RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION - Competencia. Término para interponerlo. Causales / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Violación del derecho al debido proceso no constituye casual del recurso extraordinario de revisión / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Inexistencia de violación en trámite de desinvestidura de congresista / CONFLICTO DE INTERESES - Pérdida de la investidura de congresista. Recurso extraordinario especial de revisión: infundado
Del Recurso Extraordinario Especial de Revisión consagrado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 contra las sentencias mediante las cuales se ha decretado la pérdida de la investidura de un Congresista, conoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. De acuerdo con el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, el término para interponer este recurso es de cinco (5) años contados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia. A lo anterior se agrega que, a partir de la sentencia C-207 de 11 de marzo de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, complementado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, la Sala viene afirmando que este recurso extraordinario procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas antes de la vigencia de la ley 446/98, incluidas aquellas proferidas antes de la vigencia de la Ley 144/94 y que el término de los cinco (5) años se cuenta a partir del 8 de julio de 1998, fecha de publicación de la citada ley 446. A la luz del artículo 17 de la Ley 144/94, son susceptibles de Recurso Extraordinario Especial de Revisión, las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y por falta del debido proceso y violación del derecho de defensa. La Sala de manera uniforme y reiterada viene expresando que el Recurso Extraordinario Especial de Revisión, es un mecanismo excepcional de impugnación, el cual, por tener la virtualidad de romper el principio de la fuerza ejecutoria de las sentencias en firme, es imperativo que en la formulación de los cargos se demuestre de manera inequívoca, la aptitud suficiente de los mismos, para variar el resultado de la decisión. La argumentación sobre la cual se edifican los cargos, debe responder a las circunstancias fácticas expresamente señaladas en la ley como causales de revisión.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
Bogotá, D. C., agosto nueve (9) de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00674-01(REVPI)
Actor: CESAR PEREZ GARCIA
Previo a la discusión y aprobación de la presente providencia, el Magistrado y Presidente de la Corporación GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR expresa su impedimento para participar en el asunto de la referencia, dados sus vínculos de amistad con el apoderado del recurrente, Dr. MARTIN BERMUDEZ, manifestación que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo encuentra fundada y en consecuencia lo declara separado del conocimiento del mismo.
Decide la Sala el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto mediante apoderado, por CESAR PEREZ GARCIA, contra la sentencia de 20 de enero de 1994 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
El recurso tiene por objeto que se revoque en todas sus partes la sentencia, y en su lugar se restituya la investidura al recurrente, con la aclaración de que la nueva decisión no comportará en el futuro ningún tipo de petición económica contra el Estado.
ANTECEDENTES
La Solicitud
El ciudadano ENRIQUE MALDONADO SANTOS pidió a esta Corporación se decretara la pérdida de investidura del Congresista CESAR PEREZ GARCIA, por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y del conflicto de intereses previsto en el ordinal 1º del artículo 183 de la Carta Política, fundado en los siguientes hechos:
El Congresista demandado participó en la aprobación de la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior. En la votación realizada en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes el 15 de diciembre de 1992, no se declaró impedido como lo establece el artículo 291 de la Ley 5ª de 1992.
En su condición de Presidente de la Cámara de Representantes, y en relación con la referida ley, nombró una comisión accidental, la cual introdujo el artículo 132 que dice:
"Para dar cumplimiento a los objetivos de educación cooperativa establecida en la Ley 79 de 1988, a partir del 1º de enero de 1993, por lo menos la mitad de los recursos previstos para educación en el artículo 54 de la citada ley, deberán ser invertidos en programas de educación superior, ofrecidos por instituciones de economía solidaria de Educación Superior autorizados legalmente."
Con dicho artículo el Congresista demandado estableció para su beneficio personal un monopolio de negocio económico en el servicio de educación superior, ya que la única institución de economía solidaria, es la Universidad Cooperativa de Colombia, autorizada por el ICFES, de la cual es socio contribuyente y Rector, habiendo dejado encargada de la Rectoría a GLORIA LUCIA HOYOS BETANCUR.
El interés económico del Congresista es con relación al artículo 54 de la Ley 79 de 1988 por la cual se actualiza la educación cooperativa, que dice:
"Si del ejercicio resultaren excedentes, estos se aplicarán de la siguiente forma: un veinte por ciento (20%) como mínimo para crear y mantener una reserva de protección de los aportes sociales; un veinte por ciento (20%) como mínimo para el fondo de educación y un diez por ciento (10%) para el fondo de solidaridad."
LA SENTENCIA RECURRIDA
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario especial de revisión decretó la pérdida de investidura del Congresista CESAR PEREZ GARCIA, al concluir que dicho señor incurrió en violación del régimen del conflicto de intereses, decisión que adoptó con fundamento en la siguiente argumentación:
Transcribió los artículos 192 de la C.N. y 286 a 295 de la Ley 5ª de 1992; reiteró lo expuesto en la solicitud y advirtió que se encontraba demostrado que el doctor CESAR PEREZ GARCIA había sido elegido Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral de Antioquia para el período Constitucional 1991 - 1994.
En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 15 de diciembre de 1992 fue aprobado en segundo debate el proyecto de ley 161/92, por medio del cual se organiza la prestación del servicio público de Educación Superior. Actuó como Presidente de dicha Corporación, el Congresista aquí demandado y participó en la votación del aludido proyecto, ello, en razón a que no hay constancia de que se hubiera declarado impedido, según da cuenta el Acta 37 correspondiente a dicha sesión (Gaceta 221 de 16 de diciembre de 1992).
La Universidad Cooperativa de Colombia es una corporación civil sin ánimo de lucro de carácter privado e interés social, auxiliar del sector cooperativo con personería jurídica otorgada por la Superintendencia Nacional de Cooperativas, según Resolución No, 0501 de 7 de mayo de 1974, reconocida como Universidad mediante Resolución No. 20748 de 20 de diciembre de 1983. Por ser una entidad cooperativa tiene la calidad de economía solidaria de Educación Superior, carácter aceptado por el Congresista demandado.
En los Estatutos de la Universidad Cooperativa de Colombia aprobados por Resolución No. 20748 de 20 de diciembre de 1983, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, en el artículo 7º consta la calidad de sus miembros: Fundadores Adherentes y Fundadores Contribuyentes.
Según el literal c) del mismo artículo, tienen el carácter de miembros contribuyentes, las personas naturales o jurídicas que a juicio del Consejo Superior, hayan contribuido al engrandecimiento de la corporación, mediante su aporte académico, administrativo o económico, científico, tecnológico o cultural.
De acuerdo con el artículo 10 literales a) y c), los miembros tienen derecho a participar en las deliberaciones y en la toma de decisiones de la asamblea que es la suprema autoridad administrativa de la universidad, y a participar de los servicios que en beneficio de ellos organice la institución educativa.
CESAR PEREZ GARCIA, en su calidad de miembro contribuyente, asistió a las reuniones de la asamblea general ordinaria de miembros de la Universidad Cooperativa de Colombia celebrada los días 3 de abril de 1992 y 29 de marzo de 1993, según consta en las actas correspondientes.
En el artículo 132 de la Ley 30 de 1992 se estatuyó que, "para dar cumplimiento a los objetivos de educación cooperativa establecidos en la Ley 79 de 1988, a partir del 1º de enero de 1993, por lo menos la mitad de los recursos previstos para educación en el artículo 54 de la precitada ley, deben ser invertidos en programas académicos de Educación Superior, ofrecidos por instituciones de economía solidaria de Educación Superior autorizados legalmente."
Por su parte, el artículo 54 de la Ley 79 de 1988 prevé que los excedentes que resultaren del ejercicio anual de las cooperativas se aplicarán en un veinte por ciento (20%) como mínimo para el fondo de educación.
