PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA LLAMADO - Improcedencia. No se configuró inhabilidad generada en coincidencia de períodos / COINCIDENCIA DE PERIODOS - Inhabilidad de congresista llamado. Presupuestos para que se configure inhabilidad / INHABILIDAD DE CONGRESISTA LLAMADO - Coincidencia de períodos: presupuestos para que se configure inhabilidad
Se solicita la pérdida de la investidura de congresista del representante a la Cámara por el departamento del Huila, Gustavo Montealegre Almario, con fundamento en la prohibición del artículo 179-8 de la Carta. Expresa la acusación que el señor Gustavo Montealegre Almario salió elegido Representante a la Cámara, en el segundo lugar de la lista que encabezaba la señora Consuelo González de Perdomo y como suplente de ella, en los comicios del 8 de marzo de 1998 y para el periodo 1998- julio - 2002, dignidad que ejerció por tres meses en el año de 1999; que fue elegido diputado a la asamblea por la misma circunscripción electoral del Huila, para el período 2001-2003, asistió a sus sesiones desde el 2 de enero hasta el 17 de diciembre de 2001 y que al día siguiente - 18 de diciembre - se le aceptó la renuncia y de inmediato ingresó al Congreso Nacional. Es cierto, como se ha visto, que en este caso coinciden los períodos de dos corporaciones, del Congreso Nacional y de la Asamblea del Huila, en los dos últimos años; sin embargo, falta que se reúna en el acusado la calidad permanente de congresista, en contra del punto de vista del solicitante, de modo que no hay lugar a la consolidación de la causal de pérdida de la investidura. El acusado fue elegido para una corporación pública, la asamblea departamental, pero no lo fue para el Congreso Nacional, lo cual quiere decir, según las observaciones que in extenso se han precisado en este fallo, que la falta del elemento electoral que exige el artículo 179-8 de la Carta, coloca al acusado por fuera de la causal de inhabilidad que con la pérdida de la investidura de congresista sanciona el artículo 183-1 de la Constitución.
INHABILIDAD DE CONGRESISTA LLAMADO - Desarrollo normativo y jurisprudencial / CONGRESISTA LLAMADO - Régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Desarrollo normativo y jurisprudencial / REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES - Congresista llamado
El estado de la cuestión se concentra alrededor de la situación jurídica de las personas que no alcanzan el número de votos suficiente para que los declare elegidos la Organización Electoral, pero forman parte de una misma lista que por lo menos gana una curul en una corporación pública. La respuesta la proporciona la propia Constitución, como se indica enseguida y lo ha venido sosteniendo esta Sala desde la sentencia del 15 de mayo de 2001. Por la presencia de las inhabilidades e incompatibilidades, que pertenecen al género de las prohibiciones, "los congresistas perderán su investidura" de acuerdo con el artículo 183-1 de la Carta; y el régimen constitucional bosquejado rige para todos los ciudadanos que durante el certamen electoral obtienen el número de votos suficiente para alcanzar una curul en el Congreso de la República y congresistas elegidos se les declara por la Organización Electoral, por un periodo institucional de cuatro años (artículo 132 de la Carta). En cambio, ese régimen constitucional sufre variaciones en el caso de los candidatos, que, como se ha visto, consiguen ingresar casualmente al Congreso previo llamamiento de la respectiva Mesa Directiva para ocupar las faltas transitorias o definitivas de los titulares, por un periodo circunstancial. Las diferencias las contempla el inciso segundo del artículo 181 de la Carta. Y las complementa el artículo 261, parágrafo 1, ibid. (Acto Legislativo No.03 de 1993). Lo cual quiere decir que las causales constitucionales de inhabilidad e incompatibilidad que generan la pérdida de la investidura de los congresistas, se aplican hacia atrás también al llamado a suplir faltas absolutas o temporales del titular, así: a).- A partir de la posesión, de manera que con el cumplimiento de esa formalidad se combina el factor electoral con el del llamado al candidato, para integrar en él la calidad de congresista; y, b).- El tiempo de la vigencia del régimen de inhabilidades e incompatibilidades del llamado no es inferior ni superior al de su ejercicio de la función pública congresual, que, por corresponder a un lapso indeterminado, no admite confrontación con el de cuatro años de los congresistas titulares. En todas las demás condiciones, por ejemplo, la definición de las prohibiciones, el proceso correspondiente, la revisión de la sentencia de desinvestidura, la competencia del Consejo de Estado, el régimen a que están sometidos los llamados sigue siendo el mismo de los congresistas. Como en la práctica viene sucediendo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil dos (2.002)
Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0043-01(PI-040)
Actor: PEDRO NEL ESCORCIA CASTILLO
Demandado: GUSTAVO MONTEALEGRA ALMARIO
Referencia: Pérdida de Investidura
Se decide la solicitud de pérdida de investidura del señor Gustavo Montealegre Almario, quien se desempeñó como Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral del Huila.
ANTECEDENTES
La solicitud
El ciudadano Pedro Nel Escorcia Castillo, actuando en nombre propio, solicitó a esta Corporación que se decrete la pérdida de investidura del Congresista Gustavo Montealegre Almario.
