RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN - Improcedencia para controvertir análisis probatorio de proceso de desinvestidura / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Causales de revisión extraordinaria. Nulidad originada en la sentencia / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA - Requisitos para que estructure causal del recurso extraordinario especial de revisión
De acuerdo con los términos del Recurso Extraordinario Especial de Revisión interpuesto, se pretende configurar la causal de revisión prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. La Sala observa que las razones planteadas en el recurso interpuesto sugieren un cuestionamiento a la apreciación de los hechos y valoración de las pruebas, y una errada interpretación de las normas constitucionales que le permitieron al fallador configurar la causal de pérdida de investidura decretada en la sentencia impugnada, lo cual no corresponde a ninguno de los eventos, que permiten tipificar la causal de nulidad originada en la sentencia invocada en la demanda de revisión. Lo propuesto es una nueva valoración a los medios de prueba, que ya fueron conocidos y controvertidos en las distintas etapas del proceso de pérdida de investidura, por cada una de las partes vinculadas y valorados por el fallador en la sentencia impugnada. El criterio que sirvió de fundamento a la decisión plasmada en la sentencia objeto del recurso extraordinario, en cuanto a la configuración de la causal de pérdida de investidura, con fundamento en el artículo 110 de la Constitución, se apoyó en las pruebas allegadas al proceso adelantado ante el Consejo de Estado y se fundamentó en un juicioso análisis de los supuestos fácticos que según la norma, permiten su aplicación. También es pertinente precisar que la falta al debido proceso, la violación del derecho de defensa, como causales de revisión extraordinaria, deben entenderse en relación con las distintas actuaciones realizadas durante el proceso de pérdida investidura, relativas a la aplicación de las reglas procesales propias del juicio, como son el respeto por los términos probatorios, la garantía a las partes para la impugnación y la contradicción de las pruebas, el libre ejercicio del derecho de defensa en audiencia pública, entre otras, pues no se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada. En conclusión, no encuentra la Sala razones para acceder a la prosperidad del Recurso Especial de Revisión, puesto que lo alegado por la recurrente no se adecua a la hipótesis normativa que tipifica la causal de nulidad originada en la sentencia. Tampoco se observa violación alguna al debido proceso y al derecho de defensa.
NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto de la Dra. Ruth Stella Correa Palacio
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ
Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil cinco (2005)
Radiación número: 11001-03-15-000-2003-00794-01(REVPI)
Actor: REGINA DE JESÚS BETANCOURT DE LISKA
Decide la Sala el Recurso Extraordinario Especial de Revisión interpuesto por la señora REGINA DE JESÚS BETANCOURT DE LISKA contra la sentencia de 17 de agosto de 1994, proferida por la Sala Plena de la Corporación, al resolver la acción de pérdida de investidura promovida por el Procurador Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
Mediante la providencia impugnada se decidió sobre la acción instaurada por el Procurador Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa, contra la Senadora REGINA DE JESÚS BETANCOURT DE LISKA, en el sentido de decretar la pérdida de la investidura de congresista de la accionada, por encontrar configurada la causal prevista en el artículo 110 de la Constitución Política.
El fallador no encontró probadas las excepciones de violación al debido proceso, derecho a la defensa y derecho a controvertir las pruebas; carencia de querellante legítimo; falta de agotamiento del procedimiento ante la Mesa Directiva de la Cámara respectiva y caducidad de la acción, propuestas en la contestación de la demanda. A continuación analizó el problema de fondo, para concluir que era pertinente decretar la pérdida de la investidura solicitada, por las siguientes razones:
Los testimonios rendidos por Jorge Enrique Orozco, Teresita de Jesús Rivera Gómez, Gloria Stella Vargas Forero, Ángel Rafael Molano Inocencio, Gonzalo Ochoa Ochoa, Jaime Rafael Pedraza Vanegas y Juan Francisco Novoa Gutiérrez, que fueron recaudados en la investigación preliminar de la Procuraduría y ratificados ante el Consejo de Estado, permiten concluir que los empleados públicos referidos, calidad que se encuentra probada en el proceso, hacían aportes periódicos al Movimiento Unitario Metapolítico, del sueldo mensual devengado, y que ello no obedecía a una libre determinación de su voluntad, sino que era fruto de inducción, coacción y amenazas. Algunos son explícitos en afirmar que recibieron directamente de la senadora Betancourt de Liska, la respuesta de que si no pagaban perderían el empleo. Hecho que se corrobora con la existencia de recibos de Caja expedidos por el movimiento político, fotocopia de cheques girados a éste y certificaciones de los Bancos Bogotá y de Comercio.
