Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente PI039 de 2002

AUTORIDAD POLÍTICA  - Titularidad / ALCALDE - Ejercicio de autoridad política, civil y administrativa

Con este concepto podría decirse que la autoridad política es la potestad que pertenece al pueblo y que ha sido encomendada a una persona para conducirlo en la realización de los fines del Estado, integrando sus habitantes, organizando su actividad, vinculando entre sí sus distintas autoridades, con el privilegio de hacerse obedecer.  Por ello, al lado del artículo 2 de nuestra Carta, el artículo 3 idem consagra: "Art. 3º- Democracia directa y democracia participativa. La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece." En el caso de los alcaldes, gobernadores o Presidente, es más fácil su ubicación en el concepto de autoridad política, pues al respecto y concretamente en relación con el alcalde, el artículo 189 de la Ley 136 de 1994, dispone:  Artículo 189. Autoridad Política. Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política. Tal autoridad también se predica de quienes ejerzan temporalmente los cargos señalados en este artículo.

AUTORIDAD CIVIL - Concepto. Desarrollo jurisprudencial / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Concepto. Desarrollo jurisprudencial / DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA - Concepto

Respecto a la autoridad civil y administrativa y como lo ha señalado la Sala en otras oportunidades (cfr. Sentencia del 1º de febrero de 2000, expediente AC-7974) existe cierta dificultad al tratar de delimitarlas y se ha considerado que la autoridad civil es comprensiva de la autoridad administrativa sin que se identifique con ella, en la medida que en entre las dos existe una diferencia de genero a especie.  Por autoridad administrativa podría entenderse como el poder del cual está investido un funcionario para que dentro de su ámbito territorial y marco funcional y con el objeto del manejo de las personas, bienes o patrimonio a su cargo, dé aplicación a las medidas necesarias para el cumplimiento inmediato de las normas y la satisfacción y preservación de la necesidades e intereses de sus administrados, función que también puede ejercer quien tiene autoridad civil, pero éste además tiene el poder de las decisiones generales. En relación a la autoridad administrativa, el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, describe Las funciones que corresponden a la Dirección Administrativa. Por su parte, autoridad civil, es aquella en la cual el funcionario tiene poder de mando, facultad de imponer sus decisiones sobre las demás personas, ejercer poder correccional y facultad de disponer para beneficio de los integrantes de la comunidad las normas necesarias que permitan la convivencia de los ciudadanos dentro de la misma (el artículo 188 de la Ley 136 de 1994 se refiere a la autoridad civil).

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA LLAMADO - Procedencia. Inhabilidad generada en ejercicio de autoridad política, civil y administrativa dentro del período inhabilitante / ALCALDE - Ejercicio de autoridad política, civil y administrativa / INHABILIDAD DE CONGRESISTA LLAMADO - Ejercicio de autoridad civil, política y administrativa

Se invoca como causal de pérdida de investidura la consagrada en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política que consiste en la violación del régimen de inhabilidades, concretamente la prohibición del numeral 2º del artículo 179 ibídem. Reitera la Sala que el término de los doce meses de inhabilidad a que se refiere el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución Política, debe computarse desde la fecha de las elecciones hacia atrás, tanto para los congresistas elegidos como para los llamados.  Ahora bien, para el caso en estudio, estas tres clases de manifestación de autoridad encuentran su expresión en las atribuciones que le confiere el artículo 315 de la Constitución Política al alcalde. Entonces, con fundamento en las anteriores precisiones y bajo el anterior marco normativo, resulta diáfano concluir que el alcalde de un municipio, por las funciones que le han sido asignadas, ejerce autoridad política, civil y administrativa, sobre sus administrados y dentro del ámbito de su jurisdicción.  Y como corolario de lo antedicho, por razón del ejercicio del cargo de Alcalde del municipio de Piedecuesta Santander, el señor Miguel Ángel Santos Galvis ejerció autoridad política, civil y administrativa en el respectivo Municipio, en el período comprendido entre el 1º de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 1997, esto es dentro de los doce meses anteriores a la fecha en que se llevaron a cabo las elecciones (8 de marzo de 1998), en las que resultó elegido el Representante a la Cámara Gerardo Tamayo Tamayo por la Circunscripción electoral de Santander.  Debido a los anteriores hechos, el demandado para la fecha en que se realizaron las mencionadas elecciones, estaba incurso en la causal segunda de inhabilidad establecida en el artículo 179 de la Constitución Política, por lo que se impone decretar la pérdida de su investidura de Representante a la Cámara, de conformidad con el numeral 1º del artículo 183 de la Carta.

PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA - Concepto.  Finalidad. Cambio jurisprudencial no implica creación de norma jurídica / CONFIANZA LEGÍTIMA - Concepto.  Finalidad

No comparte la Sala los argumentos de oposición expuestos por el apoderado judicial del demandado en el sentido de manifestar que la decisión de asumir el cargo de Representante a la Cámara tuvo como fundamento la jurisprudencia ejecutoriada y en firme del  Consejo de Estado, en la que se dijo que podía asumir legítimamente el cargo de congresista para suplir faltas temporales, bajo la consideración de que no se puede exigir el régimen de inhabilidades a los miembros de la lista que no hayan sido elegidos, acudiendo en consecuencia al principio constitucional de la confianza legítima basada en un marco jurídico generado por las posiciones jurisprudenciales al cual consideró el demandado se ajustó su conducta. Y no es de recibo, por cuanto un cambio jurisprudencial sobre la interpretación y alcance de una disposición legal o constitucional, no significa la creación de una nueva norma jurídica, dado que la misma es solo un criterio de interpretación que no compromete la decisión de los jueces, ni afecta la existencia de la norma aplicada. El principio de la confianza legítima ha sido estructurado teóricamente como "mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la Administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones",  y tiene como uno de sus presupuestos la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad.  Para el caso presente, considera la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que no puede invocarse como beneficio el mencionado principio, pues el mismo no significa que en aras de proteger un interés particular (el del demandado), se desconozca el interés general que  encierran las inhabilidades y la institución de pérdida de investidura, que garantizan de una parte, la transparencia e integridad de los que los representan al pueblo en las instituciones políticas democráticas y de otra parte, reclama una sanción inmediata para aquellos que no son dignos de hacer parte de las mismas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Bogotá D.C., mayo veintiuno (21) de dos mil dos (2002)

Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0042-01(PI-039)

Actor: CARLOS ALFARO FONSECA

Demandado: MIGUEL ÁNGEL  SANTOS GALVIS

Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA                              

Decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la solicitud de pérdida de investidura de congresista del Representante a la Cámara MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS, formulada por el ciudadano CARLOS ALFARO FONSECA, por haber incurrido en la causal primera del artículo 183 de la Constitución Política, que señala que los congresistas perderán su investidura 1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades; en armonía con el artículo 179, numeral 2, ibídem, según el cual no podrán ser congresistas "Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección".

ANTECEDENTES

LA SOLICITUD

El solicitante presenta como fundamentos de hecho de su solicitud, los que a continuación se describen:

El señor MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS, se desempeñó como Alcalde Municipal de Piedecuesta  (Santander), durante el período comprendido entre el 1º de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 1997.

Que no obstante hallarse clara y objetivamente inhabilitado para desempeñar la función de congresista, el señor SANTOS GALVIS, aceptó su candidatura y suscribió el Acta de Inscripción de Candidatos a la Cámara de Representantes por la Circunscripción de Santander en la lista que encabezó  GERARDO TAMAYO TAMAYO, contribuyendo en forma decisiva a su elección como Representante a la Cámara para el período del 20 de julio de 1998 al 20 de julio de 2002.

Que el 8 de marzo de 1998, fue elegido en el tercer renglón de la mencionada lista, fecha para la cual había transcurrido tan solo dos meses y ocho días de su separación del cargo de Alcalde Municipal de Piedecuesta, a sabiendas de que su elección era nula.

Que de acuerdo al Certificado del Secretario General de la Cámara de Representantes el señor MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS, tomó posesión de su cargo como Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral de Santander en reemplazo del doctor GERARDO TAMAYO TAMAYO, por el tiempo comprendido entre el 1º de febrero y el 30 de junio de 2001, y actualmente ejerce como Representante a la Cámara.

Indica que los anteriores hechos demuestran sin lugar a dudas que el Representante a la Cámara MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS incurrió en la causal 1ª del artículo 183 de la Constitución Política e igualmente en la causal 1ª del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, por lo cual procede la pérdida de su investidura.

Señala que la presencia del candidato SANTOS GALVIS en la lista encabezada por GERARDO TAMAYO TAMAYO fue definitiva para el resultado electoral, como lo demuestra la correspondiente certificación de la Registraduría del Estado Civil y constituyó un fraude al elector, violando el derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta, en la medida en que se benefició con los efectos directos de su cercano retiro de la Alcaldía de Piedecuesta.

Trae como fundamento la sentencia AC-430 del Consejo de Estado sobre el alcance y contenido de la pérdida de investidura de los congresistas de fecha 7 de octubre de 1993, así como la sentencia AC-12300 de fecha 15 de mayo de 2001, con ponencia de la Consejera Dra. Ana Margarita Olaya, para señalar que el espíritu y letra de la Carta de 1991, en relación con la causal de inhabilidad a que se ha hecho referencia fueron concientemente burlados, desconocidos y pisoteados por el señor SANTOS GALVIS, quien creyó que su tramposa actitud podría quedar impune, al pensar que al no encabezar la lista y no ser formalmente electo en el acto de escrutinio, su elección no podría ser demandada de nulidad a través de la acción electoral, que tiene un término de caducidad de 20 días, de tal manera que cuando decidiera ingresar al Congreso en fecha posterior, podría hacerlo sin ningún problema.

Cita  igualmente  el  pronunciamiento de la Corte Constitucional C-540 de mayo 22 de 2001 sobre la inhabilidad de los candidatos al momento de la inscripción, así como el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado No. 1081 de fecha 17 de febrero de 1998, que de forma precisa respondió que los alcaldes que acaban de separarse del cargo por terminación del período respectivo, estaban inhabilitados para aspirar al Congreso en cualquier lugar de la lista electoral.

Finalmente manifiesta que la ciudadanía espera que la justicia penal, por solicitud del Consejo de Estado, procese a las personas que al suscribir el acta de aceptación e inscripción de la candidatura, manifestaron bajo la gravedad de juramento, no hallarse incursos en inhabilidades a pesar de que objetivamente lo estaban, como es el caso del señor MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS.