El solicitante expresa así los hechos en que sustenta su petición:
"1. El ciudadano GUSTAVO MONTEALEGRE ALMARIO fue elegido el 8 de Marzo de 1998 para el periodo comprendido entre 1008 (sic) y 2002, como representante suplente (segundo renglón) para la circunscripción electoral del Departamento del Huila en la lista que encabezó la honorable representante Dra. CONSUELO GONZALEZ DE PERDOMO, quien se encuentra ausente por motivos de fuerza mayor.
2. ... fue elegido simultáneamente y para periodo coincidente como diputado de la Asamblea Departamental del Huila, en la cual ejerció el cargo desde el 2 de enero al 17 de diciembre del año 2001, renunciando a dicho cargo a partir el 18 de Diciembre de 2001 según resolución No. 165 del mismo año, de conformidad con la certificación expedida por el Secretario General de la Asamblea Departamental.
3. ... tomó posesión como representante a la Cámara el pasado 18 de diciembre de 2001, contrariando con su conducta abiertamente las normas constitucionales y legales sobre la materia, incurriendo así con conocimiento de causa en una inhabilidad".
El solicitante entiende que con esta conducta fueron violados los artículos 179-8, 4° y 95 de la Constitución Política, porque el acusado, a sabiendas de su condición de representante a la Cámara y de haberla ejercido durante tres meses en el año 1999, se presentó a las elecciones del 29 de octubre de 2000 y salió elegido diputado a la Asamblea Departamental del Huila, que ejerció en propiedad desde el 2 de enero hasta el 17 de diciembre de 2001, devengando sus respectivos emolumentos, coincidiendo en el tiempo la doble condición de diputado y representante a la Cámara, todo ello en contravención de las normas constitucionales y legales que consagran el régimen de inhabilidades de los congresistas.
Contestación
La apoderada del acusado interviene para solicitar que se niegue la pretensión del actor y se mantenga la investidura transitoria de Representante a la Cámara de su representado, durante la ausencia de la persona elegida de la lista de la cual formó parte.
Manifiesta que:
-No es cierto que el acusado hubiera sido elegido el 8 de marzo de 1998, como representante a la Cámara, en calidad de suplente y que se equivoca el acusador en la apreciación de que todos los integrantes de una lista electoral son elegidos en casos como el analizado.
-Según el artículo 263 de la Carta, a cada lista sólo se le adjudican las curules que alcancen el cuociente electoral y si quedaren algunas por proveer se acudirá a los mayores residuos, en orden descendente, de modo que los restantes miembros de la lista no son elegidos.
-No existe norma según la cual la circunstancia de que el acusado hubiera sido llamado a asumir el cargo de Representante a la Cámara, en reemplazo de la elegida, le impidiera ser elegido diputado, y menos aún, lo hubiera convertido en Congresista elegido.
-Por expresa disposición del artículo 261 de la C.P., los candidatos no elegidos de la misma lista, en estricto orden descendente, son los llamados a cubrir las ausencias temporales o definitivas de los titulares, pero por ese hecho no se consideran elegidos, sino llamados a desempeñar la función pública.
-El mismo actor reconoce que el acusado renunció a la diputación y que le fue aceptada antes de tomar posesión en la Cámara de Representantes, que es evidente entonces que no hubo ninguna irregularidad, porque con la aceptación de la renuncia perdió la primera investidura y no se configuró la inhabilidad.
Audiencia Pública.
I. Intervención del solicitante.-
En la audiencia pública celebrada el 9 de abril de 2002, el actor reitera su solicitud de desinvestidura de Representante a la Cámara de Gustavo Montealegre Almario, inhabilitado por el artículo 179-8 de la Carta, porque cuando fue llamado a ocupar la curul de la titular, Consuelo González de Perdomo, ausente por plagio, tenía la de diputado a la Asamblea Departamental del Huila, para la cual había sido elegido en el mes de octubre de 2000.
Agrega que:
- Aunque se sostenga que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades opera a partir de la posesión del congresista, sobre la base de que no fue elegido sino llamado a suplir al titular, se desconoce ese régimen de inhabilidades si no se respeta el año de inhabilidad establecido en el artículo 181 de la Carta. Que es el caso sub-exámine pues el acusado intervino en las elecciones del 29 de octubre de 2000 como candidato a una asamblea departamental, antes de cumplir el año de inhabilidad constitucional.
- El acusado tuvo comportamientos contrarios al régimen constitucional y legal de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, por presentarse como candidato a la Asamblea Departamental antes del año de vigencia de la prohibición constitucional, y cuando tomó posesión, el 18 de diciembre de 2001, como representante sin reparar en el artículo 179-8 de la Carta, pues los llamados a reemplazar a los elegidos, en forma temporal o absoluta, están sometidos al mismo régimen de incompatibilidades.