Para que se tipifique la conducta prescrita por el Constituyente de 1991 en el artículo 110 de la Carta, no es necesario demostrar que la coacción ejercida se materializó en actos de violencia física o amenazas directas. Basta que se dirija la voluntad del funcionario hacia un fin determinado que lo perjudica, como es la disminución de sus ingresos, en beneficio de quien realiza la inducción.
Más censurable es cuando se trata de acceder a un medio de subsistencia, como el empleo, y se encuentra la persona en la disyuntiva de aceptar una remuneración disminuida por el aporte que debe cotizar a quien en virtud de su poder político le brinda una oportunidad de empleo, o continuar en el desempleo.
Los testimonios rendidos por Nilsa Moreno Gutiérrez, Ana Patricia Trujillo García, Alcira Ferro, Héctor Alfonso Bernal Sánchez, Gloria Nancy García, Héctor José Vargas Angulo, Paulina Chaparro Agudo, Elizabeth Fontecha Fajardo y Zoila Barrera de Amorocho; presentados por la apoderada de la senadora Regina de Jesús, no logran desvirtuar los hechos en que se funda la acusación, pues expresan el afecto que profesan a la senadora, a quien estiman incapaz de incurrir en la conducta objeto de la denuncia. Además quienes ostentan la calidad de funcionarios públicos manifiestan que no hicieron aportes al Movimiento, y que si lo hicieron fue de forma voluntaria.
EL RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN
Se invoca como causal de revisión la prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativ
, la cual fundamentan en tres cargos, que el apoderado de la recurrente enuncia y explica así:
Violación al debido proceso
La actuación que realizó la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, una vez recibida la queja de la señora Teresita de Jesús Rivera Gómez, fue abiertamente ilegal, porque inició "indagación preliminar" y solicitó la pérdida de investidura de la senadora, sin tener facultad legal para ello; practicó pruebas a espaldas de la implicada, quien se enteró de la investigación por los medios de prensa; no fue una actuación transparente; intervino en la indagación preliminar y en el proceso de pérdida de investidura. Estas irregularidades no fueron advertidas por los Consejeros de Estado al decretar la pérdida de investidura.
Violación al derecho de defensa
En la indagación preliminar se practicaron pruebas de orden testimonial y documental, de las que no tuvo conocimiento la implicada. Esta irregularidad fue puesta de presente y a ella se refirió la Procuraduría Segunda Delegada, para argumentar que no había violación al derecho de defensa, porque todos los testimonios recibidos en la indagación preliminar fueron ratificados en el proceso de pérdida de investidura. Lo anterior no elimina la irregularidad anotada, porque la ratificación de testimonios no cambia la declaración inicial.
Es así como en el informe de 1 de julio de 1993, José Oswaldo Carreño dice que, en lo referente a su cuenta corriente, el señor Salgado Gutiérrez, expresó "que la comparte con su cónyuge, pero es él quien la maneja". En esta forma no existe certeza de si la cuenta corriente es de él o de su cónyuge.
También se demuestra que los opositores y enemigos políticos de la Senadora, encabezados por Jaime Rafael Pedraza, instauraron en esa época más de 30 demandadas contra ella.
Asimismo se presentaron otras denuncias contra los representantes y cabezas visibles del Movimiento Unitario Metapolítico, donde se evidencia la persecución de los opositores, con el propósito de causarle graves daños al movimiento de la senadora Betancourt de Liska. Como prueba de ello se allega fotocopia de los fallos proferidos en los expedientes AC-4539 y AC-4534 (Caja de anexos).
Prueba de que la Senadora no practicó los hechos aseverados por los denunciantes, es que Teresita de Jesús Rivera Gómez, laboró hasta el final del período de Regina Betancourt. Además, el porcentaje del 40% que alude la señora Teresita, no corresponde a los valores consignados, como lo prueban los recibos 3270 de 9 de diciembre de 1992 por $150.000 y 3294 de 28 de diciembre del mismo año, por $150.000, y el desprendible del cheque 3337185 de 23 de diciembre de 1992, por $150.000, lo cual no se constató en la Procuraduría, ni dentro del proceso.
No se investigó lo atinente a los recibos de pago que la señora Teresita efectuó, según ella, al doctor Efraín Orlando Sánchez, Asesor I Senatorial, para completar la nómina o asesoría. Para verificar los pagos efectuados al señor Sánchez, se solicita oficiar al Pagador del Senado para que allegue el listado de nómina de esa época. Tampoco se observó que en el extracto que aportó existen otras partidas diferentes al sueldo, no obstante que manifestó vivir solo del sueldo que devengaba.