Concluye así la sentencia objeto del recurso especial extraordinario de revisión:
"De las probanzas enunciadas fluye con claridad que el Congresista CESAR PEREZ GARCIA tenía interés directo como miembro contribuyente de la Universidad Cooperativa de Colombia en participar en el segundo debate y votación que se dio en la plenaria de la Cámara de Representantes al proyecto de ley 161/92 Cámara, en la sesión del 15 de diciembre de 1992, que se convirtió posteriormente en la Ley 30 de 1992, dado que el artículo 132 de esta ley beneficiaba a la misma como institución de economía solidaria de educación superior que es. Ese interés es particular y concreto por cuanto en la calidad de miembro contribuyente aludida podía participar en la toma de decisiones referentes a la destinación de los beneficios obtenidos y de los servicios que surgieran de los mismos. Al no haberse declarado impedido en el mencionado debate y votación violó el régimen del conflicto de intereses a que aluden los artículos 286 a 293 de la Ley 5ª de 1992, incurriendo así en la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 182 numeral 1º de la Constitución Política, lo cual habrá de declararse en la parte resolutiva de esta sentencia."
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Propone cuatro cargos, así:
Primer cargo.
Violación al debido proceso y al derecho de defensa derivados del trámite que se le imprimió a la solicitud de pérdida de investidura. Lo hace consistir en lo siguiente:
Desconocimiento de las normas de procedimiento establecidas en la Ley 5 de 1992.
Expresa que para el momento en que fue proferida la sentencia - 20 de enero de 1994-, todas las disposiciones de la Ley 5 de 1992 se encontraban vigentes, pues la sentencia C-315 de la Corte Constitucional por la cual se declaró su inconstitucionalidad parcial, fue proferida el 14 de julio de 1994. Dicha sentencia no tiene efectos retroactivos, razón por la cual sus disposiciones tenían pleno vigor y eran obligatorias en el trámite que dio origen a la solicitud de pérdida de investidura del Congresista CESAR PEREZ GARCIA. Su desconocimiento constituye una violación de la garantía constitucional del debido proceso, pues implica que el Congresista demandado no fue juzgado "conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa y con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio".
Se desconocieron las normas de la Ley 5ª de 1992 relativas al trámite que debía surtirse ante el Congreso de la República. Esta ley en el artículo 296 enumeró las causales de pérdida de investidura dependiendo de la causal elegida. Para el presente caso en particular, teniendo en cuenta las causales invocadas en el presente asunto, se requería el trámite de un proceso interno en la Cámara, que se constituía como presupuesto previo de procedibilidad y un proceso posterior ante el Consejo de Estado, al cual se le aplicaba el término de los 20 días.
Para decretar la pérdida de investidura por violación del régimen del conflicto de intereses, causal en la que se sustentó el fallo impugnado, la obligación de un pronunciamiento congresional previo era más claro, en la medida en que estaba expresamente en otra disposición, todavía vigente de la Ley 5ª de 1992, cual es el artículo 59, que dispone:
"Artículo 59. Funciones. La Comisión de Etica y el Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de intereses y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas."
Los argumentos expuestos para negar la nulidad procesal planteada por desconocimiento de las disposiciones invocadas, partieron de una interpretación equivocada y del desconocimiento de unos hechos plenamente probados en el expediente, consistente en que la petición formulada ante el Consejo de Estado, había sido presentada por el mismo denunciante ante la Comisión de Etica de la Cámara de Representantes.
Estimó que existían dos procedimientos según la autoridad ante la cual el ciudadano iniciara la acción, y concluyó que de conformidad con los artículos 59, 298 y 299 de la Ley 5ª de 1992, si ella se formulaba ante el Congreso, era necesario que existiera un procedimiento previo de dicha Corporación, pero si la petición se formulaba ante el Consejo de Estado, no se requería tal pronunciamiento.
Tal interpretación desconoció lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992, a la cual no se le otorgó ninguna interpretación sistemática, sino que fue interpretada en forma aislada, equivocada, e incoherente y conlleva a la absurda conclusión según la cual, es el denunciante el que fija el procedimiento que se le aplica al Congresista y pone en sus manos la decisión de si al denunciado deben o no respetársele los derechos constitucionales de defensa y del debido proceso.
Estaba acreditado que el denunciante había escogido formular previamente su petición ante el Congreso y que allí se estaba tramitando el correspondiente proceso. En esas condiciones, aún dentro de la tesis del Consejo de Estado según la cual el ciudadano era el que escogía el procedimiento, se imponía entonces que se surtiera el trámite ante tal corporación, y era necesario esperar el pronunciamiento congresional previsto en la Ley 5ª de 1992.
No resulta lógico concebir la existencia de dos procedimientos sancionatorios que puedan ser escogidos por el denunciante en perjuicio del demandado, y menos admitir que el denunciante pueda formular una misma denuncia ante dos autoridades y que estas las tramiten simultáneamente.
Desconocimiento de las normas de la ley 5ª de 1992, en el trámite surtido en el Consejo de Estado.
No obstante que el auto admisorio de la demandas fue proferido el 30 de julio de 1993, allí no se hace referencia a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, las cuales estaban vigentes en su totalidad y fueron desconocidas sin justificación alguna.
Se desconoció lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992 que, refiriéndose a la pérdida de investidura derivada de las violaciones al régimen de inhabilidades e incompatibilidades y conflicto de intereses, dispuso que de dichas causales conocerá el Consejo de Estado en pleno, el cual está conformado por todos sus miembros, pues el artículo 93 del C.C.A. vigente para el momento en que se admitió la demanda (Dto. 01 de 1984, modificado por el artículo 34 parágrafo 2º de la ley 270 de 1996) en lo relativo al número de miembros disponía:
"El Consejo de Estado ejercerá sus funciones por medio de tres salas, así: plena, por todos sus miembros; de lo contencioso administrativo por dieciséis Consejeros y de Consulta y Servicio Civil por cuatro."
No había ninguna razón para que se desconociera la anterior disposición, la cual estaba vigente al momento en que se presentó la solicitud de pérdida de investidura. Esta era una norma que regulaba el tema que no había sido definido por la Constitución, cuyo artículo 183 se refiere simplemente al Consejo de Estado.
Las providencias que en materia probatoria adoptó el Consejo de Estado en el curso del proceso, evidencian que para dicha Corporación no estaba demostrada la existencia de la causal en el momento de la demanda. Ello hace que se hubiese desconocido el mandato consignado en el mencionado artículo y acabado de referir.
Insiste en señalar que en el caso presente con la petición de pérdida de investidura, no estaba acreditada, ni plena, ni sumariamente la causal, circunstancia que no permitía su admisión. Todo lo contrario, con los documentos allegados con la denuncia, se demuestra plenamente la inexistencia del conflicto de intereses que se le imputa al demandado.
Tales documentos acreditan que desde el 25 de noviembre de 1991, quien ejercía el cargo de Rector de la Universidad Cooperativa, era la doctora Gloria Lucía Hoyos Betancur y no CESAR PEREZ GARCIA y que la Ley 30 de 1992 aprobada por el Congreso el 15 de diciembre de dicho año, en su artículo 132 se refiere a las instituciones de economía solidaria de Educación Superior y la Universidad Cooperativa de Colombia no tenía esa condición.
Inexistencia de trámite de juzgamiento de Congresistas antes de la expedición de la Ley 144 de 1994.
El fallo recurrido fue proferido el 20 de enero de 1994, antes de la expedición de la Ley 144 de 1994. Para esa época era necesario un procedimiento especial para que el Consejo de Estado pudiera tramitar este tipo de peticiones. En efecto, el artículo 184 de la C.N., dispone que la pérdida de investidura será decretada por el Consejo de Estado "de acuerdo con la ley" y a su turno, el artículo 304 de la Ley 5/92, señaló expresamente que la Ley fijaría el procedimiento judicial especial correspondiente a la acción pública de pérdida de investidura. La prueba más clara de que según la Constitución y la Ley, se requería de una norma de esta última naturaleza que fijara el procedimiento para el trámite de la pérdida de investidura, fue la expedición de la Ley 144 de 1994.
Ante la inexistente normatividad especial al momento de presentarse el trámite contencioso pertinente, la única norma aplicable era la Ley 5ª de 1992, manifiestamente desconocida por el Consejo de Estado, lo cual configura la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, pues evidencian que el demandado no fue juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con la plenitud de las formas propias de cada juicio".