LA OPOSICIÓN

El Representante a la Cámara MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS, a través de apoderado, quien se notificó personalmente el 14 de marzo de 2002 (folio31) del auto admisorio de la solicitud  de fecha 12 de febrero de 2002 (folio 23), presenta escrito de respuesta a la solicitud de pérdida de investidura, refiriéndose a los hechos así:

Que la condición de Alcalde no se demuestra por certificación del Coordinador de archivo y correspondencia como lo afirma el demandante, que el señor SANTOS GALVIS no se encontraba "objetiva y claramente inhabilitado", como lo había declarado el Consejo de Estado en la sentencia del 10 de diciembre de 1998 en el proceso de nulidad que se inició en contra de la lista y en contra de su representado, que no actuó a sabiendas de que se hallaba incurso en causal de inhabilidad alguna, ni hubo voluntad dolosa.

Niega el hecho de que la participación del demandado en el tercer lugar de una lista a la Cámara hubiera resultado definitiva o conllevara una vulneración al derecho de igualdad, se trata de una afirmación indefinida que no es probada y que no existe presunción legal. Dice que el señor MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS no pretendió hacer fraude a la ley ni a la Constitución con su presencia en el Congreso, actuando sólo cuando fue autorizado, una vez el Consejo de Estado se pronunció sobre la inexistencia de inhabilidades en los demás miembros de la lista.

En oposición a la solicitud de pérdida de investidura expresa los siguientes fundamentos jurídicos de defensa:

1. No se puede debatir la existencia de inhabilidades en los procesos de pérdida de investidura. Solicita que se rechace la demanda o en su defecto se declare que existe nulidad de fondo al utilizarse un procedimiento que no es el previsto por el ordenamiento jurídico, pues el Consejo de Estado no es competente para conocer de procesos de pérdida de investidura por causales de inhabilidad, por ser propio de otra vía, el proceso de nulidad, el cual ya se realizó.

Considera que en efecto el régimen de inhabilidades que se exige en los procesos de pérdida de investidura no es el mismo que el que se controla en los procesos de nulidad electoral. Hace la distinción entre los aspectos regulados por los artículos 179 y 183 de la Constitución Política, señalando que el primero de ellos se refiere a las causales que dan lugar a que una persona no pueda presentarse como candidato a los cargos de Representante o Senador, es decir, a hechos que no pueden estar presentes al momento en que se realizan los comicios electorales y dan lugar a que se pueda demandar la nulidad de la elección, mientras que el artículo 183, señala los supuestos o causales que pueden dar lugar a despojar de su investidura a los congresistas y no obstante esta disposición remite al artículo 179, la remisión debe entenderse con ciertas 'reservas', acogiendo las causales del artículo 179, "en tanto y de manera tal que sean compatibles con la naturaleza del proceso de pérdida de investidura".

De acuerdo a lo anterior, las situaciones o hechos irregulares o prohibidos que se produzcan antes de tener la condición de congresistas, son las inhabilidades susceptibles de demanda en procesos de nulidad electoral, es decir, en este proceso se constata la existencia de causales de inhabilidad electoral y no pueden ser objeto del proceso de perdida de investidura, el cual pretende sancionar a los congresistas por hechos o situaciones  que se produzcan en esa calidad, por lo tanto, es contrario al Estado de Derecho que los ciudadanos puedan escoger entre un proceso u otro, cuando su naturaleza y alcance son diferentes.

Explica que la confusión del demandante sobre el tipo de acción ejercida se debe a una errónea interpretación del significado y alcance del numeral 1º del artículo 183 de la Carta: El "régimen de inhabilidades e incompatibilidades", pues considera que es un concepto que no se debe identificar con las causales de inhabilidad e incompatibilidad y si bien las causales hacen parte del régimen, no son lo mismo; en este sentido, el proceso de pérdida de investidura, técnicamente, sólo se puede ocupar de las incompatibilidades de los congresistas  y no de las inhabilidades, debiéndose entender que la previsión que hace la norma de no violar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, consiste en que las prohibiciones y circunstancias que dan lugar a las inhabilidades son igualmente prohibidas para los congresistas, ésto es, a partir de su elección, de tal forma que una vez elegidos sigan con estas prohibiciones, pero no puede ser objeto de estudio en el proceso de pérdida de investidura las inhabilidades, entendidas como las circunstancias que se dieron al momento de la elección.

2. Las inhabilidades no pueden exigirse a los miembros de las listas que no hayan sido elegidos. Considera que el régimen de inhabilidades vigente a la fecha de las elecciones sólo se aplica a los principales elegidos de la lista no a los suplentes o demás miembros, las inhabilidades son personales y directas y se aplican a quienes sean elegidos, no a la lista considerada en su generalidad. Señala que su representado no fue elegido y por lo tanto el régimen de inhabilidades sólo se le puede exigir desde y hasta que finalice el período en que se desempeñe como congresista, pues según los artículos 181 y 261 parágrafo 1º de la Constitución Política, este régimen está condicionado o delimitado temporalmente, para quienes asumen como representantes para suplir vacancias temporales o absolutas, por lo tanto, las causales de incompatibilidad e inhabilidad se aplican a partir de la fecha de posesión.  Al efecto citó la sentencia de esta Corporación AC-3866 del 16 de octubre de 1996, Consejero Ponente Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.

Afirma que la causal prevista en el artículo 179, numeral 2, opera respecto del demandado desde el momento en que éste se posesionó como Representante a la Cámara (1º de octubre de 2001), no antes ni después de que termine el período; conclusión a la que llegó el Consejo de Estado cuando la Sección Quinta en sentencia del 10 de diciembre de 1998, expresamente indicó, que las alegadas inhabilidades están referidas sólo a quien resulte elegido congresista.

3. Cosa juzgada material. Considera que la pretensión del demandante con la solicitud de pérdida de investidura, es dejar sin efecto la sentencia del 10 de diciembre de 1998, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que decidió en proceso de nulidad electoral un problema jurídico basado en idénticos hechos a los ahora esgrimidos, pues se trataba de determinar si con la inclusión del ahora demandado en la lista encabezada por Gerardo Tamayo, se incurría en la inhabilidad del artículo 179 numeral 2 de la Constitución Política, habiéndose considerado en la sentencia que no había inhabilidad porque ésta no se aplica a personas que, como su representado, no son elegidos y en la que se decidió que Miguel Ángel Santos Galvis, por ser un miembro de la lista diferente al elegido podía ocupar el cargo de representante en reemplazo por falta temporal o absoluta del elegido.

Considera que el hecho de que no se haya impugnado la sentencia mencionada mediante el uso del recurso de revisión, no le permite al demandante pretender mediante la presente acción la modificación de la parte motiva y resolutiva de la misma, pues sería violar el principio de la cosa juzgada y el non bis in ídem, presentando nuevamente a decisión si hay o no infracción del régimen de inhabilidades por la inscripción del demandado en la lista encabezada por el señor Gerardo Tamayo. Sobre el punto cita la sentencia de esta Corporación AC-9320 del 7 de marzo de 2000.

4. El principio constitucional de confianza legítima. Señala que este principio ha sido construido por la Corte Constitucional fundada en los principios de seguridad jurídica contenidos en los artículos 1 y 4 de la Constitución Política y de la buena fe a que se refiere el artículo 83 ídem., para proteger a los ciudadanos de buena fe de los cambios jurídicos que se realizan por parte del Estado. Dice que son más de 20 sentencias de tutela en las que la Corte ha expuesto el anterior principio.

Para el caso del demandado, explica que la decisión de asumir temporalmente el cargo de Representante a la Cámara, tiene como presupuesto la jurisprudencia ejecutoriada y en firme del Consejo de Estado, en la que se le dice que puede asumir legítimamente el cargo de congresista para suplir faltas temporales, considerando que no se puede exigir el régimen de inhabilidades a los miembros de la lista que no hayan sido elegidos. Además que mediante numerosas sentencias de esta Corporación  se estableció dicha doctrina, por lo que se generó un marco jurídico que hacía prever a las personas que participan en un proceso electoral que su conducta estaba ajustada a derecho, que no habría infracción constitucional que pudiera dar lugar a la imposición de la pena más severa, la muerte política.

Considera que si se presenta un cambio jurisprudencial, que bien son inevitables y en ocasiones necesarios y provechosos, los ciudadanos no pueden ser sorprendidos  y asaltados en su buena fe, siendo objeto de sanciones por comportamientos que cuando se realizaron eran correctos y legítimos, pero devienen en prohibidos por los cambios normativos, en este caso jurisprudencial, punto en el cual hizo un símil con el efecto de las leyes retrospectivas.

5. En las causales sobre el régimen de inhabilidades no se puede imponer la pérdida de investidura basado en responsabilidades de carácter objetivo. Aduce que contrario a lo afirmado en la demanda, su representado no procedió con dolo al acceder al llamado que se le hizo para ocupar el cargo de congresista para suplir la vacancia temporal, sino que lo hizo luego de tener conocimiento de la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado.

Considera que dado el régimen sancionatorio de la pérdida de investidura, debe estar acorde con los principios constitucionales que rigen el derecho sancionador, independientemente de la acción mediante el que se exprese (penal, fiscal, disciplinaria, o de pérdida de investidura).

Dice que si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado en sus inicios consideró que la responsabilidad en este tipo de procesos podía ser objetiva, ha variado gradual, pero radicalmente al otro extremo. Una de las razones, entre muchas, por las cuales se ha rechazado la responsabilidad objetiva de los congresistas es la clara incompatibilidad de este tipo de responsabilidad con la presunción de inocencia (artículo 29 Constitución Política), por lo que no podría aplicarse esta responsabilidad sin incurrir en una violación constitucional.

Por lo anterior concluye que el señor MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS actuó correcta y legítimamente al inscribirse en la lista de GERARDO TAMAYO, como al posesionarse para suplir una vacancia temporal, y ante la ausencia de culpabilidad, no puede haber lugar a la infracción del numeral 2º del artículo 179 de la Carta.

Solicita en consecuencia que se niegue la solicitud de pérdida de investidura y se condene en costas al demandante por su temeridad evidenciada por el hecho de ser abogado y consciente de la existencia del fallo previo del Consejo de Estado.

PRUEBAS

El Consejero Sustanciador mediante providencia de fecha 21 de marzo de 2002, decretó las pruebas solicitadas por las partes actora y demandada y por el Agente del Ministerio Público y ordenó tener como tales las aportadas por las partes. (folio 91)

AUDIENCIA PÚBLICA

A la audiencia pública celebrada el 16 de abril de 2002 asistieron el solicitante CARLOS ALFARO FONSECA, el señor Agente del Ministerio Público, doctor JUAN CARLOS GALINDO VACHA; el demandado MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS y su apoderado, doctor HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.

