INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Exceso en la utilización de servicio telefónico. Ausencia de tope para el consumo de líneas telefónicas / PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia. No se configuró indebida destinación de dineros públicos: elevada cuenta telefónica
Como el fundamento vertebral de la acusación se hizo consistir en que el demandado había excedido el tope establecido para el consumo de las líneas telefónicas y tal límite no se ha establecido, forzoso es concluir que la denuncia del demandante carece de asidero, y que impide a la Sala el estudio correspondiente, en orden a verificar si se configuró o no la indebida destinación de dineros públicos; también considera la Sala que de haberse demostrado que el demandado excedió el tope establecido, ello constituiría un exceso en la utilización del servicio, que no una indebida destinación de dineros públicos, que daría lugar a que el Estado repitiera contra el Congresista. Sin embargo de lo anterior, es menester señalar, a fin de que en el futuro se eviten controversias por causa de las elevadas cuentas telefónicas de las oficinas pertenecientes a Representantes y Senadores, que se fijen los correspondientes límites que, según lo que muestra el expediente, aún no se han señalado. Síguese, entonces, que al no estar demostrada la acusación, la causal invocada no puede prosperar.
PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia. No se configuró inhabilidad por desempeño de cargo privado / DESEMPEÑO DE CARGO PRIVADO - Inexistencia. No se configura incompatibilidad de congresista frente al que aconseja a su congregación / INCOMPATIBILIDAD DE CONGRESISTA - No se configura frente al que asesora a su congregación. Derecho a profesar religión
Según la solicitud, el demandado desempeñó el cargo de asesor de CEDECOL. Observa la Sala que Arias Mora no sería Asesor de CEDECOL, sino que, para los efectos de lo que en el documento se denomina Convenio de Derecho Público Interno, ayudó o aconsejó, que es lo mismo, a la organización religiosa. La Sala quiere destacar en este punto, que lo menos que puede hacer un miembro de una religión es dar consejo, ayudar, colaborar o asesorar, con el fin de que su congregación tenga buen suceso, lo cual es parte de sus derechos constitucionales fundamentales, de profesar libremente su religión y difundirla en forma individual o colectiva, como lo establece el artículo 19 de la Constitución Política, por lo que de ninguna manera podría censurarse al demandado en la asesoría, consejo o ayuda que le prestó a la Federación Consejo Evangelico de Colombia. Por consiguiente, la causal no prospera.
PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia. No se configuró tráfico de influencias / POTESTAD REGLAMENTARIA - Acción de congresista encaminada a que el presidente reglamente ley que configura tráfico de influencias / TRÁFICO DE INFLUENCIAS - Solicitar al Presidente de la República reglamente ley no la configura
Afirmó el actor: que el demandado, prevalido de su calidad de congresista, influyó para la expedición del Decreto 505 del 5 de marzo de 2003. En el presente caso, en gracia de la discusión, resulta que la expedición de un reglamento como el Decreto 505 de 2003, no es desde ningún punto de vista, dinero o dádiva o promesa de estos, sino un acto administrativo general que se presume legal, con destino a la ejecución de la ley 133 de 1994, que reglamentó parcialmente, y que obviamente es aplicable a un número indeterminado de personas, pero no exclusivamente al Representante Arias Mora, ni a la iglesia a la que este pueda pertenecer, sin que las acciones encaminadas a su expedición puedan configurar una conducta ilícita, pues, por el contrario son esencialmente lícitas y legítimas, debido a que cualquier persona puede tratar de lograr que el Presidente de la República expida los reglamentos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes; de ahí que, insinuar o insistir ante el Ejecutivo con esa finalidad no puede configurar jamás, un negocio no lícito.
NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto de la Dra. María Inés Ortiz Barbosa.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
Bogotá, diecisiete (17) de febrero de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 11001-03-15-000-2003-1250-01(PI)
Actor: CARLOS MANUEL ZABALETA MERIÑO
Demandado: RICARDO ARIAS MORA
Se decide la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Ricardo Arias Mora, formulada por Carlos Manuel Zabaleta Meriño en su condición de ciudadano y abogado.
La solicitud:
Sostuvo el actor que Ricardo Arias Mora fue elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Quindío para el período 2002 - 2006, según lo certificó el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil el 28 de marzo de 2003 "y la del 22 de enero" del Subsecretario General de la Cámara de Representantes.
Agregó que dicho Congresista incurrió en varios hechos que conllevan a la pérdida de su investidura, por Indebida destinación de dineros públicos, Desempeñar cargo privado, Conflicto de intereses y Tráfico de Influencias.
Las explicaciones que dio el actor respecto de cada una de estas acusaciones, para no repetirlas, la Sala las transcribirá al momento de resolverlas.
