PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Régimen de conflicto de intereses / CONFLICTO DE INTERESES - Concepto. Desarrollo legal y jurisprudencial / RÉGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES - Desarrollo legal y jurisprudencial
Se refiere el conflicto de intereses, que la ley ha sancionado con la pérdida de investidura, como lo consagra el artículo 286 de la Ley 5a, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera al congresista, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho. El "conflicto de intereses" se refiere a situaciones de carácter particular, estrictamente personales en las que tenga interés el Congresista, lo que implica, por demás, un aprovechamiento personal de su investidura. Así, en el proceso de formación de las leyes, habrá conflicto de intereses cuando la actuación del Congresista esté influida por su propio interés, de tal suerte que éste se enfrenta a las obligaciones propias de su investidura, que le imponen proceder consultando la justicia y el bien común, lo que excluye cualquier influencia o prevalencia de su interés particular.
NOTA DE RELATORIA: Sentencia AC-1433 de 4 de agosto de 1994, Sala Plena.
CAMPAÑAS POLÍTICAS - Aportes de particulares. Donación de personas jurídicas. Créditos / CONFLICTO DE INTERESES - No se presenta sólo en el caso de las donaciones de particulares también puede presentarse en el otorgamiento de créditos
Autoriza la Ley 130 de 1994 de financiación de las campañas electorales, la receptación de aportes privados por parte de los candidatos. Ahora bien, el artículo 17 de la precitada ley hace relación a las líneas especiales de crédito que el Banco de la República deberá ordenar a los Bancos. No obstante que la ley no se refiere a los créditos otorgados por personas jurídicas diferentes de las instituciones financieras, ha de entenderse que tal hecho está permitido, pues ello se enmarca dentro de las actuaciones del campo privado y estricto de los intereses particulares del congresista. Claro está que deben regir para dichos créditos las disposiciones que sobre inversión y monto de gastos señale el Consejo Nacional Electoral, como lo dispone el artículo 14 de la Ley 130 de 1994. Además, para la Sala el conflicto de intereses no se presenta sólo en el caso de las donaciones de particulares, pues también puede presentarse en el otorgamiento de créditos, bien sea éstos concedidos por personas naturales, jurídicas o instituciones financieras. Disiente la Sala en este punto con el concepto del señor Procurador Delegado ante esta Corporación, ya que si bien es cierto que no es lo mismo recibir una donación que tener un crédito, el ánimo del Congresista puede verse afectado y comprometida su imparcialidad en uno y otro caso, si al tramitar un proyecto de ley o participar en el debate y en la votación, sólo busca derivar un beneficio personal y particular, para su cónyuge, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o algún socio suyo, de derecho o de hecho.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia. No se configuró violación del régimen de conflicto de intereses / RÉGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES - No se presenta violación frente a congresista que actúa en ejercicio de la cláusula general de competencia / CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA - Régimen de conflicto de intereses
Se trataba de un proyecto de ley que apuntaba a replantear la política oficial en el manejo de los operadores de televisión, que fue presentado y debatido por el senador demandado, en ejercicio de la cláusula general de competencia normativa atribuida constitucionalmente al Congreso, al cual pertenece el senador Cristo, quien, por demás, goza de inviolabilidad en su opinión y en el voto que emita en ejercicio de su cargo, como igualmente lo prescribe el artículo 185 de la Constitución Política. En ese orden, no puede prosperar censura alguna, pues como se dijo al inicio de este capítulo, los Congresistas en razón al mandato que les fue conferido por sus electores, les asiste siempre un interés general al hacer las leyes. Tal conducta en sí misma no puede ser reprochable, ya que es, precisamente, una obligación ínsita a su investidura. Lo que resulta censurable, como se dijo anteriormente, es que se anteponga el interés particular al general, cuestión que, se repite, no se da en el presente caso.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil dos (2002).
Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0446-01(PI-043)
Actor: DANIEL ALFONSO REYES FERNÁNDEZ
Demandado: JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS
Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por el ciudadano Daniel Alfonso Reyes Fernández para que se decrete la pérdida de investidura del Senador JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.
I.- HECHOS
Los hechos en que fundamenta el actor su solicitud, pueden resumirse así:
1.- Que el doctor Juan Fernando Cristo Bustos fue elegido en las elecciones de 1998 como Senador de la República, para el período constitucional de 1998 - 2002; que actualmente ostenta la mencionada dignidad, pues fue elegido igualmente como Senador para el período constitucional de 2002 - 2006.
2.- Que el senador Cristo, para la financiación de sus campañas políticas obtuvo aportes económicos de empresas como Caracol Televisión S.A. y Radio Cadena Nacional (RCN), entre otras.
3.- Que el Senador de la República presentó en el año 2001 en la secretaría General del Senado de la Republica el Proyecto de Acto Legislativo "por el cual se deroga el artículo 76 de la Constitución Política, se modifica el artículo 77 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", tendiente a la desconstitucionalización de las anteriores normas, las cuales se refieren a la existencia del ente autónomo encargado de la dirección, regulación y control del servicio público de televisión, denominado por la ley 182 de 1995 como Comisión Nacional de Televisión.
4.- Que el proyecto anterior ha surtido, entre otros, los siguientes trámites ante las Cámaras Constitucionales.
- El proyecto fue aprobado en la Comisión Primera de Senado el 24 de octubre de 2001.
- En segundo debate en la sesión Plenaria del Senado el 6 de noviembre del mismo año.
- En la Cámara de Representantes en Comisión Primera (tercer debate) el proyecto fue aprobado sin modificaciones el 4 de diciembre de 2001.
- En cuarto debate en la plenaria de la Cámara, fue aprobado el 13 de diciembre de 2001. El Ponente fue el Representante Luis Fernando Velasco.
- El 23 de abril de 2002, los senadores Claudia Blum y Miguel Pinedo presentaron ante la Presidencia de la Comisión Primera del Senado de la República, ponencia para quinto debate, el cual fue publicado en la gaceta del Congreso No. 128.
- Dicho proyecto fue aprobado por la Comisión Primera del Senado (quinto debate)
- El 14 de mayo se aprobó en plenaria del Senado de la República. (sexto debate).
- El 11 de junio de 2002 se surtió el trámite reglamentario en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (séptimo debate) en el cual intervino, según dice, de manera inusitada el senador Juan Fernando Cristo Bustos.
5.- Que el senador Cristo se dio a la tarea de presionar la aprobación del Acto Legislativo con el fin de favorecer intereses particulares de aquellas sociedades que aportaron recursos cuantiosos a su campaña política y que tienen una gran influencia en el manejo de los medios de comunicación, haciendo uso de éstos mediante argumentos tergiversados y que faltan a la verdad.
6.- Manifiesta además que las sociedades Caracol, RCN y otras empresas en las cuales tienen participación, en virtud de la relación contractual con la Comisión Nacional de Televisión mantienen vigentes pleitos cuantiosos, así como deudas e investigaciones adelantadas por la Comisión en razón de la violación de normas legales, reglamentarias y contractuales y que por lo tanto obtendrían un beneficio importante en sus intereses y negocios de prosperar la iniciativa legislativa.
7.- Expresa que la Sociedad Caracol S.A. aportó la suma de $12.899.738 para la financiación de la campaña realizada por el Senador Juan Fernando Cristo Bustos para el período 1998 - 2002; que, así mismo, para la campaña correspondiente al período 2002 - 2006 recibió de la misma sociedad la suma de $5.000.000. Esta sociedad es operadora del servicio público de televisión privada del nivel nacional, que en la actualidad tiene pleitos pendientes con la Comisión Nacional de Televisión en los que se discuten cuantiosas sumas (laudos arbitrales - recurso extraordinario de anulación), así como investigaciones adelantadas por la Comisión por violación de normas legales, reglamentarias y contractuales.
8.- Que, por su parte, la Sociedad Radio Cadena Nacional (RCN) aportó para la campaña del Senador Juan Fernando Cristo Bustos la suma de $30.001.230; que esta sociedad es operadora del servicio público de televisión privada del nivel nacional, que igualmente en la actualidad tiene pleitos pendientes con la Comisión Nacional de Televisión en los que se discuten cuantiosas sumas.