El actor CARLOS ALFARO FONSECA intervino en la audiencia para reiterar la solicitud de pérdida de la investidura del Congresista MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS y en lo pertinente realiza un recuento de los hechos en que se fundamenta la causal invocada de violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades consagrada en los artículos 179 numeral 2, 183 numeral 1º de la Constitución Política y 296 numeral 1º de la Ley 5ª de 1992, por haber ejercido como alcalde de Piedecuesta Santander, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de su elección en el tercer renglón de la lista para la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral de Santander, encabezada por Gerardo Tamayo Tamayo.

El señor Procurador Séptimo Delegado ante la Corporación, en su intervención se refiere inicialmente a tres asuntos preliminares con base en  los fundamentos jurídicos expresados por el apoderado judicial del demandado, el primero de los cuales, que no es posible debatir la existencia de inhabilidades en los procesos de pérdida de investidura, dijo no estar de acuerdo, por cuanto sí es factible en este proceso examinar la existencia y configuración de inhabilidades, en tanto y en cuanto su desconocimiento constituye un motivo o causal de pérdida de investidura, por así disponerlo el artículo 183 numeral 1º de la Constitución Política, que consagra como causal de pérdida de investidura el haber sido elegido el representante del pueblo en desconocimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

Segundo, en relación con el argumento del demandado consistente en que las inhabilidades solo pueden aplicarse respecto de los elegidos, dice no compartir, pues de conformidad con el inciso 2º del artículo 181 de la Constitución Política, a los llamados también se les aplica el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, solo que a partir de su posesión.

Tercero, considera que en el caso no se configura la excepción de cosa juzgada, pues para ello se requiere identidad de partes, de causas y objetos, como lo establece el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, lo cual no se cumple. Lo que existe es una comunidad fáctica entre ambos asuntos, pero una diferencia jurídica de pretensiones no sólo desde el punto de vista de sus destinatarios, sino de la naturaleza de la acción.

Luego de enunciar los hechos que se encuentran acreditados en el expediente, procede al análisis del tema de fondo, para cuyo efecto se refiere a la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación de fecha 15 de mayo de 2001, en la cual se llevó a cabo un interesante análisis de los artículos 179 numeral 2º y 181 inciso 2º de la Constitución Política, posición que se reiteró en la sentencia del 28 de agosto de 2001.

A su juicio, no obstante el criterio jurisprudencial mencionado resulta acorde con la adecuada finalidad de la causal de inhabilidad, el mismo Constituyente Primario, decidió distinguir la fecha de conteo de la inhabilidad entre los elegidos (artículo 179 numeral 2º) y los llamados (artículo 181 inciso 2º), respecto de éstos claramente dispuso que quedarían sometidos al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades "a partir de su posesión", norma que no permite interpretaciones sistemáticas o finalísticas (artículo 27 Código Civil). Cita igualmente argumentos doctrinarios sobre hermenéutica jurídica y señala que las normas que en el caso integran la proposición jurídica completa son los artículos 179, 181 y 183 de la Constitución Política, que contienen tanto el precepto general como la disposición restrictiva o exceptiva para los casos en que se es congresista no por el medio normal, natural y obvio que es la elección, sino por razón del llamado.

De otra parte, considera contrario al espíritu del debido proceso, que por razón de nuevos criterios jurisprudenciales sobre el alcance de normas jurídicas, se imponga una sanción tan drástica como la pérdida de investidura, cuando existía claridad normativa sobre el particular.

Advierte que para la fecha en que el señor MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS se inscribió en la lista de candidatos (21 de febrero de 1998) no existía la actual interpretación del Consejo de Estado, por lo que en aquel instante según el órgano jurisdiccional, el demandado no se encontraba inhabilitado para ser llamado en caso de que quien ocupara el primer renglón fuera elegido y posteriormente se produjera el retiro de éste.

Dice que no podría afirmarse como causal exculpatoria el principio de la confianza legítima, pero si el comportamiento de buena fe, sustentado en otro valor fundamental del derecho, como lo es la seguridad jurídica, dentro de la cual se incluyen los criterios auxiliares de la actividad judicial, la jurisprudencia y la equidad.

En consecuencia considera que atendiendo a la función pacificadora del derecho, que también se encuentra a cargo del juez y en desarrollo de los principios de la buena fe y de la seguridad jurídica, en aras a proteger el debido proceso y la presunción de inocencia, la nueva posición jurisprudencial sólo podría aplicarse a hechos ocurridos después de su expedición, resultando claro que para la fecha de inscripción de esas listas para la Cámara de Representantes, no se conocía la actual interpretación del Consejo de Estado y por lo tanto, las personas que hubieren ejercido cargos de autoridad civil, política, militar o administrativa, se ajustaban a lo dispuesto por la Constitución en materia de inhabilidades e incompatibilidades.

El demandado Representante a la Cámara MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS, interviene brevemente para presentarse como una persona honesta, sencilla y transparente, para defender su nombre. Considera que el estado social de derecho y la justicia le deben permitir salir adelante en este proceso.

El apoderado judicial del demandado, en su intervención reitera los fundamentos expresados en defensa de su representado, e insiste en cada uno de los puntos planteados en la contestación de la solicitud.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

COMPETENCIA

El asunto sometido a la consideración de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es de su competencia conforme a lo dispuesto en los artículos 184 y 237, numeral 5, de la Constitución Política, en concordancia con lo establecido en la Ley 144 de 1997.

CALIDAD DE CONGRESISTA DEL DEMANDADO

Se encuentra acreditado en el expediente, según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, que el doctor MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS tomó posesión de su cargo como Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral de Santander, en reemplazo del doctor GERARDO TAMAYO TAMAYO, por el tiempo comprendido entre el 1º de febrero y 30 de junio de 2001, y que actualmente ejerce como Representante a la Cámara (folio 10 del cuaderno principal).

CAUSAL INVOCADA

El ciudadano CARLOS ALFARO FONSECA en ejercicio de la acción prevista en la Ley 144 de 1994, solicita a esta Corporación se decrete la pérdida de investidura del Representante a la Cámara MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS, por haber incurrido en la causal primera del artículo 183 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 2º del artículo 179 de la Carta:

"Artículo 183.- Los congresistas perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.

(...)"

"Artículo 179.- No podrán ser congresistas:

(...)

2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.

(...)"

El apoderado judicial del demandado en su escrito de oposición a la solicitud de pérdida de investidura plantea los siguientes argumentos de defensa:

   

1. No se puede debatir la existencia de inhabilidades en los procesos de pérdida de investidura. A su juicio las situaciones o hechos irregulares o prohibidos que se produzcan antes de tener la condición de congresista, son las inhabilidades, impugnables mediante la acción de nulidad electoral y no pueden ser objeto de un proceso de perdida de investidura, el cual pretende sancionar a los congresistas por hechos o situaciones ocurridos a partir del momento de adquirir esa calidad.

Al respecto, se tiene que la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado claramente la acción de pérdida de investidura de la acción electoral, para indicar que si bien son diferentes en su naturaleza y consecuencias, puede en uno y otro caso adelantarse el respectivo proceso teniendo como base las causales de inhabilidad sin que por ello se afecte el non bis in idem.

Este régimen de las inhabilidades para ser congresista se encuentra establecido en el artículo 179 de la Constitución Política, mediante el señalamiento de ciertas conductas o circunstancias que pueden recaer en una persona y que impiden su elegibilidad.

Si una persona ha sido elegida y al momento de su elección se encuentra incursa en una de las causales de inhabilidad, el ordenamiento jurídico Colombiano, en aras a mantener la legalidad y preservar la pureza del sufragio, permite que mediante el proceso de nulidad electoral, a que se refieren los artículos 223 y ss. del Código Contencioso Administrativo, se pueda demandar la elección del congresista para borrar el acto de la elección.

Lo anterior, no impide el ejercicio del mecanismo creado por el Constituyente de 1991, para exigir responsabilidad al investido de congresista, cuando obtuvo su elección a pesar de la existencia de alguna de las causales de inhabilidad que le impedía acceder al Congreso, por ello se previó en el artículo 183 de la Carta que los congresistas perderán su investidura: "Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades,...", ello significa que no obstante que el hecho que dio lugar a la configuración de la causal de inhabilidad tuvo lugar antes de la elección, el congresista pueda ser desinvestido posteriormente y durante el desempeño de la función.  A juicio de la Sala no puede entenderse de otra forma la consagración constitucional.

En efecto, si bien algunas de las causales de pérdida de investidura parten del supuesto de que el congresista se halle investido de tal calidad, no puede establecerse como presupuesto general que la pérdida de investidura sólo pueda decretarse por conductas censurables realizadas a partir de la fecha en que entra a ejercer sus funciones, pues de una parte así no lo distingue la norma, y de otra, se consagra expresamente como causal de pérdida de investidura la violación del régimen de inhabilidades, las cuales por su naturaleza impiden la elección.

Así lo han entendido la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación y la Corte Constitucional, al señalar que las inhabilidades no son subsanables por ningún motivo, de allí que no obstante haber estado incurso en una inhabilidad al momento de la elección, y sin embargo es elegido y posteriormente ejerce su actividad de congresista, puede ser retirado del cuerpo legislativo, mediante la sanción de pérdida de investidura, toda vez que es el mismo artículo 179 de la Constitución Política que prescribe que "no podrán ser congresistas quienes violen el régimen de incompatibilidades e inhabilidades", es decir, que quienes ya lo son dejarán de serl.

En la sentencia de fecha 20 de marzo de 2001 proferida dentro del expediente AC-12157, esta Corporación se pronunció así:

"Quiere decir lo anterior que en relación con un Congresista y por los mismos hechos, situaciones o circunstancias constitutivas de las inhabilidades consagradas en el artículo 179 de la Carta Política es posible adelantar procesos de nulidad de la elección y de pérdida de investidura, pues los dos, dadas sus diferencias, finalidades, los procedimientos consagrados para el uno y el otro, los jueces competentes para adelantarlos, no se excluyen entre sí.

En el proceso electoral se juzga la legalidad de los actos de nombramiento o elección efectuados popularmente o por las autoridades o corporaciones encargadas de realizarlos, y, en consecuencia, mediante la sentencia, en caso de prosperar las pretensiones, se anula el correspondiente nombramiento o elección. En el proceso de pérdida de investidura no se anula la elección, sino que se juzga la situación o la conducta de un congresista frente a unas causales consagradas en la Constitución para concluir si incurrió o no en ellas y, en caso afirmativo, decretar esa sanción que le impide actuar a partir de ese momento y hacia el futuro en esa calidad.

Es decir que la acción de pérdida de investidura se puede ejercer con independencia del vencimiento del término de caducidad para el ejercicio de la acción de nulidad de carácter electoral, pues se debe tener en cuenta que aquélla se puede promover en cualquier momento, dado que se trata de una acción pública para la cual ni el constituyente ni el legislador estableció término alguno de caducidad".