II. Del Ministerio Público.-
Dijo el Procurador Segundo Delegado, encargado:
- El actor incurrió en un evidente error conceptual al afirmar que el acusado fue elegido "representante suplente, segundo renglón," el 8 de marzo de 1998, para el periodo 1998-2002, porque se halla demostrado en el expediente que de la lista salió elegida la primera, la señora Consuelo González de Perdomo, y que el acusado, en su condición de segundo renglón de la lista, tenía una mera expectativa o simple vocación para reemplazarla en sus ausencias temporales o definitivas.
- En esa situación el señor Montealegre Almario tenía la opción lícita de aspirar en las elecciones de octubre de 2000 a ser miembro de la Asamblea Departamental del Huila, sin violar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
- La renuncia del acusado a su condición de diputado produjo vacancia absoluta de su curul en la Asamblea Departamental, hecho que desautoriza la conclusión de que su posterior desempeño de representante a la Cámara, durante la ausencia temporal de la titular, configura la simultaneidad prohibida.
- La causal del numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política, se distancia de las contempladas en los numerales 2 y 3 del mismo precepto, en que obra a partir de la posesión del llamado, de acuerdo con el artículo 181 de la Carta.
El Procurador Delegado sugiere, aunque no sea materia de la litis, aclarar la fecha de la resolución por la cual la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental del Huila aceptó la renuncia del diputado Gustavo Montealegre Almario, advirtiendo que si se llegare a establecer que ese acto se produjo después del 18 de diciembre de 1998, debe prosperar la pretensión de pérdida de investidura.
III. De la parte demandada.-
1. Luego de hablar de sus antecedentes personales y profesionales, dijo que el acusado siempre se ha ceñido a su trayectoria de ciudadano honorable y que había sido convidado a participar en la política de su región, pero que ha tropezado con dificultades; que ha contado con la asesoría de expertos en asuntos jurídicos, circunstancias que le producen el convencimiento de haber obrado dentro del marco legal y que fue la violencia que azota a su departamento la causa de su ingreso al Congreso de la República.
2. La apoderada del acusado en la misma oportunidad insistió en aspectos que había planteado en la respuesta a los cargos, así:
- La solicitud de pérdida de investidura se presentó sin un documento idóneo que acreditara la calidad de elegido y por tanto no cumplía con el requisito legal para admitirla.
- Según las disposiciones electorales de rango constitucional, se es elegido por cuociente electoral y por mayor residuo; que como los demás integrantes de las listas se denominan no elegidos, solo pueden ser llamados a suplir las faltas absolutas o transitorias de los elegidos.
- La Constitución de 1991 eliminó la figura de los suplentes, ninguna de sus reformas la ha revivido, ni expresa ni tácitamente, y a los electores jamás se les dijo que estarían eligiendo principales y suplentes. Se apoya en jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sala.
- Para que se configure la inhabilidad señalada en el artículo 179-8 de la Carta es necesario demostrar, con medios probatorios idóneos, que el acusado fue elegido para mas de una corporación o cargo, o para una corporación y un cargo, cuyos periodos coincidan, lo que no ocurre en este caso.
CONSIDERACIONES
Cuestiones previas.
1ª.- Insistió en el decurso de la audiencia, la apoderada del acusado, en que a la solicitud de desinvestidura faltaba el respaldo probatorio preciso sobre la calidad de congresista del acusado, expedido por la organización electoral. La Sala considera indispensable puntualizar lo siguiente:
Es prescripción de los artículos 134 y 261 de la Constitución Política, modificados por los artículos 1º y 2°, respectivamente, del Acto Legislativo 3 de 1993, que las faltas absolutas o temporales de los miembros de las corporaciones públicas sean llenadas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.
Por su parte el artículo 278 de la Ley 5ª de 1992 establece:
"Reemplazo. La falta absoluta de un congresista, con excepción de la declaración de nulidad de la elección, a lo cual se atenderá la decisión judicial, autoriza al Presidente de la respectiva cámara para llamar al siguiente candidato no elegido en la misma lista del ausente, según el orden de inscripción, a ocupar su lugar. En este evento el reemplazo deberá acreditar ante la comisión de acreditación documental su condición de nuevo congresista, según certificación que al efecto expida la competente autoridad de la organización nacional electoral.
"...".
La disposición se limitaba al llamamiento por faltas absolutas de los congresistas y en eso coincidía con la Carta del 91, pero se expidió después el Acto Legislativo No. 3 de 1993 que lo hizo extensivo a las faltas temporales, de tal manera que ahora debe entenderse subrogado en ese sentido el Reglamento del Congreso Nacional (Ley 5 de 1992).
Por consiguiente y de acuerdo con el texto trascrito del artículo 278, la constancia a que se refiere el artículo 4°, literal b), de la Ley 144 de 1994, es la certificación que con destino a la Comisión de Acreditación del Congreso expide la autoridad competente de la organización nacional electoral sobre la condición de "siguiente candidato no elegido en la misma lista del ausente, según el orden de inscripción".