El trámite del proceso ordinario otorgado a la petición de pérdida de investidura, viola la garantía constitucional del debido proceso.
Ante la ausencia de una ley que regulara el procedimiento para tramitar la solicitud de pérdida de investidura, la Sala Plena del Consejo de Estado optó por imprimirle el procedimiento ordinario contencioso administrativo contemplado en los artículos 206 y siguientes del C.C.A. De este modo la solicitud de pérdida de investidura del Congresista CESAR PEREZ GARCIA se adelantó sin que existiera un procedimiento legalmente establecido que garantizara su derecho de defensa, por una autoridad jurisdiccional que no era la competente y un procedimiento que no era legalmente previsto para la materia.
Varios Magistrados se apartaron de la decisión en tal sentido y sus argumentos no aparecen mencionados como controvertidos en el auto que dispuso admitir la demanda. Transcribe lo expuesto en las salvedades de voto para explicar que la argumentación expuesta según la cual mayores garantías de defensa siempre estarán el proceso ordinario, carece de fundamento.
En efecto, el artículo 144 del C.P.C. disponía que, cuando a un proceso especial se le otorga el trámite correspondiente al proceso ordinario, la nulidad generada por tal circunstancia debía entenderse saneada, en consideración a que los términos contemplados en dicho procedimiento eran más amplios que en los procesos especiales previstos en el mismo código, razón por la cual no se estaba violando el derecho de defensa.
Dicho criterio no resultaba aplicable al presente, puesto que el proceso ordinario Contencioso Administrativo está previsto "para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas" y no para tramitar un proceso de carácter disciplinario a cuya naturaleza corresponde el proceso de pérdida de investidura.
En otras palabras, del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, no forman parte asuntos de naturaleza similar o parecida a la pérdida de investidura, por lo cual dicho proceso de ninguna manera podía ser apto para tramitar una acción de esa naturaleza. No es la amplitud del procedimiento la que garantiza "mejor" el derecho de defensa, sino el establecimiento de un procedimiento específicamente destinado al juzgamiento de determinados asuntos y, en este caso, la previsión de un procedimiento que garantice el derecho de defensa del sujeto pasivo del mismo.
El artículo 144 del C.P.C. que consideraba saneada la nulidad cuando un proceso especial se tramitaba por un proceso ordinario fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, precisamente porque allí se estimó que no era cierto que el proceso ordinario fuese el que garantizara "mejor" el derecho de defensa.
Tampoco resulta procedente aplicar el artículo 48 de la Ley 153 de 1887 al que alude el auto admisorio de la demanda para fundamentar la decisión de tramitar la petición de pérdida de investidura a través del procedimiento ordinario, la cual prohíbe al juez abstenerse de fallar "pretextando silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley". Tal disposición se refiere a la obligación de juzgar o decidir una controversia, de ninguna manera ella autoriza al juez a tramitar una acción para la cual no existe un procedimiento previamente establecido.
El procedimiento ordinario del C.C.A. no está previsto para adelantar procesos disciplinarios, ni es adecuado para tal fin, sino para tramitar procesos que, de acuerdo con la ley deben someterse a la jurisdicción Contencioso Administrativa, en los cuales siempre es parte el Estado y surgen en virtud de los actos que él profiere, de los contratos que celebra y de los hechos de sus agentes que causan daño a los particulares (artículos 83 y 84 del C.C.A.).
Si en gracia de discusión se admitiera que los jueces pueden determinar cuál es el procedimiento aplicable en determinada acción ante la ausencia de uno previsto por la ley, debió aplicarse entonces el procedimiento previsto para la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los servidores públicos.
En el trámite de la solicitud de pérdida de investidura de CESAR PEREZ GARCIA, las reglas del proceso ordinario fueron acomodándose a las necesidades propias de esta acción, con lo cual se rebasó la competencia de la autoridad judicial que no le permite establecer o crear un procedimiento. Esta adaptación del procedimiento que no garantizó el derecho de defensa del denunciado, constituye también una violación a la garantía constitucional del "debido proceso".
La petición de pérdida de investidura no fue sometida a ningún requisito, como quiera que cuando se formuló no se había expedido la Ley 144 de 1994, la cual expresamente señaló las formalidades que debe reunir petición en tal sentido.
El cumplimiento de tales requisitos no se exigió a la solicitud de pérdida de investidura de CESAR PEREZ GARCIA, y tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, ellos tienen como propósito garantizar adecuadamente el derecho de defensa del imputado en la medida en que se le permite conocer el cargo que se atribuye, los hechos en que se funda y las pruebas que le sirven de sustento.
La petición que dio origen al proceso es confusa, no cumple con las exigencias de determinar el cargo y los hechos en que se funda. Se invoca el numeral 1 del artículo 183 de la Carta Política que contempla las causales de pérdida de investidura: violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades y del conflicto de intereses. En los hechos menciona circunstancias tales como tener el Congresista demandado la condición de Rector del la Universidad Cooperativa, haber nombrado una comisión accidental que introdujo un artículo a la ley de educación y haber participado en la misma sin declararse impedido. No explica en qué circunstancias se estructura la causal de pérdida de investidura.
El fallo recurrido no se refirió a dichos supuestos, pues ni siquiera estudió la aludida incompatibilidad entre el cargo de Rector que en realidad no desempeñaba y el ejercicio de las labores de Congresista, sino que dedujo la causal de un supuesto conflicto de intereses derivado de la condición de socio contribuyente y la participación en la aprobación de la ley que otorgaba beneficios a las instituciones de economía solidaria de Educación Superior.
Si ese hubiese sido el cargo formulado en la demanda, el demandado habría podido estructurar la defensa sobre otras bases, razón por la cual es evidente que la no exigencia de un requisito formal a la petición de pérdida de investidura y su modificación en la sentencia es violatoria del derecho de defensa.
En lo que tiene que ver con la admisión de la demanda y su notificación, el artículo 206 del C.C.A. dispone que en el auto admisorio deberá ordenarse su notificación al representante legal de la entidad demandada y que se notifique a los terceros que según los actos acusados, tengan interés en las resultas del proceso. No contempla dicha disposición la notificación al Congresista demandado, ni dispone otorgarle un término para que se pronuncie sobre los hechos de la misma y solicite pruebas como ulteriormente lo dispusieron los artículos 8 y 9 de la Ley 144 de 1994.
El demandado fue citado al proceso como un tercero interesado, no se le corrió traslado de la demanda, sino que siguiendo las disposiciones del proceso ordinario el asunto se fijó en lista, actuación que constituye un trámite distinto del traslado de la demanda durante el cual pueden intervenir terceros con el objeto de coadyuvar o impugnar la demanda y el demandante puede reformarla.
Se presentó un escrito de coadyuvancia en el cual se invocó una nueva causal y se incluyeron nuevos hechos. La intervención de dicho tercero fue admitida en el auto de apertura a pruebas y al congresista demandado no se le corrió traslado, no se le otorgó la oportunidad para pronunciarse sobre el mismo, ni se le concedió término para pedir pruebas respecto de los nuevos cargos allí formulados.
El Consejo de Estado decretó pruebas de oficio contrariando la naturaleza de la acción en la cual rige el principio de la presunción de inocencia y cuya decisión debe ser adoptada en el término de 20 días, lo que no permite la utilización de la facultad oficiosa. Estas características determinan que en estos procesos, el demandante está obligado a aportar con su denuncia las pruebas que configuran la causal o que ella puede acreditarse con una mínima actividad probatoria que pueda cumplirse en el breve término de duración del proceso.
El apoderado del Congresista demandado solicitó al Consejo de Estado la práctica de una audiencia de alegatos en los términos del artículo 147 del C.C.A., petición que no fue respondida, sin que hubiera tenido conocimiento acerca de si ella era procedente o se estimaba innecesaria.