9.- Que la sociedad SKY Colombia S.A. autorizada para la prestación del servicio de televisión satelital tiene dentro de sus accionistas a sociedades como Radio Cadena Nacional S.A. RCN, Pastrana Arango S.A., sociedades éstas que manejan medios de comunicación y que actualmente influyen en la opinión pública; que dicha sociedad adeuda en la actualidad cuantiosas sumas a la Comisión Nacional de Televisión por concepto de compensación por la explotación del servicio público de televisión.
10.- Que el consorcio RCN - CIBERDATOS S.A. tiene como accionista a la Radio Cadena Nacional quien en la actualidad adeuda sumas importantes a la Comisión Nacional de televisión; que la sociedad CIBERDATOS S.A. tiene como accionistas a María Cristina Arango de Pastrana, Juan Carlos Pastrana Arango, Jaime Pastrana Arango, Cristina Pastrana Arango y Pastrana Arango S.A., esta última accionista de SKY Colombia S.A. junto con RCN S.A. Que igualmente la sociedad Teve- cable S.A concesionaria de televisión por suscripción tiene como accionistas a la firma GRAMACOL S.A. RCN S.A. Y CIBERDATOS S.A..
11.- Que la sociedad Gramacol S.A. concesionaria del servicio de televisión por suscripción tiene como accionistas a Inversiones Bavaria S.A. del grupo Bavaria S.A., grupo empresarial al cual pertenece Caracol Televisión S.A., que apoyó la campaña electoral del Senador Cristo.
12.- Señala que prueba del interés particular del Senador Cristo de intervenir a favor de los operadores del servicio de televisión, en especial de los canales de operación privada del nivel nacional (RCN-CARACOL) se evidenció en el trámite del proyecto de ley mediante el cual se modificaban las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996 y que concluyó con la expedición de la Ley 680 de agosto de 2001.
13.- Que en dicho proyecto, el Senador Cristo pretendió incluir una modificación altamente beneficiosa a favor de los concesionarios de televisión de operación privada del nivel nacional (RCN- CARACOL) que consistía en disminuir sustancialmente el porcentaje del 1.5% de la facturación bruta anual que éstos deben pagar a la Comisión Nacional de Televisión para el fortalecimiento de la televisión pública, conforme a lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 16 de la ley 335 de 1996. En efecto, el proyecto pretendía reducir el aludido porcentaje del 1.5% sin ninguna justificación al 1.0%., afortunadamente, dice, para el patrimonio del Estado, tal iniciativa no prosperó.
14.- Expresa que como si lo anterior no fuera suficiente, el Senador Cristo pretendía en el mismo proyecto, garantizarle a los mismos concesionarios (sus benefactores) una prórroga de sus contratos de concesión de 10 años, sin necesidad de que se pagaran derechos adicionales a favor del Estado. Que es importante advertir que para la época en que se tramitó este proyecto de ley, el senador Cristo había recibido para la financiación de su campaña la suma de $12.899.738 del Canal Caracol S.A.
15.- Argumenta el demandante que la presentación del proyecto de acto legislativo, su participación en las deliberaciones y votaciones frente a su inusitado y marcado interés por sacarlo avante, constituye un impedimento moral, al buscar favorecer con el mismo, los intereses de los grupos económicos que apoyaron su campaña electoral y que son socios o dueños de concesionarios del servicio de televisión, empresas que actualmente son vigiladas, inspeccionadas y controladas por la Comisión Nacional de Televisión.
16.- Que el hecho de haber recibido el Senador Cristo Bustos favores económicos de terceros para financiar sus campañas políticas, logrando acceder gracias a ello a la dignidad parlamentaria, comprometió su imparcialidad y objetividad para resolver aquellos asuntos que afectaran o favorecieran a sus benefactores (caracol y RCN).
II- CAUSALES
Estima el demandante que el anterior proceder configura violación al régimen de conflicto de intereses prescrito en el numeral 1° del artículo 183 de la Constitución Política y en los artículos 286 a 295 de la Ley 5ª de 1992 y 16 de la Ley 144 de 1994.
Expresa que en el caso del demandado no se informó a la Secretaría General del Senado, ni a la Presidencia de la Comisión sobre un posible conflicto de intereses, frente al trámite del proyecto de Acto Legislativo No. 05 de 2001; que, al contrario, a más de ser su autor, participó de manera activa tanto en su deliberación como en su votación, no obstante la existencia previa de vínculos y compromisos de orden moral que le predeterminaban un interés personal en el asunto debatido.
Alega que no sería de recibo intentar desvirtuar el vínculo o nexo del Congresista con las empresas Caracol S.A. y RCN, argumentando para ello una generalidad del beneficio directo que se obtendría con este proyecto, puesto que en primer lugar los aportantes a las campañas están determinados y además tan limitados en su número, que perfectamente se podría concluir que dichas sociedades son las principales gestoras de la aspiración senatorial del doctor Juan Fernando Cristo Bustos, hecho que se puede demostrar fácilmente de las relaciones de créditos expedidas por el Consejo Nacional Electoral.
Argumenta que al ser el senador Juan Fernando Cristo Bustos beneficiario de dineros provenientes de los canales de operación privada- Caracol-RCN, se constituye en vocero de los mismos y en defensor de los intereses de éstos en el seno de la Corporación Legislativa; de tal forma que, de participar en la aprobación de leyes y actos legislativos que traigan como consecuencia beneficio y liberaciones legales y contractuales a sus financiadores electorales, se genera un conflicto de intereses entre el bienestar general (ejercicio de sus funciones) y el interés particular (quienes financian su campaña).
Expresa que el interés directo en la mayoría de los casos se ve reflejado y configurado por otras vías, esto es, el beneficio que obtiene quien teniendo que costear los enormes gastos que genera una campaña electoral, se ve favorecido con dineros provenientes de empresas que persiguen beneficios a través de la expedición de determinadas leyes.
Argumenta que el beneficio de las sociedades, por su parte, se configura cuando desaparece un ente autónomo que las controla y regula, para pasar el control del servicio público de televisión, en el que son operadores privados, a manos del gobierno de turno, que igualmente financian, con los beneficios que esto trae. Dice, que es más fácil exigir al Gobierno un determinado beneficio cuando se financia su campaña electoral, que exigir beneficios a un órgano colegiado que los controla y vigila y en el cual no tiene ninguna representación.
Finalmente expresa que en aras de ratificar el marcado interés del Senador de favorecer a las sociedades CARACOL S. A. y RCN (benefactoras), se suma su iniciativa legislativa que concluyó con la expedición de la Ley 680 de 2001, cuando pretendió alivios económicos al buscar una disminución del porcentaje del 1.5% de la facturación bruta anual que estas deben efectuar a la Comisión Nacional de Televisión, para el fortalecimiento de la televisión pública, así como la prórroga de sus concesiones por diez años más, liberándolos de costos adicionales, lo que implicaba generar para éstos un beneficio económico y un correlativo detrimento patrimonial del Estado.
III- LA OPOSICION
El Senador Juan Fernando Cristo Bustos, por conducto de apoderado, contestó la demanda, oponiéndose a sus pretensiones. Manifestó que es un hecho inexacto el relatado por el demandante de que para la financiación de sus campañas políticas obtuvo aportes económicos de empresas como Caracol S.A y Radio Cadena Nacional (RCN); que tal hecho se refiere a dos campañas políticas distintas. La realizada en 1998 y la que se llevó a cabo en el 2002.
Expresó que no recibió donación alguna, por parte de Caracol S.A. o de Radio Cadena Nacional; que, como expresamente consta en el documento denominado "Organización Electoral, Consejo Nacional Electoral, Fondo de Financiación de Partidos y Campañas Electorales, relación de créditos, el valor de $12.899.738 corresponde al crédito que obtuvo de CARACOL S.A., para publicidad; que igualmente dicha empresa le otorgó crédito por valor de $5.000.000.oo.
Que además, durante la campaña del 2002, recibió como aporte de la Empresa Radio Cadena Nacional (RCN) la suma de $30.001.230.
Afirmó que su intervención como autor que fue, con otros senadores, del proyecto del Acto Legislativo No. 005 de 2001 (senado), 153 de 2001 (Cámara) no fue inusitado, como afirma el demandante, sino ajustado a la ley. No sólo es obvio, según dice, que los autores de las iniciativas acompañen su proyecto durante los debates, sino que la Ley 5ª de 1992 lo tiene así permitido, como lo prescribe el artículo 96 de la citada Ley.