Contestación de la solicitud:
El Representante Ricardo Arias Mora dio contestación en la que aceptó el hecho de su condición de Representante a la Cámara y negó los demás. En su defensa adujo los argumentos que se resumen así:
En primer término, después de referirse a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la causal "Indebida destinación de dineros públicos", dijo que los hechos invocados por el actor no la tipifican, porque no tienen ninguna relación con el ejercicio de competencia de ordenar, señalar, aplicar o determinar algo, en relación con dineros públicos, pues aquel se refiere al "uso de los números telefónicos", no a dineros públicos; que el demandado no ha traicionado, cambiado o distorsionado los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución Política, la ley o el reglamento al destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros si autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados; por cuanto no ha dispuesto nada en relación con dineros públicos, como tampoco ha cambiado o distorsionado los fines para los cuales le fueron asignados los teléfonos de su despacho de Congresista, pues los ha empleado para los fines y cometidos estatales propios de su función y de la de Presidente de la Comisión Segunda Constitucional Permanente y Presidente o coordinador de comisiones legales y accidentales, como consecuencia de que el incendio ocurrido en la Comisión Segunda obligó a que tanto la Presidencia de la misma como las Secretarías funcionaran durante largo tiempo desde la oficina del congresista.
Respecto de la causal de desempeño de cargo privado, sostuvo que no ha tenido ni ha desempeñado cargo de Asesor del CONSEJO EVANGELICO DE COLOMBIA, CEDECOL, ni como Ingeniero Civil que es, ni en otro carácter; que su labor personal ha estado dedicada en forma exclusiva a cumplir sus funciones como Congresista, al servicio del Estado y de la comunidad; que lo anterior se demuestra con certificado del representante legal de CEDECOL, en el que consta: "Que el ingeniero RICARDO ARIAS MORA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 7.529.251 de Armenia, no ha tenido ni tiene ningún tipo de vinculación, o sea contrato laboral, civil, comercial ni Ad honorem, con el Consejo Evangélico de Colombia "CEDECOL". Así mismo, que el Ingeniero Ricardo Arias Mora, no ha actuado de ninguna manera, ni en ningún momento en nombre de CEDECOL y no se le ha delegado ninguna función o atribución para actuar en nombre del mismo."
En cuanto a la causal de conflicto de intereses, dijo que la acusación se sustenta en el hecho de no haber inscrito el Representante Arias Mora, en el registro de intereses privados de la Cámara de Representantes, su confesionalidad a la Iglesia Cristiana Evangélica de Colombia, en relación con lo cual expresó que el derecho a profesar una religión no puede considerarse un interés particular que derive en conflicto de intereses y, por lo mismo, obligue a los Congresistas a inscribirlo en el registro de intereses privados, pues "el solo incumplimiento de ese deber no tiene el alcance de configurar la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses" tal como lo dijo la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 20 de noviembre de 2001; después de referirse a otra jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el tema, expuso que la Constitución Política en su artículo 19, garantiza la libertad de cultos y al efecto dispuso: "Toda persona tiene derecho a profesar libremente su religión y a difundirla en forma individual y colectiva" y agregó: "Todas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente libres ante la ley."; que por vía de ejemplo, se tendría que si profesar una religión constituyera un conflicto de intereses, casi todos, por no decir todos, los congresistas de Colombia estarían incursos en tal hecho, dado que profesan una religión, la mayoría de ellos la católica y otros la cristiana evangélica; agregó que si así fuera no habría podido expedirse la ley estatutaria 133 de 1994, sobre Libertad Religiosa y de Cultos; que el demandado no ha participado en ningún debate o aprobación de proyecto de ley o decisión trascendental relacionados con la religión evangélica cristiana, en el cual tuviera un interés directo en la decisión porque lo afectara de alguna manera; que el proyecto que presentó se refería a un asunto de interés general: la libertad religiosa y de cultos, regulada por la ley 133 de 1994 que muchos colombianos estiman debe complementarse, el cual, sin embargo, no fue discutido ni siquiera en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, pues fue retirado.
Y en lo referente a la causal tráfico de influencias, expresó que sobre la misma la Sala Plena se ha pronunciado en numerosas oportunidades; reprodujo apartes de dos jurisprudencias, la última de las cuales expresó: "La Sala precisa que se puede realizar el tráfico frente a cualquier servidor público sin consideración al orden jerárquico en que se encuentre, no necesariamente ejerciendo presión hacia un subalterno sino obteniendo el asentimiento de servidor público de cualquier rango. La esencialidad de la conducta proscrita consiste en que un congresista, merced a su condición de tal, obtenga de servidor público para sí o para un tercero, dinero o dádiva o la promesa de los mismos, sin causa lícita. Según el diccionario de la Real Academia Española, el vocablo tráfico significa acción de traficar, y traficar, en su tercera acepción, significa hacer negocios no licitos."