Si se constata la nómina que conservaba la Senadora en esa época, se observa que ninguna persona fue destituida del cargo por las razones que expone la denunciante, y que no existían descuentos a los que ella alude.
No se encuentra en el proceso la manifestación expresa de la jefe de contabilidad, Nilsa Moreno, en donde exponga que la Senadora Regina, autorizaba u ordenaba recibir cuotas de personas que laboraban para ella.
Si el Estado inicia una investigación penal o disciplinaria y no comunica oportunamente su existencia a los sujetos procesales, se violan los derechos de defensa y de igualdad, pues mientras que ejerce a plenitud su poder investigativo, el imputado no participa en la recepción de los medios probatorios, que posteriormente se utilizan en su contra, que es precisamente lo que ocurrió en el asunto de la referencia, pues las pruebas practicadas en la indagación preliminar, se hicieron valer en su contra cuando se dictó la sentencia que decretó la pérdida de la investidura.
Desde la queja formulada por Teresita de Jesús Rivera, el 8 de octubre de 1993, y durante nueve (9) meses, la Procuraduría realizó una serie de actuaciones que no se enmarcan dentro del procedimiento establecido en la ley; argumentó que la actuación era de carácter reservado; y postergó su actividad inquisitiva hasta conseguir un cúmulo de pruebas que hicieron imposible la defensa de la denunciada, con lo cual incurrió en violación de la Ley 4ª de 1990, Ley 25 de 1974, el Decreto 3404 de 1983 y el artículo 29 de la Constitución Política.
Violación al derecho de igualdad
La Procuraduría violó el derecho a la igualdad porque no hubo equilibrio en la investigación y en la aducción de las pruebas.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo incurrió en la violación del mismo derecho, porque en otros procesos de pérdida de investidura, por hechos muy similares a los que se atribuyeron a la Senadora Regina Betancourt, la decisión no fue sancionatoria. Tal es el caso de los procesos radicados bajo los números AC-244 contra la senadora María Izquierdo de Rodríguez; AC-3456 contra el Senador Jaime Ortiz Hurtado; y AC-1587 contra el representante Roberto Elías Cano Zuleta.
A la senadora Regina Betancourt se le aplicó el artículo 110 de la Constitución, no obstante existir una profunda inconformidad al seno de la Corporación en relación con el citado artículo, como se ve en los salvamentos de voto contenidos en los expedientes AC-2444, en el fallo proferido el 19 de abril de 1995 a la senadora Izquierdo de Rodríguez; y AC-1899, donde se plantea el interrogante sobre la aplicación de los artículos 110 y 183.
Significa que existen criterios diferentes en cuanto a la interpretación y aplicación de los citados artículos, normas que fueron mezcladas por la Procuraduría, lo cual no es de buen recibo, porque es conveniente unificar la jurisprudencia y no llevar a la incertidumbre jurídica, en virtud del principio de igualdad, dado que no sólo es la Corte Constitucional la que debe velar por la garantía fundamental de la igualdad, sino toda entidad que forma parte del Estado.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Solicita rechazar por improcedente el Recurso Extraordinario Especial de Revisión interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
La sentencia recurrida quedó ejecutoriada antes de la entrada en vigencia de la Ley 144 de 1994, que creó el Recurso Extraordinario Especial de Revisión, y para la época de la sentencia no existía la posibilidad de recurrir el fallo que decretó la pérdida de investidura de congresista.
La accionante solicita se declare procedente el recurso con fundamento en la Sentencia C-207 de 2003, por la cual se declaró exequible el artículo 17 de la Ley 144 de 1994. Sin embargo este punto fue objeto de precisión por parte del Consejo de Estado en la sentencia de Sala Plena de 10 de octubre de 2000. Además los recursos procedentes contra sentencias son los vigentes al momento del fallo, porque la ley rige hacia el futuro.
Pretender, 10 años después, que se realice una Revisión Extraordinaria de un proceso finiquitado, cuya sentencia se encuentra ejecutoriada, desconoce los cimientos del derecho, que se fundan en los conceptos de la cosa juzgada y certeza jurídica.
Sobre los cargos formulados por la recurrente expuso:
El Procurador General de la Nación, mediante Auto de 5 de julio de 1994, manifestó: "La Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, por comisión de este despacho, avocó el conocimiento de la queja presentada por la señora Teresita de Jesús Rivera Gómez... se presentó el respectivo informe evaluativo, en el que se sugiere, entre otras, solicitar ante el Consejo de Estado la pérdida de investidura de senadora que ostenta la señora Regina Betancourt de Lizka". Lo anterior quiere decir que el Procurador efectivamente comisionó a la Procuraduría Segunda Delegada para avocar el conocimiento y práctica de pruebas y para determinar si existían elementos para solicitar la pérdida de investidura.
