Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente S131 de 2003

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Requisitos de procedencia. Sustentación en hechos similares a los alegados en las instancias / VIOLACIÓN DIRECTA DE NORMA - Sustentación del recurso extraordinario de súplica en hechos similares a los alegados en las instancias

El recurso extraordinario de súplica sólo procede, entonces, por los llamados errores juris in judicando, esto es, por violación directa de normas jurídicas, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar, ni siquiera en forma limitada, el análisis probatorio efectuado por el juzgador. Debe advertirse que no tiene ninguna injerencia, respecto de la prosperidad del recurso, el hecho de que el mismo se sustente en argumentos idénticos o similares a los alegados en las instancias, ya que éstos pueden perfectamente servir de base a la súplica; sin embargo, con ellos debe demostrarse que el fallo acusado ha incurrido en violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.  Sólo se exige, como ha quedado explicado, que la infracción no ocurra por contragolpe, esto es, como consecuencia de error de hecho o de derecho en la apreciación de las pruebas.  La insistencia, en el trámite de la súplica, en la presentación, por una de las partes, de argumentos expuestos en el curso del proceso que culminó con sentencia ejecutoriada no necesariamente provoca, entonces, el debate propio de una tercera instancia.

INHABILIDAD DE ALCALDE - Requisitos para que se configure con fundamento en los  artículos 95.5 ley 136 de 1994 o en el 37.3 ley 617 de 2000 / NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Presupuestos para que se configure inhabilidad según se trate del artículo 95.5 ley 136 o 37.3 ley 617 / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Inhabilidad de alcalde. Artículo 37.3 ley 617 de 2000. Artículo 95.5 ley 136 de 1994  

En efecto, mientras que la ley de 1994 dispuso que no podría ser elegido ni designado alcalde quien, "durante el año anterior a su inscripción", hubiera "intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio, o en el de terceros" o hubiera "celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo" que debiera "ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio", la nueva norma –expedida el 6 de octubre de 2000– dispuso que no podrá ser "inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital", quien "dentro del año anterior a la elección", hubiere "intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal, o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio".  No cabe duda, entonces, de que, estableciendo algunas precisiones en su redacción y extendiendo la inhabilidad prevista para el acto de inscripción, el artículo 37, numeral 3, de la Ley 617 de 2000 modificó lo dispuesto inicialmente en el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136 de 1994.

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Marco legal. Actuaciones y administrativas en que procede su aplicación / PROCESO ELECTORAL - La sentencia no tiene carácter punitivo o sancionador / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Principio de favorabilidad. Naturaleza de la sentencia que se dicte en proceso electoral  

En el inciso tercero del artículo 29 de la Constitución se consagra el principio de favorabilidad y los artículos 44 y 45 de la Ley 153 de 1887 lo desarrollan. Los artículos 6° y 375 del Código Penal de 1980 –derogado por la Ley 599 de 2000, que comenzó a regir un año después de su promulgación–, lo regulan en materia penal. Considera esta Sala, sin embargo, que no puede atenderse el argumento presentado por el recurrente, relativo al carácter punitivo o sancionador del proceso de nulidad electoral adelantado por la Sección Quinta y, por lo tanto, tampoco la conclusión que del mismo argumento se deriva, referida  a la obligación de aplicar el principio de favorabilidad, para la decisión de dicho proceso. En primer lugar, es claro que el principio aludido, fuera de los procesos laborales, sólo tiene aplicación en materia penal, conforme a lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.  Y tal materia comprende todos los procedimientos que tienen por objeto la imposición de penas, esto es, tanto el penal propiamente dicho como el disciplinario, sea que éste tenga carácter judicial o administrativo. Sobre la procedencia de aplicación de este principio en otras actuaciones, la Sala de Consulta del Consejo de Estado ha expresado que el principio de favorabilidad forma parte de los "criterios y conceptos que fueron desarrollados ampliamente por el derecho penal y hoy resultan aplicables a las actuaciones judiciales y administrativas en las cuales se juzgue la conducta humana para aplicar el poder sancionador del Estado..." y ha manifestado que tal principio, que constituye una excepción a la irretroactividad de la ley, se aplica en asuntos de carácter "penal, disciplinario o en los casos contravencionales en que su naturaleza lo admita...".

NOTA DE RELATORÍA: Concepto 1454 del 16 de octubre de 2002. Sentencias Sección Primera 5877 del 99/12/03 Sección Primera; 9625 del 99/12/03; 8570 del 98/03/13; 8082 del 97/03/03 y 8033 del 96/01/24, Sección Cuarta. Sentencia C-922 del 2001, Corte Constitucional

NORMA CONSTITUCIONAL - Carácter sustantivo. Violación directa de norma / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Violación directa de norma constitucional

En algunos eventos, la violación directa de disposiciones constitucionales puede dar lugar a la formulación de recursos extraordinarios de casación o de súplica, sobre todo cuando se trata de disposiciones atributivas de derechos subjetivos o impositivas de obligaciones, que no requieren de desarrollo legal.   Y tal situación se presenta, precisamente, en relación con los artículos 4º y 29 de la Carta Política. La primera de estas disposiciones, en efecto, como se dijo , consagra el principio general de prevalencia de la Constitución e impone una obligación clara a todas las autoridades de la República.  Se trata, además, de una norma con fundamento en la cual se ha dado aplicación a la llamada excepción de inconstitucionalidad, que no requiere de desarrollo legislativo. El artículo 29, por su parte, regula los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, y en cuanto consagra el principio de favorabilidad, crea, en ciertas circunstancias, un derecho para las personas que están siendo juzgadas o se encuentran condenadas, y establece, por la misma razón, la obligación para los operadores jurídicos de hacerlo efectivo.  De otra parte, el hecho de que este principio encuentre reiteración y desarrollo en múltiples disposiciones legales, no obsta para reconocer la naturaleza sustantiva de la norma superior que lo consagra, en cuanto la misma define y demarca claramente el derecho subjetivo que reconoce y determina sus alcances.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Nulidad elección de alcalde. No se configuró violación directa de norma / NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Procedencia. No se configuró violación directa de norma / CELEBRACIÓN DE CONTRATO - Inhabilidad de alcalde. Recurso extraordinario de súplica  