Agregó que el examen del cargo formulado por el actor frente a las anteriores precisiones jurisprudenciales, da como resultado que no se configura la causal de pérdida de investidura por dicho concepto, pues no hay prueba de que el demandado invocó su carácter de Representante a la Cámara para obtener la expedición del decreto 505 de 2003, menos aun que recibió para si o para un tercero dinero, dádiva o la promesa de los mismos, sin causa lícita. Tampoco dio o prometió nada a cambio de la expedición de dicho decreto; que es evidente que tal decreto fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de la atribución constitucional del artículo 189 numeral 11 de ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes; que la expedición del mismo había sido solicitada por Pastores y líderes de las Iglesias Cristianas Evangélicas del país y otras confesiones religiosas reguladas por la ley 133 de 1994; que solicitar su expedición con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de la ley estatutaria de libertad religiosa y de cultos no es una causa ilícita, pues con su expedición se logró un fin de Interés general consignado en la ley.
La audiencia pública:
Se llevó a cabo el 27 de enero de 2004 a la que asistieron el solicitante, el Agente del Ministerio Público, Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado, el Congresista demandado y su apoderado.
En su intervención, el solicitante se refirió a cada una de las acusaciones que formuló en su solicitud, haciendo énfasis, respecto de la referida a la indebida destinación de dineros públicos, en que el demandado permitió que terceras personas usaran los teléfonos de su oficina, por lo que la cuenta del mes de noviembre ascendió a la suma de $8.000.000.oo; que frente a esto el Consejo de Estado debe oficiar a la Corte Suprema de Justicia para que se investigue el eventual delito de peculado por uso, en que pudiera haberse incurrido; se refirió al acta 01 del 31 de julio de 2002 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y anunció que la adjuntaría al resumen escrito de su intervención; igualmente leyó apartes del resumen escrito de su intervención que obra a folios 188 a 213.
La Agente del Ministerio Público, consideró que ninguna de las causales de pérdida de investidura planteadas en la demanda, fueron demostradas; se refirió a cada una de ellas y concluyó que debía mantenerse la investidura del demandado; finalmente solicitó, de estimarse procedente, que se remitiera copia de lo pertinente con destino al despacho del Procurador General de la Nación, para que se investigue disciplinariamente al Representante a la Cámara aquí demandado.
El demandado después de saludar a la Corporación le cedió el uso de la palabra a su apoderado, quien reiteró los argumentos que expuso al contestar la solicitud, y resaltó la jurisprudencia del Consejo de Estado, en relación con cada una de las causales invocadas por el actor; concluyó que como no existía prueba de las acusaciones, el Consejo de Estado debía denegar la petición de pérdida de investidura de su acudido.
CONSIDERACIONES DE LA SALA:
A) Jurisdicción y competencia
El proceso de pérdida de investidura tiene origen constitucional y fue La Carta Política de 1.991 la que confirió al H. Consejo de Estado, en el numeral 5 del artículo 237, la facultad de "conocer de los casos de pérdida de investidura", razón por la cual esta alta corporación, en cada caso concreto y con respecto a esta materia, obra como juez constitucional, con el propósito primordial de salvaguardar el ordenamiento fundamental de la República; función que ejerce de modo exclusivo.
Resulta oportuno transcribir lo que la Sala Plena Contenciosa ha considerado:
"La Constitución, como proyecto de vida social y política, con relación al Congreso, persigue la moralización de las costumbres políticas con miras a la legitimación institucional; la constatación de la erosión de una y de otra motivó el proceso constituyente de 1990 y 1991, entre sus razones esenciales.
"Con ese propósito, introduce como institución novísima en el derecho público colombiano la pérdida de investidura que tuvo un antecedente fugaz en la reforma constitucional de 1979, a diferencia de lo que tradicionalmente han previsto la Constitución Política y la ley acerca de la pureza del sufragio y de sus remedios, a través del proceso electoral, confiado al Juez Contencioso Administrativo.
"Esta institución apunta a la consecución de las finalidades consignadas al comienzo, es decir, la moralización y legitimación de la institución política de representación popular; y para lograrlo se señalaron unas precisas causales de orden constitucional y legal, un proceso constitucional adecuado a esta materia, así como un juez propio que se podría denominar el juez de la desinvestidura.