Que no es cierto que "presionara" la aprobación del Acto Legislativo para supuestamente "favorecer intereses particulares", porque, de una parte, lo que califica el demandante como presiones, corresponde a la actuación normal de cualquier congresista para sacar avante los proyectos sobre los cuales actúa como autor o ponente; que no puede confundir el actor presiones con diligencia. Que, de otra parte, el supuesto favorecimiento de intereses particulares nunca existió, no sólo desde el punto de vista formal, sino desde el punto de vista material; que, como se puede observar en la exposición de motivos que acompañó la presentación del proyecto, siempre se trajeron cifras, argumentos y opiniones que nadie calificó como tergiversados o falsos; que sobre las cifras presentadas hubo siempre una discusión seria y respetuosa; que todos los que participaron aportaron sus ideas y argumentos, unos a favor y otros en contra; que incluso algunos miembros de la Comisión Nacional de Televisión dejaron ver sus opiniones sobre la conveniencia o no de la llamada "desconstitucionalización" de la entidad.
Agregó que no es cierto que Caracol S.A. le hubiera hecho alguna donación a su campaña; que, además, nunca durante los debates ni en las ponencias se contempló la posibilidad de incluir algún artículo encaminado a beneficiar a los operadores privados o a las programadoras de televisión en cuanto al control estatal sobre este servicio público. Las investigaciones, las deudas, las demandas pasadas presentes o futuras no fueron el objeto del proyecto de Acto Legislativo. Suponer, dice, que con la sola expedición de esa reforma constitucional se otorgarían "beneficios importantes en sus intereses y negocios" es ni más ni menos que presumir la mala fe en las actuaciones del ente que por ley, habría de ejercer el control del Estado; que tal afirmación carece de fundamento; que, además, la reforma constitucional que estuvo a un debate de aprobarse, tenía el carácter general e impersonal; que incluso el artículo propuesto durante el primer debate en la Comisión Primera del Senado, aseguraba el control transitorio sobre el sector mientras que la ley ordenara a qué entidad del Estado se le asignarían las funciones del ente creado en la Constitución de 1991; que, por lo tanto, no pudieron interponerse intereses personales ni supuestos compromisos con terceros.
Respecto a la afirmación del demandante de haber intervenido a favor de los operadores del servicio de televisión en especial de los canales de operación privada del nivel nacional (RCN- CARACOL) durante el trámite del proyecto de ley mediante el cual se modificaban las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996 que concluyó con la expedición de la ley 680 de agosto de 2001, manifestó que ni Caracol S.A. ni RCN fueron donantes de la campaña durante 1998; que no es cierto que en la certificación del Consejo Nacional Electoral aparezca una donación de tales empresas.
Argumentó, de otra parte, que no se declaró impedido, porque de acuerdo con el ordenamiento jurídico no estaba en obligación de hacerlo; que era impertinente informar sobre el aporte que le había hecho la sociedad Radio Cadena Nacional durante la campaña de 2002, pues en el proyecto no se pretendía desaparecer la regulación, el control o el manejo del servicio público de televisión; que todos esos temas habrían sido abordados después por el legislador ordinario de haber prosperado la desconstitucionalización de la CNTV.
Insistió en su escrito en el hecho de que durante todo el trámite de esta iniciativa de reforma constitucional siempre se habló de la necesidad de hacer eficiente la acción del Estado en el control y administración de ese servicio público; que, por eso, no puede aceptarse los señalamientos calumniosos que utiliza el demandante; que incluso durante los debates en la Cámara de Representantes, se insistió en la idea de conservar incólume la intervención del Estado tal como él lo había dejado consignado en la exposición de motivos.
Respecto de los fundamentos de derecho en que se apoya el demandante, manifestó que los hechos que relata en su escrito no constituyen causal de pérdida de investidura, pues algunas de sus afirmaciones son equivocadas y falsas otras, que se caracterizan por su imprecisión y vaguedad.
Insistió que en el caso de conflicto de interés no se trata de meras suposiciones o presunciones de mala fe, sobre eventualidades o condiciones futuras que puedan traer consigo las normas que se proponen o discuten; que es requisito esencial para que se configure la causal de conflicto de intereses, el hecho probado y cierto sobre la existencia de un interés (elemento subjetivo) y de un conflicto entre éste y la persona del congresista o su cónyuge o compañero permanente, o algunos de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho (elemento objetivo).
Precisó que el legislador califica el interés como "directo" es decir, cuando con su intervención pretende obtener un provecho de orden moral o económico de carácter egoísta, contrario al interés general y común a todos los ciudadanos.
Reiteró que no existió durante el trámite del Acto Legislativo No. 005 de 2001 ningún interés directo ni moral ni económico ni para él ni sus parientes; que, por lo tanto, no se presentó el conflicto y en consecuencia su intervención fue legítima frente al ordenamiento jurídico; que no existe una circunstancia objetiva que demuestre la existencia clara y demostrable que del acto legislativo se pudiera derivar ningún beneficio moral ni económico para él.
Finalmente, solicita como petición especial, que esta Corporación evite el tipo de estrategia utilizada por el actor, de haber interpuesto la demanda justo el día anterior de la votación en segundo debate y que precisamente ese mismo día hubiera circulado un anónimo por los pasillos del Congreso con el resumen de los principales argumentos de la demanda; que tal anónimo causó precisamente el efecto buscado, pues el proyecto de acto legislativo no fue discutido ni aprobado en la sesión plenaria, ya que la discusión giró en torno a los conflictos de intereses e impedimentos, creando tal ambiente de zozobra y temor y atentando con ello el principio constitucional de inviolabilidad del congresista previsto en el artículo 185 de la Carta Fundamental; que, por todo ello, pide que esta Corporación rechace este tipo de prácticas.
IV.- AUDIENCIA PÚBLICA
En cumplimiento del artículo 11 de la Ley 144 de 1994 se llevó a cabo la audiencia pública para escuchar los alegatos de las partes. Intervinieron el solicitante de la pérdida de investidura, el señor Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado, el Senador y su apoderado, quienes presentaron resumen de sus intervenciones, las cuales se pueden precisar de la siguiente manera:
4.1 Intervención del solicitante
El solicitante de la Pérdida de la Investidura manifiesta que están probados los siguientes presupuestos procesales:
- La condición de Senador del Dr. Juan Fernando Cristo Bustos, en cuyo ejercicio participó en el trámite modificatorio de las Leyes 182 de 1995 y 335 de 1996 que concluyó con la expedición de la Ley 680 de 2001 y fue Ponente del Acto Legislativo No. 005 de 2001 (Senado) y 153 de 2001 (Cámara).
- El recibo de recursos económicos para sus campañas electorales al Senado, por parte de Empresas tales como Caracol S.A., a título de crédito por valor de $12.899.738 (1998) y de $5.000.000 (2002) y donación, para su gesta electoral (2002-2006) de RCN la suma de $30.001.230.
Señala el demandante que para el momento en que el Senador recibe los créditos y donaciones monetarias destinadas a su campaña 2002-2006, se encontraba participando e impulsando la reforma constitucional que desconstitucionalizaba la Comisión Nacional de Televisión, razón por la cual era procedente declararse impedido por razones de carácter moral, como lo demanda el artículo 182 de la Carta Fundamental, porque, según dice, del radical cambio normativo y la nueva organización que se le diera a la entidad sustitutiva, se derivarían consecuencias importantes en las reglas de juego que regulan las actividades de los operadores privados de televisión, de los que algunos de sus accionistas son donantes o acreedores de su campaña electoral, como está plenamente probado. Dice que debe tomarse nota que además no son cualquier tipo de concesionarios privados, sino que se trata de los más poderosos económicamente: RCN y CARACOL.
- Los operadores de televisión, cuyos accionistas entregaron donaciones al Senador, son contratistas del Estado, en el sector de la televisión, como está demostrado con los contratos e información suministrada por el Consejo Nacional de Televisión en este proceso.
Alega que el acto de recibir donaciones o créditos, necesariamente implica, por una parte, la creación de una relación de tipo jurídico y, de otra, la generación de unas consecuencias de carácter práctico.