Interpuso recurso de súplica contra la sentencia que decretó la pérdida de investidura por considerar que desconocía la jurisprudencia de la propia corporación, el cual fue denegado el 2 de marzo de 1994, por considerar que dicho recurso estaba consagrado en la ley para los autos interlocutorios o las sentencias dictadas por las Secciones. No se tuvo en cuenta que el C.C.A. no le otorgaba a la Sala Plena Contenciosa, competencia para conocer proceso alguno, razón por la cual dicho recurso no podía estar establecido contra sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Debió estimarse que como en todos los asuntos que se tramitan por el procedimiento ordinario son susceptibles del mencionado recurso, la sentencia recurrida también lo era.
Con la actuación anterior se adapta un procedimiento ante la ausencia de uno legalmente establecido, violando de esa manera el derecho constitucional del debido proceso. Quien es juzgado de esa manera no conoce las reglas de juego, porque van siendo establecidas por el juzgador en cada etapa del proceso que de acuerdo con su punto de vista, resulta más adecuado.
Aquí, el demandado no sabía en qué forma defenderse. No resultaba lógico que fuera vinculado al proceso como tercero, esperaba que no pudiera reformarse la causal invocada y ello ocurrió, cuando se admitió la intervención de un tercero con causales nuevas; esperaba defenderse de las pruebas pedidas en la demanda, pero el juez, ante la evidencia de que ellas no configuraban la causal decretó pruebas de oficio una vez se había superado la etapa probatoria; estimaba que tenía derecho a una audiencia, la cual solicitó y ni siquiera se le respondió la petición, interpuso el recurso de súplica y fue denegado.
En esos términos, no fue juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa y con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio como lo ordena el artículo 29 de la Carta Política. Esa falta de procedimiento para juzgar la pérdida de investidura, no podía suplirse con la aplicación del proceso ordinario previsto en el C.C.A.
Segundo cargo.
A. No se tuvieron en cuenta las pruebas aportadas al proceso y el fallo se sustentó en pruebas ilegales.
1. Al Congresista demandado concretamente se le imputó el cargo de ser "socio" y "rector" de una universidad reconocida oficialmente como institución de economía solidaria, la cual sería beneficiaria de las ventajas económicas previstas en el artículo 132 de la Ley 30 de 1992, ya que los recursos allí aludidos estaban destinados a ser invertidos en "programas académicos de Educación Superior, ofrecidos por instituciones de economía solidaria de Educación Superior autorizados legalmente."
2. El cargo suponía que se demostrara lo siguiente:
- Que la Universidad Cooperativa estaba reconocida legalmente como una institución de Educación Superior de economía solidaria. Para el efecto resultaba imperativo tener en cuenta que el artículo 98 de la Ley 30 de 1992 en cuanto dispone que las instituciones privadas de educación superior deben ser personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones, fundaciones o instituciones de economía solidaria. De esas tres categorías lo que está demostrado en el expediente es que la Universidad Cooperativa tenía la condición de Corporación de utilidad común.
- Que el Congresista CESAR PEREZ GARCIA tenía en dicha institución la calidad de socio contribuyente y rector.
3. Los hechos alegados en la demanda para formular el cargo de violación del régimen del conflicto de intereses, no fueron acreditados en el curso del proceso. Por el contrario, se probaron hechos totalmente contrarios.
4. En la sentencia se desconocieron las pruebas que obran en el expediente con las cuales se habría evidenciado la inexistencia de los hechos imputados.
5. No se imputa a la sentencia un análisis indebido de las pruebas, lo que constituiría simplemente un motivo de inconformidad. Se afirma no haber tenido en cuenta las pruebas aportadas al proceso y decretadas de oficio por el propio juez.
B. Los hechos probados con la denuncia.
Las pruebas incorporadas con la denuncia demuestran que la Universidad Cooperativa no tenía la condición de economía solidaria, y por lo tanto no era destinataria del beneficio creado por el artículo 132 de la Ley 30 de 1992 que se refirió expresamente a las instituciones que tuvieran dicha naturaleza. Esta afirmación se comprueba con el certificado expedido por el ICFES que adjuntó el demandante. En él no aparece el aludido carácter de "institución de economía solidaria de educación superior".
Se demostró también que CESAR PEREZ GARCIA no tenía la condición de rector para la fecha en que se aprobó la Ley 30 de 1992, ni podía ser socio, pues la universidad tiene la naturaleza de "utilidad común, sin ánimo de lucro". Así obra en la certificación que al respecto de allegó.
El auto que abrió el proceso a pruebas, dispuso tener como tales los documentos allegados con la solicitud y ordenó pedir al ICFES certificara si la Universidad Cooperativa de Colombia tenía la calidad y desde cuando de Institución de Economía Solidaria de Educación Superior y pidió al Departamento Nacional de Cooperativas certificación sobre la representación legal de la Universidad Cooperativa de Colombia. El decreto de estas pruebas tiene el carácter de oficioso, por cuanto no fueron pedidas por el denunciante ni por el denunciado y evidencian un desconocimiento de los medios que fueron allegados con la solicitud.
El ICFES certifica lo que ya constaba en la primera probanza. Indica que la Universidad Cooperativa es una corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter privado e interés social, que es una de las categorías previstas en la ley 30 de 1992, distinta a la categoría de institución de economía solidaria.
El Departamento Nacional de Cooperativas responde que a quien corresponde certificar sobre la existencia y representación legal es al ICFES.
C. Pruebas decretadas de oficio, no apreciadas en la sentencia.
El 12 de noviembre de 1992, el Consejo de Estado por segunda vez hizo uso de la facultad oficiosa. Pidió a la Cámara de Representantes "certificara si el demandado había cumplido con la obligación dispuesta en el artículo 298 de la ley 5 de 1992 de inscribir sus actividades en el registro de intereses privados y copia de la Gaceta del congreso donde se hubiere publicado dicho registro; a la Universidad Cooperativa solicitó certificara quiénes habían sido "miembros asociados desde 1991" y copia de los actos de nombramiento y sus estatutos, y al ICFES copia de los estatutos aprobados de la universidad y sus reformas, desconociendo lo que la misma entidad ya había respondido.
Como respuesta a lo anterior, el ICFES remitió copia de la escritura pública que contiene los estatutos de la Universidad Cooperativa; la Cámara de Representantes remitió el oficio en el cual se aprecia que el Congresista efectivamente cumplió con su obligación y el Secretario General de la Universidad Cooperativa remitió la comunicación con los anexos, donde relaciona los nombres de los miembros del Consejo Superior de la Universidad desde el 30 de febrero hasta el 30 de abril de 1993 y de los directivos durante el mismo lapso. Allí no aparece mencionado el nombre de CESAR PEREZ GARCIA.
Las pruebas anteriores no se tuvieron en cuenta en la sentencia, los cargos propuestos en la solicitud se consideraron demostrados sin siquiera mencionar dichos medios probatorios que acreditaban la inexistencia de los supuestos fácticos que sirvieron de base.
No es cierto que la Universidad Cooperativa tenga personería jurídica otorgada por la Superintendencia Nacional de Cooperativas, ni es cierto que el apoderado del demandado hubiese aceptado que la Universidad Cooperativa de Colombia tenía el carácter de institución de economía solidaria como se afirma en la sentencia recurrida.
Tercer cargo.
El Congresista fue condenado por una acusación que no le fue imputada en la denuncia.
En la demanda se le acusa de tener un interés económico y personal en la aprobación de una ley, lo mismo que de ser socio y representante legal en su condición de rector de una institución que sería la única que recibiría el beneficio económico derivado del artículo 132 de la Ley 30 de 1992 y en la sentencia se afirma que en su carácter de miembro contribuyente de la Universidad Cooperativa con facultades para hacer parte de la Asamblea, suprema autoridad administrativa de la Universidad, y con poder para participar en la toma de decisiones referentes a la destinación de los beneficios obtenidos y de los servicios que surgieran de los mismos.