El recurrente presenta un solo cargo, indicando que, en el fallo recurrido, la Sección Quinta incurrió en violación de los artículos 4º, inciso primero, y 29, inciso tercero, de la Constitución Política; 5º, inciso primero, de la Ley 57 de 1887; 44 y 45 de la Ley 153 de 1887, y 6º y 375 del Código Penal; considera el recurrente, sin hacer referencia alguna a la valoración de las pruebas practicadas, que en virtud de lo dispuesto en los artículos 4º de la Constitución Política y 5º de la Ley 57 de 1887, la Sección Quinta del Consejo de Estado debió abstenerse de aplicar el artículo 86 de la Ley 617 de 2000, haciendo prevalecer el artículo 29.3 de la Carta Política, desarrollado por los artículos 44 y 45 de la Ley 153 de 1887, así como por los artículos 6º y 375 del Código Penal de 1980, normas éstas que consagran el principio de favorabilidad. Procede la Sala a estudiar el cargo formulado, el cual parte de la consideración según la cual el proceso de nulidad electoral adelantado por la Sección Quinta, tiene carácter punitivo y, por lo tanto, para su decisión, resultaba imperativo dar aplicación al aludido principio de favorabilidad, entendiendo que el caso concreto se regulaba por lo dispuesto en el artículo 37, numeral 3, de la Ley 617 de 2000, y no por lo establecido en el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136 de 1994, conforme a su redacción inicial. Se demostró que el señor Uriel Antonio Loaiza Hurtado, en representación del "Asilo de Ancianos y Centro de Rehabilitación a la Mujer", suscribió, el 14 de octubre de 1999, un contrato con el Municipio de Santuario, Risaralda y que, el 9 de agosto de 2000 inscribió su candidatura a la Alcaldía de dicho municipio  y resultó elegido en los comicios realizados el 29 de octubre del mismo año. Así las cosas, es claro que por aplicación del artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, en su redacción inicial, el señor Loaiza Hurtado se encontraba inhabilitado para ser elegido Alcalde de Santuario, puesto que el contrato citado fue celebrado el 14 de octubre de 1999, esto es, dentro del año anterior a la inscripción de su candidatura, efectuada el 9 de agosto de 2000.  La Sala debe manifestar, que, contrario a lo expresado por el recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 227 y 228 del C.C.A., los procesos que se instauran en ejercicio de la acción electoral tienen por objeto juzgar la validez de actos administrativos, o buscar que los mismos "se rectifiquen, modifiquen, adicionen o revoquen", mas no juzgar la conducta de las personas favorecidas con dichos actos y, por lo tanto, tampoco imponerles una sanción.  En consecuencia, estos procesos no tienen carácter punitivo o sancionatorio. En este orden de ideas, no cabe duda de que el principio de favorabilidad, consagrado para las actuaciones de carácter penal, con el alcance que –conforme a las precisiones efectuadas en esta providencia– tiene dicha expresión y excluidas ciertas actuaciones correccionales que, por su naturaleza, no lo admiten, no puede ser aplicado en los procesos contencioso administrativos que se inician con fundamento en la acción electoral, dado que éstos no tienen por objeto el juzgamiento de la conducta humana, ni la imposición de sanciones.  Por esta razón, se concluye que, al expedir la sentencia recurrida, la Sección Quinta del Consejo de Estado no infringió, por falta de aplicación, los artículos 29 de la Constitución Política, 44 y 45 de la Ley 153 de 1887, ni los artículos 6º y 375 del Código Penal de 1980.

PROCESO ELECTORAL - Naturaleza. Imposición de penas: improcedencia / SENTENCIA ELECTORAL - Improcedencia de imponer pena de interdicción para el ejercicio de funciones públicas / INTERDICCIÓN PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS - No procede en sentencia electoral

En relación con lo expresado, resulta elocuente la argumentación de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, expuesta en la sentencia del 16 de agosto de 1984, por la cual se resolvió la demanda de inconstitucionalidad formulada, entre otras disposiciones, contra el artículo 244 del Decreto 01 de 1984, según el cual cuando se decretara la nulidad de una elección porque los candidatos no reunieran los requisitos y calidades exigidos por la Constitución y la ley o porque se hubieran violado prohibiciones contenidas en las mismas normas, en la sentencia debía imponerse a los afectados la pena de interdicción para el ejercicio de cualquier cargo público, por un término igual al del período de la corporación para la cual habían sido elegidos, contado a partir de la fecha de ejecutoria de la respectiva providencia. Consideró la Corte, por una parte, que la referida interdicción no contribuía en nada al cumplimiento de los fallos de nulidad de elecciones, por lo cual el legislador extraordinario incurrió en extralimitación de sus funciones, y por otra, expresó que "...esa interdicción vulnera el artículo 26 de la Constitución, ya que es una pena impuesta sin un procedimiento de las características de los establecidos en el código correspondiente". Excluyó, entonces, la Corte, la posibilidad de que, dentro del proceso de nulidad electoral, se impusiera una interdicción para el desempeño de cargos públicos a la persona afectada con la anulación del acto demandado, y lo hizo, precisamente, teniendo en cuenta que tal interdicción constituye una sanción, una pena, cuya imposición es extraña al objeto y la naturaleza de dicho proceso.

NOTA DE RELATORIA: La suplicada fue la sentencia 2574 de 26 de julio de 2001, Sección Quinta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá D. C., tres (3) de junio de dos mil tres (2003)

Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0019-01(S-131)

Actor: URIEL ANTONIO LOAIZA HURTADO

Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SANTUARIO

Resuelve la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el señor Uriel Antonio Loaiza Hurtado, por medio de apoderado, contra la sentencia que profirió la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 26 de julio de 2001, que confirmó la del 28 de febrero del mismo año, del Tribunal Administrativo de Risaralda, por la cual se decidió lo siguiente:

"1. Se decreta la nulidad del acto administrativo a través del cual la Registraduría Municipal de Santuario (Risaralda), declaró "elegido" alcalde popular de dicha localidad" al señor Uriel Loaiza Hurtado, rotulado: E-26AG, el cual se ha dejado lo suficientemente acotado (sic) en la parte motiva.

2. Se niega la otra súplica de la demanda.

3. Una vez ejecutoriada la presente providencia, se producirá la comunicación respectiva al señor gobernador del departamento de Risaralda, para los efectos de que hablan (sic) los Artículos 102, 106 y 107 de la Ley 136 de 1994".

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

El ciudadano Diego León Botero Zapata, en ejercicio de la acción electoral, solicitó ante el Tribunal Administrativo de Risaralda que se decretara la nulidad del acto declaratorio de la elección del señor Uriel Antonio Loaiza Hurtado como Alcalde del Municipio de Santuario (Risaralda), para el período 2001 a 2003, contenido en el acta parcial No. E-26AG del escrutinio de los votos depositados para la elección de alcalde que se llevó a cabo el 31 de octubre de 2000.  Solicitó, además, por una parte, que se ordenara "la exclusión del cómputo general de los votos contenidos en el acto acusado, respecto de la declaratoria de elección del señor Uriel Antonio Loaiza Hurtado (sic)", y por otra, que se cancelara la respectiva credencial, si hubiere lugar a su expedición, se evitara su posesión y se adelantara el procedimiento legal para "cubrir el cargo" (folios 19 a 22 del c. 2).