No puede aducirse violación al debido proceso y de defensa, como consecuencia de las averiguaciones preliminares adelantadas por la Procuraduría, pues en ellas no se formuló acusación alguna por violación al régimen disciplinario, ni se adoptó decisión de fondo respecto a la conducta de la senadora Betancourt de Liska.
La pérdida de investidura está sometida a un procedimiento jurisdiccional de naturaleza única, que sólo se surte ante el Consejo de Estado y en desarrollo de esa actuación se presentan y controvierten las pruebas, para que sea esa Corporación la que decida.
La legitimación de la Procuraduría para concurrir como actor en los procesos de pérdida de investidura, fue puesta de presente por el Consejo de Estado en sentencia de 5 de octubre de 1993, Exp. AC-500, cuando afirmó que ella se daba "...en ejercicio de una petición pública ciudadana", y en cumplimiento de las funciones que constitucional y legalmente corresponden a ese organismo.
Si la solicitud de pérdida de investidura se inicia con la presentación de la demanda, no existe razón para que la Procuraduría, antes de presentar la solicitud, deba formular cargos al congresista, en forma tal que pueda defenderse ante ella, pues el derecho de defensa lo debe ejercer ante el juez que conoce de la acción.
En desarrollo de la actuación jurisdiccional se presentaron y controvirtieron las pruebas, por lo que no es el momento para entrar a cuestionar o aportar pruebas, que no se presentaron en la oportunidad procesal prevista para ello.
Respecto al trámite de otros procesos de pérdida de investidura, por hechos similares a los que se atribuyeron a la senadora Regina Betancourt, donde la decisión no fue sancionatoria, es indiscutible que la sanción de pérdida de investidura fue el resultado de las pruebas allegadas y recaudadas en cada uno de esos procesos, por tanto no es posible pretender que la decisión sea igual, pues cada proceso es el resultado del análisis minucioso de las pruebas aportadas.
La redacción del artículo 110 de la Constitución no deja duda alguna en cuanto a su interpretación. Quien desarrolle la conducta prohibida y según el tipo de vinculación que tenga con la función pública, podrá ser removido del cargo, o perder su investidura. Se trata de dos posibilidades de sanción, según el tipo de servidor público que incurra en la práctica proscrita.
Conforme lo establecido en el artículo 123 de la Constitución, los miembros de las Corporaciones Públicas son servidores públicos, por tanto, la prohibición general del artículo 110, extensiva a quien desempeñe funciones públicas, les cobija. La sanción consistente en la pérdida de la investidura para el congresista que incurra en las conductas descritas en el artículo 110 de la Carta, no es excluyente frente a las causales que contempla el artículo 183, en concordancia con los artículos 296 de la Ley 5 de 1992 y 1 de la Ley 144 de 1999.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Sobre la improcedencia del Recurso Especial de Revisión interpuesto, sugerida por el Ministerio Público, debe precisarse que de acuerdo con el criterio expuesto por la mayoría de Sala Plena de lo Contencioso Administrativ
, el Recurso Especial de Revisión establecido en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, es procedente contra sentencias que hubieran quedado ejecutoriadas a partir del 19 de julio de 1994, fecha en que entró en vigencia la citada ley, y por el contrario, no procede contra las que hubieran quedado ejecutoriadas antes de esa fecha.
En cuanto al término para la interposición del recurso, se precisó en la misma providencia, que sólo a partir de la vigencia de la Ley 446 de 1998, esto es el 8 de julio de 1998, que atribuyó la competencia para conocer del recurso a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (art. 33), era posible su ejercicio y que por tanto, sólo a partir de esa fecha corría el término de los cinco (5) años establecido en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, para su interposición.
Tal como se precisó en el auto que admitió el Recurso Extraordinario Especial de Revisión interpuesto, la sentencia que decidió sobre la pérdida de investidura objeto de impugnación, quedó ejecutoriada el 16 de septiembre de 1994, es decir con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 144 de 1994 (19 de julio de 1994). El recurso se presentó el 27 de junio de 2003, esto es dentro de los cinco años siguientes a la vigencia de la Ley 446 de 1998 (8 de julio de 1998), por lo que conforme al criterio adoptado en la Sala Plena, se considera procedente.
Cargo
De acuerdo con los términos del Recurso Extraordinario Especial de Revisión interpuesto, se pretende configurar la causal de revisión prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo:
"Son causales de revisión:
(...)
6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación."