Por lo anterior se concluye, que contrario a lo argüido por el apoderado judicial del demandado, es procedente el estudio por parte de esta Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS, sustentada en la causal de inhabilidad de que trata el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución Política.

2. Cosa juzgada material. Se encuentra fundamentada en el hecho de que la Sección Quinta de esta Corporación mediante la sentencia del 10 de diciembre de 1998, proferida dentro de un proceso de nulidad electoral, decidió un problema jurídico basado en idénticos hechos a los que ahora son objeto de la solicitud de pérdida de investidura. Señala que en esa oportunidad se trataba de determinar si con la inclusión del ahora demandado en la lista encabezada por Gerardo Tamayo, se incurría en la inhabilidad del numeral 2º del artículo 179 de la Constitución Política.

Ahora bien, la cosa juzgada puede definirse como un principio en virtud del cual se le otorga a una decisión judicial en firme, la estabilidad y certeza definitivas del asunto que ha sido puesto a consideración del juez, traduciéndose en el efecto de impedir que el mismo asunto sea objeto de un nuevo debate o discusión mediante la iniciación de otro proceso.

En nuestro ordenamiento dicha noción se encuentra consagrada en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, en los siguientes términos:

"Artículo 332.- Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes".

La cosa juzgada, constituye un medio exceptivo que para su prosperidad se requiere de la conjunción de los siguientes factores: Identidad de objeto (sobre qué recae el litigio): que las pretensiones en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primer proceso en el que se dictó la decisión. Identidad de causa (por qué el litigio): Que el motivo o razón que sustenta la primera demanda, se invoque nuevamente en una segunda; e identidad de partes: que se trate de unas mismas personas que figuren como sujetos pasivo y activo de la acción.

Estas condiciones se podrían predicar frente a una materia que haya sido objeto de pronunciamiento por el Consejo de Estado al estudiar la validez del acto de elección de un congresista respecto de determinada causal de inhabilidad, cuya decisión tenga fuerza definitiva, de modo tal, que no pueda ser de nuevo objeto de análisis en el proceso de pérdida de investidura.

Así las cosas, no obstante las acciones de nulidad electoral y de pérdida de investidura, son instituciones de naturaleza distinta, con consecuencias diversas y notas de carácter procesal diferentes, la cosa juzgada podría tener aplicación en el proceso de pérdida de investidura. En todo caso, corresponde al Juez Constitucional que es el de pérdida de investidura, cuando se presente una decisión al respecto, determinar su procedencia.

  

Bajo este marco jurídico procede la Sala al estudio de la cosa juzgada propuesta por el apoderado del demandado en el caso concreto:

En cumplimiento a lo dispuesto en el auto de pruebas dictado por el Consejero sustanciador, se allegó al proceso copia de la totalidad del expediente acumulado (1853-1855), tramitado por la Sección Quinta de esta Corporación, actores: Eleberrt Julián Villareal Franco y Carlos Enrique Marín Vélez (anexos 2 y 3), del cual se observa lo siguiente:

En la demanda radicada bajo el No. 1853 se solicitaba "Que se rectifique y/o modifique el E-26: ACTA PARCIAL DE ESCRUTINIO DE LOS VOTOS PARA CÁMARA, Declaratoria de Elecciones, Cuociente Electoral, Residuos y Adjudicación de Curules del Escrutinio General realizado el día 15 del mes de marzo de 1998, de las elecciones del 8 de marzo de 1998, circunscripción territorial del Departamento de Santander, en donde se declaran elegidos y se adjudican curules de REPRESENTANTES A LA CÁMARA para el período 1998 a 2002, a siete (7) ciudadanos, debiendo haberse elegido a ocho (8) y en consecuencia ordenar a quien corresponda la entrega de la credencial de Representante a la Cámara al señor Gustavo Rodríguez Blanco quien ocupó el octavo puesto en la contienda electoral citada".  Se consideró como norma violada el artículo 176 de la Constitución Política, por cuanto de conformidad con el censo de 1993, por el número de habitantes de Santander, tendría derecho el Departamento a  8 curules en la Cámara de Representantes.

En la demanda radicada bajo el No. 1855 y su corrección, se solicitó: "Se declare la nulidad del acto por el cual se declaró electo como representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento de Santander, al señor, GERARDO TAMAYO TAMAYO y que como consecuencia de la anterior declaración no se computen los votos obtenidos en la lista número 117..., porque los formularios fueron llenados ocultando lo real y haciendo figurar a tres (3) de los integrantes de la lista como hábiles, cuando ciertamente no lo eran".  Igualmente solicitó que se excluyeran del cómputo general los votos obtenidos por esa lista, se practique un nuevo escrutinio, excluyendo los integrantes de la lista que encabezó Gerardo Tamayo y con base en la nueva declaración de elegidos se expidan nuevas credenciales. Sustentó su pretensión en la violación de los artículos 13, 108, 179 numeral 2 y 258 de la Constitución Política; 9, 41 y 47 de la Ley 130 de 1994, 223 numerales 2 y 5 y 227 del Código Contencioso Administrativo y 5º numeral 7 de la Ley 177 de 1994, por cuanto el señor Tamayo fue electo, no obstante en la lista que él encabezaba se inscribieron dos personas (Miguel Ángel Santos y Alfonso Pinto Castellanos) que no podían inscribirse, por haber ejercido autoridad política, civil y administrativa en los doce meses anteriores a la elección, el primero como alcalde de Piedecuesta y el segundo como alcalde de Landázuri, es decir, estaban incursos en inhabilidad y no podían ser congresistas.

Sobre la pretensión de la primera demanda señaló la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia de fecha 10 de diciembre de 1998 que el asunto pretendido no era posible discutirlo mediante la acción electoral, pues mediante ella se controvierte sólo la validez de actos que declaran una elección o se hace un nombramiento, por lo que la denegó.

Ahora bien, en relación con la pretensión de la segunda demanda, la sentencia planteó la litis así:

"Entonces, como el motivo para impetrar la anulación del acto de elección acusado reside en las supuestas inhabilidades de los señores Santos Galvis, Pinto Castellanos y Rodríguez Ballesteros que, se repite, no fueron elegidos Representantes a la Cámara, tales inhabilidades en ningún caso afectarían el acto de elección del señor Tamayo Tamayo, en razón de lo cual esa pretensión no puede prosperar".

De acuerdo a los anteriores aspectos tratados en el proceso de nulidad electoral, considera la Sala que no existe cosa juzgada en el presente caso, por las siguientes razones:

No hay identidad de objeto: como lo ha precisado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, si bien la acción electoral y la acción de pérdida de investidura se pueden referir a una misma persona, o hacerse juicios idénticos fundados en los mismo hechos, lo cierto es que "la pérdida de investidura implica en el fondo una sanción por conductas asumidas por la persona del Congresista que lo priva de esa condición que alguna vez fue poseída por él, al paso que, el juicio electoral lo que pretende es definir si la elección y la condición de Congresista son legítimas o, si por el contrario, en el caso de que existan motivos para su anulación, son ilegítimas"

Lo anterior se evidencia al comparar el objeto del proceso de nulidad electoral decidido mediante la sentencia del 10 de diciembre de 1998, con el objeto de la presente solicitud de pérdida de investidura.

En efecto, el objeto de la acción de nulidad electoral decidida mediante la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado fue la declaratoria de nulidad del acto de elección como Representante a la Cámara del señor Gerardo Tamayo Tamayo, es decir, se cuestionó la legalidad del acto que permitió el acceso del congresista a esa condición; mientras que el objeto del presente proceso según la solicitud del actor, es que se decrete la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Miguel Ángel Santos Galvis, como sanción, por la realización de una conducta que es considerada reprochable y atentatoria contra la legitimidad de las instituciones políticas.

Conforme a lo anterior, tampoco hay identidad de partes: en efecto, en el proceso de nulidad electoral el sujeto pasivo de la acción fue el Representante a la Cámara Gerardo Tamayo Tamayo, elegido en tal calidad por la circunscripción electoral de Santander; mientras que en el presente proceso, el sujeto pasivo de la solicitud de pérdida de investidura es el Representante a la Cámara Miguel Ángel Santos Galvis.

Por último y en lo que respecta a la causa petendi, se dijo anteriormente que la identidad en la misma, consiste en que el motivo o razón que sustenta la primera demanda, se invoque nuevamente en una segunda, pero no basta la simple enunciación  por parte del que intentó la primera acción; es necesario que sea esa causa, la que conduzca a tomar la decisión judicial, convirtiéndose en el sustento fáctico y jurídico de la providencia que hace tránsito a cosa juzgada.

Y la falta de este aspecto es precisamente el que reafirma que en el presente caso no hay cosa juzgada. En efecto, advierte la Sala que si bien se observa cierta similitud entre los hechos en que se sustentó la acción de nulidad electoral y los hechos que soportan la presente solicitud de pérdida de investidura y que además coinciden en señalar la configuración de la causal segunda de inhabilidad, (artículo 179 de la Carta), no puede considerarse que la decisión tomada por la Sección Quinta del Consejo de Estado en aquella oportunidad tenga los efectos de cosa juzgada que pretende otorgarle el apoderado judicial del demandado.

Lo anterior por cuanto la causa petendi como fue planteada en el proceso de nulidad electoral, no era la conducente para resolver sobre el objeto de la contienda, por lo tanto, sobre la misma no hubo en la sentencia ningún análisis de fondo cuyo resultado trajera la consecuencia de cosa juzgada.

En efecto, señaló la Sección Quinta que "como el motivo para impetrar la anulación del acto de elección acusado reside en las supuestas inhabilidades de los señores Santos Galvis, Pinto Castellanos y Rodríguez Ballesteros que, se repite, no fueron elegidos Representantes a la Cámara, tales inhabilidades en ningún caso afectarían el acto de elección del señor Tamayo Tamayo, en razón de lo cual esa pretensión no puede prosperar".

No afirmó la Sección Quinta, que el señor Santos Galvis no estuviera incurso en inhabilidad, ni siquiera se refirió a los supuestos de hecho concretos endilgados respecto a él en contra del elegido Gerardo Tamayo Tamayo, es decir, no efectuó análisis alguno en relación con la configuración de la causal en cabeza del señor Santos Galvis, para que a partir de ello llegara a la conclusión indiscutible de la inexistencia de la inhabilidad.

Entonces, a juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no existe cosa juzgada material en la sentencia del 10 de diciembre de 1998 proferida por la Sección Quinta de la Corporación para los efectos de la presente decisión.

DE LA CAUSAL INVOCADA Y SU ANÁLISIS DE FONDO

Se invoca como causal de pérdida de investidura la consagrada en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política que consiste en la violación del régimen de inhabilidades, concretamente la prohibición del numeral 2º del artículo 179 ibídem que establece:

"No podrán ser congresistas:

(...)