"Con estas características, el proceso de pérdida de investidura adquiere perfiles propios que permiten distinguirlo de cualquier otro proceso similar a que se sujeten los congresistas como serían, por ejemplo, el penal y el disciplinario". (Expediente número AC- 2102, sentencia de 19 de octubre de 1994, pérdida de investidura del Representante Alfonso Uribe Badillo).
De otro lado, la competencia exclusiva y excluyente para decidir el proceso de pérdida de investidura la señaló la propia Constitución Política en cabeza del Consejo de Estado, por lo que está constituido como único juez constitucional de los congresistas en esta materia; las causales para perder la investidura y sus consecuencias, igualmente las estableció la Carta, quedando solo en manos de la ley expedir el correspondiente procedimiento, contenido en la ley 144 de 1994.
B) Calidad del demandado. A folio 16 del cuaderno principal obra certificación del Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en la que consta que Ricardo Arias Mora fue elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Quindío, en las elecciones del 10 de marzo de 2002.
C) Causales de pérdida de investidura invocadas.
Indebida destinación de dineros públicos.
Se formuló en los términos siguientes:
"...el citado congresista ha dispuesto ilícitamente de recursos del erario para obtener finalidades particulares, propiciando con su conducta una destinación distinta a la ordenada y un despilfarro de los dineros o bienes públicos, tal como se evidencia con el uso de los números telefónicos, violando el tope autorizado por los congresistas que es de $309.000 por línea telefónica e incurriendo en la causal descrita en el numeral 4º del artículo 183 de la Carta y 4º del artículo 296 de la ley 5 de 1992. El deterioro o abuso sobrepasa los $8'000.000 a la fecha actual." (negrilla y subraya fuera de texto).
Debe señalarse que la demanda introductoria del proceso si bien es cierto que se refiere a topes de las cuentas de los teléfonos, lo que podría sugerir que se refiere a celulares, no es menos evidente que en el desarrollo del cargo parece aludir simplemente a líneas telefónicas, expresión ésta que evoca más la idea de servicio de telefonía fija. En todo caso la formulación de la censura resulta vaga e imprecisa.
En relación con esta causal el actor trajo al expediente la parte pertinente de la página 1-11 del periódico El Tiempo, de fecha 11 de abril de 2003, que contiene la noticia sobre millonarias cuentas telefónicas en la Cámara de Representantes y según la cual las más altas salieron de las oficinas de los representantes Ricardo Arias, Pompilio Avendaño, Carlos Chavarro, Armando Benedetti y María Nancy Montoya, sobrepasándose el tope fijado por la mesa directiva de esa corporación, que es de $309.000 por línea telefónica.
De otro lado, se tiene que a folio 1 del cuaderno 3, obra el informe del Director Administrativo de la Cámara de Representantes, según el cual
"La Mesa Directiva...no ha expedido la resolución (acto administrativo) por medio de la cual se establece el tope máximo de consumo de las líneas telefónicas asignadas a las oficinas de los Representantes a la Cámara."
Ahora bien, como el fundamento vertebral de la acusación se hizo consistir en que el demandado había excedido el tope establecido para el consumo de las líneas telefónicas y tal límite no se ha establecido, forzoso es concluir que la denuncia del demandante carece de asidero, y que impide a la Sala el estudio correspondiente, en orden a verificar si se configuró o no la indebida destinación de dineros públicos.
No obstante, se demostró con la certificación de folio 75 y la declaración del Secretario de la Comisión Segunda Constitucional Orlando Guerra de la Rosa, que el 25 de julio de 2002 ocurrió un incendio en dicha Comisión por lo que las labores administrativas tuvieron que desarrollarse en el despacho del Presidente de la Comisión, el Representante Arias Mora, hasta el 26 de noviembre ibídem, lo cual habría explicado el presunto mayor volumen de llamadas telefónicas, como lo expuso la defensa.
También considera la Sala que de haberse demostrado que el demandado excedió el tope establecido, ello constituiría un exceso en la utilización del servicio, que no una indebida destinación de dineros públicos, que daría lugar a que el Estado repitiera contra el Congresista.
Sin embargo de lo anterior, es menester señalar, a fin de que en el futuro se eviten controversias por causa de las elevadas cuentas telefónicas de las oficinas pertenecientes a Representantes y Senadores, que se fijen los correspondientes límites que, según lo que muestra el expediente, aún no se han señalado.
De otro lado, la Sala advierte, que los documentos que adjuntó el actor al resumen escrito de su intervención en la audiencia pública, no fueron ni pedidos ni decretados como prueba en la respectiva oportunidad procesal y, en consecuencia, la Sala no puede valorarlos; y que su afirmación en dicha audiencia, en el sentido de que el demandado habría permitido que terceras personas utilizaran los teléfonos de su oficina, no se incluyó en la demanda y por lo mismo no pudo ser objeto de debate procesal.