En la sentencia ya no se hace referencia al "interés económico que tendría el Congresista demandado como socio de una persona jurídica a la cual la ley le va a otorgar el beneficio económico, sino de otro tipo de interés: el que tendría como miembro de la asamblea general en su condición de miembro contribuyente participando en la toma de decisiones relativas al destino de los beneficios que otorga la ley y por esa vía, en la posibilidad de deducir de allí "servicios" que favorecieran a quienes como él tuvieran la condición de miembro contribuyente.
El Congresista demandado no tuvo la oportunidad de defenderse de estos cargos, pues ellos se estructuraron en la sentencia, ante la evidencia del carácter infundado de los que fueron imputados en la denuncia original.
No se le permitió que frente a este cargo expresara sus razones y sobre todo pidiera pruebas necesarias para desvirtuarlo. En síntesis no se le permitió ejercer el derecho de defensa en relación con la imputación por la cual resultó condenado.
Cuarto Cargo.
El Congresista fue condenado sin que existiera una ley que definiera el conflicto de intereses, desconociéndose los preceptos de la Ley 5 de 1992 y las prescripciones consignadas en el artículo 29 de la Carta y por ende, los precedentes jurisprudenciales señalados en casos anteriores.
No se trata de un problema de interpretación de una causal de pérdida de investidura; lo que acontece es que al demandado se le despojó de su investidura por haber violado el régimen del conflicto de intereses el cual tenía que haber sido determinado previamente por una ley, pues el artículo 182 de la C.N. así lo dispone expresamente: "La ley determinará lo relacionado con el conflicto de intereses y las recusaciones", como en efecto lo determinó el artículo 16 de la ley 144 de 1994, hecho que también fue advertido en las salvedades de voto a la sentencia recurrida.
Funda el desconocimiento de los preceptos de la Ley 5/92, en que ella, en el artículo 286 define cuando hay lugar a la aplicación del denominado "conflicto de intereses". Dispuso que en los precisos casos allí indicados el congresista debía declararse impedido. Ellos versan sobre: a) Que los afecte directamente o a uno de sus parientes, lo cual no ocurre aquí, porque lo que se le imputó al demandado es que la decisión afectaba a una persona jurídica, y b) Que afecte a sus socios, situación que tampoco se presenta porque si la decisión afectaba a la Universidad, es claro que ella no tiene socios, dada su naturaleza jurídica.
El artículo 287 de la Ley 5/92 establece un aspecto totalmente distinto. El referido a la obligación del registro de intereses privados, para que sean publicados y conocidos por todos los miembros del Congreso, el término para hacerlo y la publicidad que debe dársele. El procedimiento para su modificación está previsto en el artículo 288 ib.
El registro de intereses privados, distinto del destinado a la aplicación del conflicto de intereses, ordena que en él el Congresista incluya su participación en cualquier organización o actividad privada económica o sin ánimo de lucro de la cual haga parte en el país o fuera de él.
Se demostró documentalmente que el Congresista demandado cumplió con la obligación que le imponía el artículo 287 de la Ley 5/92. Realizó el registro de su interés privado, advirtiendo que era miembro de la Universidad Cooperativa de Colombia, prueba que se allegó a solicitud expresa y en ejercicio de la facultad oficiosa por el Consejo de Estado.
Acreditado que realizo el registro de interés privado, al cual debió darle la publicidad el Secretario General de la Cámara de Representantes, estaba cumplida su obligación legal. Ello suponía que todos los miembros de la Cámara de Representantes debían conocer la existencia del citado interés privado, y con base en el mismo cualquiera de ellos tenía la posibilidad de solicitar su separación del debate del artículo 132 de la ley 30/92.
Lo anterior demuestra que siendo la Universidad Cooperativa una entidad sin ánimo de lucro de la cual tenía interés el Representante demandado, su obligación legal no era declararse impedido con fundamento en el artículo 286 de la Ley 5/92 sino poner en conocimiento tal circunstancia en el "registro de intereses privados", señalado en el artículo 287.
El Congresista cumplió con dicha obligación legal, no obstante que las pruebas que así lo demuestran, fueron decretadas de oficio por el Consejo de Estado, no fueron apreciadas en la sentencia.
Concreta el desconocimiento de los parámetros señalados por la jurisprudencia en casos similares, en que el Consejo de Estado ha señalados criterios sobre los cuales debe juzgarse la pérdida de investidura cuando ella se sustenta en la violación al régimen del conflicto de intereses, tal como lo ha expresado en las sentencias de 27 de agosto de 2002 dictada en el proceso PI-043 y 4 de agosto de 1994 dictada en el proceso AC-1433. Al examinar el conflicto de intereses que se le imputó al demandado, el Consejo de Estado no tuvo en cuenta que el interés que se le atribuyó, de ninguna manera era un interés personal en la medida en que es claro que la ley beneficiaba a las instituciones de economía solidaria, no a CESAR PEREZ GARCIA.
Tampoco se tuvo en cuenta, cuando se dedujo el interés del demandado, que de ninguna manera podía hablarse de interés directo, cuando para deducirlo se hicieron las siguientes suposiciones:
a. Que la Universidad tenía la condición de economía solidaria
b. Que CESAR PEREZ GARCIA podía participar como miembro contribuyente en las asambleas.
c. Que dichas asambleas podían acordar servicios para los miembros contribuyentes.
d. Que el demandado podía utilizar dichos servicios.
No parece claro que la deducción del interés, hecha de esa manera - comporte una deducción directa del mismo- razón por la cual no podía fundarse en ella la causal con base en la cual se decretó la pérdida de investidura.
El fallo recurrido no examinó si con la introducción de la norma se estaba anteponiendo el "interés personal" del Congresista, al interés común que debe perseguir su función. Para ello debía tenerse en cuenta el contenido de los artículos 1º y 2º de la ley 79 de 1988 que definen el propósito e interés del cooperativismo.
Debió tenerse en cuenta el tipo de contribución económica, consistente en la mitad de los recursos que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 132 de la ley 30/92 debían invertirse "en programas académicos de Educación Superior, ofrecidos por instituciones de economía solidaria de Educación superior autorizados legalmente, los cuales tenían asignada una destinación específica en la ley 79 de 1988 y correspondían a un porcentaje de los posibles excedentes que pudieran presentar en su ejercicio anual estas entidades (Ley 79 de 1988 artículos 53 a 55).
Contestación del recurso extraordinario.
En vista de que no fue posible notificar personalmente al accionante, Enrique Maldonado Santos, en providencia del 19 de abril de 2004, se designó Curador Ad-litem, quien en escrito visible a folio 235 y siguientes contestó el recurso extraordinario especial de revisión.
Estima que el recurso extraordinario está llamado a prosperar, pues la Ley 5ª de 1992 exigía un trámite congresional previo, la competencia estaba radicada en la Sala Plena del Consejo de Estado, que la Universidad Cooperativa tiene la condición de Corporación Civil sin ánimo de lucro, no de economía solidaria, que para la fecha en que se profirió la sentencia no se había expedido la Ley 144 de 1994 que definió el conflicto de intereses, que cuando se aprobó la Ley 30 de 1992, CESAR PEREZ GARCIA no era Rector de la Universidad Cooperativa y que el interés económico se basó en conjeturas, más no en razones.
Para resolver, se
CONSIDERA
Competencia.
Del Recurso Extraordinario Especial de Revisión consagrado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 contra las sentencias mediante las cuales se ha decretado la pérdida de la investidura de un Congresista, conoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Oportunidad.
De acuerdo con el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, el término para interponer este recurso es de cinco (5) años contados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia. A lo anterior se agrega que, a partir de la sentencia C-207 de 11 de marzo de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, complementado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, la Sala viene afirmando que este recurso extraordinario procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas antes de la vigencia de la ley 446/98, incluidas aquellas proferidas antes de la vigencia de la Ley 144/94 y que el término de los cinco (5) años se cuenta a partir del 8 de julio de 1998, fecha de publicación de la citada ley 446. En consecuencia, el presente recurso extraordinario fue interpuesto oportunamente, toda vez que fue presentado el 30 de mayo de 2003 (folio 123 vuelto del cuaderno contentivo del recurso).
Técnica del recurso.