2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad  política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección".

Ha discutido el apoderado judicial del demandado que las inhabilidades no pueden exigirse a los miembros de las listas que no hayan sido elegidos, por lo que se opone a la prosperidad de la solicitud de pérdida de investidura.  A su juicio, el régimen de inhabilidades vigente a la fecha de las elecciones sólo se aplica a los principales elegidos de la lista no a los demás miembros de la misma; entonces, sí su representado no fue elegido, el régimen de inhabilidades sólo se le puede exigir desde y hasta que finalice el período en que se desempeñe como congresista, de ahí que el artículo 179, numeral 2,  sólo se aplicaría al elegido señor Gerardo Tamayo Tamayo, no al Representante Santos Galvis, respecto del cual operan las causales que la norma consagra desde el momento en que éste se posesionó como Representante a la Cámara (1º de octubre de 2001), no antes ni después de que termine el período.

Planteada de esta forma la oposición, surge la obligación de establecer la aplicabilidad o no del régimen de inhabilidades en relación con el congresista que accede al cargo en virtud del llamado que se hace para cubrir la vacancia absoluta del principal.

Si bien la Corporación había considerado (sentencias del 25 de abril de 1994. Exp. AC-1491 y del 16 de octubre de 1996. Exp. AC-3866, entre otras) que la fuente de la investidura no era la elección sino el llamado que se hacía para cubrir la vacante y, por ende, las causales de inhabilidad se aplicaban desde la fecha de la posesión, descartando la aplicación de la causal de inhabilidad a quienes no hubieren sido elegidos sino posteriormente llamados a ocupar la vacante, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 15 de mayo de 2001 en la sentencia proferida dentro del expediente AC-12300, con ponencia de la Consejera Dra. Ana Margarita Olaya Forero, rectificó su criterio sobre la manera como se deben aplicar las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 2 y 3 del artículo 179 de la Constitución Política, respecto del  inciso 2º del artículo 181 de la misma, a los Congresistas llamados a ejercer el cargo, para suplir las vacancias de los Congresistas elegidos, precisando el alcance de las anteriores disposiciones, frente a la sanción de pérdida de investidura.

Se orientó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el propósito del Constituyente de 1991  de recuperar el prestigio del Congreso señalando un severo régimen disciplinario en caso de que el congresista incurriera en las conductas enlistadas como prohibidas, sancionándolo con la pérdida de investidura.

Recordó lo manifestado por la Asamblea Nacional Constituyente en el informe - ponencia para primer debate en la Plenaria de la Asamblea del 16 de abril de 1991, respecto del régimen de inhabilidades, cuando expresó:

"INHABILIDADES.  1.1. Objeto: evitar que se utilicen los factores de poder del Estado con fines electorales e impedir que personas indignas puedan llegar al Congreso.

1.2. Planteamiento general: Ninguna persona con autoridad publica o que maneje dineros del Estado puede ser elegido al Congreso (en general a ninguna corporación de elección popular) sino pasado un tiempo que prudentemente se considere el mínimo necesario para eliminar la posibilidad de utilización de esos factores de poder…"

……..

1.3.- Presupuestos básicos.

1.3.1 Funcionarios del nivel superior de la administración no solamente tienen la capacidad de utilizar esos mecanismos de poder mientras ejercen el cargo sino de montar maquinarias que subsistan por un largo tiempo después de su retiro. Es necesario, por tanto, contemplar dicho factor.

 ……

1.3.3. En general, la ocupación de un cargo o empleo en el sector público debe ser incompatible con el ejercicio de cualquier actividad electoral. El régimen de inhabilidades debe contemplar el hecho de que la elección no es asunto del solo día electoral sino que apareja por fuerza actividades previas.

…Conviene, además,  establecer un tiempo antecedente durante el cual opera la inhabilidad para evitar que ocurran sustituciones de última hora con las que se pretenda burlar la inhabilidad, y que la misma candidatura a una Corporación sirva para obtener ventajas adicionales en la gestión frente al Gobierno"

Y en la sesión Plenaria del 22 de mayo de 1991, la Asamblea se pronunció específicamente sobre las inhabilidades electorales, así:

"Inhabilidades para la elección: es indispensable evitar que se utilicen los factores de poder del Estado con fines electorales.  Para ello, debe contemplarse que quienes tienen posibilidad de disponer de recursos oficiales o nombrar empleados o tienen acceso a otros factores con los que podrían manipular a los electores, estén impedidos para presentarse como candidatos a cargos de elección popular. El régimen de inhabilidades debe además impedir que personas indignas lleguen a tales cargos y que se utilice la fuerza electoral de uno para arrastrar a sus parientes más cercanos y crear dinastías electorales…"

Y es que no puede aceptarse que solo a quien resulte elegido le esté prohibido el uso de procedimientos clientelistas y el manejo deshonesto del electorado, como consecuencia de aplicar una distinción respecto de la fecha en que deben contarse las inhabilidades consagradas en los numerales 2 y 3 del artículo 179, pues bajo esta óptica podría pensarse que los "llamados" quedarían libres de algunos de los deberes que cuidadosamente se han establecido con el fin de que el proceso electoral se lleve a cabo en igualdad de condiciones y en forma transparente, es decir, sin coacción o presión indebida sobre los electores.

Además debe tenerse en cuenta que, como se dijo anteriormente, estas causales de inhabilidad no son subsanables por ningún motivo, de ahí que distinguir entre el "elegido" y el "llamado" para efectos de la aplicación de la causal de inhabilidad, no solo permitiría que por el transcurso del tiempo ésta se subsanara, sino que se haría inoperante en relación con los "llamados".

Sin perder de vista el propósito del Constituyente y con fundamento en lo dispuesto en los incisos 2 del artículo 181 y 1 del artículo 261 de la Carta Política, expresó la Sala en la mencionada sentencia del 15 de mayo de 2001, los siguientes razonamientos:

"La  interpretación aislada del citado inciso segundo del artículo 181 de la Constitución, en el sentido de entender, para todos los efectos, que las inhabilidades de los "llamados a ocupar el cargo por vacancia del congresista elegido" (que son todos los que conforman la lista) sólo comienzan a partir de la posesión, que otrora sostenía la Corporación, lleva a que las causales 2 y 3 del artículo 179 de la Constitución Política se tornen inoperantes respecto de éstos, pues quien esté incurso en la inhabilidad para ser "elegido" puede situarse dentro de la lista en un orden que posteriormente le dé vocación de ser "llamado" y así, haciendo fraude a la norma constitucional, utilizar torcidamente su condición de poder, para cautivar votos en favor de su lista y luego, una vez transcurran los seis o doce meses que señalan  los citados numerales 2 y 3 del artículo 179, se posesione como Congresista, por virtud del llamado de la Mesa Directiva, hecho éste que debe rechazarse, como quiera que esa no fue la intención de los Constituyentes al establecer el régimen celoso de inhabilidades para los Congresistas.

(...)

No puede, además, desatenderse el hecho de que son las elecciones y no el llamado que hace la Mesa Directiva, las que generan la vocación del candidato no elegido a suplir la vacancia de quien resultó electo. Las elecciones, como es sabido, se hacen por la lista, no por un determinado nombre; por esa razón, el resultado electoral, además de precisar quiénes resultaron electos de acuerdo al sistema del cuociente electoral, determina también la vocación de "los llamados" a suplirlos en sus faltas absolutas o temporales, según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente que les corresponda en la misma lista electoral."  

Bajo el anterior marco conceptual, fijó en consecuencia, el alcance de las normas constitucionales que citó, sentando la siguiente conclusión:

"c) Que la posesión del "llamado a suplir la vacante del Congresista elegido" marca el momento en el cual puede el juez pronunciarse sobre la existencia o no de las  de las conductas enlistadas como no permitidas, pese a que su ocurrencia tenga lugar con anterioridad al acto de posesión, como es el caso de los supuestos que contemplan los citados numerales 2 y 3 del articulo 179 de la Constitución Política."

Posición jurisprudencial que ha sido reiterada por la Sala en varias oportunidade y en la sentencia de fecha 9 de octubre de 2001 Expediente AC-0147 con ponencia del Consejero Darío Quiñónes Pinilla se consideró:

"Como ya se anotó, la finalidad de la causal de inhabilidad establecida en el numeral segundo del artículo 179 es la de evitar que se utilicen factores  de poder para que puedan influir en el electorado. Esos factores de poder para que puedan influir en el electorado necesariamente deben producirse antes de la respectiva elección. Producida la elección y definidos los resultados, los factores de poder que se lleguen a tener con posterioridad, en manera alguna, pueden ejercer influencia en el hecho pasado de la elección..."

Es importante resaltar la unidad del proceso electoral, que comprende las etapas de inscripción de candidatos, elección y posesión, la que se predica tanto de aquellos que fueron "elegidos" por obtener los votos requeridos, como de los que sean "llamados" a ocupar el cargo.

En efecto, la fuente directa de la investidura de congresista tanto el elegido como el llamado, tiene el mismo origen democrático, que es el proceso electoral, pues es justamente la inscripción en la misma lista y los votos por ella obtenidos, en la que el primero resultó elegido, la que hace que el segundo y los siguientes estén en el orden de sucesión y por ende les confiere la vocación de ser llamados a reemplazarlo.

Y es que cuando se llama a alguien a ocupar el cargo de congresista, tal "llamado" no puede hacerse a cualquier persona,  sino a quien aparece en la lista con vocación para sustituir al antecesor, de ahí que todos los integrantes de ésta tienen que ser hábiles para ser elegidos.  Tal calificación no es un mérito exclusivo de quien encabeza la lista, debe comprender en consecuencia a cada uno de los candidatos que por el mismo acto de la inscripción aspiran a ser llamados.

De acuerdo a lo anterior, reitera la Sala que el término de los doce meses de inhabilidad a que se refiere el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución Política, debe computarse desde la fecha de las elecciones hacia atrás, tanto para los congresistas elegidos como para los llamados.

Conforme a lo precisado, se resolverá sobre la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS por haber ejercido, como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.