Síguese, entonces, que al no estar demostrada la acusación, la causal invocada no puede prosperar.
b) Desempeñar cargo privado.
Fue planteada así:
"ARIAS MORA desempeña el cargo de asesor de una institución privada denominada CEDECOL (CONSEJO EVANGELICO DE COLOMBIA), hecho que, está prohibido por el numeral 1º del artículo 180 de la Constitución Nacional.
"En efecto, de acuerdo con los documentos que provienen del Señor Presidente de CEDECOL HECTOR J. PARDO V., de fechas marzo de 2003; del informe del Presidente y de la Junta Directiva a la "CINCUENTAVA ASAMBLEA DE LA FEDERACIÓN CONSEJO EVANGELICO DE COLOMBIA CEDECOL" de marzo 3 al 6 de 2003, de CEDECOL a las Iglesias y Pastores, sobre el Decreto 505/03.
"Asesoría que es a título gratuito, aparentemente."
Una de las jurisprudencias de esta Sala, alrededor de la causal de la incompatibilidad en cuestión, dijo:
"Empleo, según el Diccionario de la Lengua Española, -Real Academia Española, vigésima primera edición, Madrid, 1992-, es "destino, ocupación, oficio" (2ª acepción); "jerarquía o categoría personal" (3ª. Acepción); y "cargo" es "dignidad, empleo, oficio" (10ª acepción).
"A su turno, la definición jurídica de "empleo" es la de "ocupación, actividad; trabajo, oficio; puesto o destino"; y la de "empleo privado", la de "realización de un trabajo permanente bajo dependencia de un particular./ Por antonomasia, dentro de ese nexo laboral, desempeño de tarea administrativa o de dirección delegada por un empresario./ Puesto burocrático en despacho, oficina, establecimiento industrial o mercantil, de carácter lucrativo o sin objetivos económicos; pero en esfera que no sea de la Administración Pública en ninguna de sus categorías, de la nacional o municipal." (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual; Guillermo Cabanellas; tomo III; E-I; Editorial Heliasta; Buenos Aires; 1979; revisada, actualizada y ampliada por Luis Alcalá-Zamora y Castillo).
"Así mismo, "cargo" es jurídicamente, "responsabilidad que se atribuye a alquien./ Dignidad, empleo u oficio que confiere la facultad de ejercer determinada función pública y la de percibir, en su caso, ciertos derechos." (Guillermo Cabanellas; obra citada, tomo II; C-D).
"Otros autores como Joaquín Escriche y Eduardo J. Couture definen de manera similar estos dos vocablos, en sus respectivos diccionarios.
"Esto significa, entonces, que ambas denominaciones, cargo y empleo, tienen por lo menos dos connotaciones que son relevantes enfrente de la disposición constitucional en estudio: la primera, la de vínculo laboral; y la segunda la de dignidad, tarea o encargo.
"En tratándose de la primera, estaremos en presencia de un contrato de trabajo o de una relación legal y reglamentaria, o de derecho público; y en lo que hace con la segunda, ante una persona que no tiene una relación laboral, pero que por la importancia o trascendencia de la dignidad o encargo que se le ha confiado podría verse abocada a tomar partido en una u otra dirección; y por ende, a comprometer los intereses de ese ente u organismo, y eventualmente, los suyos propios.
"Del texto de la Carta parece derivarse la interpretación de que ningún congresista puede detentar, simultáneamente con esa investidura, una relación contractual laboral con empleadores privados o públicos; ni una relación de derecho público distinta con un organismo oficial.
"Sin embargo, podría tener una dignidad, tarea o encargo con entes del sector privado, en tanto no se vea afectada su tarea como congresista, ni comprometida su responsabilidad enfrente del pueblo que lo eligió, por manera que pudiese terminar defendiendo o representando, al mismo tiempo, intereses privados y los públicos propios de su calidad de vocero popular." (sentencia 22 marzo/94, expediente AC-1351, solicitante Ligia Flor Sánchez de Mendoza; negrilla de la Sala).
Ahora bien, según la solicitud, el demandado desempeñó el cargo de asesor de CEDECOL, y tal lo demostrarían los documentos de folios 11-12, 15 a 17 y 19 a 25.
Al punto la Sala advierte que el documento de folios 11-12 no está suscrito por el Presidente de CEDECOL, ni por persona alguna.