A la luz del artículo 17 de la Ley 144/94, son susceptibles de Recurso Extraordinario Especial de Revisión, las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y por falta del debido proceso y violación del derecho de defensa.
La Sala de manera uniforme y reiterada viene expresando que el Recurso Extraordinario Especial de Revisión, es un mecanismo excepcional de impugnación, el cual, por tener la virtualidad de romper el principio de la fuerza ejecutoria de las sentencias en firme, es imperativo que en la formulación de los cargos se demuestre de manera inequívoca, la aptitud suficiente de los mismos, para variar el resultado de la decisión. La argumentación sobre la cual se edifican los cargos, debe responder a las circunstancias fácticas expresamente señaladas en la ley como causales de revisión.
Primer cargo
El primero de los cargos formulados, como atrás quedó planteado es la violación del derecho al debido proceso y al derecho de defensa, derivados del trámite que se le otorgó a la solicitud de pérdida de investidura. Con tal fin expone varios argumentos ya señalados en la presente providencia, los cuales se deciden en el siguiente orden:
La acusación no configura la causal de revisión invocada. En efecto, conforme reiterados pronunciamiento, el desconocimiento al debido proceso, se presenta cuando no se observan las reglas propias del juicio, a saber, el respeto por los términos probatorios, la garantía a las partes para impugnar y contradecir las pruebas, el libre ejercicio del derecho de defensa, entre otros.
El recurrente sugiere un trámite no previsto en la Ley al considerar que previa a la iniciación del proceso judicial, se debió agotar el trámite ante el organismo administrativo.
Sin embargo, desde la providencia por medio de la cual se denegó el incidente de nulidad propuesto por el apoderado del Congresista demandado, por las razones anotadas, se advirtió que dicho procedimiento debía surtirse ante la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, sin que se constituya como presupuesto previo a la acción judicial.
Es cierto que la Ley 5/92, artículos 59, 298 y 299, atribuye a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista conocer del conflicto de intereses y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas; que deben ser calificadas en pleno por cada Corporación Legislativa, dando amplias garantías de defensa al inculpado, previo informe de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista; que en caso de decisión adversa, es obligación de la Mesa Directiva enviar la solicitud motivada al Consejo de Estado para que sea decretada la pérdida de investidura. No obstante, ninguno de tales preceptos establece el procedimiento sugerido por el recurrente en la acusación, por tal razón, se desestima por infundada.
Desconocimiento de las normas de la ley 5ª de 1992, en el trámite surtido ante el Consejo de Estado.
Fundamenta esta censura en que desde la admisión de la demanda no se hizo referencia a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, las cuales estaban vigentes en su totalidad, por tanto le correspondía conocer del proceso a la Sala Plena del Consejo de Estado, tal como lo establecía el numeral 3º del artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 y no a la Sala Contenciosa. Estos argumentos quedaron expuestos en los antecedentes de esta providencia.
La Sala observa que, desde la sentencia de 8 de septiembre de 1992 dictada en el proceso No. AC-75 se ha decidido que la competente para conocer de estos procesos, es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en consideración a que, de conformidad con los artículo 236, inciso segundo y 237 de la Carta Política, es la que tiene carácter jurisdiccional, no la Corporación en pleno conformada por esta Sala y por la de Consulta y Servicio Civil. Esta última no ha tenido funciones jurisdiccionales. Dijo la Sala en sentencia de 24 de febrero de 2004.
"Dispone la primera norma mencionada que "el Consejo de se dividirá en Salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley" (se subraya), y prevé que ésta señalará las funciones de cada una de las salas. La segunda norma por su parte enlista algunas de las competencias del Consejo de Estado, entre las cuales incluye las de desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo –conforme a las reglas que señale la ley-, actuar como órgano consultivo del gobierno en asuntos de administración, y conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los congresistas."
"Conforme a lo expresado, no cabe duda a esta sala de su acierto, sobre todo si se tiene en cuenta que, a partir de la expedición de la Constitución y antes de entrar en vigencia la Ley 270 de 1996, se aplicaron las disposiciones contenidas en los artículos 97 y 98 del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.), que asignaron funciones jurisdiccionales a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y funciones consultivas del Gobierno, de revisión de contratos sobre cuestiones relativas al servicio civil, de ordenamiento y corrección de ediciones oficiales de códigos y leyes y de preparación de proyectos de ley y de códigos, a la Sala de Consulta y Servicios Civil. No podía entonces, el Consejo de Estado en pleno, conocer de los procesos de pérdida de investidura de los congresistas; dicha función, atribuida al "Consejo de Estado", conforme al artículo 184 de la constitución, debía ser asumida, exclusivamente, por la Sala de los Contencioso Administrativo, so pena de desconocer la previsión contenida en el citado artículo 236."
El razonamiento anterior es suficiente para desestimar la acusación.
Afirma así mismo que no se hizo ningún estudio de las pruebas acompañadas con la solicitud, para determinar si la causal estaba plenamente probada, o si con ella se había acompañado prueba simplemente sumaria de su configuración. Tal actuación en su sentir, hace que se haya desconocido el artículo 301 de la Ley 5/92, el cual imponía que, antes de iniciar el proceso judicial, se debían realizar las indagaciones correspondientes ante la respectiva cámara.
Esta, más que una acusación tendiente a estructurar la causal de revisión invocada, más bien constituye una apreciación personal del recurrente, en razón a que con la solicitud se acompañó la Gaceta del Congreso No. 230 contentiva de la Ley 30/92 firmada por CESAR PEREZ GARCIA en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes; Gaceta del Congreso No. 221 en la cual obra el acta de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, donde se aprobó la Ley 30/92, firmada por el mismo congresista demandado, y constancia expedida por el ICFES sobre inscripción de rector y representante legal de la Universidad Cooperativa de Colombia.
En la providencia de 2 de agosto de 1993, por medio de la cual se abrió el proceso a pruebas, se ordenó tener como tales los documentos antes mencionados. No era indispensable ni procedente en ese momento procesal fijar el valor que correspondía a dicha documental, dado que esta es una actividad propia de la sentencia. Esta argumentación no estructura ninguna causal del recurso extraordinario especial de revisión.
Inexistencia de Ley que permitiera darle trámite al proceso de pérdida de investidura:
Sustenta la impugnación en que el fallo recurrido fue proferido el 20 de enero de 1994, antes de que fuera expedida la Ley 144 de 1994. Para esa época era necesario un procedimiento especial para que el Consejo de Estado pudiera tramitar este tipo de peticiones. Los argumentos en que se funda tal acusación obra en la explicación de los cargos formulados por el recurrente y que se encuentra en los antecedentes de la presente providencia.
Esta, al igual que las acusaciones anteriores, se desestimará, por no constituir violación del derecho de defensa y del debido proceso como lo pretende el libelista. En efecto, la Carta Política en el artículo 184 dispone que la pérdida de investidura de los congresista será decretada por el Consejo de Estado "de acuerdo con lo ley y en un término no mayor de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de la solicitud".
Es cierto que entre la fecha de expedición de la Constitución de 1991 (julio 7 de 1991) y el 13 de julio de 1994 (fecha en que se expidió la Ley 144), no existió un estatuto especial que estableciera el procedimiento de estos procesos; sin embargo, desde la expedición de la sentencia de 8 de septiembre de 1992 dictada en el proceso AC-175, la Sala con fundamento en el artículo 48 de la Ley 153 de 1887, determinó que estos procesos se tramitarían mediante el procedimiento ordinario conforme el artículo 206 del Código Contencioso Administrativo, donde existe juez para un asunto determinado, tiene que existir procedimiento, bien especial u ordinario.