En el expediente se encuentran probados los siguientes hechos:

a) Que el señor Miguel Ángel Santos Galvis se posesionó como Alcalde del Municipio de Piedecuesta Santander el 1º de enero de 1995, según fotocopia del Acta de Posesión de la Notaría Única de Piedecuesta, remitida a la Secretaria General de esta Corporación por el señor Coordinador de Archivo y Correspondencia del Municipio de Piedecuesta (Santander).  (folio 17 del anexo 1).

b) Según certificación expedida por el Coordinador de Archivo y Correspondencia del Municipio de Piedecuesta (Santander), el señor Miguel Ángel Santos Galvis ejerció funciones de Alcalde del municipio de Piedecuesta en el tiempo comprendido entre el 1º de enero de 1995 al 31 de diciembre de 1997. (folio 16 anexo 1).

c) Que el señor Miguel Ángel Santos Galvis, se inscribió en el tercer renglón de la lista de candidatos a la Cámara de Representantes para el período 1998-2002, por la Circunscripción electoral de Santander, que encabezaba el señor Gerardo Tamayo Tamayo, para las elecciones de marzo de 1998, según fotocopias de la Lista de Solicitud de Inscripción y Constancia de aceptación de Lista de Candidatos y de la Lista Definitiva de Candidatos para Cámara de fecha 21 de febrero de 1998, de la Registraduría Nacional del Estado Civil, remitidas a esta Corporación por los señores Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en Santander de la Registraduría Nacional del Estado Civil.  (folios 20 y 21 del anexo 1).

d) Que según fotocopia de la Declaratoria de Elecciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil, remitida a esta Corporación por los Delegados del Registrador Nacional de Estado Civil en Santander, se declaró elegido Representante a la Cámara para el período 1998 a 2002, en las elecciones llevadas a cabo el 8 de marzo de 1998, al señor Gerardo Tamayo Tamayo. (folio 25 anexo 1).

e) Que el señor Miguel Ángel Santos Galvis, tomó posesión de su cargo como Representante a la Cámara por la Circunscripción electoral de Santander, en reemplazo del doctor Gerardo Tamayo Tamayo, por el tiempo comprendido entre el 1º de febrero y el 30 de junio de 2001 (Resolución MD 0111 del 1º de febrero de 2001) y que actualmente ejerce como Representante a la Cámara, según Constancia del Secretario General de la Cámara de Representantes, de fecha  1º de junio de 2001, obrante a folio 10 del cuaderno principal.

De los hechos relacionados anteriormente se encuentra probado que el demandado ejerció el cargo de Alcalde del municipio de Piedecuesta Santander  hasta el 31 de diciembre de 1997, que se inscribió el 21 de febrero de 1998 en el tercer renglón para Cámara de Representantes de la lista que encabezó Gerardo Tamayo Tamayo por la Circunscripción electoral de Santander y las correspondientes elecciones se realizaron el 8 de marzo de 1998.

Y de la confrontación de las anteriores fechas, se tiene que el demandado sólo llevaba 2 meses y 8 días de haber dejado el cargo de alcalde de Piedecuesta (Santander), al momento de las elecciones.

Ahora bien, para determinar con base en los siguientes hechos, si el demandado se encontraba incurso en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución Política, es importante precisar si como empleado público, ejerció dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar.

Si bien la definición de los conceptos de autoridad política, civil y administrativa, no ha sido establecida con precisión ni por la jurisprudencia ni por la doctrina, existen algunos parámetros que permiten hacer su ubicación.

Partiendo de la definición de autoridad, como la "potestad que en cada pueblo ha establecido su constitución para que lo rija y gobierne, ya dictando leyes, ya haciéndolas observar, ya administrando justicia" o "poder que tiene una persona sobre otra que le está subordinada" (Diccionario de la Lengua Española - vigésima primera edición), existen varias formas de manifestación de esa autoridad, dependiendo de la persona que la ostente y del asunto sobre el que recaiga.

La Constitución Política de Colombia en su artículo 2º  enuncia como fines esenciales del Estado: "servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos  y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo."

Y en el inciso segundo dispone:

"Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares."

Teniendo en cuenta que, tan complejos son los fines del Estado como diversas son las acciones que para su cumplimiento ejecutan las autoridades, que por ello se presentaría alguna dificultad distinguir entre lo político y lo administrativo.

Al respecto expresa la doctrina:

"Por definición, el Estado es el reino de lo político. Lo administrativo tiene que ver con la atención de las necesidades cotidianas de los habitantes del país. Pero cómo trazar una raya clara que permita diferenciar hasta dónde va lo político y dónde comienza lo administrativo; más cuando son las mismas autoridades en muchos casos las que asumen las dos responsabilidades.

No obstante, definir ciertas opciones de organización del Estado y de la sociedad política que él enmarca, orientar su marcha en lo internacional y respecto de problemas económicos y sociales, pertenece al dominio de la política. Por eso se habla de la política de tal Estado en tal materia, de la política económica y social de determinado gobierno. Al otro extremo puede pensarse en los menesteres que se agrupan bajo el nombre de servicios públicos, o sea llegarle a los administrados en la satisfacción de necesidades indispensables para la vida en comunidad (agua, luz, teléfono, transporte, salud, educación, etc.), algunos llamados domiciliarios, como en el artículo 367 de la Constitución de 1991.

Con este concepto podría decirse que la autoridad política es la potestad que pertenece al pueblo y que ha sido encomendada a una persona para conducirlo en la realización de los fines del Estado, integrando sus habitantes, organizando su actividad, vinculando entre sí sus distintas autoridades, con el privilegio de hacerse obedecer.

Por ello, al lado del artículo 2 de nuestra Carta, el artículo 3 idem consagra:

"Art. 3º - Democracia directa y democracia participativa. La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece." (subrayas de la Sala)

En el caso de los alcaldes, gobernadores o Presidente, es más fácil su ubicación en el concepto de autoridad política, pues al respecto y concretamente en relación con el alcalde, el artículo 189 de la Ley 136 de 1994, dispone:

Artículo 189. Autoridad Política. Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política.

Tal autoridad también se predica de quienes ejerzan temporalmente los cargos señalados en este artículo".

Respecto a la autoridad civil y administrativa y como lo ha señalado la Sala en otras oportunidades (cfr. Sentencia del 1º de febrero de 2000, expediente AC-7974) existe cierta dificultad al tratar de delimitarlas y se ha considerado que la autoridad civil es comprensiva de la autoridad administrativa sin que se identifique con ella, en la medida que en entre las dos existe una diferencia de genero a especie.

Por autoridad administrativa podría entenderse como el poder del cual está investido un funcionario para que dentro de su ámbito territorial y marco funcional y con el objeto del manejo de las personas, bienes o patrimonio a su cargo, dé aplicación a las medidas necesarias para el cumplimiento inmediato de las normas y la satisfacción y preservación de la necesidades e intereses de sus administrados, función que también puede ejercer quien tiene autoridad civil, pero éste además tiene el poder de las decisiones generales.

En relación a la autoridad administrativa, el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, describe de la siguiente manera las funciones que corresponden a la Dirección Administrativa:

"Artículo 190. DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA: Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos  con cargo a fondos municipales, conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte  de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias."

Por su parte, autoridad civil, es aquella en la cual el funcionario tiene poder de mando, facultad de imponer sus decisiones sobre las demás personas, ejercer poder correccional y facultad de disponer para beneficio de los integrantes de la comunidad las normas necesarias que permitan la convivencia de los ciudadanos dentro de la misma.

Para mayor claridad, el artículo 188 de la Ley 136 de 1994, se refiere a la autoridad civil así:

"Artículo 188. Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones:

1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública.

2. Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por si o por delegación.

3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones."

Ahora bien, para el caso en estudio, estas tres clases de manifestación de autoridad encuentran su expresión en las atribuciones que le confiere el artículo 315 de la Constitución Política al alcalde, al señalar:

"ARTICULO 315.  Son atribuciones del alcalde:

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.

2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.

4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos.

5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.

6. Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

8. Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado.

9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.

10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen.

(Resalta la Sala).

Entonces, con fundamento en las anteriores precisiones y bajo el anterior marco normativo, resulta diáfano concluir que el alcalde de un municipio, por las funciones que le han sido asignadas, ejerce autoridad política, civil y administrativa, sobre sus administrados y dentro del ámbito de su jurisdicción.

Y como corolario de lo antedicho, por razón del ejercicio del cargo de Alcalde del municipio de Piedecuesta Santander, el señor Miguel Ángel Santos Galvis ejerció autoridad política, civil y administrativa en el respectivo Municipio, en el período comprendido entre el 1º de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 1997, esto es dentro de los doce meses anteriores a la fecha en que se llevaron a cabo las elecciones (8 de marzo de 1998), en las que resultó elegido el Representante a la Cámara Gerardo Tamayo Tamayo por la Circunscripción electoral de Santander.

Debido a los anteriores hechos, el demandado para la fecha en que se realizaron las mencionadas elecciones, estaba incurso en la causal segunda de inhabilidad establecida en el artículo 179 de la Constitución Política, por lo que se impone decretar la pérdida de su investidura de Representante a la Cámara, de conformidad con el numeral 1º del artículo 183 de la Carta.

Finalmente, no comparte la Sala los argumentos de oposición expuestos por el apoderado judicial del demandado en el sentido de manifestar que la decisión de asumir el cargo de Representante a la Cámara tuvo como fundamento la jurisprudencia ejecutoriada y en firme del  Consejo de Estado, en la que se dijo que podía asumir legítimamente el cargo de congresista para suplir faltas temporales, bajo la consideración de que no se puede exigir el régimen de inhabilidades a los miembros de la lista que no hayan sido elegidos, acudiendo en consecuencia al principio constitucional de la confianza legítima basada en un marco jurídico generado por las posiciones jurisprudenciales al cual consideró el demandado se ajustó su conducta.

Y no es de recibo, por cuanto un cambio jurisprudencial sobre la interpretación y alcance de una disposición legal o constitucional, no significa la creación de una nueva norma jurídica, dado que la misma es solo un criterio de interpretación que no compromete la decisión de los jueces, ni afecta la existencia de la norma aplicada.

El principio de la confianza legítima ha sido estructurado teóricamente como "mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la Administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones,  y tiene como uno de sus presupuestos la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad.

Para el caso presente, considera la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que no puede invocarse como beneficio el mencionado principio, pues el mismo no significa que en aras de proteger un interés particular (el del demandado), se desconozca el interés general que  encierran las inhabilidades y la institución de pérdida de investidura, que garantizan de una parte, la transparencia e integridad de los que los representan al pueblo en las instituciones políticas democráticas y de otra parte, reclama una sanción inmediata para aquellos que no son dignos de hacer parte de las mismas.

La Sala se aparta igualmente del argumento expuesto por el apoderado del demandado basado en la ausencia del dolo al acceder al llamado que se le hizo para ocupar el cargo de congresista para suplir la vacancia temporal, pues lo hizo luego de conocer el fallo de la Sección Quinta de esta Corporación; y se aparta la Sala de esta apreciación, por cuanto la pérdida de investidura no está sancionando el hecho de haber accedido el señor Santos Galvis al llamado para suplir la vacante temporal del Representante Tamayo Tamayo, sino haber participado en el proceso electoral de marzo de 1998 estando incurso en una causal de inhabilidad, participación con la cual aventajaría a otros candidatos, pues se beneficiaría de la influencia que podía ejercer con la imagen de autoridad política, civil y administrativa que ejerció.