Sobre la causal sexta de revisión ha precisado la Sala que no se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de la inobservancia de las reglas propias de la sentencia, que vician su validez
La Sala observa que las razones planteadas en el recurso interpuesto sugieren un cuestionamiento a la apreciación de los hechos y valoración de las pruebas, y una errada interpretación de las normas constitucionales que le permitieron al fallador configurar la causal de pérdida de investidura decretada en la sentencia impugnada, lo cual no corresponde a ninguno de los eventos, que según el criterio expuesto, permiten tipificar la causal de nulidad originada en la sentencia invocada en la demanda de revisión.
En efecto, sostiene el recurrente que se incurrió en violación al debido proceso y el derecho de defensa, porque de las pruebas testimoniales y documentales recaudadas en la indagación preliminar adelantada por la Procuraduría Segunda Delegada, la senadora implicada no tuvo conocimiento, y sin embargo esas pruebas se hicieron valer en su contra en el proceso de pérdida de la investidura. Adicionalmente resalta algunos aspectos de los testimonios recaudados en el proceso, que en su concepto no fueron advertidos por el fallador. Es decir que lo propuesto es una nueva valoración a los medios de prueba, que ya fueron conocidos y controvertidos en las distintas etapas del proceso de pérdida de investidura, por cada una de las partes vinculadas y valorados por el fallador en la sentencia impugnada.
Además considera la recurrente que la sentencia impugnada es violatoria del derecho a la igualdad, en consideración a que en otros procesos por hechos similares a los argumentados en el proceso que dio origen a la pérdida de investidura de la senadora Betancourt de Liska, la decisión fue favorable a los implicados y porque conforme a los salvamentos de voto que obran en los procesos, se evidencia que no hay unidad de criterio frente a la interpretación del artículo 110 de la Constitución.
De acuerdo con las consideraciones de la sentencia recurrida y según consta en el expediente, los testimonios recaudados en la indagación preliminar fueron ratificados durante el proceso de pérdida de investidura, así como la pruebas documentales aportadas; lo que llevó a la Sala Plena a concluir que la señora Regina de Jesús Betancourt de Lizka incurrió en la conducta tipificada en el artículo 110 de la Constitución; mientras que los testimonios recaudados a solicitud de la apoderada de la implicada, no lograron desvirtuar esta circunstancia.
Los cargos que presenta la recurrente son contra la actuación de la Procuraduría dentro del proceso disciplinario que le adelantó, los cuales pudieron ser invocados ante dicha entidad en vía gubernativa o bien ante la jurisdicción contenciosa, pero no es con ocasión del recurso extraordinario de revisión contra la sentencia que decretó la pérdida de investidura que deben examinarse, toda vez que no tienen relación con la causal de nulidad alegada.
Por lo demás, se observa que los testigos citados por la Procuraduría Segunda para la vigilancia administrativa fueron nuevamente llamados en el proceso de pérdida de investidura adelantado por el Consejo de Estado, quienes en su declaración rendida, con la participación de la apoderada de la congresista demandada, ratificaron las declaraciones hechas en el proceso disciplinario, y fue con base en estas pruebas y demás documentos que también fueron conocidos por la recurrente, que la Sala Plena adoptó la decisión.
El criterio que sirvió de fundamento a la decisión plasmada en la sentencia objeto del recurso extraordinario, en cuanto a la configuración de la causal de pérdida de investidura, con fundamento en el artículo 110 de la Constitución, se apoyó en las pruebas allegadas al proceso adelantado ante el Consejo de Estado y se fundamentó en un juicioso análisis de los supuestos fácticos que según la norma, permiten su aplicación.
Señala el citado precepto constitucional: "Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de investidura".
Cosa distinta es que tal interpretación no sea coincidente con la sugerida en los salvamentos de voto que cita la recurrente y que pretenda su rectificación por la vía del recurso de revisión, lo cual resulta inaceptable, pues no corresponde a la naturaleza y finalidad de este medio de impugnación extraordinario, y se aparta de los supuestos que permiten configurar la causal de nulidad invocada para la revisión, porque equivaldría a elaborar un nuevo juicio a los elementos de comprobación, con el fin de establecer si existen razones que ameriten modificar el criterio en que se sustentó la decisión del fallador.
En cuanto a los fallos proferidos en los procesos AC-4539 y AC-4534 que cita la recurrente, porque en su concepto, permiten demostrar la persecución de que fue víctima el Movimiento Metapolítico, la Sala advierte que si bien en los citados procesos se tramitó la acción de pérdida de investidura por las causales previstas en los artículos 180-1 y 110 de la Constitución Política, no prosperó la acción por ausencia de fundamentos y elementos probatorios que permitieran configurar las causales invocada. Tales antecedentes no son determinantes en la revisión de la decisión adoptada en la sentencia objeto del recurso extraordinario, pues de lo que se trata es de revisar la legalidad de la sentencia, prescindiendo del análisis de la situación fáctica y probatoria, que en su momento fue apreciada por el fallador.