Señala que al establecer créditos y de acuerdo con la facturación allegada al expediente por el propio demandado, necesariamente se está ante un contrato de compraventa de bienes y servicios, de carácter oneroso, con la empresa Caracol S.A. que es contratista del Estado a través de concesión.
Manifiesta que desde el punto de vista jurídico, la donación es un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que los acepta; que la Corte Suprema de Justicia ha dicho que la donación es un verdadero contrato.
Expresa que desde la óptica del individuo patrocinado, el efecto mínimo que se puede generar en su psiquis, es el surgimiento de un sentimiento de agradecimiento hacia su benefactor, hecho que puede incidir en su imparcialidad y objetividad en el tratamiento de temas, sobre los cuales existen o pueden existir intereses de alguno de sus aportantes.
Aduce que el conflicto de interés surge cuando en la normatividad que se pretende expedir van envueltas consecuencias para personas naturales o jurídicas que tienen una relación directa con el parlamentario por nexos familiares o de parentesco, sociedades, o de relaciones contractuales, aunque para este último evento se requiere que la persona natural o jurídica sea contratista del Estado. Dice que no necesariamente el Congresista debe recibir un beneficio directo, pues en realidad, si la norma beneficia a alguien vinculado a él de alguna manera, lo que se puede presentar es un favorecimiento para terceros.
Agrega que al recibir el Congresista créditos o donaciones para sus campañas electorales, se configuran contratos civiles con sus financiadores, estableciéndose, en consecuencia, la correspondencia entre la conducta del Senador y una de las prohibiciones expresas, contemplada en el artículo 180 de la Constitución Política que prescribe que "los congresistas no podrán:... celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de este.".
Finalmente, señala que teniendo en cuenta las razones de hecho y de derecho expuestas en su escrito de solicitud y reiteradas en el alegato, pide la pérdida de investidura de Congresista del Dr. Juan Fernando Cristo Bustos, por violación al artículo 183 No. 1 de la Carta Fundamental al incurrir en dos de sus causales:
a) Por violación del régimen de incompatibilidades, al establecer relaciones contractuales a través de donaciones y créditos con accionistas de empresas del sector de la televisión que son contratistas del Estado.
b) Por violación al régimen de conflicto de intereses, al participar en el trámite de la Ley 680 de 2001 (que consagró rebajas y alivios a operadores privados de TV) y cuya intención nítida se orientaba a favorecer de manera particular a los operadores privados de Televisión CARACOL y RCN. Igualmente en el proyecto de reforma constitucional que acababa la autonomía de la CNTV, sin declarase impedido por haber recibido contribuciones de accionistas de Empresas con intereses en el sector de la televisión.
4.2 Intervención del Ministerio Público.
El señor Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó desechar la solicitud de privar al Senador Cristo Bustos de su investidura como Congresista, en virtud de no existir mérito para ello.
Expresa que del acervo probatorio, se puede inferir lo siguiente:
Que el senador Cristo Bustos ha realizado una notoria actividad en cumplimiento de sus funciones congresionales.
Que en contra de las aseveraciones del demandante, por la documentación que se acompañó a la demanda y la que después se adjuntó, el Senador para su campaña de elección para el Senado realizada en 1998, no recibió donación de RCN TV S.A. ni de CARACOL TELEVISIÓN S.A., en cambio sí que tenía un crédito por publicidad radial pendiente con CARACOL S.A. por la suma de $12.899.738. Dice que una cosa es recibir y otra muy distinta deber.
Que para la financiación de la campaña senatorial de 2002 no hay prueba de que haya recibido contribución de parte de CARACOL TV ni de RCN TV, pero se acepta en la contestación de la demanda que recibió de RCN radio como contribución la suma de $30.001.230, la cual de acuerdo con comunicación suscrita por el Jefe de Facturación y medios de RCN Radio, correspondió al valor de la publicidad que el candidato y su movimiento político recibió de esa compañía para el debate electoral. Al igual que en la campaña electoral del 98, en la del 2002 figura en la relación de créditos uno a favor de CARACOL S.A., por la suma de $5.000.000.
Expresa que para cuando el Congresista ejerció la iniciativa legislativa que concluyó con la expedición de la Ley 680 de 2001, no hay prueba de cualquier tipo de relación jurídica o de hecho con las concesionarias de los canales, lo cual significa que el Congresista podía ejercer sus facultades constitucionales conforme a su sano criterio, consultando a la justicia y el bien común, sin que fuera óbice para su actividad la existencia de presuntos conflictos de intereses.
Agrega, de otra parte, respecto al trámite del proyecto de Acto Legislativo No. 05 de 2001, el cual constituye el mayor empeño de la parte actora para demostrar el conflicto de intereses, que tal como se lee en las gacetas del Congreso en donde se recogieron los debates que se suscitaron sobre el particular, las razones de tal reforma constitucional estaban encaminadas a lograr la llamada "desconstitucionalización" del ente estatal encargado de la intervención en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión y la dirección de la política en la materia, de suerte que fuera el legislador el que estableciera el tipo de entidad administrativa más conveniente para los intereses del buen servicio, y para poner fin a un organismo de rígida estructura jurídica que con el correr de los años se había convertido en una entidad altamente burocratizada, despilfarradora de los recursos estatales, que incluso se quiso la articulación del servicio con el que prestan otros organismos estatales que también actúan en el campo del espectro electromagnético.
Manifiesta que no hay en el expediente prueba siquiera indiciaria de que con el proyecto de acto legislativo se fueran a beneficiar de alguna forma los grupos económicos cuyas sociedades son concesionarias de los canales privados de televisión.
Finalmente, señala que por lo que se vislumbra del propio expediente, el señor Procurador General de la Nación ha dispuesto avocar el conocimiento de la investigación por la posible conducta irregular en que hayan podido incurrir los servidores públicos integrantes de la Comisión Nacional de Televisión y demás funcionarios de esa entidad, con motivo del trámite y discusión del proyecto de Acto Legislativo No. 05 de 2001 Senado.
El Congresista, Dr. Juan Fernando Cristo Bustos intervino en la audiencia, en los términos en que quedó consignado en el acta de la audiencia pública del 20 de agosto del año en curso, la cual se encuentra visible a folio 320 del cuaderno principal.
4.3 Intervención del Senador.
El apoderado del congresista demandado manifiesta que la demanda presentada contra su representado debe ser desestimada, pues todos y cada uno de los hechos y afirmaciones que allí se exponen, no son pertinentes de acuerdo con lo que nuestro ordenamiento jurídico establece para despojar la investidura de Congresistas; que tales afirmaciones son erradas y en ocasiones, según dice, francamente distorsionadas de la realidad, ya que su poderdante no ha infringido ni vulnerado el régimen de conflicto de intereses establecido en el artículo 183 de la Constitución Política de Colombia.
Expresa que la confusión del demandante radica en hacer equivalente la desconstitucionalización de la CNTV, con la desaparición del control por parte del Estado. Que no es cierto que fueran a desaparecer los controles y las regulaciones sobre el espectro electromagnético, tal y como lo afirmó en la demanda; que las supuestas liberaciones contractuales y legales, la posibilidad de incumplir las acreencias, la desaparición de los pleitos y las investigaciones pendientes, sólo existen en la imaginación del peticionario; por el contrario, en las ponencias que se presentaron durante todo el trámite legislativo se dejó consignada la inequívoca intención de conseguir a través de un ente creado por la ley, una gestión y un control estatal más eficaz y más eficiente, lo cual estaría determinado por la reducción de los costos operativos y la mayor agilidad en los procedimientos de gestión. Pero esa discusión se difería al momento en que, también en el Congreso, se tramitara la ley correspondiente.
Además, expresa que suponer un conflicto de intereses por la presión que se ejercería en el futuro sobre el gobierno de turno, es construir el choque entre los intereses privados y los públicos a partir de una presunción de mala fe que a todas luces es improcedente e inaceptable.