No resulta de recibo el argumento del recurrente según el cual el congresista demandado no fue juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con las formalidades propias de cada juicio, pues contrario a tales afirmaciones, el proceso se adelantó en cumplimiento de claros mandatos constitucionales que gobiernan el proceso de pérdida de investidura y aplicando la ley procesal (el proceso ordinario consagrado en el C.C.A.) normatividad esta, preexistente a la ocurrencia de la conducta del congresista que fue objeto de juzgamiento. Resulta pertinente transcribir el siguiente aparte de lo expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 5 de junio de 2001, dictada en el proceso REVPI-004, de la cual fue ponente la Magistrada Dra. MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ:
"Y no podía aplicarse dicha norma, de ser posible de estudio dicha imputación en el fallo del recurso de revisión, porque el C.C.A. dispuso, expresamente, que el procedimiento ordinario "también debe observarse parpa adelantar y decidir todos los litigios para los cuales la ley no señale un trámite especial (última parte art. 206). Por lo tanto, antes de que el legislador expidiera la ley 144 de 1994 le era aplicable al proceso de pérdida de investidura el ordinario para los juicios contenciosos administrativos; se recaba, para cuando no existía procedimiento se aplicó el ordinario; distinto hubiera sido que existiendo un procedimiento especial se aplicara otro."
No prospera el cargo.
Bajo el subtítulo "El trámite del proceso ordinario otorgado a la petición de pérdida de investidura, viola la garantía constitucional del debido proceso" insiste en que el Congresista demandado no fue juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa y con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, como lo ordena el artículo 29 de la C.N. Las razones en que se funda este cargo, están expuestas en los antecedentes de la presente providencia.
Esta acusación es similar a la anterior. De ahí que para resolverla basta con remitirse a las razones que sirvieron de fundamento a la Sala Plena del Consejo de Estado para aplicar a las acciones de pérdida de investidura de congresistas el procedimiento ordinario previsto en el Código Contencioso Administrativo, en los términos ya expuestos.
A lo anterior se agrega, que no es exacto como lo afirma el recurrente, que caprichosamente se le haya aplicado un procedimiento a la presente acción, ya se expusieron las razones que llevaron a la Sala a imprimirle el procedimiento ordinario previsto en el C.C.A., a cuyas previsiones la Corporación se ciñó rigurosamente, como tampoco que la solicitud de pérdida de investidura hubiera sido confusa, que no se hayan expuesto los hechos que sirvieron de base para instaurarla y que no se haya invocado la causal, puesto que si se examina, tales presupuestos obran en la solicitud. La argumentación del coadyuvante que obra a folios 103 y siguientes del respectivo cuaderno, no fue objeto de pronunciamiento en ningún sentido en la sentencia impugnada, razón por la cual la Sala no se referirá a tal aspecto. Se desestima por infundada esta acusación.
SEGUNDO CARGO.
Sustenta este cargo en que no se tuvieron en cuenta las pruebas allegadas al proceso y que el fallo se sustentó en pruebas ilegales, por no haber tenido en cuenta las pruebas aportadas al proceso y decretadas de oficio por el propio juez, las cuales demuestran que la Universidad Cooperativa no tiene la condición de economía solidaria, y por tanto no era destinataria del beneficio creado por el artículo 132 de la Ley 30 de 1992, como se infiere del certificado expedido por el ICFES que adjuntó el demandante. Dicho ente certifica que la Universidad Cooperativa de Colombia es una Corporación Civil sin ánimo de lucro de carácter privado e interés social, que es una categoría distinta de institución de economía solidaria. Que igualmente con las pruebas incorporadas se demostró que el demandado no tenía la calidad de Rector de la Universidad.
Igualmente se fundamentó en la siguiente prueba documental:
Los Estatutos de la Universidad Cooperativa de Colombia, que en su artículo 1º, establecen:
"La UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA es un corporación civil, sin ánimo de lucro, de carácter privado e interés social, reconocida institucionalmente como Universidad mediante Resolución 24195, del 20 de diciembre de 1983, auxiliar del sector cooperativo regida por los presentes estatutos, por el Derecho colombiano y en especial por las normas oficiales que regulan el funcionamiento del sistema de Educación superior en el país."
El artículo 7º del documento en referencia, señala quienes son sus miembros. Los clasifica en fundadores, adherentes y contribuyentes. Los primeros, son:
"Son miembros fundadores de la Universidad las siguientes entidades cooperativas: Central Cooperativa de Crédito y Desarrollo Social "COOPDESARROLLO"; Unión Cooperativa Nacional de Ahorro y Crédito "UCONAL"; Central de Cooperativas del Sector Agropecuario Ltda. "CECORA"; Instituto de Financiamiento y Desarrollo Cooperativo de Colombia "FINANCIACOOP"; Asociación colombiana de Cooperativas "ASCOOP" y Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional "COMUNA LTDA."
En documento visible a folio 230 del cuaderno principal del expediente, el 16 de noviembre de 1993, el Departamento Nacional de Cooperativas certificó que:
"Que la Universidad Cooperativa de Colombia, es una Entidad de Economía Solidaria, fue reconocida como Institución Auxiliar del Cooperativismo, mediante Resolución No. 501 del 7 de mayo de 1974 emanada de la Superintendencia Nacional de Cooperativas.
En documento visible a folios 238 del mismo cuaderno, certificado expedido el 12 de noviembre de 1993, el Director del ICFES hace constar:
"Que de Conformidad con lo consignado en el acto de fecha 30 de julio de 1993, el doctor CESAR PEREZ GARCIA, en su calidad de Rector Honorario de la Universidad Cooperativa de Colombia, fue elegido en representación de las Universidades de Economía Solidaria como miembro del Consejo Nacional de Educación Superior - CESU -."
Tampoco es cierto como lo afirma el recurrente que la sentencia no hubiera valorado la prueba incorporada al expediente en ejercicio de la facultad oficiosa, pues basta con observar que ella, entre otras, tuvo en cuenta los Estatutos de la universidad Cooperativa de Colombia y las actas correspondientes a las reuniones de asambleas ordinarias y extraordinarias de la entidad realizadas desde el 1º de diciembre de 1991. Estas fueron allegadas en cumplimiento del auto para mejor proveer que profirió la Sala el 12 de noviembre de 1993.
En esas condiciones el cargo carece de asidero, pues obra en el plenario prueba abundante, que da cuenta de la naturaleza jurídica de la Universidad Cooperativa de Colombia, institución auxiliar del sector cooperativo e institución de economía solidaria, lo mismo que la naturaleza del vínculo del doctor CESAR PEREZ GARCIA con la Universidad, "Miembro Contribuyente" y Rector "Honorario".
TERCER CARGO.
Lo hace consistir en que el Congresista fue condenado por un hecho que no le fue imputado en la demanda. Se le acusó de unos cargos y resultó condenado por otros, pues se le atribuyó un interés económico y personal en la aprobación de la ley 30 de 1992, por ser socio y representante legal en su condición de rector de una institución que sería la única que recibiría el beneficio económico derivado del artículo 132 de la citada Ley y la sentencia al levantar la investidura, partió de la calidad de miembro contribuyente de la Universidad Cooperativa, con facultades para participar en la asamblea de la Universidad que es la suprema autoridad administrativa y por ende con poder para participar en la toma de decisiones referentes a la destinación de los beneficios obtenidos y de los servicios que surgieran de los mismos.
Que en esas condiciones no tuvo oportunidad de defenderse de estos cargos, pues ellos se estructuraron en la sentencia, ante la evidencia del carácter infundado de los que fueron imputados en la denuncia original. No se le permitió que frente a este cargo expresara sus razones y sobre todo pidiera pruebas necesarias para desvirtuarlo.
Este cargo, igual que los anteriores, resulta infundado por las siguientes razones:
La acusación se estructuró sobre la base de que el Congresista demandado había incurrido en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen del conflicto de intereses, por haber participado en la aprobación de la Ley 30 de 1992 por la cual se organizo el servicio público de la Educación Superior. Afirmó el demandante que al Congresista le asistía un interés directo, ya que la única institución de economía solidaria es la Universidad Cooperativa de Colombia, "de la cual es socio contribuyente y rector nacional", y adujo el interés (económico), en relación con el contenido del artículo 54 de la Ley 79 de 1988.