La declaración de nulidad se solicitó teniendo en cuenta que el señor Loaiza Hurtado se encontraba incurso en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136 de 1994, dado que, dentro del año anterior a su inscripción como candidato al cargo de Alcalde y obrando como representante legal de la Sociedad Asilo de Ancianos y Centro de Rehabilitación de la Mujer, celebró un contrato de prestación de servicios con el Municipio de Santuario.

2. LA SENTENCIA IMPUGNADA

Mediante sentencia del 28 de febrero de 2001, el Tribunal Administrativo de Risaralda decidió el proceso en primera instancia, en la forma indicada en la primera parte de esta providencia (folios 145 a 158 del c. 2).  Apelada dicha sentencia, fue confirmada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante fallo del 26 de julio del mismo año, objeto del recurso que ocupa a la Sala.  Se fundó la Sección Quinta en las siguientes consideraciones (folios 187 a 207 del c. 2):

1. Está probado que el 14 de octubre de 1999, el Municipio de Santuario y el señor Loaiza Hurtado, éste en su condición de representante legal del Asilo de Ancianos y Centro de Capacitación para la Mujer, celebraron un contrato de prestación de servicios, cuyo objeto fue la entrega de unos dineros por parte del municipio al citado asilo, los cuales debían ser destinados al mejoramiento de la calidad de vida del grupo de la tercera edad.  Adicionalmente, se acreditó que la candidatura del señor Loaiza Hurtado a la Alcaldía de Santuario (Risaralda) fue inscrita el 9 de agosto de 2000.
2. Así las cosas y dado que Loaiza Hurtado resultó elegido alcalde en las elecciones del 29 de octubre de 2000, como lo expresa el demandante, es claro que su elección se produjo a pesar de que estaba incurso en la inhabilidad prevista en el artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994.
3. Adicionalmente, "para el caso no resultan aplicables las excepciones que respecto del alcance de esa norma se han hecho por vía jurisprudencial".  En efecto, no obró el demandado en representación de una entidad pública –lo que permitiría entender que actuaba en interés general–, ni se trataba de un contrato de aquéllos en los que se ofrecen bienes o servicios a todas las personas en igualdad de condiciones, como sucede, por ejemplo, con los de prestación de servicios públicos.
4. La celebración del contrato, en este caso, pudo generar ventajas electorales a favor del candidato Loaiza Hurtado, puesto que el cumplimiento de su objeto implicó el desarrollo de una actividad altruista que "creó una imagen favorable" de éste frente a sus electores.  Así, el carácter altruista de la acción y la naturaleza de la entidad representada  por aquél –de utilidad común–no obstan para que se configure la inhabilidad.
5. El artículo 37 de la ley 617 del 6 de octubre de 2000 modificó el 95 de la Ley 136 de 1994, disponiendo que la inhabilidad surgiría para quien, dentro del año anterior a la elección –y no a la inscripción de la candidatura, como lo establecía ésta última en su redacción inicial– hubiere intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos debieran ejecutarse en el respectivo municipio.  Sin embargo, la nueva norma no puede regir el caso concreto, en aplicación del principio de favorabilidad, como lo solicita el demandado, ya que la disposición contenida en el artículo 86 de la misma Ley 617 es perentoria, en el sentido de que el régimen de inhabilidades allí consagrado sólo regiría para las elecciones que se realizaran a partir del año 2001.  Así, es claro que "el legislador descartó expresamente la aplicación general e inmediata de esa ley" y, por lo mismo, "descarta de plano la aplicación del principio de favorabilidad".

3. EL RECURSO DE SUPLICA

El recurrente considera que la sentencia de la Sección Quinta infringe directamente los artículos 4º, inciso primero, y 29, inciso tercero, de la Constitución Política; 5º, inciso primero, de la Ley 57 de 1887; 44 y 45 de la Ley 153 de 1887, y 6º y 375 del Código Penal (folios 2 a 13 del c. del recurso).

Explica que, al concluir que el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 no podía regular el caso concreto, la decisión citada desconoció el principio de favorabilidad, y al ceñirse a lo dispuesto en el artículo 86 de la misma ley, que –según consideró la Sección–, descarta la aplicación de dicho principio, olvidó que éste contradice lo dispuesto en la Constitución Política, que debía hacerse prevalecer.

Manifiesta, además, que si bien en el  fallo acusado no se hace pronunciamiento alguno al respecto, puede presumirse que la no aplicación del principio de favorabilidad se explica porque la Sección entiende que el asunto debatido no tiene carácter punitivo.  Indica, entonces, el recurrente, que dicho principio debe aplicarse a todo proceso de carácter sancionatorio y cita, en apoyo de su afirmación, la Sentencia T-430 de 1994, proferida por la Corte Constitucional, relativa a la observancia de los principios del proceso penal en el proceso disciplinario.  Se refiere también a las definiciones que se encuentran en el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, de las expresiones "derecho penal", "ley electoral", "inhabilitación", "inhabilitación para cargo público", e"inhabilitar", y concluye que de ellas se colige la naturaleza punitiva del asunto examinado, agregando que por medio de la sentencia recurrida, que confirmó la del Tribunal de Risaralda, "se impuso una pena o sanción, cual es la declaratoria de nulidad de la elección del señor Uriel Loaiza Hurtado como alcalde del Municipio de Santuario, consecuencial a la declaratoria de inhabilidad.".

De otra parte, afirma que si, en el caso concreto, la aplicación del artículo 86 de la Ley 617 de 2000 implicaba la violación del principio de favorabilidad previsto en la Constitución, como elemento del debido proceso, se imponía hacer prevalecer a ésta última.  Así, expresa, "la ley nueva se entiende perfeccionada (sic) respecto de la ley anterior, pero... se hace necesario, en ciertos casos, establecer regímenes de transición para salvaguardar derechos adquiridos, mas no para impedir los benéficos efectos consagrados en la nueva ley".  Cita, al respecto, varios textos de doctrina, y solicita, finalmente, que se infirme la decisión recurrida y se dicte la que deba reemplazarla.

4. ACTUACIÓN EN EL TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO

El recurso fue concedido el 2 de noviembre de 2001 y admitido el 8 de febrero del año siguiente.