Así procedió el Consejero Ponente que solicitó al Jefe de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil la copia del Formulario E-6, Acta de Solicitud de Inscripción y Constancia de Aceptación de la Lista de Candidatos para Representantes a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento del Huila, donde el señor Gustavo Montealegre Almario aparece en el segundo renglón de la lista encabezada por la señora Consuelo González de Perdomo, prueba con la cual quedó acreditada la condición de siguiente candidato no elegido (folio 26), que le permitió responder al llamado de la Mesa Directiva y tomar posesión como Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Huila (folio 9).
Ahora bien, planteada desde el comienzo como cuestión de fondo del debate, la calidad de congresista del acusado, por eso no podía ser rechazada la petición como si se tratara de un defecto puramente formal, porque se habría incurrido en un acto de prejuzgamiento. El reclamo de la defensa es infundado.
Finalmente, la solicitud de desinvestidura fue corregida y después admitida por llenar los requisitos formales.
2ª.- De otra parte, es principio del derecho procesal que la demanda constituye marco de referencia de la sentencia, señala al fallador los límites de su decisión, como se desprende del artículo 305 del C. de P. C., (modificado por el artículo 1° num. 135 del D. 2282 de 2989), así:
"Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda, y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.
........".
La causa de la petición de pérdida de investidura, lo dice ella explícitamente, consiste en que el acusado fue elegido simultáneamente y para periodos que coinciden, como Representante a la Cámara y como diputado a la Asamblea del Huila, lo cual prohíbe el artículo 179-8 de la Constitución Política.
El acusador planteó un hecho nuevo durante la audiencia, consistente en que la participación del acusado en las elecciones del 29 de octubre de 2000, se hizo sin respetar el año de inhabilidad que a los congresistas fija el artículo 181 de la Carta, puesto que ejerció esa dignidad durante tres meses del año de 1999.
La Sala no se detendrá a examinar este cargo porque no forma parte de los hechos y pretensiones de la demanda.
3ª.- Con la misma orientación contesta la Sala a la petición del señor Agente del Ministerio Público, elevada durante la audiencia, que busca precisar la fecha de la resolución por la cual se acepta la renuncia del acusado a la Asamblea del Huila; porque si llegó a serlo después del 18 de diciembre de 2001, cuando tomó posesión de representante a la Cámara, prosperaría la pérdida de la investidura, como razona el delegado del Ministerio Público.
Responde la Sala que el hecho planteado desde el comienzo del proceso tiene como ingrediente fundamental la elección para más de dos corporaciones públicas; que es otra la situación contemplada durante la audiencia por el Ministerio Público, y, por tanto, extraña a "los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda".
El cargo de inhabilidad.
Se solicita la pérdida de la investidura de congresista del representante a la Cámara por el departamento del Huila, Gustavo Montealegre Almario, con fundamento en la prohibición del artículo 179-8 de la Carta, que dispone:
"No podrán ser congresistas:
"..."
"Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente".
Expresa la acusación que el señor Gustavo Montealegre Almario salió elegido Representante a la Cámara, en el segundo lugar de la lista que encabezaba la señora Consuelo González de Perdomo y como suplente de ella, en los comicios del 8 de marzo de 1998 y para el periodo 1998- julio - 2002, dignidad que ejerció por tres meses en el año de 1999; que fue elegido diputado a la asamblea por la misma circunscripción electoral del Huila, para el período 2001-2003, asistió a sus sesiones desde el 2 de enero hasta el 17 de diciembre de 2001 y que al día siguiente - 18 de diciembre - se le aceptó la renuncia y de inmediato ingresó al Congreso Nacional.
El solicitante defiende la presencia de la inhabilidad, porque el acusado se inscribió como candidato a la Asamblea Departamental y resultó elegido "a sabiendas de su condición de ser representante a la Honorable Cámara y habiendo ejercido esta dignidad durante tres meses en el año 1999".
Es cierto, como se ha visto, que en este caso coinciden los períodos de dos corporaciones, del Congreso Nacional y de la Asamblea del Huila, en los dos últimos años; sin embargo, falta que se reúna en el acusado la calidad permanente de congresista, en contra del punto de vista del solicitante, de modo que no hay lugar a la consolidación de la causal de pérdida de la investidura.
Del caso que se examina está demostrado lo siguiente:
- Que el señor Gustavo Montealegre Almario ocupó el segundo renglón en la lista de candidatos a la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral del Huila, periodo 1998-2002, que encabezaba la señora Consuelo González de Perdomo, para las elecciones realizadas el 8 de marzo de 1998 (folio 26).
- Que la lista logró el primer escaño asignado a la señora Consuelo González de Perdomo (Anexo 1).
- Que fue elegido diputado a la Asamblea del departamento del Huila para el período 2001-2003, pero renunció a partir del 18 de diciembre de 2001, según certificado del Secretario General de esa corporación (fl.6) y la Resolución 156 del 17 de diciembre del mismo año que la aceptó partir del día siguiente (fl. 105).
- Que por Resolución 2166 del 18 de diciembre de 2001, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, acatando fallo del Consejo de Estado del día seis de ese mes y año, llamó al señor Gustavo Montealegre a ocupar transitoriamente la curul dejada por motivos de fuerza mayor por la titular, dada su condición de segundo renglón de la lista por ella encabezada (folio 7 del cd. ppal.).