Respecto al argumento expuesto por el señor representante del Ministerio Público que advierte que para la fecha en que el demandado se inscribió en la lista de candidatos (21 de febrero de 1998) no existía la actual interpretación del Consejo de Estado sobre el inciso 2º del artículo 181 de la Carta, por lo tanto en aquel instante el demandado no se encontraba inhabilitado para ser llamado en caso de que quien ocupara el primer renglón fuera elegido y posteriormente se produjera el retiro de éste, por lo que su comportamiento fue de buena fe y en desarrollo de ese principio y de la seguridad jurídica, entiende que la nueva posición jurisprudencial sólo podría aplicarse a hechos ocurridos después de su expedición y no a hechos anteriores a la misma, no es admisible, pues se repite, la inhabilidad ha existido antes y después de los pronunciamientos judiciales, y estos han sido el resultado de la labor del juez que en función de aplicar los preceptos jurídicos pertinentes a cada asunto, ha efectuado una valoración en conjunto de los hechos, las pruebas y el derecho, con decisiones que se dejan plasmadas en sus providencias y que van constituyendo un criterio auxiliar de interpretación, pero no la creación de una norma nueva que remplace la existente.

En efecto, como lo ha dicho esta Sala Plen, en cada juzgamiento se actualiza la actividad del juez, la misma no está supeditada a delimitados enfoques o posiciones reinantes en algún momento de la historia, por lo que si surgen cambios en la percepción de los hechos o que los mismos se adapten a una nueva visión del entorno social, económico o cultural, ello hace parte de la misma labor y la decisión del juez debe dar cuenta de ello, como ocurre en el presente caso.

En cuanto al argumento de la buena fe, cabe anotar que si bien existen ciertas situaciones en las que obrar de buena fe, crea derechos, sanea vicios o suprime nulidades, existen conductas que no obstante se encuentra ceñidas a la buena fe, no logran purgar el quebrantamiento de la Constitución o la ley ni exoneran al agente de la consecuencia jurídica que se ha establecido para reprimirla.

En el presente caso la alegada conducta de buena fe del demandado no hace desaparecer la existencia de la inhabilidad de la que ha dado cuenta la Sala ni lo puede exonerar de la sanción prevista por el precepto constitucional, pues como se consideró en apartes anteriores al estudiar el concepto de la confianza legítima, el régimen de inhabilidades y la institución de la pérdida de investidura están consagrados en defensa de la prevalencia del interés general en el que se funda nuestro Estado social de derecho.

Se desestima así la posición del Agente del Ministerio Público a favor de una aplicación condicionada del criterio actual de la Corporación, con base en los principios invocados de buena fe, presunción de inocencia, debido proceso y seguridad jurídica, los cuales a juicio de la Sala, no han sido vulnerados con la presente decisión, que se encuentra acorde a los mandatos constitucionales sobre la inhabilidad analizada y establecida y la consecuente pérdida de investidura.

Por las precedentes razones se decretará la pérdida de investidura del Representante a la Cámara MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República  y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DECLÁRASE NO PROBADA la excepción de cosa juzgada.

DECRÉTASE la pérdida de investidura de Congresista del Representante a la Cámara MIGUEL ÁNGEL SANTOS GALVIS.

Comuníquese esta decisión a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia que la  anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JESÚS Ma. CARRILLO BALLESTEROS

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA

           - Salva Voto -                  -  Aclara Voto -

CAMILO ARCINIÉGAS ANDRADE GERMÁN AYALA MANTILLA

      - Salva parcialmente voto -                - Aclara Voto -

TARSICIO CÁCERES TORO REINALDO CHAVARRO BURITICÁ  

    - Ausente con excusa -

MARÍA ELENA GIRALDO  GÓMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE JESÚS Ma. LEMOS BUSTAMANTE

                     - Salva Voto -

LIGIA LÓPEZ DÍAZ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

              - Aclara Voto -

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

                     - Salva Voto -

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

                      - Aclara Voto -

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA NICOLÁS C. PÁJARO PEÑARANDA       

              - Salva Voto -

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ DARÍO QUIÑONES PINILLA

    - Ausente con excusa -

GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

                 - Salva Voto -                        - Salva Voto -

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0042-01-039

Actor:  Carlos Alfaro Fonseca

Pérdida de Investidura.

Demandado: Miguel Angel Santos Galvis

ACLARACION DE VOTO

Comparto la decisión que con ponencia del doctor Juan Angel Palacio Hincapié tomó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 21 de mayo de 2002 para decretar la pérdida de la investidura de congresista del representante a la Cámara Miguel Angel Santos Galvis.

Pero aclaro mi voto para reiterar mis puntos de vista en relación con algunos aspectos fundamentales, así:

1.- Cosa Juzgada.

Ciertamente no se dá en este caso. Pero a mi juicio, podría darse respecto de una acción de pérdida de investidura con una sentencia que decida un proceso electoral, siempre y cuando exista identidad de objeto y de causa y la persona cuya pérdida de investidura se solicita sea la misma a quien se refiere el acto administrativo cuya nulidad se demanda en el electoral.

2.- Conceptos de autoridad política, civil, administrativa o militar (numerales 2 y 5 del artículo 179 de la Constitución Política).

La propia Constitución establece diferencia entre estos tipos de autoridad, aparte de la que puedan tener o detentar quienes ejercen jurisdicción.

Siendo ello así, bajo punto de vista alguno puede desconocer el juez esa diferencia y menos aún llegar a afirmar que algunos de esos conceptos se confunden o que la autoridad civil es la misma autoridad administrativa, por ejemplo. Distinto es que la autoridad civil y aún la autoridad política e, inclusive, la militar en algunos casos, impliquen el ejercicio de autoridad administrativa. Pero esta es independiente de aquellas, con las que no puede en términos absolutos identificarse y puede por ello afirmarse que no todo ejercicio de autoridad administrativa, que puede darse de manera totalmente independiente,  implica el de los otros diferentes tipos de autoridad.

Los numerales 2 y 5 del artículo 179 de la Constitución establecen a las claras la diferencia y la ley 136 de 1994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, define con precisión en los artículos 188, 189, 190 y 191 estos cuatro diferentes tipos de autoridad.

3.- Casos de congresistas llamados por la mesa directiva de la respectiva Cámara, a suplir  vacantes absolutas o temporales, cuya pérdida de investidura se solicita por violación del régimen de inhabilidades, en concreto por lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política.

Trascribo en relación con este aspecto apartes de mi aclaración de voto en el caso del señor Jaime Lozada Perdomo, radicación 0155-01, cuya pérdida de investidura decretó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 19 de marzo de 2002, con ponencia del doctor Reynaldo Chavarro Buriticá.

Dije, entre otras cosas, en aquella ocasión:

........................................................................................................................

"Talvez este caso de esos congresistas llamados ha debido tener otro tratamiento en la sentencia del 15 de mayo de 2001 (expediente AC-12.300 Ponente Ana Margarita Olaya Forero) y de ahí en adelante. U otro manejo o consideraciones especiales de otra índole. U otro tipo de estudio. Sin que esto signifique que no hubiera podido darse el cambio de criterio o la nueva interpretación con la cual se ha venido consolidando sobre el tema una nueva jurisprudencia. No. Precisamente estoy de acuerdo con ese criterio y coincido y he coincidido con esa nueva interpretación que la Sala Plena dió a las normas constitucionales el 15 de mayo de 2001 sobre el tema de la fecha de referencia para aplicar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a los congresistas llamados a ocupar el cargo."

"Pero lo cierto es que con la decisión del 15 de mayo de 2001 y las posteriores y no habiendo tenido la situación de los congresistas llamados que formaron parte de las listas inscritas para las elecciones de marzo de 1998 cuando otra jurisprudencia del Consejo de Estado se encontraba en vigor, los tratamientos que menciono en el párrafo que antecede ni consideraciones especiales de otra índole, la Sala Plena no podía proceder en el caso del senador Jaime Lozada Perdomo, de otra manera. Tenía qué decretar como lo hizo, la pérdida de su investidura."

"Y no resultan válidas las razones que él aduce para afirmar que aceptó formar parte de la lista inscrita para las elecciones de marzo de 1998 por cuanto de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, vigente para entonces, no se encontraba incurso en inhabilidad alguna."

"No puede aceptarse que alguien, en este caso el señor Jaime Lozada Perdomo, acepte formar parte de una lista para elecciones de congreso no para ser elegido y llegar en tal condición a posesionarse y ocupar su curul, sino para no ser elegido y llegar a ocupar su curul como llamado, es decir, por llamamiento de la mesa directiva de la respectiva Cámara."

Con todo respeto,

ALBERTO ARANGO MANTILLA

12 de junio de 2002

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL DR. CAMILO ARCINIEGAS A.

Ref.: Expediente 11001-03-15-000-2002-0042-01

PÉRDIDA DE INVESTIDURA

Actor: CARLOS ALFARO FONSECA

La pérdida de la investidura de Congresista, además de la privación de este cargo, conlleva las sanciones de inhabilidad para ser Congresista (Constitución Política, artículo 179-4), Diputado (Ley 617, art. 43-1), Concejal (Ley 136, art. 43), Alcalde (Ley 136, art. 95) o Gobernador (Ley 617, art. 30).

Es incuestionable que el demandado debía perder la investidura de Congresista por haber violado la inhabilidad impuesta en el artículo 179-2 de la Constitución a quienes hayan ejercido autoridad política en la respectiva circunscripción dentro de los 12 meses anteriores a la elección.  Como en el caso presente, tratándose de quien habiendo ejercido el cargo de Alcalde de Piedecuesta hasta el 31 de diciembre de 1997, se presentó como candidato en los comicios del 8 de marzo de 1998.

Sucede, sin embargo, que al 1° de febrero de 2001, cuando el demandado tomó posesión de la curul, prevalecía la jurisprudencia de esta Sala en el sentido de que, tratándose de llamados a suplir una vacante, el término de esta inhabilidad debía computarse desde la fecha de la posesión. Y siguiendo esta jurisprudencia, el demandado no habría  estado inhabilitado, porque entre su retiro de la Alcaldía y su posesión demedió mas de un año.

A mi entender, se presenta una contraposición entre la norma que impone objetivamente la pérdida de la investidura, y la situación concreta de quien queda sujeto a perderla por haberse guiado por la doctrina del tribunal competente, que para entonces le autorizaba a tomar posesión del cargo de congresista.