Aduce que no es prueba del interés particular del Senador Cristo Bustos el hecho de haber adelantado el trámite del proyecto de ley mediante el cual se modificaron las Leyes 182 de 1995 y 335 de 1996, ya que cuando dice que existió un interés particular al intervenir a favor de los operadores del servicio de televisión, en especial de los canales de operación privada del nivel nacional (RCN-CARACOL) esgrime un imposible fáctico en la medida que ni RCN Televisión ni RCN Radio ni Caracol Televisión ni Caracol Radio aportaron suma alguna de dinero; que como se dijo en la demanda, es requisito esencial para que se configure la causal de conflicto de intereses, el hecho probado y cierto sobre la existencia de un interés y de un conflicto entre éste y la persona del Congresista o a su cónyuge o compañero permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consaguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho; que además, el legislador califica el interés como directo; que en el caso de su representado no existió ningún interés directo ni moral ni económico.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
5.1. - COMPETENCIA
Conoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la pérdida de investidura impetrada, por ser un asunto de su competencia, conforme a lo dispuesto por los artículos 184 y 237 numeral 5 de la Constitución Política.
5.2.- ASUNTO DE FONDO
Debe advertir la Sala, en primer lugar, que sólo estudiará el cargo que formuló la parte actora contra el Senador Cristo Bustos en la demanda, el cual fundamentó en la violación al régimen del conflicto de intereses y no la nueva censura sobre violación del régimen de incompatibilidades que hizo el solicitante en el escrito que obra a folio 301 y que a su vez reiteró en la audiencia pública, pues tal etapa procesal no puede ser utilizada para sanear omisiones o deficiencias de la solicitud de pérdida de investidura.
Aceptar, como pretende el demandante, el examen del nuevo cargo planteado en la audiencia pública, así como decretar las pruebas extemporáneas que solicitó, atentaría contra el derecho de defensa de la parte demandada, quien se vería avocada a un cambio de rumbo de la demanda, sin haber tenido la oportunidad para controvertir la nueva censura que se formula.
Además, por mandato del artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. Así mismo, al tenor del artículo 183 del mismo Estatuto Procesal, las pruebas para que sean apreciadas por el juez deben solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señaladas para ello en este Código. En el caso de los procesos de pérdida de investidura, la oportunidad para solicitar la práctica de pruebas, como lo dispone el artículo cuarto de la Ley 144 de 1994, está circunscrita al momento de presentar la solicitud .
Por las anteriores razones no puede la Sala examinar el nuevo cargo que el solicitante de la pérdida de investidura formuló en el escrito citado anteriormente y tampoco decretar las pruebas pedidas.
Visto lo anterior y previamente a considerar el caso particular a que se refiere este proceso, la Sala estima necesario hacer las siguientes precisiones respecto del régimen de conflicto de intereses, según reiterada jurisprudencia de esta Corporación.
5.2.1. Conflicto de intereses. Su reglamentación
La Constitución Política de 1991 en los artículos 182 y 183, numeral 1o., además de consagrar como una de las causales de pérdida de investidura, la violación al conflicto de intereses, señaló como deber para el congresista, el de poner en conocimiento de la respectiva Cámara sus conflictos de intereses de carácter moral o económico que lo inhiba para decidir sobre asuntos sometidos a su consideración. Reza el artículo 182 de la Constitución Política, lo siguiente:
"Art. 182. Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones.".
Según lo preceptuado en esta norma le corresponde al legislador determinar lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones. Fue así como en desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 5a. de 1992, orgánica del reglamento del congreso, en el Capítulo Undécimo - Estatuto del Congresista -, estableció en la Sección Cuarta de dicho acápite, el régimen atinente al conflicto de intereses, en cuanto a su aplicación, forma de hacer el registro de intereses privados, término para dicha inscripción, publicidad y modificación del registro, declaración, comunicación y efecto del impedimento, así como la recusación y el efecto de su declaratoria. (arts. 286 a 295 Ley 5a. de 1992).
Se reiteró además en el artículo 268, ordinal 6o. de la Ley 5ª de 1992, el mandato del artículo 182 de la Carta Política, al establecer en iguales términos, como uno de los deberes de los congresistas, el de "Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.".
Así mismo, la Ley 5a. consagra en su artículo 296, numeral 3o., como una de las causales de la pérdida de investidura, la violación al régimen de conflicto de intereses.
Señalan los artículos 286 y 291 de la citada ley, lo siguiente:
"Artículo 286.- Aplicación. Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
"Art. 291.- Declaración de impedimento. Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés."
De otra parte, la Ley 144 de 1994, "por la cual se establece el procedimiento de pérdida de investidura de los congresistas", estableció en su artículo 16 el trámite que debe cumplirse en el caso concreto del conflicto de intereses que se pueda presentar para los congresistas que durante el año inmediatamente anterior a su elección, hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso. En este caso, los congresistas tienen el deber de comunicarlo por escrito a la Mesa Directiva para que decida si dichos congresistas deben abstenerse de participar en el trámite y votación de tales actos.
Son pues las disposiciones contenidas en la Ley 5a. de 1992, citadas anteriormente y la consagrada en el artículo 16 de la Ley 144 de 1994, las que ha expedido el legislador para desarrollar el mandato constitucional del artículo 182, por lo que tales normas, entendidas de conformidad con los preceptos constitucionales, son las que han de gobernar, de una parte, el deber que se le impone al congresista para declararse impedido cuando se encuentre en alguna de las situaciones previstas en las disposiciones de rango constitucional y legal, y de otra, la sanción por violación a dicho régimen, cuando teniendo interés directo en una decisión que debe tomar la corporación a la cual pertenece, porque lo afecte de alguna manera, no lo exprese y no se declare impedido.
Con fundamento en los mandatos constitucionales y legales anteriormente citados, el Consejo de Estado ha decidido varias solicitudes de pérdida de investidura de congresistas, en las cuales se ha invocado como causal la violación al régimen de conflictos de intereses, como dan cuenta, entre otras, las siguientes sentencias: del 1o. de diciembre de 1993. Exp. AC-632, Consejero Ponente: Dr. Miguel Viana Patiño.; de enero 20 de 1994. Exp. AC- 796, Consejero Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; de 24 de marzo de 1994, Exp. AC- 1276, Consejero Ponente Dr.: Jaime Abella Zárate; de julio 26 de 1994, Exp. AC- 1499, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva; de agosto 4 de 1994, Exp. AC- 1433, Consejero Ponente Dr. Diego Younes Moreno; de agosto 23 de 1994, Exp. AC-1675, Consejero Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; de septiembre 9 de 1994, Exp. AC- 1233, Consejero Ponente Dr. Yesid Rojas Serrano; de febrero 6 de 1996, Exp. AC - 3303, Consejera Ponente, Dra. Dolly Pedraza de Arenas, Exp. AC-11.116, Consejero Ponente: Dr: Mario Alario Méndez., entendiendo esta Corporación que el régimen de conflicto de intereses se encuentra regulado en los artículos 182 y 183 de la Constitución Política, 286 y siguientes de la Ley 5a. de 1992 y 16 de la Ley 144 de 1994.
Ahora bien, es preciso manifestar que el impedimento se puede presentar por razones ya de índole moral, ya de índole económico, tal como lo define, en primer término, el artículo 182 de la Constitución Política y en desarrollo de éste, el artículo 286 de la ley 5ª de 1992. Así pues el conflicto de intereses, independientemente del caso que se origine (económico o moral) en cuanto prive al congresista de la imparcialidad necesaria para tramitar un asunto de su competencia, debe ser declarado; y cuando ello no sucede, se ha previsto el mecanismo de la recusación, para poner de manifiesto la existencia del impedimento, como lo dispone el art. 294 de la Ley 5a. de 1992.
Es importante señalar que la existencia de un interés no es en sí mismo censurable, pues a nadie escapa el hecho de que los miembros del Congreso, dado el mandato que les fue conferido por sus electores, tengan siempre un interés al hacer las leyes. Pero lo reprochable y lo que determina un tratamiento legal, es que el congresista cuando participa en una decisión de su competencia, (está siempre presente el interés), derive un beneficio personal y particular y no cumpla con la obligación que se le impone, de declararse impedido para participar en el asunto. Se trata pues de una razón que torna parcial al Congresista y que lo inhabilita para participar y votar en el proceso legislativo con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la actividad congresal le impone. Es de resaltar que en este caso no tiene importancia para que se configure el impedimento, el resultado de los debates o de las votaciones.
Se presenta pues el conflicto de intereses, que la ley ha sancionado con la pérdida de investidura, como lo consagra el artículo 286 de la Ley 5a, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera al congresista, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho.