Por su parte la sentencia materia del recurso extraordinario especial de revisión, concluyó que el Congresista CESAR PEREZ GARCIA tenía interés directo como miembro contribuyente de la Universidad Cooperativa de Colombia en participar en el debate y votación que se dio en la plenaria de la Cámara de Representantes al proyecto de ley 161/92 Cámara, en la sesión del 15 de diciembre de 1992, que se convirtió posteriormente en la Ley 30 de 1992, dado que el artículo 132 de esta ley beneficiaba a la misma como institución de economía solidaria de educación superior que es. Ese interés es particular y concreto por cuanto en la calidad de miembro contribuyente aludida podía participar en la toma de decisiones referentes a la destinación de los beneficios obtenidos y de los servicios que surgieran de los mismos. Al no haberse declarado impedido en el mencionado debate y votación violó el régimen del conflicto de intereses a que aluden los artículos 286 a 293 de la Ley 5ª de 1992, incurriendo así en la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 182 numeral 1º de la Constitución Política. En esas condiciones no se evidencia que la sentencia hubiera condenado al demandado por una causal distinta de la formulada en la solicitud de pérdida de investidura.
Cuarto Cargo.
Lo hace consistir en que el Congresista demandado fue condenado sin que previamente existiera una ley que hubiera definido el conflicto de intereses; que se desconocieron los preceptos de la Ley 5ª de 1992 y los parámetros establecidos por la jurisprudencia en asuntos similares.
Sobre lo primero, expresa que para el 15 de diciembre de 1992, fecha en que supuestamente incurrió en trasgresión del régimen del conflicto de intereses, no se había expedido ley que definiera lo que debía entenderse como tal, pues no se había expedido la Ley 144/94. En esas condiciones se desconoció el artículo 29 de la Carta Política en cuanto dispone que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa.
Para la Sala, esta acusación carece de fundamento, toda vez que, de conformidad con la Constitución y las previsiones de la Ley 5 de 1992, para que se configurara la causal de pérdida de investidura, no era indispensable que se expidiera otra que definiera el concepto del régimen del conflicto de intereses, por lo siguiente:
Dispone el artículo 183 de la C.N.:
"Los congresistas perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de inhabilidades o de incompatibilidades o del conflicto de intereses."
En armonía con lo anterior, los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara, las situaciones de carácter moral o económico que los inhiba para participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración. Dispuso la misma Carta que la ley determinaría lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones (C.N. Art. 182).
La ley 5ª de 1992, en el Capítulo Undécimo, Sección Cuarta - Conflicto de Intereses-, establece los mecanismos que garantizan el cumplimiento de los postulados antes citados: aplicación, registro de intereses privados, término de inscripción, declaración de impedimento, recusaciones, entre otros. (artículo 286 y siguientes). El artículo 286 es del siguiente tenor:
Artículo 286.- Aplicación. Todo congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
A su vez, el artículo 291 ibídem, señala:
Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de intereses.
En esas condiciones, para la fecha en que el Congresista demandado incurrió en la conducta por la cual fue decretada la pérdida de investidura mediante la sentencia recurrida (15 de diciembre de 1992), no se requería de la expedición de otra ley que fijara los alcances de tal concepto, como lo pretende el libelista. Ellos ya obraban en las citadas previsiones legales.
Desconocimiento de los preceptos de la Ley 5ª de 1992. Hace consistir esta afirmación en que el artículo 286 de la citada ley indica cuando hay lugar a la aplicación del conflicto de intereses: Que exista interés directo que afecte de alguna manera al Congresista o a sus socios. Estas hipótesis no se cumplen en razón a que la acusación formulada en la solicitud de pérdida de se orientaba a afirmar que la decisión afectaba a una persona jurídica, no al Congresista, y la Universidad no tiene socios. Además el demandado oportunamente cumplió con el deber legal que le imponía el artículo 287 de la Ley 5/92, pues había realizado el registro de su interés privado, advirtiendo que era miembro de la Universidad Cooperativa de Colombia. La prueba en tal sentido no fue valorada en la sentencia.
Siendo la Universidad Cooperativa una entidad sin ánimo de lucro, la obligación legal del Congresista no era declararse impedido con fundamento en el artículo 286 de la Ley 5 de 1992, sino poner en conocimiento tal circunstancia en el "registro de intereses privados" como lo prescribe el artículo 287 de la citada ley. Las pruebas sobre el registro en tal sentido no fueron apreciadas en la sentencia recurrida.
El reproche anterior carece de asidero. No es cierto que el Congresista demandado estuviera relevado de declararse impedido en relación con la aprobación del proyecto de ley 161/92 Cámara, que posteriormente se convirtió en la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.
En la solicitud de pérdida de investidura se le acusó de haber incurrido en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y violación del régimen del conflicto de intereses, en razón a que la citada ley en el artículo 132 contenía previsiones que afectaban directamente a las instituciones de economía solidaria de Educación Superior, en la cual el demandado tenía interés directo, dado que la única institución de economía solidaria de Educación Superior es la Universidad Cooperativa de Colombia, de la cual CESAR PEREZ GARCIA es socio contribuyente y rector.
La sentencia objeto del recurso extraordinario especial de revisión encontró acreditado que la mencionada Universidad es una corporación civil sin ánimo de lucro de carácter privado e interés social auxiliar del sector cooperativo con personería jurídica otorgada por la Superintendencia Nacional de Cooperativas, reconocida como universidad por el Ministerio de Educación Nacional. Así mismo, que CESAR PEREZ GARCIA ostentaba la calidad de miembro contribuyente de la Universidad.
En esos términos era inequívoco e innegable el interés que le asistía en relación con el contenido del artículo 132 de la Ley 30/92, situación que a términos del artículo 286 de la Ley 5/92 le imponía la obligación de declararse impedido.
Es cierto que a folios 355 y siguientes del cuaderno principal del expediente de pérdida de investidura obra el oficio 1930 de 7 de diciembre de 1993 por medio del cual el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió al Consejo de Estado "copia auténtica de los folios No. 113 y 114 donde figura el registro del H. Representante CESAR PEREZ GARCIA", en el cual, entre otras manifestaciones expresa que "Atendiendo las disposiciones Constitucionales sobre el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los miembros del Congreso, debo retirarme de la Rectoría de la Universidad.". No obstante, este documento en nada suple el deber legal que tenía de declararse impedido en los términos ya precisados.
Desconocimiento de los parámetros señalados por la jurisprudencia en casos similares.
Concreta este reproche en que el Consejo de Estado ha señalado los criterios sobre los cuales debe juzgarse el proceso de pérdida de investidura en asuntos relacionados con la violación del régimen del conflicto de intereses. Se apoya para el efecto en las sentencias de 27 de agosto de 2002 dictada en el proceso PI-43 y de 4 de agosto de 1994 proferida en el proceso AC-1433. Que el fallo recurrido no tuvo en cuenta que el interés que se le atribuyó al demandado, no era un interés personal en la medida en que la ley beneficiaba a una institución, no al Congresista, ni se examinó si con la introducción de la norma se estaba anteponiendo el interés personal del Congresista al interés común que debe perseguir su función. Debió tenerse en cuenta el fin perseguido por los artículos 1º y 2º de la Ley 79 de 1988, los cuales definen el propósito e interés del cooperativismo.
Esta censura no cabe dentro de la técnica que demanda el recurso extraordinario especial de revisión, pues si bien la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial, el desconocimiento de su contenido no es causal del recurso. Además las providencias cuyos parámetros que a juicio del recurrente fueron desconocidas, fueron proferidas con posteridad a la expedición de la sentencia impugnada.
Por las razones que anteceden se declarará infundado el recurso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
DECLARASE INFUNDADO el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto contra la sentencia de 20 de enero de 1994 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la cual decretó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara CESAR PEREZ GARCIA.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en sesión celebrada en la fecha.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Vicepresidente
FILEMON JIMENEZ OCHOA ALBERTO ARANGO MANTILLA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RUTH STELLA CORREA PALACIOS
HECTOR ROMERO DIAZ TARSICIO CACERES TORO
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA REINALDO CHAVARRO BURITICA
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER EDUARDO HERNANDEZ
JESUS M. LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
JAIME MORENO GARCIA ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