También es pertinente precisar que la falta al debido proceso, la violación del derecho de defensa, como causales de revisión extraordinaria, deben entenderse en relación con las distintas actuaciones realizadas durante el proceso de pérdida investidura, relativas a la aplicación de las reglas procesales propias del juicio, como son el respeto por los términos probatorios, la garantía a las partes para la impugnación y la contradicción de las pruebas, el libre ejercicio del derecho de defensa en audiencia pública, entre otras, pues no se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada.
En conclusión, no encuentra la Sala razones para acceder a la prosperidad del Recurso Especial de Revisión, puesto que lo alegado por la recurrente no se adecua a la hipótesis normativa que tipifica la causal de nulidad originada en la sentencia. Tampoco se observa violación alguna al debido proceso y al derecho de defensa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA:
NIÉGASE la prosperidad del Recurso Extraordinario Especial de Revisión interpuesto contra la sentencia de 17 de agosto de 1994 proferida por la Sala Plena de la Corporación
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la Sesión de la fecha.
GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
Presidente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Vicepresidente
CAMILO LUIS ARCINIEGAS A. ALBERTO ARANGO MANTILLA
TARSICIO CÁCERES RUTH STELLA CORREA P.
Salvamento de voto
REINALDO CHAVARRO BURÍTICA MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ E. MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ P.
FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA LIGIA LÓPEZ DÍAZ
JESÚS MARÍA LEMOS B. JAIME MORENO GARCÍA
ANA MARGARITA OLAYA FORERO MARIA INÉS ORTIZ BARBOSA
ALEJANDRO ORDÓÑEZ M. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ DARÍO QUIÑONES PINILLA
MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO
Consejera: RUTH STELLA CORREA PALACIO.
Aunque compartí la decisión adoptada por la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación en sentencia de 11 de octubre de 2.005, en el sentido de negar la prosperidad del recurso extraordinario especial de revisión interpuesto contra la sentencia de 17 de agosto de 2004 de la misma Sala Plena, me permito aclarar voto en relación con el manejo que la providencia da a la pruebas practicadas por la Procuraduría General de la Nación y que luego son aportadas al juicio de pérdida de investidura congresal.
Se afirma en la sentencia que la impugnante acusa violación al debido proceso y al derecho de defensa
" … porque de las pruebas testimoniales y documentales recaudadas en la indagación preliminar adelantada por la Procuraduría Segunda Delegada, la senadora implicada no tuvo conocimiento, y sin embargo esas pruebas se hicieron valer en su contra en el proceso de pérdida de la investidura. Adicionalmente resalta algunos aspectos de los testimonios recaudados en el proceso, que en su concepto no fueron advertidos por el fallador…"
Para responder el cargo, dice la sentencia:
" De acuerdo con las consideraciones de la sentencia recurrida y según consta en el expediente, los testimonios recaudados en la indagación preliminar fueron ratificados durante el proceso de pérdida de investidura, así como las pruebas documentales aportadas; lo que llevó a la Sala Plena a concluir que la señora Regina Betancourt de Lizka incurrió en la conducta tipificada en el artículo 110 de la Constitución; mientras que los testimonios recaudados a solicitud de la apoderada de la implicada, no lograron desvirtuar esta circunstancia.
" Los cargos que presenta la recurrente son contra la actuación de la Procuraduría dentro del proceso disciplinario que le adelantó, los cuales pudieron ser invocados ante dicha entidad en vía gubernativa o bien ante la jurisdicción contenciosa, pero no es con ocasión del recurso extraordinario de revisión contra la sentencia que decretó la pérdida de investidura que deben examinarse, toda vez que no tienen relación con la causal de nulidad alegada.
" Por lo demás, se observa que los testigos citados por la Procuraduría Segunda para la vigilancia administrativa fueron nuevamente llamados en el proceso de pérdida de investidura adelantado por el Consejo de Estado, quienes en su declaración rendida, con la participación de la apoderada de la congresista demandada, ratificaron las declaraciones hechas en el proceso disciplinario, y fue con base en estas pruebas y demás documentos que también fueron conocidos por la recurrente, que la Sala Plena adoptó la decisión."
Mi discrepancia con la motivación de la sentencia estriba en mi entendimiento de que en ningún caso las pruebas que hayan sido recaudadas por la Procuraduría General de la Nación, en una etapa de indagación preliminar surtida en relación con hechos constitutivos de causales de pérdida de investidura, pueden ser trasladadas al proceso de pérdida de investidura que luego adelante la jurisdicción contencioso administrativa, dada la incompetencia de aquella entidad para adelantar cualquier trámite relacionado con el proceso de pérdida de investidura.