El "conflicto de intereses" se refiere a situaciones de carácter particular, estrictamente personales en las que tenga interés el Congresista, lo que implica, por demás, un aprovechamiento personal de su investidura. Así, en el proceso de formación de las leyes, habrá conflicto de intereses cuando la actuación del Congresista esté influida por su propio interés, de tal suerte que éste se enfrenta a las obligaciones propias de su investidura, que le imponen proceder consultando la justicia y el bien común, lo que excluye cualquier influencia o prevalencia de su interés particular.
Para que se estructure esta causal de pérdida de investidura, como lo ha precisado esta Corporación, se requiere:
" ...que de parte del congresista ...exista un interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, como lo previene el artículo 286 de la Ley 5a. de 1992..."
" De manera que para que el interés sea directo debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de la ley, sin intermediación alguna. En otro giro, de la ley al Congresista..."
Pero si bien se acepta que el congresista no vota para sí, sino para lograr el bien común, y que cuando hace lo primero no debe participar en el debate ni en la votación, porque existe un interés directo, no siempre, así esté presente un interés directo de orden económico, particular y personal, se presenta el choque de intereses, como también lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, como por ejemplo, al examinar la participación de los Congresistas en la expedición de leyes sobre tributos, las que, como es obvio, pueden afectar real o potencialmente no sólo a los congresistas sino a los habitantes del país, ya que esa incidencia natural de las leyes elaboradas y dictadas no puede dar lugar al impedimento, como quiera que de aceptarse como tal resultaría imposible realizar la labor congresal.
5.3. Caso concreto
En la demanda, el solicitante de la pérdida de investidura acusa al senador Cristo Bustos de haber infringido el régimen de conflicto de intereses, por haber presentado el proyecto de Ley No. 38 de 2000 Senado, mediante el cual se reforman las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996 que concluyó con la expedición de la Ley 680 de 2001, proyecto en el cual pretendió, según estima el solicitante, incluir una modificación beneficiosa en favor de los canales de operación privada del nivel nacional (RCN-CARACOL) que consistía en disminuir del 1.5% al 1.0% el porcentaje de la facturación bruta anual que éstos deben pagar a la Comisión Nacional de Televisión, para el fortalecimiento de la televisión pública, y haber presentado el proyecto de Acto Legislativo "por el cual se deroga el artículo 76 de la Constitución Política, se modifica el artículo 77 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", así como haber participado en las deliberaciones y votaciones del citado proyecto, que, según dice, buscaba favorecer los intereses de los grupos económicos que apoyaron su campaña (RCN- CARACOL S.A.).
Son dos, en esencia, los hechos en que está fundamentada la censura: ser el autor y haber participado en el proyecto de ley N° 38 de 2000 (Senado) e igualmente haber participado en el proyecto de Acto Legislativo N° 05 de 2001; los cuales examinará la Sala en ese mismo orden. Para ello adoptará el siguiente derrotero:
5.3.1.- Financiación de las campañas
La Ley 130 de 1994 "Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones" reglamenta en el título IV la financiación estatal y privada de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o con representación en el Congreso, así como la de los candidatos.
En cuanto al aporte de particulares prescribe el artículo 14 de la citada Ley:
"Aportes de particulares. Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas......"
Y en relación con las donaciones, señala el artículo 16 de la precitada Ley:
"Donaciones de las personas jurídicas. Toda donación que una persona jurídica realice a favor de una campaña electoral, deberá contar con autorización expresa de la mitad más uno de los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o junta de socios, según el caso. De ello se dejará constancia en el acta respectiva.
Autoriza pues la Ley de financiación de las campañas electorales, la receptación de aportes privados por parte de los candidatos.
Ahora bien, el artículo 17 de la precitada ley hace relación a las líneas especiales de crédito que el Banco de la República deberá ordenar a los Bancos, cuando menos 3 meses antes de las elecciones, créditos que según la misma norma, se garantizarán preferencialmente con la pignoración del derecho resultante de la reposición de gastos que haga el Estado de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la citada ley.
No obstante que la citada ley no se refiere a los créditos otorgados por personas jurídicas diferentes de las instituciones financieras, ha de entenderse que tal hecho está permitido, pues ello se enmarca dentro de las actuaciones del campo privado y estricto de los intereses particulares del congresista. Claro está que deben regir para dichos créditos las disposiciones que sobre inversión y monto de gastos señale el Consejo Nacional Electoral, como lo dispone el artículo 14 de la Ley 130 de 1994.
Además, para la Sala el conflicto de intereses no se presenta sólo en el caso de las donaciones de particulares, pues también puede presentarse en el otorgamiento de créditos, bien sea éstos concedidos por personas naturales, jurídicas o instituciones financieras. Disiente la Sala en este punto con el concepto del señor Procurador Delegado ante esta Corporación, ya que si bien es cierto que no es lo mismo recibir una donación que tener un crédito, el ánimo del Congresista puede verse afectado y comprometida su imparcialidad en uno y otro caso, si al tramitar un proyecto de ley o participar en el debate y en la votación, sólo busca derivar un beneficio personal y particular, para su cónyuge, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o algún socio suyo, de derecho o de hecho.
5.3.2. Proyecto de Ley No. 38 de 2000 Senado, mediante el cual se reforman las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996. Actuación del Congresista Cristo Bustos.
Como da cuenta la gaceta del Congreso No. 293 del martes 1º de agosto de 2000, el senador Juan Fernando Cristo Bustos presentó el Proyecto de Ley No. 38 de 2000 Senado, "por el cual se reforman las Leyes 182 de 1995 y 335 de 1996". En la exposición de motivos señaló el senador que la finalidad del citado proyecto se centraba en la reforma institucional de las autoridades públicas del sector de la televisión y en la modificación de algunas normas relativas a la gestión de los operadores de televisión.
Dice así el citado texto:
"Las propuestas de este proyecto de ley se reducen a dos: de un lado, reorganización institucional y de otro, la adopción de medidas tendientes a propiciar un sano ambiente de competencia entre los distintos operadores de televisión
Siguiendo ese derrotero, el autor de la iniciativa, senador Cristo Bustos, presentó en dos apartes el tema referente a las instituciones públicas de la televisión en Colombia y a la televisión de capital privado. Rezan así algunas de sus consideraciones:
"Instituciones públicas de la televisión en Colombia.
............
La CNTV percibe unos ingresos por concepto de la adjudicación de espacios de televisión a particulares para que los exploten, programen y produzcan. Sin embargo la emisión de la señal está a cargo de Inravisión quien periódicamente recibe de la CNTV unos recursos para su adecuada operación. Esta situación hace de Inravisión, sociedad pública con una teórica autonomía financiera y presupuestal, un ente lento, ineficiente y dependiente de los giros de la CNTV. En sana lógica debería ser Inravisión quien adjudicara sus espacios y por lo mismo recibir como contrapartida los derechos que se derivan de las concesiones. Se busca un Instituto que cuente directamente con los recursos para que pueda operar de manera eficiente en todo el territorio nacional y garantice que la emisión de la señal de los canales de operación pública pueda competir en condiciones tecnológicas iguales a los privados, lo que hoy no ocurre...."
En relación con la televisión privada, expuso el autor:
"2.- La televisión de capital privado
Como se ha mencionado, en el nivel nacional conviven los canales privados y los nacionales de operación pública, que si bien están en competencia, no lo están en el mismo pie de igualdad, aunque su objetivo es el mismo. A raíz de esta desigualdad y de la crisis económica que se ha registrado en los dos últimos años, los gastos provenientes de la pauta publicitaria de las empresas han disminuido significativamente, lo que se ha traducido en menores ingresos para las programadoras y por lo tanto se ha desmejorado la calidad del servicio en sus contenidos.
....
En este sentido, se crean unas nuevas reglas que flexibilicen la inversión extranjera en los canales privados y las programadoras de los canales de operación publica para contar con frescos y nuevos recursos que conllevarán a la mejoría del servicio. Igualmente, se acaba con la prohibición de alianzas al interior de los canales y se prevé que al culminar los actuales contratos de concesión de espacios, los próximos tengan una vigencia de diez años.