Corrido el traslado para alegar de conclusión, las partes y el representante del Ministerio Público guardaron silencio (folios 22 a 24, 47, 130 y 131 del c. del recurso).

 CONSIDERACIONES DE LA SALA

El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, dispone lo siguiente en sus dos primeros incisos:

"El recurso extraordinario de súplica procede contra sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas.  Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina.

En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción, y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará".

Se establecen en esta disposición cuatro requisitos fundamentales para la procedencia del recurso extraordinario:

1. Que se interponga contra una sentencia ejecutoriada, proferida por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.
2. Que la acusación contra la sentencia se formule por violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.
3.  Que se indiquen con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción.
4. Que se interponga dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado.

Si bien se advierte, con fundamento en lo anterior, que existe similitud entre los recursos extraordinarios de súplica y casación, en la medida en que ambos propenden por la realización de la justicia, la tutela del derecho objetivo y la protección de la seguridad jurídica, debe precisarse que existen importantes diferencias entre ellos.  En primer lugar, no se puede perder de vista que el segundo procede en el trámite de controversias que se presentan entre intereses privados, mientras que el primero implica la revisión de una decisión judicial originada en conflictos cuyos extremos son la administración y el administrado, situación que refleja la tensión existente entre el ejercicio del poder estatal y la libertad de los asociados.  Esta característica del recurso de súplica exige al juzgador realizar un análisis hermenéutico cuidadoso, al adoptar la decisión que corresponda, con el fin de no hacer nugatorias sus finalidades axiológicas.

Por la misma razón y con el fin de garantizar el libre acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial de los administrados, debe ser menos riguroso el examen realizado frente a la formulación del recurso de súplica que aquél que se efectúa respecto del recurso de casación.  En efecto, para presentar debidamente el recurso extraordinario de súplica basta la indicación precisa de la norma o normas sustanciales infringidas y la explicación de los motivos de la infracción. Sólo puede, entonces, desestimarse el recurso por inobservancia de los requisitos legales, prescindiendo de consideraciones meramente formales, ajenas a los mismos, tales como las relativas a la falta de integración de la proposición jurídica completa o a la indebida formulación de los cargos, tantas veces aducidas en el trámite del recurso de casación ante la jurisdicción ordinaria.

Ahora bien, en el presente caso, no existe duda alguna sobre el cumplimiento de los requisitos contenidos en los numerales 1 y 4 antes mencionados.  Con el fin de determinar si se han observado, igualmente, los requisitos a que se refieren los numerales 2 y 3, la Sala considera necesario tener en cuenta lo siguiente:

En primer lugar, en relación con el segundo requisito, se advierte que el recurso de súplica sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas.

 La Corte Suprema de Justicia se ha referido en varias oportunidades a la diferencia que existe entre estas dos modalidades de infracción de las normas jurídicas.  Al respecto, ha manifestado lo siguiente:

"… a la violación de la ley sustancial, que constituye el supuesto básico de la causal primera de casación, se puede llegar por dos rumbos diferentes, directamente o por vía indirecta … "Tiene lugar la primera modalidad cuando sin consideración a los medios de convicción que le hayan servido al sentenciador para formular su juicio, el fallo inaplica para la decisión del litigio un precepto que claramente lo rige, o le aplica el que no lo gobierna o le aplica el que sí le es pertinente pero dándole un alcance que no le corresponde…", mientras que se da el quebranto indirecto "…cuando el fallador en la estimación de la prueba incurre en un error de hecho o en uno de derecho, y a consecuencia de tales desaciertos, deja de aplicar al caso litigioso la norma que verdaderamente lo regula o le aplica una que le es extraña…" (Casación Civil de 28 de noviembre de 1989 y 13 de febrero de 1992, sin publicar), lo que en el terreno de las consecuencias prácticas equivale a decir, como también lo tiene afirmado la doctrina jurisprudencial, que la violación directa de ley sustancial implica, por contraposición a la que a su vez es hipótesis propia de la violación indirecta, que por el juzgador no se haya caído en desacierto alguno, de hecho o de derecho, en el manejo de las pruebas y que, por lo tanto, "tampoco exista reparo que oponer contra los resultados que en el campo de la cuestión fáctica haya encontrado el fallador, como consecuencia del examen de la prueba (G.J., ts. CXVI, pág 60 y CCXIX, pág. 260)"  (Se subraya).

También la doctrina se ha ocupado de distinguir la infracción directa de la infracción indirecta de normas sustanciales.  Expresa el ex-Magistrado Humberto Murcia Ballén:

"… la violación directa de la norma sustancial se da cuando ésta se infringe derecha o rectamente, vale decir, sin consideración a la prueba de los hechos.  Emana, por tanto, de los errores sobre la existencia, validez y alcance del precepto legal que trascienden a la parte resolutiva del fallo; de ahí que la doctrina hable en tales supuestos de error juris in judicando, o error puramente jurídico, por oposición al error facti in judicando, que es el que nace de la falsa apreciación de los hechos… (Se subraya).

El recurso extraordinario de súplica sólo procede, entonces, por los llamados errores juris in judicando, esto es, por violación directa de normas jurídicas, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar, ni siquiera en forma limitada, el análisis probatorio efectuado por el juzgador.

Debe advertirse que no tiene ninguna injerencia, respecto de la prosperidad del recurso, el hecho de que el mismo se sustente en argumentos idénticos o similares a los alegados en las instancias, ya que éstos pueden perfectamente servir de base a la súplica; sin embargo, con ellos debe demostrarse que el fallo acusado ha incurrido en violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.  Sólo se exige, como ha quedado explicado, que la infracción no ocurra por contragolpe, esto es, como consecuencia de error de hecho o de derecho en la apreciación de las pruebas.  La insistencia, en el trámite de la súplica, en la presentación, por una de las partes, de argumentos expuestos en el curso del proceso que culminó con sentencia ejecutoriada no necesariamente provoca, entonces, el debate propio de una tercera instancia.

En segundo lugar, es necesario que las disposiciones citadas como violadas en el recurso de súplica tengan el carácter de normas sustanciales.  En orden a fijar los límites de la causal primera de casación, la Corte Suprema de Justicia ha manifestado al respecto, en forma reiterada, lo siguiente:

"…pertenecen a la estirpe de las normas sustanciales aquellos preceptos que "en razón de una situación fáctica concreta, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal actuación…"; de modo que resultan excluidos aquellos preceptos que "se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones, como tampoco las tienen (sic) las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo". (G.J. t. CLI, pág. 241, entre otros)" (Se subraya).