- Que tomó posesión en esas condiciones, ante la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, el 18 de diciembre de 2001 (fl.9 del cd. ppal.).
Así las cosas, el estado de la cuestión se concentra alrededor de la situación jurídica de las personas que no alcanzan el número de votos suficiente para que los declare elegidos la Organización Electoral, pero forman parte de una misma lista que por lo menos gana una curul en una corporación pública.
La respuesta la proporciona la propia Constitución, como se indica enseguida y lo ha venido sosteniendo esta Sala desde la sentencia del 15 de mayo de 2001 (Rad. AC-12300, Manuel Vicente López vs. Senador Gentil Escobar).
A partir de la Carta del 91 desapareció el sistema anterior de principales y suplentes de las corporaciones públicas; inicialmente se adoptó la formula absoluta de prohibir las suplencias:
"Artículo 261.- Ningún cargo de elección popular en corporaciones tendrá suplente. Las vacancias absolutas serán ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de inscripción, sucesivo y descendente".
Para extender después el régimen de reemplazos a las faltas temporales, según el Acto Legislativo 03 de 1993, que modificó los artículos 134 y 261 de la Carta, hoy vigentes así:
Artículo 134.- Las faltas absolutas o temporales de los Miembros de las Corporaciones Públicas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente correspondan a la misma lista electoral.
Artículo 261.- Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.
El sistema reinante en el país indica, entonces, que el partido o movimiento que logre por lo menos un escaño en una corporación pública, coloca en un estado de indefinición a los restantes miembros de la misma lista que no fueren elegidos, que permanecerán a la expectativa de poder ingresar a la correspondiente corporación, en turno sucesivo y descendente, cuando se produzca la falta absoluta o temporal del titular.
Lo cual quiere decir en este caso que la vocación es una mera posibilidad de pasar del estado de no elegido al de elegido o de candidato a congresista, supeditada a la condición suspensiva de que se produzca la ausencia transitoria o definitiva de los congresistas, que es el título que reserva la Constitución a todos los triunfantes candidatos al Congreso, declarados tales por acto administrativo del Consejo Nacional Electoral o de sus Delegados, de acuerdo con el resultado propicio de una elección popular.
La Constitución del 91 califica de candidatos a los integrantes de la lista electoral que, como antaño los suplentes, tienen la expectativa de formar parte del Congreso Nacional, de acuerdo con los modificaciones introducidas a los artículos 134 y 261 por el Acto Legislativo 03 de 1993, aspiración que puede durar perfectamente los cuatro años del período constitucional circunstancias que de por sí justifican que distintas reglas les sean aplicables respecto del régimen general de inhabilidades e incompatibilidades se trate.
En efecto:
El artículo 179 de la Carta previene al comienzo que "no podrán ser congresistas" quienes incurran en ocho conductas que en estricto sentido vienen a ser inhabilidades - así las llama el penúltimo inciso - porque constituyen impedimentos insalvables para entrar a desempeñar una función pública, son una condición previa que afecta la validez de la elección, tienen aplicación a partir de un resultado electoral favorable, o, simplemente, como es el caso del art. 179-1 de la Carta, no pueden permanecer en el cargo.
El artículo 279 de la Ley 5 de 1992, que adopta el Reglamento del Congreso, dice:
"Concepto de inhabilidad.- Por inhabilidad se entiende todo acto o situación que invalide la elección de Congresista o impide serlo".
En cambio, el artículo 180 de la Carta comienza advirtiendo que "los congresistas no podrán", porque establece varias conductas prohibidas a los congresistas, pero que son concurrentes con el ejercicio de la función pública, pues tienen aplicación a partir de la posesión, de tal manera que no invalidan la elección pero manchan la investidura y por eso el mismo artículo las llama "incompatibilidades" y las prorroga, sólo en el caso de los congresistas que presenten renuncia, hasta el año siguiente a la aceptación de ella o por el lapso que faltare para el vencimiento del período si fuere superior (artículo 181).
El artículo 281 de la Ley 5 de 1992, dice:
"Concepto de incompatibilidad.- Las incompatibilidades son todos los actos que no pueden realizar o ejecutar los congresistas durante el período de ejercicio de la función."
Por la presencia de las inhabilidades e incompatibilidades, que pertenecen al género de las prohibiciones, "los congresistas perderán su investidura" de acuerdo con el artículo 183-1 de la Carta; y el régimen constitucional bosquejado rige para todos los ciudadanos que durante el certamen electoral obtienen el número de votos suficiente para alcanzar una curul en el Congreso de la República y congresistas elegidos se les declara por la Organización Electoral, por un periodo institucional de cuatro años (artículo 132 de la Carta).
En cambio, ese régimen constitucional sufre variaciones en el caso de los candidatos, que, como se ha visto, consiguen ingresar casualmente al Congreso previo llamamiento de la respectiva Mesa Directiva para ocupar las faltas transitorias o definitivas de los titulares, por un periodo circunstancial. Las diferencias las contempla el inciso segundo del artículo 181 de la Carta, así:
"Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión".