Según el solicitante de la pérdida de investidura, el senador Cristo pretendió en dicho proyecto incluir una modificación beneficiosa a favor de los concesionarios de televisión de operación privada que fueron donantes para su campaña, sin justificación alguna, cargo que no tiene vocación de prosperidad. De una parte, por cuanto como lo reiteró el demandado a lo largo del proceso y como lo señala el señor Procurador Delegado, el objeto de la ley no apuntaba a beneficiar exclusivamente a dichos operadores, como pretende hacer creer el demandante, su finalidad era lograr una reorganización institucional y adoptar una serie de medidas para una sana competencia entre los distintos operadores de televisión. Tan cierto resulta la anterior afirmación que el Gobierno, por conducto de la señora Ministra de Comunicaciones de ese entonces, así como otros congresistas en los extensos debates que suscitó el proyecto de ley, hicieron énfasis en la necesidad de dicha reforma. Dijo así la señora Ministra:
"Que ventaja le vemos a este proyecto? De la evaluación que se ha hecho del mismo con diferentes personas, hemos llegado a la conclusión que apunta a muchos de los aspectos que han hecho difícil que los canales realmente puedan competir los unos con los otros. Además, está atendiendo otros puntos que benefician a la totalidad de los actores que están hoy en día en la televisión. Por eso consideramos que sería útil y conveniente que pudiéramos pasarlo a la Cámara suponiendo que en cualquier evento ajustes como lo que están proponiendo, que yo los llamo ajustes mas no alivios, porque realmente lo que estamos es ajustando una ley que en su momento cuando se sacó no existía la experiencia en el país de qué era lo que iba a pasar realmente con la televisión, cuando entrara la competencia. Entonces, lo que estamos en este momento haciendo y lo que propone esta ley, es simplemente hacer ajustes, que son aparentemente necesarios en la medida en que uno revisa cuál es el consenso de todos los actores, encuentra que este tipo de ajustes se requieren para que efectivamente los actores puedan competir y podamos garantizar el pluralismo...".
Más adelante dijo en su intervención:
"Presidente, entonces para terminar, quisiera simplemente señalar que hay artículos que tienden a favorecer a los canales privados, como por ejemplo, la reducción del porcentaje de contribución al Fondo de desarrollo de la televisión Pública. Hay otros que tienden a darle mayor flexibilidad a los operadores, a los concesionarios de espacios públicos en los canales públicos y finalmente los demás artículos tienen tanto que ver con los públicos como con los privados..."
Se trataba pues de un proyecto de ley que apuntaba a replantear la política oficial en el manejo de los operadores de televisión, que fue presentado y debatido por el senador demandado, en ejercicio de la cláusula general de competencia normativa atribuida constitucionalmente al Congreso, al cual pertenece el senador Cristo, quien, por demás, goza de inviolabilidad en su opinión y en el voto que emita en ejercicio de su cargo, como igualmente lo prescribe el artículo 185 de la Constitución Política. En ese orden, no puede prosperar censura alguna, pues como se dijo al inicio de este capítulo, los Congresistas en razón al mandato que les fue conferido por sus electores, les asiste siempre un interés general al hacer las leyes. Tal conducta en sí misma no puede ser reprochable, ya que es, precisamente, una obligación ínsita a su investidura. Lo que resulta censurable, como se dijo anteriormente, es que se anteponga el interés particular al general, cuestión que, se repite, no se da en el presente caso.
De otra parte, es diciente la actuación del senador, como da cuenta el acta No. 25 de la sesión ordinaria del 6 de diciembre de 200 en la cual el demandado, ante la presentación de impedimento de la senadora Claudia Blum, solicitó al Presidente que nombrara una sub comisión para que rindiera un concepto del impedimento. Dice así su intervención:
"...Sin embargo, para mayor claridad, señor Presidente, yo le quiero hacer una solicitud. Por qué no nombra una subcomisión para que en el término de 15 o 20 minutos - yo creo que en el tema hay bastante ilustración -, se reúna y presente a la Plenaria del senado un informe de esa subcomisión sobre el concepto de ese supuesto impedimento, que aceptamos nosotros ese informe de la subcomisión y podamos seguir la discusión del proyecto para darle mayor claridad al tema."
Como se observa de la anterior transcripción, si bien el Senador Cristo Bustos no presentó formalmente el impedimento tal y como lo prevé el artículo 292 de la Ley 5ª de 1992, sí ofreció acogerse a los resultados de la Subcomisión, en relación no solamente con el impedimento manifestado por la senadora Claudia Blum, sino en los expresados por otros Congresistas, que igualmente señalaron estar en la misma situación.
Es de resaltar, por demás, que efectivamente los impedimentos presentados por algunos senadores, por haber recibido de empresas operadoras de televisión aportes a sus campañas, que es la misma acusación que ahora se formula contra el Senador Cristo, fueron rechazados teniendo en cuenta el informe de la comisión designada para el efecto, como da cuenta la ya citada acta 25 del 6 de diciembre de 2000, con argumentos que no son del caso analizar. Dijo así la Comisión:
"Como se desprende de la simple lectura de la norma transcrita (art. 286 Ley 5ª de 1992), el régimen de conflicto de intereses no se extiende a los contribuyentes o aportantes de las campañas electorales de los miembros del Congreso. Solo abarca su interés directo o el de sus parientes mas cercanos, cónyuges o compañeros permanentes y socios, pero en manera alguna el de personas distintas a las incluidas en la enumeración taxativa que incorpora el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992.
En el pasado se han presentado algunas propuestas de reforma constitucional para extender el régimen de conflicto de intereses a los aportantes de las campañas electorales del respectivo Congresista. Sin embargo, tales proyectos no han sido aprobados por el Constituyente y carecen de toda fuerza obligatoria. Su presentación, por lo demás, subraya la inexistencia de norma alguna que les genere "conflicto de intereses" a los Congresistas por el hecho de legislar sobre temas que conciernen a las personas naturales o jurídicas que hayan aportado a sus campañas.
Lo anterior es concordante con lo mandado por el artículo 287 de la misma ley, que obliga a registrar en el libro de intereses privados los concernientes al mandato constitucional y de manera alguna, los relacionados con los aportantes de las campañas de los Congresistas".
Por las anteriores consideraciones, no tiene vocación de prosperidad este cargo.
5.3.3. Proyecto de Acto legislativo No. 005 de 2001 (Senado) y 153 de 2001 (Cámara) por el cual se derogan los artículos 76 y 77 de la Constitución Política de Colombia. Actuación del Congresista Cristo Bustos.
Como se lee en la ponencia para primer debate al citado proyecto, las razones que inspiraron esta iniciativa no fueron distintas a la de lograr la llamada "desconstitucionalización" del ente estatal encargado de la intervención en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión y la dirección de la política en la materia respectiva, con el fin de que fuera el legislador el que estableciera el tipo de entidad administrativa más conveniente para los intereses del buen servicio, y para sacar dicho organismo de la rígida estructura jurídica, como fue ideada por los Constituyentes de 1991. Así mismo como se señaló a lo largo de los debates, se pretendía poner fin a la CNTV debido que tal entidad, según se expresó, se convirtió en un organismo altamente burocratizado.
Dicen así apartes del informe:
" ...No estaba tan equivocado el Constituyente Esguerra, cuando la evidencia ha demostrado que la Comisión Nacional de Televisión no sólo quedó como rueda suelta, sino que ha tenido un espectro amplio de funciones y un discutido manejo político.
A partir de esta rápida revisión, es importante destacar la coincidencia en torno a la necesidad de establecer alguna forma de autonomía para el ente encargado de la regulación en materia de la televisión frente al Gobierno....
Tres han sido las principales críticas a la Comisión Nacional de Televisión: El deficiente cumplimiento de sus funciones, la pobre autonomía y el elevado costo de su funcionamiento...
Más adelante señala la ponencia:
"Excluir de la Constitución el tema del actual órgano autónomo colegiado definido en los artículos 76 y 77.
La gestión y el control del espectro usado por la televisión no debe quedar sometido a la inflexibilidad de las normas constitucionales dado que se trata de un tema técnico y en permanente evolución. Debe ser el Congreso mediante ley, el que decida cual es el mejor modelo institucional para la televisión colombiana, en el que se garantice la unidad en la planeación, administración y control del espectro y se establezca que las decisiones en algunas materias regulatorias sí pueden quedar a cargo de un ente autónomo e independiente
De la lectura del texto del proyecto de acto legislativo, del anterior informe y de los debates que se suscitaron en torno a la materia, no existe, como dijo el Procurador Delegado ante esta instancia, prueba siquiera sumaria de que con tal iniciativa legislativa se fueran a beneficiar de alguna forma, los grupos económicos cuyas sociedades son concesionarias de los canales privados de televisión.