"… la causal primera de casación requiere para su cabal estructuración, entre otros requisitos, el de que la sentencia recurrida sea violatoria de "…una norma de derecho sustancial", entendiendo por tal… la regla jurídica de carácter nacional, cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas, siendo por tanto el contenido del precepto legal y no su ubicación en uno u otro código, lo que permite calificarlo como sustancial; de consiguiente, ha concluido esta Corporación que "… no tienen categoría sustancial, y, por ende, no pueden fundar por sí solas un cargo en casación con apoyo en la causal dicha, los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo" (G.J. t. CLI, pág. 254).

Resulta pertinente también la opinión del doctor Rodrigo Noguera Laborde, quien, refiriéndose a los tipos de normas jurídicas, expresa:

"… De acuerdo con el contenido, divídense en sustantivas y adjetivas o técnicas.  Las primeras son las que confieren derechos e imponen obligaciones; las segundas indican cómo pueden ejercerse los derechos, qué formalidades deben cumplirse para su adquisición, etc.  Tienen también ese carácter las normas definitorias.  En síntesis, son tales las que contribuyen a hacer eficaces -formalmente hablando- las normas sustantivas"

Por último, esta Corporación tuvo oportunidad de referirse, en forma reiterada, al alcance del concepto de normas sustanciales, con ocasión de la decisión del antiguo recurso de anulación.  Se cita, a continuación, uno de sus pronunciamientos, que coincide, en términos generales, con los planteamientos de la Corte Suprema de Justicia:

"Ha de recordarse que se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales.  Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias"

Precisado lo anterior, se observa que, en el caso que ocupa a la Sala, el recurrente presenta un solo cargo, indicando que, en el fallo recurrido, la Sección Quinta incurrió en violación de los artículos 4º, inciso primero, y 29, inciso tercero, de la Constitución Política; 5º, inciso primero, de la Ley 57 de 1887; 44 y 45 de la Ley 153 de 1887, y 6º y 375 del Código Penal.

Conforme al primero, "[l]a Constitución es norma de normas", y "[e]n todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales".  En el mismo sentido, el artículo 5º, inciso 1º, de la Ley 57 de 1887 dispone que "[c]uando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla".

De otra parte, en el inciso tercero del artículo 29 de la Constitución se consagra el principio de favorabilidad, en los siguientes términos: "En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable", y los artículos 44 y 45 de la Ley 153 de 1887 desarrollan este mismo principio, en esta forma:

"Art. 44. En materia penal la ley favorable o permisiva prefiere en los juicios a la odiosa o restrictiva, aun cuando aquella sea posterior al tiempo en que se cometió el delito.

Esta regla favorece a los reos condenados que estén sufriendo su condena".

"Art. 45.- La precedente disposición tiene las siguientes aplicaciones:

La nueva ley que quita explícita o implícitamente el carácter de delito a un hecho que antes lo tenía, envuelve indulto y rehabilitación.

Si la nueva ley minora de un modo fijo la pena que antes era también fija, se declarará la correspondiente rebaja de pena.

Si la nueva ley reduce el máximum de la pena y aumenta el mínimum, se aplicará de las dos leyes la que invoque el interesado.

Si la nueva ley disminuye la pena corporal y aumenta la pecuniaria, prevalecerá sobre la ley antigua.

Los casos dudosos se resolverán por interpretación benigna".

Finalmente, los artículos 6 y 375 del Código Penal de 1980 –derogado por la Ley 599 de 2000, que comenzó a regir un año después de su promulgación–, disponían lo siguiente:

"Art. 6º.- La ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.  Este principio rige también para los que estén condenados"

"Art. 375.- Las disposiciones contenidas en el Libro Primero de este Código se aplicarán también a las materias penales de que tratan otras leyes o normas, siempre que éstas no dispongan otra cosa".

Se anota que el artículo 6º forma parte del Título I del Libro I del citado Código Penal.

Visto su contenido, puede considerarse que los artículos invocados por el recurrente tienen carácter sustancial, los dos primeros en cuanto imponen al operador jurídico la obligación de inaplicar las normas legales o de inferior jerarquía cuando sean contrarias a alguna disposición constitucional, y los demás en cuanto regulan la situación jurídica concreta  de la persona que está siendo juzgada y a la cual debe imponerse una sanción, así como de aquélla que ya ha sido condenada, estableciendo la obligación de aplicar en su caso la norma favorable.  Se trata, entonces, en términos de la Corte Suprema de Justicia, de preceptos que, "en razón de una situación fáctica concreta, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal actuación…".

Debe anotarse que, respecto de los preceptos constitucionales, la Corte Suprema de Justicia ha manifestado, en varias ocasiones, que, muy a pesar de su "sabor" sustancial, su violación no da base, en principio, para formular un cargo en casación con fundamento en la causal primera, teniendo en cuenta lo siguiente:

"…tales normas, en su carácter de moldes jurídicos superestructurales, de ley de leyes… carecen de aplicabilidad inmediata y directa en las decisiones judiciales … De esto resulta que, por regla general, a la violación de los preceptos y principios de la Carta no puede llegarse sino a través de la violación de disposiciones de la ley, que no pueden entenderse sino como desarrollo de las normas constitucionales.

Esta Sala considera, sin embargo, que la tesis mencionada no es absoluta, en la medida en que, en algunos eventos, la violación directa de disposiciones constitucionales puede dar lugar a la formulación de recursos extraordinarios de casación o de súplica, sobre todo cuando se trata de disposiciones atributivas de derechos subjetivos o impositivas de obligaciones, que no requieren de desarrollo legal.   Y tal situación se presenta, precisamente, en relación con los artículos 4º y 29 de la Carta Política.

La primera de estas disposiciones, en efecto, como se dijo , consagra el principio general de prevalencia de la Constitución e impone una obligación clara a todas las autoridades de la República.  Se trata, además, de una norma con fundamento en la cual se ha dado aplicación a la llamada excepción de inconstitucionalidad, que no requiere de desarrollo legislativo.

Al alcance de esta disposición se ha referido la Corte Constitucional en varias oportunidades.  En sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995 expresó:

"...el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalecer sobre la preservación de normas de rango inferior.  La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma  jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría.

Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución.  Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.

Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.)...". (Se subraya).

Y en sentencia C-600 del 21 de octubre de 1998, manifestó:

"...cabe recordar que el artículo 4 de la Carta contempla el principio de constitucionalidad, según el cual en caso de incompatibilidad entre el Estatuto Fundamental y otra norma jurídica de rango inferior, deberá prevalecer aquél.  En consecuencia, la autoridad pública que detecte una contradicción entre tales normas está en la obligación de inaplicar la de menor jerarquía y preferir la aplicación de la Carta Política...". (Se subraya).