El de folios 15 a 17 lo suscribe el Presidente de la Federación Consejo Evangélico de Colombia CEDECOL; va dirigido a los miembros de la Federación, como Informe Especial de su Presidente Héctor J. Pardo V.; relata las conversaciones que sostuvieron con el Ministro del Interior y de Justicia, con ocasión de las declaraciones de este sobre que las "Iglesias eran fuente de lavado de dólares" y de la expresión "Iglesias de garaje"; que "Por intermedio del Representante a la Cámara, y hermano en la Fe, Doctor Ricardo Arias, Presidente de la Comisión Segunda de esa Corporación, el Señor Ministro nos concedió una cita a la cual fui acompañado de algunos líderes de la Iglesia, para expresarle nuestra inconformidad por sus declaraciones y pedirle una explicación."; después de relatar lo sucedido en la reunión, dijo:
"A lo anterior el Ministro ofreció hacer un estudio cuidadoso, pues él acaba de recibir el Ministerio, y acepto (sic) nuestra propuesta de presentar una modificación a la Ley 133, para actualizarla y evitar así los conflictos que se mencionaron. Para ello se formo (sic) de inmediato una comisión para elaborar el proyecto (ver copia adjunta). Este debe ser tramitado por medio del Congreso de la República. La comisión fue integrada entre otros por el Doctor Ricardo Arias, el Doctor Constantino Portilla, el Doctor Charles Shultz y el Doctor Luis Marín, el cual seria (sic) enviado a CEDECOL para hacer las observaciones necesarias. "(...)"
El penúltimo párrafo de ese documento dice:
"Quiero expresar mis agradecimientos a la Junta Nacional de CEDECOL a los Asesores, a Puertas Abiertas, a Visión Mundial, a la Comisión de Derechos Humanos y Paz de CEDECOL, en especial al Doctor Ricardo Esquivia y a su equipo, al Doctor Rodrigo Marín Bernal y su esposa, a Roy Marín, al Doctor Ricardo Arias, a quien Dios ha colocado en el Congreso para esta hora; debemos recordarle en oración. "(...)."
Como se advierte sin dificultad, de este documento no se deduce que el representante a la Cámara Ricardo Arias Mora, haya desempeñado el cargo de asesor de CEDECOL, como lo sostuvo el actor, pues solo se le ve como colaborador de su organización religiosa para conseguir una audiencia ante el Ministro del Interior y Justicia y para la elaboración de un proyecto de ley que modifique la 133 de 1994.
En el documento de folios 19 a 25, contentivo del Informe del Presidente de CEDECOL a la Asamblea de la Federación Consejo Evangélico de Colombia, en lo pertinente, puede leerse:
"2º Convenio de Derecho Público Interno.- Como es bien sabido el Convenio de Derecho Público Interno No. 1 de 1.997, suscrito entre el Estado Colombiano y algunas entidades religiosas Cristianas no Católicas, en el Gobierno anterior fue desconocido casi por completo. Con la Asesoría del Doctor Ricardo Arias, Representante a la Cámara y el Doctor Charles Schultz, hemos adelantado la siguiente conversación. (Ver anexo 1)." (últimas negrillas de la Sala).
Mas adelante, en el punto 13º se dice:
"Quiero resaltar el apoyo que hemos recibido del Doctor Ricardo Arias y del Doctor Charles Schultz, y hemos visto con agrado su anhelo de ser instrumentos en las manos del Señor. Doctores Arias y Schultz, muchas gracias por su aporte y esperamos que continúen con su decidida colaboración con el pueblo Cristiano.
"También a nuestro querido hermano Ricardo Luna, de Puertas Abiertas,..."
"Para finalizar,...quiero agradecer la labor encomiable del Pastor Guillermo Triana...Lo mismo con los demás Miembros del Comité Ejecutivo- Jorge Betancur y Tito Javier Escarpeta y todos los Secretarios Regionales...A los Asesores, que con su consejo y presencia, cuando les fue posible, hicieron que lograramos un trabajo de equipo.
"A todos los Miembros del Consejo Evangélico de Colombia , gracias por la confianza..." (negrilla de la Sala).
Al punto, observa la Sala que según este documento Arias Mora no sería Asesor de CEDECOL, sino que, para los efectos de lo que allí se denomina Convenio de Derecho Público Interno, ayudó o aconsejó, que es lo mismo, a tal organización religiosa.
La Sala quiere destacar en este punto, que lo menos que puede hacer un miembro de una religión es dar consejo, ayudar, colaborar o asesorar, con el fin de que su congregación tenga buen suceso, lo cual es parte de sus derechos constitucionales fundamentales, de profesar libremente su religión y difundirla en forma individual o colectiva, como lo establece el artículo 19 de la Constitución Política, por lo que de ninguna manera podría censurarse al demandado en la asesoría, consejo o ayuda que le prestó a la Federación Consejo Evangelico de Colombia CEDECOL.
Por consiguiente, la causal no prospera.
c) Conflicto de intereses.