En el citado proyecto además no se vislumbra ningún interés particular del Congresista, pues, se repite, se trataba de un acto reformatorio de la Constitución que derogaba el artículo 76 y reformaba el artículo 77, como una forma más ágil y eficaz en la gestión y el control del Estado sobre un bien público, como lo es el espectro electromagnético.
La censura del demandante en este caso está basada en suposiciones y conjeturas, sobre las cuales, como es obvio, no puede estructurarse un cargo. Decir, como lo señaló en su demanda, que al desaparecer el ente autónomo que controla a los operadores de televisión, para pasar el control del servicio público a manos del gobierno beneficiaría a las empresas prestadoras del servicio de televisión, resulta un despropósito frente a la realidad procesal, ya que como se señaló por los diferentes ponentes, la intención no era eliminar el control del Estado, o buscar prebendas a favor de los concesionarios del servicio público de televisión, sino racionalizar la acción del Estado por conducto de otras entidades que aseguraran una acción estatal mas eficaz.
No prospera tampoco esta acusación.
5.4. Solicitud de condena en costas
El apoderado del senador demandado pide en la contestación de la demanda, la condena en costas, solicitud que no tiene vocación de prosperidad.
El artículo 171 del Código Contencioso Administrativo que fue modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 dispone que "En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil" El proceso de pérdida de investidura de Congresistas, es una acción pública que puede ser ejercitada por cualquier ciudadano, como lo prescribe el artículo 184 de la Constitución Política, por ello, no cabe al tenor de la norma precitada la condena en costas.
De otra parte, no cabe predicar que en el presente proceso el demandante actuó con temeridad o mala fe, pues no se dan los supuestos contemplados en el artículo 74 del Código de Procedimiento Civil.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
NIEGASE la pérdida de investidura de Congresista de la República del senador JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.
Comuníquese esta decisión a la Mesa Directiva del Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JESÚS MARÍA CARRIILLO BALLESTEROS
Presidente
MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMAN AYALA MANTILLA
TARSICIO CACERES TORO REINALDO CHAVARRO BURITICA
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
RICARDO HOYOS DUQUE JESUS M. LEMOS BUSTAMANTE
LIGIA LOPEZ DIAZ ROBERTO MEDINA LOPEZ
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE B.
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
MARIA INES ORTIZ BARBOSA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ DARIO QUIÑONES PINILLA
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR MANUEL S. URUETA AYOLA
MERCEDES TOVER DE HERRAN
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO
DEL DR. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Expediente: 11001-03-15-000-2002-0446-01
Interno No.043.
Actor: DANIEL ALFONSO REYES FERNÁNDEZ
Providencia de agosto 27/2002
C.P.: Dra. Ana Margarita Olaya Forero
Pérdida de Investidura
En el proceso de Pérdida de investidura adelantado contra la senadora Claudia, expresé las razones de mi aclaración, las cuales reitero en esta oportunidad.
"Comparto en su integridad todas las razones expuestas en la decisión adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado al negar la pérdida de investidura de la Senadora Claudia Blum, pero quiero manifestar a continuación las razones que llevan a aclarar mi voto.
A raíz de una tendencia actual en nuestro país de ser protagonista de decisiones importantes o de utilizar los medios democráticos para hacer daño a quien ejerce una posición derivada de la voluntad popular, se ha venido incrementando el número de demandas contra los congresistas por la supuesta violación del conflicto de intereses. Tales conductas han generado un pánico generalizado en todos los congresistas, al punto de que se oyen voces de no participar en la votación de actos como el presupuesto de la Nación, la ley tributaria, etc., pues no faltaría quien los acusara de tener interés en la decisión.
Mi aclaración gira en torno a precisar que no puede hablase de conflicto de intereses por el hecho de que un congresista realice conductas que, o están en el giro normal de sus actividades como congresista, o en cumplimiento de un mandato legal.. En efecto, causa desasosiego mental confrontar los argumentos que se exponen en la demanda contra la Senadora Claudia Blum, con las normas que regulan la participación política en nuestro país, al ver el límite óptico que tiene la visión de quien así actúa. La ley ha autorizado expresamente a que los candidatos o movimientos políticos puedan recibir aportes para sus campañas y en ningún momento ha considerado tal conducta como generadora de inhabilidades para quien resulte elegido.
De otro lado, la manera de hacer política en Colombia supone una relación directa del candidato con la comunidad y es en torno a la convergencia de las ideas con las necesidades de la comunidad, como se logra la inclinación del elector con su voto para talo cual candidato. No podemos entonces decir que cuando el congresista promueva una decisión que soluciones o beneficie a aquella comunidad de la cual salió como representante popular, está actuando en confrontación de intereses con la independencia que exige su actividad congresional.
Para que haya conflicto de intereses, como lo dicen las razones de la decisión adoptada por la Sala Plena, es necesario que de la decisión perseguida por el congresista se busque un provecho directo ya sea para sí misma o para sus parientes cercanos, o para sus socios que en este caso es como para sí mimo. No existe conflicto de intereses si intelectualmente se puede deducir que la norma no es de carácter particular sino general y que beneficia o afecta a todo un conglomerado.
La finalidad de la pérdida e investidura es buena pero los métodos utilizados para su prosperidad desvirtúan la misma y conducen únicamente a quienes ejercitan la acción con ánimo mezquino, a castrar la iniciativa, la fuerza y la voluntad de quienes cumplen ese duro papel de representantes del pueblo en un mundo de amenazas y miedos.
Por eso estimo que el régimen del conflicto de intereses no puede ser interpretado en forma tan exegética, que ante el riesgo de su violación por parte del congresista destinatario, torne en nugatorio o impida el ejercicio de la función pública que impone la calidad de congresista, la que como es obvio conlleva entre otras actividades, a estar en contacto con la comunidad, ser su vocero ante la respectiva cámara, etc.
Siendo ello así, el criterio interpretativo de su estructuración no puede ser tan extremo que termine por ignorar que la razón de ser del congresista como representante del pueblo, es hacer presencia en las decisiones políticas y democráticas del Estado. Por ello, la abstención del citado servidor en el ejercicio de su función, es excepcional, y se presenta justamente cuando se encuentra frente una situación en la que tenga un interés directo y de la que realmente pueda surgir conflicto de intereses.
Así las cosas, al interpretar el alcance del régimen debe tenerse en cuenta que su finalidad es que la actuación o intervención del congresista en las lides propias de la actividad legislativa sea imparcial y no esté incidida en fines personales o privados, opuestos al bien común. En otras palabras el régimen garantiza la aptitud del congresista para actuar "consultando la justicia y el bien común", como lo indica el articulo 133 de la Carta".
Por estas razones aclaro n1i voto sobre la improcedencia de la causal invocada.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Fecha : ut supra
ACLARACIÓN DE VOTO
Dr. ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
Referencia: Expediente No. AC-043
Actor: DANIEL ALFONSO REYES F.
PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Desafortunadamente nuestra legislación circunscribe el conflicto de intereses a aquellas decisiones que afectan directamente al cónyuge, compañero o compañera del Congresista, así como a los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil o a su socio o socios de derecho o de hecho o a los gremios o personas privadas a las que el Congresista, prestó sus servicios remuneraos en el año inmediatamente anterior.
Nada dice de los acreedores o de quienes financiaron la Campaña del Congresista, la cual constituye un imperdonable vacío porque precisamente una de las razones por las que el Congreso ha perdido gran parte de su credibilidad es precisamente la de convertirse en instrumento de los grandes grupos de presión, los cuales resultan beneficiados legislativamente por la gestión de los congresistas quienes retribuyen las millonarias donaciones con la expedición de leyes que favorecen sus intereses. Por ese camino termina desvirtuándose la representación popular, convirtiéndose el Congreso en un simple instrumento de los intereses particulares quedando el bien común desplazado por los intereses de tal o cual grupo económico, social, político, gremial o similares.
En los anteriores términos dejo sentada mi inconformidad con la decisión adoptada.
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO.