El artículo 29, por su parte, regula los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, y en cuanto consagra el principio de favorabilidad, crea, en ciertas circunstancias, un derecho para las personas que están siendo juzgadas o se encuentran condenadas, y establece, por la misma razón, la obligación para los operadores jurídicos de hacerlo efectivo.  De otra parte, el hecho de que este principio encuentre reiteración y desarrollo en múltiples disposiciones legales, no obsta para reconocer la naturaleza sustantiva de la norma superior que lo consagra, en cuanto la misma define y demarca claramente el derecho subjetivo que reconoce y determina sus alcances.

Ahora bien, en el recurso de cuya resolución se ocupa la Sala no se expresa claramente la modalidad de infracción de las normas invocadas.  No obstante lo anterior y teniendo en cuenta lo expresado en relación con las particularidades del recurso de súplica y la necesidad de efectuar controles no muy rigurosos a la técnica con que el mismo se formula, se tiene que, de la argumentación presentada, puede deducirse que el fallo impugnado es acusado de incurrir en violación directa de todas las normas citadas, por falta de aplicación.   En efecto, considera el recurrente, sin hacer referencia alguna a la valoración de las pruebas practicadas, que en virtud de lo dispuesto en los artículos 4º de la Constitución Política y 5º de la Ley 57 de 1887, la Sección Quinta del Consejo de Estado debió abstenerse de aplicar el artículo 86 de la Ley 617 de 2000, haciendo prevalecer el artículo 29 –inciso tercero– de la Carta Política, desarrollado por los artículos 44 y 45 de la Ley 153 de 1887, así como por los artículos 6º y 375 del Código Penal de 1980, normas éstas que consagran el principio de favorabilidad.

En estas condiciones, se concluye que se cumplen, en este caso, los requisitos a que aluden los numerales 2 y 3 indicados en la primera parte de estas consideraciones.

Procede, entonces, la Sala, a estudiar el cargo formulado, el cual, según se desprende claramente de su presentación, parte de la consideración según la cual el proceso de nulidad electoral adelantado por la Sección Quinta, que fue resuelto en segunda instancia mediante la sentencia impugnada, tiene carácter punitivo y, por lo tanto, para su decisión, resultaba imperativo dar aplicación al aludido principio de favorabilidad, entendiendo que el caso concreto se regulaba por lo dispuesto en el artículo 37, numeral 3, de la Ley 617 de 2000, y no por lo establecido en el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136 de 1994, conforme a su redacción inicial.

En efecto, mientras que la ley de 1994 dispuso que no podría ser elegido ni designado alcalde quien, "durante (sic) el año anterior a su inscripción" (se subraya), hubiera "intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio, o en el de terceros" o hubiera "celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo" que debiera "ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio", la nueva norma –expedida el 6 de octubre de 2000– dispuso que no podrá ser "inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital", quien "dentro del año anterior a la elección" (se subraya), hubiere "intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal, o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio".  

No cabe duda, entonces, de que, estableciendo algunas precisiones en su redacción y extendiendo la inhabilidad prevista para el acto de inscripción, el artículo 37, numeral 3, de la Ley 617 de 2000 modificó lo dispuesto inicialmente en el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136 de 1994.

En el caso concreto, se demostró que el señor Uriel Antonio Loaiza Hurtado, en representación del "Asilo de Ancianos y Centro de Rehabilitación a la Mujer", suscribió, el 14 de octubre de 1999, un contrato con el Municipio de Santuario, Risaralda –que tenía por objeto la entrega por parte de éste al primero de una suma de dinero para su destinación al mejoramiento de la calidad de vida de la tercera edad– (folios 1 y 2 del c. 2), y que, el 9 de agosto de 2000 inscribió ante el Delegado del Registrador Nacional del Estado Civil su candidatura a la Alcaldía de dicho municipio  y resultó elegido en los comicios realizados el 29 de octubre del mismo año, conforme al acta parcial del escrutinio –acto acusado en el proceso de nulidad electoral– (folios 130 y 131 del c. 2).

Así las cosas, es claro que, si se parte de la aplicación del artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, en su redacción inicial, el señor Loaiza Hurtado se encontraba inhabilitado para ser elegido Alcalde de Santuario, puesto que el contrato citado fue celebrado el 14 de octubre de 1999, esto es, dentro del año anterior a la inscripción de su candidatura, efectuada el 9 de agosto de 2000.  Si, en cambio, se parte de la aplicación del numeral 3º del citado artículo, modificado por la Ley 617 de 2000, la inhabilidad no se habría configurado, dado que tendría que concluirse que el contrato se celebró con una antelación superior a un año respecto de la fecha de su elección como Alcalde, esto es, del 29 de octubre de 2000.

Considera esta Sala, sin embargo, que no puede atenderse el argumento presentado por el recurrente, relativo al carácter punitivo o sancionador del proceso de nulidad electoral adelantado por la Sección Quinta y, por lo tanto, tampoco la conclusión que del mismo argumento se deriva, referida  a la obligación de aplicar el principio de favorabilidad, para la decisión de dicho proceso.

En primer lugar, es claro –y así lo entiende el recurrente– que el principio aludido, fuera de los procesos laborale––, sólo tiene aplicación en materia penal, conforme a lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.  Y tal materia comprende todos los procedimientos que tienen por objeto la imposición de penas, esto es, tanto el penal propiamente dicho como el disciplinario, sea que éste tenga carácter judicial o administrativo.

Así lo ha entendido la Corte Constitucional, cuyo criterio se encuentra expuesto en múltiples pronunciamientos.  En fallo C-922 del 29 de agosto de 2001, se expresó dicha Corporación en los siguientes términos:

"...la Corte advierte que si bien la Constitución de manera general prohíbe la aplicación retroactiva de las disposiciones sancionatorias, establece sin embargo una excepción a dicha prohibición general. Esta excepción se da en el caso en el cual las normas posteriores son más favorables al sancionado que las anteriores, pues entonces la retroactividad no sólo no es inconstitucional, sino que además tal aplicación retroactiva es ordenada por la Constitución . Así lo dice claramente el artículo 29 antes trascrito: "... En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable."

El principio de legalidad de las sanciones indica de un lado que corresponde al legislador crear, modificar o suprimir los tipos penales y establecer, modificar o suprimir sanciones. De otro significa también que dicho señalamiento debe ser anterior al hecho que se pretende sancionar.  No obstante, este último alcance del principio de legalidad de las sanciones no es absoluto, pues una persona puede resultar sancionada conforme a una ley que no estaba vigente al momento de cometer el delito o la falta, siempre y cuando sea más favorable que la que tenía vigencia en el momento en que se infringió la ley.