Y las complementa el artículo 261, parágrafo 1, ibid. (Acto Legislativo No.03 de 1993) en los siguientes términos:
"Las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia".
Lo cual quiere decir que las causales constitucionales de inhabilidad e incompatibilidad que generan la pérdida de la investidura de los congresistas, se aplican hacia atrás también al llamado a suplir faltas absolutas o temporales del titular, así:
a).- A partir de la posesión, de manera que con el cumplimiento de esa formalidad se combina el factor electoral con el del llamado al candidato, para integrar en él la calidad de congresista; y,
b).- El tiempo de la vigencia del régimen de inhabilidades e incompatibilidades del llamado no es inferior ni superior al de su ejercicio de la función pública congresual, que, por corresponder a un lapso indeterminado, no admite confrontación con el de cuatro años de los congresistas titulares.
En todas las demás condiciones, por ejemplo, la definición de las prohibiciones, el proceso correspondiente, la revisión de la sentencia de desinvestidura, la competencia del Consejo de Estado, el régimen a que están sometidos los llamados sigue siendo el mismo de los congresistas. Como en la práctica viene sucediendo.
Por tanto, si el llamado hace del candidato un congresista, desde el preciso instante de su posesión, y si su conducta debe pasar por el filtro automático de las mismas prohibiciones, una consecuencia lógica de esa transformación jurídica viene a ser que las inhabilidades, que son impedimentos para entrar a ejercer las funciones de congresista, le son aplicables a aquél por hechos cometidos antes de ingresar al Congreso, tomando como punto obligado de referencia la elección, porque si ese pasado le fuera intocable, su posición sería ventajosa frente a la de los congresistas elegidos que están expuestos a ser sentenciados por la totalidad de las inhabilidades constitucionales.
Lo más destacable es la condición de candidato al Congreso que a los llamados reserva la Carta. Valga decir que el llamamiento al no elegido al Congreso Nacional y su consiguiente posesión, constituyen las formalidades propias para que se realice la calidad en expectativa, se adquieran las competencias de legislador, puesto que se trata de un acto condición que según la doctrina "son aquellos que atribuyen a un individuo una situación jurídica general u objetiva y que, por lo tanto, se ubican en un sitio intermedio entre el acto-regla y el acto subjetivo, pues hacen posible que un individuo determinado quede cobijado por una situación general que antes no lo alcanzaba.
La Sala de Consulta y Servicio Civil dijo a este respecto:
"Si quien ocupa el segundo renglón, no resultó elegido, en estricto sentido, síi ostenta una vocación para ser llamado a ocupar la curul principal o cabeza de lista, en caso de falta absoluta o temporal de éste. De no existir la unidad del proceso electoral y la necesaria correlación entre los votos depositados por una lista el día de los comicios y el derecho a llenar una vacancia, sería imposible otorgar las consecuencias jurídicas al "llamado" que hace la mesa directiva del Senado o de la Cámara al candidato, que, en orden de inscripción en la respectiva lista electoral, ocupa el lugar inmediatamente siguiente.
Por eso la Constitución es consecuente: la inhabilidad se predica "dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección" (numeral 2 del artículo 179), disposición que tiene vida propia e impide, a todos los integrantes de la lista que se encuentren en la condición prevista por la inhabilidad, llegar a ser congresista. Por tanto, imposibilita acceder a esa dignidad cuando se produzca el llamado a ocupar la curul, vacante por falta absoluta o temporal de su titular.
Se trata, pues, del mismo proceso electoral y de un solo régimen de inhabilidades. Es este el que, en caso de ser infringido, inhibe para ser congresista. Solo que existen dos momentos: el uno es el de la fecha de la elección (en que el candidato resultó efectivamente elegido o, de no haberlo sido, de todas maneras se realizaron los comicios), en el cual se aplican las inhabilidades previstas en el artículo 179 constitucional y el otro, en que surgen las incompatibilidades - que eventualmente pueden convertirse en inhabilidades - corresponde a la posesión del elegido o de quien, como consecuencia de la vacante dejada por el que ocupa el lugar ascendente en la lista respectiva, es llamado a asumir aquélla"
Y en la sentencia del 15 de mayo de 2001, antes citada, dijo esta Sala:
"No puede, además, desatenderse el hecho de que son las elecciones y no el llamado que hace la Mesa Directiva, las que generan la vocación del candidato no elegido a suplir la vacancia de quien resultó electo. Las elecciones, como es sabido, se hacen por la lista, no por un determinado nombre; por esa razón, el resultado electoral, además de precisar quiénes resultaron electos de acuerdo al sistema de cuociente electoral, determina también la vocación de "los llamados" a suplirlos en sus faltas absolutas o temporales, según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente que les corresponda en la misma lista electoral".