Al punto afirmó el actor que el demandado "debió inscribir en el registro de intereses privados de la Cámara de Representantes, la información relacionada con actividades privadas de los que haga parte, así como cuando exista interés directo en la decisión porque le ayude de alguna manera. Información que debe registrarse dentro de los 30 días del período Constitucional, o de la fecha de su posesión y no lo hizo." (negrilla fuera de texto).
Agregó que, "según las publicaciones contenidas en el "periódico Cristiano de mayor circulación en Colombia, "Valores Cristianos", ediciones No. 12; 13; 14; 15; 16 y 17, demuestran un hecho público y notorio de su confesionalidad e interés directo en las decisiones que, benefician a la Iglesia Cristiana Evangélica de Colombia a la que dice pertenecer."
Y que "Por ello, presentó el Proyecto de Ley 102 de 2002, publicado en la Gaceta 432 del Congreso en el 2002 y participó en la discusión del Proyecto de Ley 080 de 2002, según el oficio de diciembre 10, signado por Zulema Jattín Corrales, que, exoneró a la Iglesia Evangélica del pago de impuestos, causal contemplada en el artículo 296 numeral 3º y en el artículo 1º (sic) del artículo 183 de la Carta."
La denuncia contiene tres elementos: no haber inscrito el demandado en el registro de intereses privados de la Cámara de Representantes la información relacionada con sus actividades privadas; haber presentado el proyecto de ley 102-02 Cámara "Por el cual se modifica la ley 133 de 1994, estatutaria de la libertad religiosa, de conciencia y de cultos y se dictan otras disposiciones", y haber participado en la discusión del Proyecto de Ley 080-02 Cámara, adoptado como la ley 788 o de reforma tributaria, que "exoneró a la Iglesia Evangélica del pago de impuestos,..." (negrilla fuera de texto).
a) El primero lo desvirtuó la copia del folio 004 del Libro de Registro de Intereses Privados, abierto para la Legislatura 2002-2006 (f.26 c#4), en el que consta que el 20 de agosto de 2002 el Representante Ricardo Arias Mora declaró sus actividades privadas, amén de que, la Sala pone de presente que en la hipótesis de que tal no hubiera sucedido, dicha omisión no configura, por sí sola, violación del régimen de conflicto de intereses, pues éste se da, según el artículo 286 de la ley 5ª de 1992 en armonía con el 183,1, de la Constitución Política, en caso de que el Congresista no se declare impedido de participar "en los debates o votaciones respectivas" cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte a él de alguna manera o a su cónyuge o compañero o compañera permanente o a alguno de sus parientes, en el grado allí indicado.
No sobra anotar, finalmente, que el hecho de pertenecer a una religión no es cosa que deba ser registrada en el libro mencionado
b) Sobre el segundo, se demostró que evidentemente el demandado presentó el proyecto de ley 102-02 Cámara (f.118), tendiente a la modificación de la ley 133 sobre libertad religiosa, pero se ignora su contenido.
Al desconocerse los alcances del referido proyecto de ley, para la Sala es imposible establecer hasta donde afectaba al Representante Arias Mora o a las personas relacionadas en el artículo 286 de la ley 5ª de 1992, de donde debe concluirse que este cargo no prospera.
c) En relación con que el demandado participó en la discusión del Proyecto de Ley 080-02 Cámara, finalmente aprobado como la ley 788 o de reforma tributaria, que habría exonerado a la Iglesia Evangélica o Iglesia Cristiana Evangélica de Colombia del pago de impuestos, la Sala observa:
No se demostró que alguna de esas Iglesias esté exonerada de impuestos y en gracia a la discusión, suponiéndolo, ello sería el resultado de la aplicación del artículo 23 del Estatuto Tributario contenido en el decreto ley 624 de 1989, que establece como otras entidades no contribuyentes a los "movimientos, asociaciones y congregaciones religiosas, que sean entidades sin ánimo de lucro.", pero no de los efectos de la ley 788, que al respecto no contiene norma alguna.
Por si lo anterior no fuera suficiente, tampoco demostró el demandante que el Representante Arias Mora hubiera intervenido en los debates o votación de la referida ley 788.
Síguese, que esta causal tampoco puede prosperar.
d) Tráfico de influencias.
Al respecto, afirmó el actor: que el demandado, prevalido de su calidad de congresista, influyó para la expedición del Decreto 505 del 5 de marzo de 2003 y de ahí que figure en la documentación de CEDECOL y en la correspondencia que remite por fax desde su oficina. Agregó que:
"La Asamblea Nacional Constituyente señaló en la Gaceta Constitucional del 16 de abril del 91 páginas 26 y 27 que el trafico de influencias se presenta cuando el parlamentario se encuentra en disposición de influir en otras ramas del poder público y el verbo influir significa ejercer una acción, en el presente evento se demuestra fácilmente que ARIAS MORA ha influido o ejercido acciones sobre el ejecutivo especialmente para beneficiarse de su posición en beneficio de un tercero y de él."