En el caso que se examina, con la demanda fueron traídas al proceso las versiones testimoniales de: Jorge Enrique Orozco Castro, Isleña Castro de López, Teresita de Jesús Rivera Gómez, Gloria Stella Vargas, Rafael Ángel Molano, Gonzalo Ochoa, Juan Francisco Novoa y Jaime Rafael Pedraza, todas recepcionadas por la Procuraduría General de la Nación, con el fin de concluir la existencia de suficientes elementos probatorios y jurídicos para solicitar ante esta Corporación, la pérdida de investidura, según se anuncia en el informe de primero de julio de 1994, dirigido al Señor Procurador General de la Nación por los Procuradores para la Vigilancia Administrativa, a quienes se había encargado del asunto (fl. 107 del cuaderno principal).
Esas pruebas no debieron ser tenidas en cuenta dentro del proceso, dada su ilegalidad por haber sido practicadas por funcionario que carecía de competencia para el efecto, de tal manera que mal podían ser ratificadas dentro del juicio de pérdida de investidura.
El fundamento jurídico de la afirmación que antecede proviene directamente de la Carta Política que al disponer sobre el juicio de pérdida de investidura de congresistas, expresamente atribuyó la competencia para el mismo, exclusivamente al Consejo de Estado, cuando en el artículo 194, dispuso:
" La pérdida de investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente."
No se atribuyó ninguna competencia a la Procuraduría General de la Nación, para practicar pruebas tendientes a establecer la existencia de un hecho constitutivo de causal de pérdida de investidura, por tanto las pruebas que conforman la actuación adelantada por esa entidad son ilegales por cuanto fueron recaudadas y practicadas por funcionario incompetente.
La atribución general de competencia para ejercer preferentemente el poder disciplinario sobre quienes desempeñen funciones públicas, tiene límites establecidos por la misma Carta Política, frente a aquellos funcionarios en relación con los cuales atribuyó competencia a un funcionario diferente para ejercer tal control. Así sucede frente a los hechos que han sido establecidos por la Norma Superior como causal de pérdida de investidura, en relación con los cuales la competencia para adelantar el proceso se atribuyo única y exclusivamente y en un todo al Consejo de Estado.
Cabe recordar que a la Procuraduría General de la Nación, no se le ha atribuido competencia para adelantar una etapa de indagación preliminar en el proceso de pérdida de investidura de congresista, y mal podría hacerlo así el legislador cuando la Carta Política erigió al Consejo de Estado como el juez exclusivo para ese juicio, competiéndole tanto la instrucción como la decisión de la causa.
El valor de la prueba trasladada, en los términos del artículo 185 del C. de P. Civil, depende en primer lugar de que haya sido válidamente practicada en el proceso primigenio. El concepto de la validez de la prueba toma en consideración varios aspectos, entre ellos la competencia del funcionario que las practicó, el trámite regular del proceso en que fueron recepcionadas, esto es libre de vicios que puedan generar su nulidad, además de la observancia de las formas propias de cada medio probatorio en su práctica.
Para cumplir el primer requisito atinente a la validez, el recaudo y práctica de la prueba trasladada, debe haberse hecho por parte de funcionario competente para el efecto, y la Procuraduría General de la Nación, en aquellas investigaciones que tienen por objeto indagar la existencia de conductas constitutivas de causal de pérdida de investidura, carece totalmente de competencia para tramitar el proceso o alguna de sus etapas, dado que, insisto, la Carta Política de 1.991 señaló directamente al Consejo de Estado como el organismo competente para conocer de estos procesos, determinación constitucional que excluye la competencia de cualquier otro organismo para instruir, tramitar o adoptar decisiones propias de estos juicios.
El proceso de pérdida de investidura de congresista está íntegramente regulado por la ley 144 de 1994 y en su trámite no se estableció como si se hizo con los demás procesos disciplinarios, una etapa de indagación preliminar, y mucho menos se estableció, como no se podía so pena de estar afectado de inconstitucionalidad, el adelantamiento de una indagación preliminar por parte de la Procuraduría General de la Nación, organismo que ha sido conciente de la existencia de tal limitación en su función disciplinaria y por ello se ha declarado incompetente para continuar con la investigación cuando encuentra que la conducta investigada puede ser constitutiva de causal de pérdida de investidura.