Tal contraposición debía resolverse decretando la pérdida de la investidura, para guarda del sufragio y de la recta integración de las corporaciones públicas, pero declarando al mismo tiempo que el demandado no quedó incurso en las inhabilidades de que se hizo mención.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Fecha ut supra

ACLARACION DE VOTO

Radicación número:11001-03-15-000-2002-0042-01(PI-039)medina

Actor: CARLOS ALFARO FONSECA

PERDIDA DE INVESTIDURA

Consejero Ponente: Dr. Juan Angel Palacio Hincapié

Providencia del 21 de mayo de 2002.

Los conceptos que traía el proyecto sobre la autoridad, a. civil y a. administrativa, me aconsejaban presentar algunas aclaraciones, que, al revisar el texto definitivo, veo que son innecesarias.

Atentamente,

ROBERTO MEDINA LOPEZ

Consejero

ACLARACION DE VOTO

Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil dos (2002).

REF: EXPEDIENTE No. 11001-03-15-000-2002-0042-

PERDIDA DE INVESTIDURA

ACTOR: CARLOS ALFARO FONSECA

                        DEMANDADO: MIGUEL ANGEL SANTOS GALVIS

Voté afirmativamente la sentencia que decretó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara MIGUEL ANGEL SANTOS GALVIS, pues ciertamente se encontraba incurso en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución Política, que prohíbe ser Congresistas a quienes hubieren ejercido  autoridad política, civil y administrativa en la misma circunscripción electoral por la cual resultó elegido o llamado a ocupar el cargo de Congresista.

                      No obstante aclaro mi voto, porque disiento de la interpretación que le da la Sala a la institución de la cosa juzgada en los procesos de pérdida de investidura.

                        La sentencia objeto de aclaración, si bien parte de una intelección correcta sobre los elementos que deben concurrir, al tenor del artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, para que se predique cuando una sentencia proferida en un proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada y precisa que las acciones de nulidad electoral y de pérdida de investidura, son instituciones de naturaleza distinta, llega erradamente a la conclusión de que es posible que en el proceso de pérdida de investidura pueda darse la aplicación de la cosa juzgada, como medio exceptivo, pues las identidades procesales que en conjunto demarcan los límites de la cosa juzgada ( identidad de objeto, identidad de causa e identidad de partes) no se dan en estos dos procesos el de nulidad electoral y el de pérdida de investidura de congresistas, dado, precisamente, el objeto distinto que persiguen.

                                 En efecto, mal puede darse la misma causa petendi y el mismo objeto en estos dos procesos, pues ellos no tienen la misma relación jurídica sobre la cual versa el derecho pretendido ni pueden tener la misma razón de hecho. Mientras el objeto del proceso de nulidad electoral  mira a la preservación de la legalidad del proceso electoral y a la pureza del sufragio, el de pérdida investidura es un proceso disciplinario mediante el cual es sancionado el Congresista que infrinja los deberes que su dignidad le impone. Como puede verse, tienen naturaleza  y consecuencias diversas.

                                

                               Al no tener entonces el mismo objeto estos dos procesos (nulidad electoral y pérdida de investidura) no puede tener cabida la institución de la cosa juzgada, ya que el artículo 332 es muy claro en señalar, de manera taxativa, los factores que deben concurrir para que se predique que una sentencia proferida en el proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada.  

                          La cosa juzgada en los procesos de pérdida de investidura de un Congresista, sólo se da en el evento de que se alegue en otro proceso de pérdida de investidura los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado, pues todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada. Es más, el artículo 15 de la Ley 144 de 1994 le impone al Consejo de Estado no admitir la solicitud de pérdida de investidura cuando se da la circunstancia anterior.

En los anteriores términos dejo aclarado mi voto, pues si bien ninguna connotación para la decisión tuvo el análisis que hizo la sala sobre la institución de la cosa juzgada, sí desdibuja la naturaleza sancionatoria del proceso de pérdida de investidura,  y el mandato del artículo 179 de la Constitución Política que prescribe que "no podrán ser congresistas quienes violen el régimen de incompatibilidades e inhabilidades", lo que se traduce en que los Congresistas que han sido elegidos y se encuentren incursos en alguna de las situaciones contempladas en el citado artículo 179, dejarán de serlo, es decir, perderán su investidura.

Con todo respeto,

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Consejera

ACLARACIÓN DE VOTO

Bogotá, treinta y uno (31) de mayo de dos mil dos (2002)

Expediente Nro. 11001-03-15-000-2002-0042-01-039

Actor: CARLOS ALFARO FONSECA

Pérdida de Investidura contra MIGUEL ANGEL SANTOS GALVIS

Considero que para efectos de establecer la violación de la prohibición prevista en el numeral 2º del artículo 179 de la C.P., relacionada con el ejercicio por parte del demandado en su condición de empleado público de "...autoridad política..." dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección, era irrelevante invocar el artículo 3º ibídem, ante la claridad del artículo 189 de la Ley 136 de 1994 en el cual puntualmente se subsumen las funciones del alcalde en la noción de autoridad política.

Cordialmente,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación núm.: 11001-03-15-000-2002-0042-01

Pérdida de investidura de Representante a la Cámara de

MIGUEL ANGEL SANTOS GALVIS

Actor: CARLOS ALFARO FONSECA

El caso de MIGUEL SANTOS GALVIS es similar a otros que ha definido la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de decretar la pérdida de la investidura de este congresista con fundamento en la tesis rectificada consistente en aplicar a los llamados a ocupar la vacante temporal dejada por quien ha sido elegido el mismo régimen de inhabilidades de éste, no al momento del llamamiento sino en el de la elección. Por esa razón en este caso se decreta la pérdida de su investidura de Representante a la Cámara y como en oportunidades anteriores, el suscrito Magistrado salva su voto, por no compartir la decisión mayoritaria, tal como lo hizo en el caso de CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS, Radicación Núm. 11001-03-15-000-2001-0199-01. Se dijo en aquel momento:

"... el suscrito Magistrado salva su voto, por cuanto considera que la interpretación de las normas constitucionales en la materia conduce a un resultado distinto del adoptado por la decisión mayoritaria, pues la vigencia de las inhabilidades para quien ha sido llamado a suplir la falta temporal de quien ha sido elegido comprende únicamente el período de ejercicio temporal de las funciones de congresista y a partir del momento de  su posesión, lo cual puede no ser conveniente, en cuanto que ha generado vicios, pero sí ajustado a la normativa constitucional. En efecto, el inciso 2º del artículo 181 de la Constitución Política reza: 'Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión', norma ésta que debe interpretarse en concordancia con el parágrafo 1º del artículo 261 ibídem, cuyo texto prescribe: "Las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales  durante el tiempo de su asistencia". Los textos constitucionales transcritos permiten afirmar que el momento de la posesión es el punto de partida para aplicarle a quien ha sido llamado el régimen de inhabilidades propio de los congresistas y solamente durante el ejercicio de sus funciones.

"De otra parte, sin desconocer la libertad del juez en materia de interpretación de las normas jurídicas y el carácter evolutivo del proceso jurisprudencial, vale la pena llamar la atención sobre el hecho de que todos los llamados que ocuparon transitoriamente la función de congresista por ausencia temporal de quien fue elegido, durante el presente período legislativo, lo hicieron confiados en sentencias reiteradas de la Sala Plena de la Corporación, según las cuales, el régimen de inhabilidades les era aplicable a los llamados a partir del momento de la posesión y no en el de la elección, con fundamento en la consideración de que ellos no habían sido elegidos.

"Esa jurisprudencia, equivocada o no, conveniente o no, le sirvió a los ciudadanos para interpretar las normas constitucionales en materia tan sensible como es el ejercicio de los derechos políticos y proceder conforme al principio de la confianza legítima a aceptar renglones distintos del primero en las listas de candidatos a elecciones de Congreso de la República, sin pensar razonablemente en que de un momento a otro el órgano de control cambiaría el sentido de las normas, a través de nueva posición jurisprudencial, con graves consecuencia en el campo del ejercicio de  los derechos políticos de quienes fueron llamados, ya que la consecuencia de ese cambio jurisprudencial ha conducido a la pérdida de la investidura de congresista de muchas personas, sanción que, como es sabido, trae aparejada una inhabilidad de por vida para ser elegido al Congreso de la República. De esa manera sale disminuido el principio de la seguridad jurídica, que debe gobernar las relaciones en un sistema democrático".

Atentamente,

MANUEL S. URUETA AYOLA

Fecha: ut supra

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALVAMENTO DE VOTO DE LA DOCTORA MARIA INES ORTIZ  BARBOSA

Ref.: Radicación PI-0042

Providencia aprobada el 21 de mayo de 2002

Consejero Ponente: Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

A continuación y con el debido respeto consigno el salvamento de voto a la sentencia aprobada mayoritariamente por la Sala Plena.

No comparto que se haya decretado la pérdida de la investidura en el caso sub examine porque el artículo 181 de la Constitución Nacional en su inciso 2º de manera expresa indica que quienes no hayan sido elegidos como Congresistas quedarán sujetos al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades "a partir de su posesión".

Conforme a la anotada disposición es claro que quien figura en la lista inscrita y no es elegido por no alcanzar los votos necesarios para ello, no adquiere la condición de Congresista y tan solo tiene la vocación para ser "llamado" a serlo en caso de falta absoluta o temporal de quien se encuentra ejerciendo el cargo, vocación que no necesariamente se consolida ya que se trata tan solo de una eventualidad que se concreta con la aludida ausencia.

La norma tal como se encuentra redactada y habida cuenta que regula un régimen sancionatorio que da lugar a la pérdida de investidura, es de naturaleza restrictiva y no puede dársele la amplia interpretación que se realiza en la providencia, con apoyo en la sentencia de mayo 15 de 2001, expediente AC-12300..

Debe tenerse en cuenta además que en materia de responsabilidad disciplinaria no se comparte que ella tenga carácter objetivo, ni podría decirse que por el hecho de aceptar la inscripción en las listas se acepta de suyo la responsabilidad de la aplicación del régimen restrictivo desde la fecha de la elección, máxime cuando existe pronunciamiento de esta Corporación en sentencia de 16 de octubre de 1996, CP: Dr. Libardo Rodríguez, expediente AC-3866 en la cual se excluyó expresamente el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Nacional de ser aplicado a los "llamados", circunstancia que de un lado impide establecer una presunción no contemplada en la ley para el caso del "llamado" según la cual éste conoce y acepta tal responsabilidad y de otro cuando el citado proveído que es de conocimiento público, contiene una interpretación que permitió al hoy Congresista inculpado considerar que con la  posesión del cargo no infringía el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

Con todo respeto,

MARIA INES ORTIZ BARBOSA     

Fecha ut supra.