Por consiguiente, el candidato que por el llamamiento de la Mesa Directiva de una de las Cámaras al Congreso Nacional ingresa, lo hace con el respaldo del favor popular, es congresista a partir de su posesión y las inhabilidades e incompatibilidades le pueden afectar durante el tiempo de su asistencia. Son, pues, precisas y claras las limitaciones temporales que fijan las normas constitucionales pre-citadas y consecuente con ellas ha venido siendo el Consejo de Estado en sus últimos pronunciamiento.
En el expediente reposa prueba demostrativa de que el acusado quedó en el primer renglón de aspirante a la Cámara de Representantes en la lista que obtuvo el primer escaño con el nombre de Consuelo González Perdomo, para el período 1998-2002, y por eso fue llamado a ocupar la vacante, como consta en el certificado del Secretario General de la Cámara de Representantes (fl.7), de la cual tomó posesión el 18 de diciembre de 2001 (fl.9) según la copia autenticada por el mismo secretario. Y fue elegido diputado de la Asamblea Departamental del Huila para el período 2001-2003 a la cual renunció a partir del 18 de diciembre de 2001 para ingresar en seguida a la Cámara, según la certificación expedida por el Secretario General de esa asamblea (fl.6).
Con la aceptación de su dimisión formal previa dejó de ejercer la función de diputado, luego podía ingresar a la Cámara de Representantes como candidato llamado, por ausencia de la titular, de acuerdo con los artículos 134 y 261 de la Carta, modificados por el Acto Legislativo No.03 de 1993. Así lo dijo esta Sala:
"...para que se configure la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución, el congresista debe haberse posesionado y no haber renunciado al otro cargo para el cual fue elegido o nombrado con anterioridad.
El acusado fue elegido para una corporación pública, la asamblea departamental, pero no lo fue para el Congreso Nacional, lo cual quiere decir, según las observaciones que in extenso se han precisado en este fallo, que la falta del elemento electoral que exige el artículo 179-8 de la Carta, coloca al acusado por fuera de la causal de inhabilidad que con la pérdida de la investidura de congresista sanciona el artículo 183-1 de la Constitución.
No prospera la solicitud de desinvestidura y así será la decisión de la Sala.
En virtud de lo expuesto la Sala Plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, previa audiencia de las partes y del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE:
Se niega la solicitud elevada por el ciudadano Pedro Nel Escorcia Castillo, de pérdida de la investidura de congresista del Representante a la Cámara, señor Gustavo Montealegre Almario.
Líbrense las comunicaciones de ley.
Publíquese en los Anales del Consejo de Estado.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
JESÚS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
Presidente
MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMÁN AYALA MANTILLA
TARSICIO CACERES TORO REINALDO CHAVARRO BURITICÁ
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
RICARDO HOYOS DUQUE JESUS M. LEMOS BUSTAMANTE
LIGIA LOPEZ DIAZ ROBERTO MEDINA LOPEZ
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
MARIA INES ORTIZ BARBOSA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR MANUEL S. URUETA AYOLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
ACLARACIÓN DE VOTO DEL DR. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Ref.: Expediente 11001-03-15-000-2002-0043-01
Actor: PEDRO NEL ESCORCIA CASTILLO.
Según el artículo 181, inciso segundo, de la Constitución Política, quien fuere llamado a suplir la vacante de un congresista quedará sometido «al mismo» régimen de inhabilidades de éste, a partir de su posesión. Es decir, que desde este momento habrá lugar a examinar si se encontraba incurso en alguna de las situaciones que según el artículo 179 de la Constitución inhabilitan a una persona para «ser congresista.» Porque el régimen de inhabilidades es uno mismo para los elegidos y para los llamados.
En este caso, el demandado venía ejerciendo el cargo de Diputado del Huila, de manera que en principio no podía «ser» Congresista dentro del mismo período, porque lo prohíbe el artículo 179, numeral 8, de la Carta. Sólo que después de ser llamado, renunció a la Asamblea, y su renuncia le permitía entrar a servir como Congresista, al amparo del artículo 280, numeral 8, de la Ley 5ª (Reglamento del Congreso), que dispone:
«ART. 280. Casos de inhabilidad. No podrán ser elegidos congresistas:
...
8. Quienes sean elegidos para más de una corporación o cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. Salvo en los casos en que se haya presentado la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente.»
La absolución del demandado debió fundamentarse en la norma transcrita, y no en la razón aducida en la sentencia, cual fue que el demandado no había sido elegido Representante a la Cámara.