En torno a esta causal de pérdida de investidura, el Consejo de Estado, por mayoría, en sentencia del 8 de agosto de 2001, dijo que:
"La esencialidad de la conducta proscrita consiste en que un congresista, merced a su condición de tal, obtenga de servidor público para sí o para un tercero, dinero o dádiva o la promesa de los mismos, sin causa lícita. Según el diccionario de la Real Academia Española, el vocablo tráfico significa acción de traficar, y traficar, en su tercera acepción, significa hacer negocios no lícitos."
El ponente de la presente providencia, por el contrario, ha estimado, que el "tráfico de influencias" como causal de pérdida de investidura de los congresistas, amerita la identificación de los hechos que la tipifiquen por parte del legislador y ello no ha ocurrido.
En el presente caso, en gracia de la discusión, resulta que la expedición de un reglamento como el Decreto 505 de 2003, no es desde ningún punto de vista, dinero o dádiva o promesa de estos, sino un acto administrativo general que se presume legal, con destino a la ejecución de la ley 133 de 1994, que reglamentó parcialmente, y que obviamente es aplicable a un número indeterminado de personas, pero no exclusivamente al Representante Arias Mora, ni a la iglesia a la que este pueda pertenecer, sin que las acciones encaminadas a su expedición puedan configurar una conducta ilícita, pues, por el contrario son esencialmente lícitas y legítimas, debido a que cualquier persona puede tratar de lograr que el Presidente de la República expida los reglamentos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes; de ahí que, insinuar o insistir ante el Ejecutivo con esa finalidad no puede configurar jamás, un negocio no lícito.
Por consiguiente, la Sala denegará la solicitud de pérdida de investidura.
Finalmente, la Sala no ordenará la expedición de copias con destino a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, como lo pidió el actor en la audiencia, pues no vislumbra la comisión del ilícito penal al que este se refirió.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
DENIEGASE la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Ricardo Arias Mora, elevada por Carlos Manuel Zabaleta Meriño.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior y de Justicia, para lo de sus competencias.
La anterior providencia fue estudiada, por la Sala en sesión de la fecha.
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
PRESIDENTE
ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
GERMAN AYALA MANTILLA TARSICIO CACERES TORO
REINALDO CHAVARRO BURITACA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ MARIA NOHEMI HERNÁNDEZ PINZON
RICARDO HOYOS DUQUE FILEMON JIMÉNEZ OCHOA
JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ANA MARGARITA OLAYA FORERO MARIA INES ORTIZ BARBOSA
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑÓNES PINILLA
GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO
Consejera: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Radicación número: 11001-03-15-000-2003-01250-01(PI)
Actor: CARLOS MANUEL ZABALETA MERIÑO
Providencia aprobada el 17 de febrero del 2004
Consejero Ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda
Consigno a continuación la aclaración de voto anunciada en el proceso de la referencia.
Comparto la decisión mayoritaria de la Sala en el sentido de negar la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Ricardo Arias Mora pero considero pertinente señalar en relación con la causal de indebida destinación de dineros públicos y el análisis que en el sub examine se realiza, que si bien no existe actualmente un tope máximo de consumo de las líneas telefónicas asignadas a los Representantes a la Cámara, aún en el caso de que éste se hubiera establecido, el exceso en tal límite no sería suficiente para decretar la pérdida de investidura, pues aunque la conducta resulta tasable en dinero no puede confundirse con la causal prevista en el numeral 4° del artículo 183 de la Constitución Nacional, ya que aquella si bien reprochable, adquiriría una connotación diferente a la luz de otras disposiciones sin que sea posible encuadrarla en dicha causal.
Así las cosas es preciso tener en cuenta que el proceso de pérdida de investidura es de naturaleza esencialmente disciplinaria que concluye con una sanción de carácter jurisdiccional disciplinario ocasionada por la transgresión de la normatividad que sobre una conducta intachable deben observar los congresistas cuyo comportamiento no puede perjudicar la dignidad de su investidura. Es claro entonces que el proceso debe sujetarse a la garantía constitucional del debido proceso la cual implica que la conducta establecida en la Constitución Nacional es la única y precisamente sancionable, lo que hace que toda interpretación extensiva tenga la virtualidad de vulnerar el debido proceso en cuanto la descripción estatuída sobre el acto que se imputa se restringe al texto mismo del precepto.
Con todo respeto,
MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA
Fecha Ut Supra