En sentencia de 17 de julio de 2.001, al decidir el proceso de pérdida de investidura del congresista Mario Rincón Hernández, esta Corporación con ponencia de la doctora María Inés Ortiz, señaló la falta de valor de las pruebas que en relación con el tema habían sido practicadas por la Procuraduría General de la Nación, fundándose, entre otras razones, en el hecho de que la misma entidad después de haberlas recaudado, se declaró incompetente para continuar con la investigación, dado que el hecho investigado era constitutivo de causal de pérdida de investidura. Se lee sobre el particular en esa sentencia:
"Los anexos de la Procuraduría General de la Nación contienen la investigación que adelanta fundamentalmente sobre contratación en la ESAP y las referencias al congresista no pueden ser apreciadas, pues se realizaron sin su audiencia, y además porque la Procuraduría se declaró incompetente para investigarlo en virtud de este proceso de pérdida de investidura, mediante providencia de 11 de mayo de 2000 del Procurador General de la Nación (v. Fl. 413 a 438)."
Así entiendo que la actuación que adelanta la Procuraduría General de la Nación con el ánimo de establecer si un congresista ha incurrido en causal de pérdida de investidura, no pasa de ser una recopilación de pruebas que cualquier persona puede hacer con el propósito de adelantar el juicio de desinvestidura, pero que las pruebas así practicadas no pueden ser trasladadas con el ánimo de ser usadas dentro del proceso que para tal fin se adelante por el Consejo de Estado, porque no son válidas conclusión que no se opone a que algunas de ellas, porque su naturaleza así lo permite, sean directamente aportadas al juicio de perdida de investidura, no como trasladadas, ejemplo la prueba documental.
La actuación que adelanta la Procuraduría General de la Nación con el único fin de establecer la existencia de causal de pérdida de investidura, está viciada de nulidad por ostentar el más grave de los vicios que puede afectar la actuación de un funcionario del Estado, por abierto desconocimiento del artículo 121 Superior, fundamento del principio de legalidad, y conforme al cual " Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley", dado que el artículo 237-5 expresamente atribuyó al Consejo de Estado la competencia para conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas.
Recientemente esta Sala recordó la competencia constitucional y exclusiva que le fue atribuida para el trámite y decisión de estos procesos de pérdida de investidura de congresista. En auto de 29 de junio de 2.004 perentoriamente señaló la Corporación:
"El Consejo de Estado, así las cosas y sin duda alguna, actúa como guardián de las normas constitucionales sobre la materia y es, por tal razón, el único que está facultado para hacer no sólo la interpretación de los hechos que se sometan a su conocimiento sobre el particular, sino también para fijar el alcance o sentido de las pertinentes disposiciones de la ley de leyes. Y esta naturaleza de la acción no se cambia por el hecho de que el congresista pueda sufrir, como sanción, la pérdida de su carácter de integrante del Congreso con las consecuencias jurídicas que ello implica, pues el Consejo de Estado, para tales asuntos, de manera principal, actúa como juez constitucional, y lo hace, con la misma jerarquía con que obra la Corte Constitucional en los precisos y estrictos términos que señala el artículo 241 de la C.P."
Cabe precisar que es diferente la situación cuando las pruebas cuyo traslado se pretende han sido recaudadas por la Procuraduría General de la Nación dentro de los procesos disciplinarios adelantados contra otros funcionarios, para los cuales si es competente. En ese evento solo será necesario para valorar tales pruebas en el juicio de pérdida de investidura, que sean ratificadas dentro del mismo.
Los razonamientos que anteceden no me llevan a salvar voto sino sólo a aclararlo, dado que algunos de los testigos que declararon ante la Procuraduría General de la Nación, también fueron oídos dentro del proceso de pérdida de investidura y no simplemente a manera de ratificación, sino que a cada no de ellos se les interrogó de manera directa y suficiente sobre los hechos discutidos dentro del proceso.
Por otra parte, dentro de este proceso fue oído un importante número de nuevos testigos que se refirieron a los hechos y cuya versión por sí sola hubiera permitido la decisión despachada. Al efecto me permito mencionar a los siguientes declarantes: Nilson Moreno Rodríguez (fl. 275), Ana Patricia Trujillo García (fol. 280), Alicia Ferro (fl. 283), Héctor Alfonso Bernal (fl. 287), Gloria Nancy García (fl. 291), Héctor José Vargas Angulo (fl. 295), Ana Paulina Chaparro (fl. 299), Elizabeth Fontecha Fajardo (fl. 303), y Zoila Barrera de Amorocho (fl. 307).
Con estas consideraciones y con el mayor respeto por la Sala, dejo presentado mi salvamento de voto.
Fecha ut supra
RUTH STELLA CORREA PALACIO.