De esta manera, la aplicación del nuevo régimen sancionatorio contenido en el Decreto 1074 de 1999, a infracciones cometidas con anterioridad a la fecha de su entrada vigencia, si respecto de ellas no se hubiere notificado acto de formulación de cargos para tal fecha, a pesar de erigirse en la aplicación retroactiva de disposiciones sancionatorias, no sería inconstitucional si el nuevo régimen fuera más favorable que el antiguo, contenido en el Decreto 1092 de 1996...". (Se subraya y resalta).

Estas consideraciones –que constituyen reiteración de lo expresado por la misma Corte en pronunciamientos anteriores– han permitido despejar cualquier duda que pudiera surgir respecto de la aplicación del principio de favorabilidad en materia disciplinaria.  En sentencia T-438 del 1º de julio de 1992, la Corte manifestó:

"...el derecho disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y  los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término   derecho   penal   es   impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales)  y empieza a hacer carrera la revitalización del término derecho criminal para referirse al derecho de los delitos propiamente dichos".

(...)

Todo lo anterior lleva a la conclusión inequívoca de que este derecho disciplinario, que es, en últimas un derecho penal administrativo, debe aplicarse con la observancia debida a los principios del derecho penal común. Debe aplicarse directamente el art. 375 del Código Penal, que establece:

"Las disposiciones contenidas en el Libro Primero de este Código se aplicarán también a las materias penales de que tratan otras leyes o normas, siempre que éstas no dispongan otra cosa"

En consecuencia, se debe entender que "materias penales" no es equivalente a "materias criminales", sino a materias en las que se apliquen penas, y se debe entender el término  "penas" en un sentido amplio,  como cualquier represión estatal formalizada.". (Se subraya y se resalta).

Y en sentido similar, en Sentencia C-769 de 1998, manifestó lo siguiente:

"El derecho disciplinario, por su naturaleza sancionadora, es una especie del derecho punitivo. Ello implica que las garantías sustanciales y procesales del derecho mas general, el penal, sean aplicables al régimen disciplinario. Es decir, que ante la ausencia de reglas y principios propios que rijan lo disciplinario, dado que es un derecho en proceso de sistematización y elaboración de los institutos sustanciales y procesales que lo estructuren como una disciplina autónoma, se ha hecho imperioso acudir a los principios y garantías propios del derecho penal". (Se subraya y se resalta).

Adicionalmente, refiriéndose a las potestades sancionatorias de la administración pública, la Corte Constituciona ha observado lo siguiente:

"Cuarta. La potestad sancionadora de la Administración.

1. El poder del Estado, aún cuando concebido como un todo unitario, por la razón obvia de la división y especialización del trabajo se desdobla en una serie de atribuciones, facultades o competencias, institucionalizadas en el ordenamiento constitucional, que se radican en cada una de las ramas del poder público y traducen la existencia de unas funciones, las cuales constituyen los medios o instrumentos necesarios para el cumplimiento de los cometidos estatales.

La fracción de poder estatal radicada en cabeza de la administración, se manifiesta a través de una gama de competencias o potestades específicas (de mando ejecutiva o de gestión, reglamentaria, jurisdiccional y sancionadora), que le permiten a aquella cumplir con las finalidades que le son propias.

La Corte Suprema de Justicia en punto a la materia comprensiva del derecho punitivo del Estado ha señalado que "es una disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política (impeachment)

La potestad administrativa sancionadora de la administración, se traduce normalmente en la sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas y constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas.

(...)

2. La potestad sancionadora reconocida a la administración asume dos modalidades: la disciplinaria (frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.). La naturaleza jurídica de dicha potestad es indudablemente administrativa y, naturalmente, difiere de la que le asigna la ley al juez para imponer la pena, con motivo de un ilícito penal.

La potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente y por sus fines de la potestad punitiva penal: "en ésta se protege el orden social colectivo, y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente. La potestad sancionadora de la administración sería, por el contrario, una potestad doméstica, en el sentido de vocada a la propia protección más que a otros fines sociales generales, con efecto sólo de quienes están directamente en relación con su organización o funcionamiento, y no contra los ciudadanos en abstract."

Lo expresado permite concluir que la potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive, por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la realización de sus cometidos."

Por su parte, la Sala de Consulta del Consejo de Estado ha expresado que el principio de favorabilidad forma parte de los "criterios y conceptos que fueron desarrollados ampliamente por el derecho penal y hoy resultan aplicables a las actuaciones judiciales y administrativas en las cuales se juzgue la conducta humana para aplicar el poder sancionador del Estado... (se subraya), y ha manifestado que tal principio, que constituye una excepción a la irretroactividad de la ley, se aplica en asuntos de carácter "penal, disciplinario o en los casos contravencionales en que su naturaleza lo admita...".  Al respecto, ha precisado:

"...tratándose de las infracciones (contravenciones) administrativas, existe una gama muy amplia de ellas, por lo cual y en cada caso, se deberán tener en cuenta su propia naturaleza y características a fin de determinar la aplicabilidad y alcance de los principios del derecho punitivo o sancionador.

Así, por ejemplo, en materia de política económica, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, no tiene aplicabilidad el principio de la favorabilidad penal, pues su contenido hace relación a las definiciones propias de un momento dado y, por consiguiente, son por esencia cambiantes. Así lo ha establecido, entre muchas otras providencias, en las siguientes:

1. "(...) En materias financieras son frecuentes las modificaciones de las regulaciones porque estas dependen de las circunstancias económicas del momento, pero la disminución y aún la supresión de un determinado deber no tiene efectos retroactivos a épocas anteriores, porque no se trata de normas de índole penal. Cuando se rebaja un encaje o una inversión obligatoria no puede alegarse esto como ley posterior favorable que exonere del cumplimiento de la norma que con anterioridad regía el encaje o la inversión.(...)" Sent. De 18 de noviembre de 1.994, Sección IV  M.P. Dra. Consuelo Sarria.
2. (...) No se comparte la tesis de que el principio de favorabilidad se debe aplicar cuando quiera que se impongan sanciones administrativas, pues en esta materia y específicamente en relación con el derecho económico, que exige el que sus normas tengan efecto general inmediato, sin que haya lugar a pretender las consecuencias que se predican a este respecto de las normas penales. No se desconoce que en algunos aspectos administrativos se aplica el principio de favorabilidad pero ello acontece en virtud de la existencia de leyes que específicamente lo consagran para tales áreas, como sucede por ejemplo en el campo tributario.(...)" Sentencia de noviembre 12 de 1.992, Sección IV. MP. Dra Consuelo Sarria O.