De otra parte, debe destacarse que se ha sentado la importante doctrina según la cual al elegirse un candidato de una lista, aquellos que no fueron elegidos quedan señalados por los sufragantes como titulares de la expectativa de ser llamados a suplir las faltas del elegido. Por tanto, el llamamiento que haga la Mesa Directiva a un candidato para que supla una vacancia constituye un verdadero acto condición que confiere la investidura de congresista. Siendo esta una tesis central de la sentencia, considero que no debió decirse que los candidatos no elegidos quedan «en un estado de indefinición», ya que su situación está perfectamente definida, pues no son más que particulares que no fueron elegidos, y posibles destinatarios del acto condición consistente en el llamamiento a suplir una vacante.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Fecha ut supra
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Radicación núm.: 11001-03-15-000-2002-0043-01
Pérdida de investidura de Representante a la Cámara de
GUSTAVO MONTEALEGRE ALMARIO
Actor: PEDRO NEL ESCORCIA CASTILLO
En el caso de GUSTAVO MONTEALEGRE ALMARIO se plantea como causal de pérdida de investidura el hecho de haber devengado y coincidido en el tiempo en la doble condición de diputado a la Asamblea del departamento del Huila y Representante a la Cámara por la misma circunscripción electoral, pues fue elegido diputado para dicha Asamblea en las elecciones del 29 de octubre de 2000, cargo que desempeñó desde el 2 de enero hasta el 17 de diciembre de 2001, fecha ésta en la cual presentó su renuncia, que le fue aceptada ese mismo día, para posesionarse al siguiente como Representante a la Cámara, en su condición de segundo renglón de una lista, y a pesar de haberse desempeñado también en esa misma calidad, durante tres meses, en el año de 1999. De esa manera se configuró la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política.
Para sustentar la no pérdida de investidura, la providencia sostiene en una de sus consideraciones lo siguiente :
" ... si el llamado hace del candidato un congresista, desde el preciso instante de su posesión, y si su conducta debe pasar por el filtro automático de las mismas prohibiciones, una consecuencia lógica de esa transformación jurídica viene a ser que las inhabilidades, que son impedimentos para entrar a ejercer las funciones de congresista, le son aplicables a aquél por hechos cometidos antes de ingresar al Congreso, tomando como punto obligado de referencia la elección, porque si ese pasado le fuera intocable, su posición sería ventajosa frente a la de los congresistas elegidos que están expuestos a ser sentenciados por la totalidad de las inhabilidades constitucionales".
Frente a esta motivación, cuando ella se ha invocado para decretar la pérdida de la investidura de un congresista, que no es el caso analizado, el suscrito Magistrado ha salvado su voto, razón por la cual en este asunto, es su deber aclararlo, pues comparte la decisión de no decretar la pérdida de investidura de GUSTAVO MONTEALEGRE ALMARIO, pero disiente de este aparte de las consideraciones. He dicho en otras oportunidades :
"... la vigencia de las inhabilidades para quien ha sido llamado a suplir la falta temporal de quien ha sido elegido comprende únicamente el período de ejercicio temporal de las funciones de congresista y a partir del momento de su posesión, lo cual puede no ser conveniente, en cuanto que ha generado vicios, pero sí ajustado a la normativa constitucional. En efecto, el inciso 2º del artículo 181 de la Constitución Política reza: 'Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión', norma ésta que debe interpretarse en concordancia con el parágrafo 1º del artículo 261 ibídem, cuyo texto prescribe: "Las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia". Los textos constitucionales transcritos permiten afirmar que el momento de la posesión es el punto de partida para aplicarle a quien ha sido llamado el régimen de inhabilidades propio de los congresistas y solamente durante el ejercicio de sus funciones.
"De otra parte, sin desconocer la libertad del juez en materia de interpretación de las normas jurídicas y el carácter evolutivo del proceso jurisprudencial, vale la pena llamar la atención sobre el hecho de que todos los llamados que ocuparon transitoriamente la función de congresista por ausencia temporal de quien fue elegido, durante el presente período legislativo, lo hicieron confiados en sentencias reiteradas de la Sala Plena de la Corporación, según las cuales, el régimen de inhabilidades les era aplicable a los llamados a partir del momento de la posesión y no en el de la elección, con fundamento en la consideración de que ellos no habían sido elegidos.
"Esa jurisprudencia, equivocada o no, conveniente o no, le sirvió a los ciudadanos para interpretar las normas constitucionales en materia tan sensible como es el ejercicio de los derechos políticos y proceder conforme al principio de la confianza legítima a aceptar renglones distintos del primero en las listas de candidatos a elecciones de Congreso de la República, sin pensar razonablemente en que de un momento a otro el órgano de control cambiaría el sentido de las normas, a través de nueva posición jurisprudencial, con graves consecuencia en el campo del ejercicio de los derechos políticos de quienes fueron llamados, ya que la consecuencia de ese cambio jurisprudencial ha conducido a la pérdida de la investidura de congresista de muchas personas, sanción que, como es sabido, trae aparejada una inhabilidad de por vida para ser elegido al Congreso de la República. De esa manera sale disminuido el principio de la seguridad jurídica, que debe gobernar las relaciones en un sistema democrático".
De otra parte, la providencia ha debido analizar la incidencia de las inhabilidades de diputado en el ejercicio de la nueva condición de Representante a la Cámara del congresista demandado, pues dichas inhabilidades se prolongan más allá de la renuncia que el demandado presentó el 17 de diciembre, creando la duda de si por esa causa y para esos efectos debía considerarse que seguía ostentando la calidad de diputado. De ser la respuesta positiva, el problema de la coincidencia de los períodos quedaría replanteado.
Atentamente,
MANUEL S. URUETA AYOLA
Fecha: ut supra