En igual sentido se encuentran otras sentencias de la Sección I (Dic.3/99 exp.5877) y de la Sección IV (Dic. 3/99 Exp. 9625; Marzo 13/98 exp.8570; marzo 3/97 exp.8082; enero 24/96 exp.8033)"  (Se subraya).

Hechas las anteriores precisiones respecto de la aplicación del principio de favorabilidad en las actuaciones punitivas adelantadas por el Estado y, concretamente, en las actuaciones administrativas que tienen tal carácter, esta Sala debe manifestar, volviendo al análisis del caso concreto, que, contrario a lo expresado por el recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 227 y 228 del C.C.A., los procesos que se instauran en ejercicio de la acción electoral tienen por objeto juzgar la validez de actos administrativos, o buscar que los mismos "se rectifiquen, modifiquen, adicionen o revoquen", mas no juzgar la conducta de las personas favorecidas con dichos actos y, por lo tanto, tampoco imponerles una sanción.  En consecuencia, estos procesos no tienen carácter punitivo o sancionatorio.

Así, cuando, como ocurrió en este caso, se declara la nulidad del acta parcial de escrutinio, en la que se deja constancia del resultado del cómputo de los votos depositados y se declara elegido al candidato que obtuvo el mayor número de ellos, por estar demostrado que éste no era elegible, conforme a la Constitución o la ley, aquélla decisión no supone la imposición de una sanción a dicho candidato.  En efecto, en el proceso se cuestiona el acto administrativo y no la conducta de quien resulta afectado con la decisión que por él se adopta.

En relación con lo expresado, resulta elocuente la argumentación de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, expuesta en la sentencia del 16 de agosto de 1984, por la cual se resolvió la demanda de inconstitucionalidad formulada, entre otras disposiciones, contra el artículo 244 del Decreto 01 de 1984, según el cual cuando se decretara la nulidad de una elección porque los candidatos no reunieran los requisitos y calidades exigidos por la Constitución y la ley o porque se hubieran violado prohibiciones contenidas en las mismas normas, en la sentencia debía imponerse a los afectados la pena de interdicción para el ejercicio de cualquier cargo público, por un término igual al del período de la corporación para la cual habían sido elegidos, contado a partir de la fecha de ejecutoria de la respectiva providencia.

  

Consideró la Corte, por una parte, que la referida interdicción no contribuía en nada al cumplimiento de los fallos de nulidad de elecciones, por lo cual el legislador extraordinario incurrió en extralimitación de sus funciones, y por otra, expresó que "...esa interdicción vulnera el artículo 26 de la Constitución, ya que es una pena impuesta sin un procedimiento de las características de los establecidos en el código correspondiente".

Excluyó, entonces, la Corte, la posibilidad de que, dentro del proceso de nulidad electoral, se impusiera una interdicción para el desempeño de cargos públicos a la persona afectada con la anulación del acto demandado, y lo hizo, precisamente, teniendo en cuenta que tal interdicción constituye una sanción, una pena, cuya imposición es extraña al objeto y la naturaleza de dicho proceso.

La claridad de lo expresado anteriormente salta a la vista si se piensa, hipotéticamente, en un caso en el que se demande la nulidad de un acto administrativo por el cual se haya nombrado a un diputado para desempeñar un empleo o cargo público y, separadamente, se inicie un proceso disciplinario en contra de aquél y de quien lo designó.  El primer proceso tendrá por objeto, únicamente, juzgar la validez del acto administrativo de nombramiento, y ninguna sanción podrá imponer quien lo adelante a los servidores públicos mencionados, lo que, en cambio, sí podrá hacer el funcionario judicial o administrativo que adelante el respectivo proceso disciplinario.

En este orden de ideas, no cabe duda de que el principio de favorabilidad, consagrado para las actuaciones de carácter penal, con el alcance que –conforme a las precisiones efectuadas en esta providencia– tiene dicha expresión y excluidas ciertas actuaciones correccionales que, por su naturaleza, no lo admiten, no puede ser aplicado en los procesos contencioso administrativos que se inician con fundamento en la acción electoral, dado que éstos no tienen por objeto el juzgamiento de la conducta humana, ni la imposición de sanciones.  Por esta razón, se concluye que, al expedir la sentencia recurrida, la Sección Quinta del Consejo de Estado no infringió, por falta de aplicación, los artículos 29 de la Constitución Política, 44 y 45 de la Ley 153 de 1887, ni los artículos 6º y 375 del Código Penal de 1980.

El proceso electoral, en efecto, debía decidirse de conformidad con lo dispuesto inicialmente en el artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, y no de acuerdo con lo establecido en el artículo 37, numeral 3º, de la Ley 617 de 2000, que lo modificó, dado que esta norma no era aplicable, según lo establecido en el artículo 86 de la misma, a las elecciones realizadas en el año 2000.  En efecto, si bien el artículo 96 de la Ley 617 del 6 de octubre de 2000 estableció que ésta tendría vigencia a partir de su promulgación –que se efectuó el día 9 siguiente–, es claro que, conforme a dicho artículo 86, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades en ella contenido sólo regiría las elecciones realizadas a partir del año 2001, y ningún reparo de constitucionalidad podría hacerse respecto de éste último, al menos tratándose de la regulación de las inhabilidades para efectos de la decisión de un proceso electoral, dado que nada obsta para que la ley difiera el inicio de su vigencia y, por no tener dicho proceso carácter sancionatorio, no podía establecerse válidamente, para fallarlo, una excepción al principio general de irretroactividad de la ley.  Por lo mismo, es evidente que no incurrió la Sección Quinta en infracción de los artículos 4º de la Constitución Política y 5º de la Ley 57 de 1887, que consagran la obligación de los operadores jurídicos de hacer prevalecer la Constitución, en todo caso en que se advierta una  contradicción entre ella y la ley o una norma de inferior jerarquía.

El cargo formulado, en consecuencia, no puede prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLARAR que NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia proferida el 26 de julio de 2001, dentro de presente proceso, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RICARDO HOYOS DUQUE

Presidente

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMÁN AYALA MANTILLA

TARCISIO CÁCERES TORO MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LÓPEZ DÍAZ

GABRIEL EDUARDO MENDOZA OLGA INES NAVARRETE B.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDÓÑEZ M.

MARIA INES ORTIZ BARBOSA NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

MANUEL S. URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General