RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Inexistencia de aplicación errónea. Término del gobierno para ajustar salarios / BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN - Inexistencia de extemporaneidad del decreto que la fijó / SALARIOS - Competencia del gobierno para fijarlos. Término / MAGISTRADOS DE TRIBUNAL - Bonificación por compensación. Inexistencia de aplicación errónea: recurso extraordinario de súplica
El cargo formulado por Ministerio de Hacienda en el recurso de súplica interpuesto, según el cual en la sentencia recurrida se "aplicó erróneamente" el artículo 4 de la ley 4 de 1992 porque no se tuvo en cuenta que los decretos 610 y 1239 de 1998 "se expidieron pasados los diez primeros días del mes de enero", no tiene vocación de prosperidad porque, tal y como se señaló anteriormente, en la sentencia no se desconoció de ninguna manera esta circunstancia. La prosperidad del cargo implicaba explicar cómo fue interpretado dicho artículo 4 de la ley 4 de 1992 y exponer las razones por las que el recurrente estimaba equivocada dicha interpretación; y ello no fue hecho por el recurrente, como quiera que no expuso ningún argumento que permitiera deducir que el límite temporal que contiene dicha norma era ajustado a la Constitución Política, ni tampoco señaló razones que permitieran contrariar la deducción hecha en el fallo recurrido, según la cual no podía tenerse como cierta la motivación expuesta por el gobierno en el acto acusado. El Gobierno Nacional no puede derogar un decreto fundándose en que él fue expedido por fuera del término señalado en la ley para expedir, inmediatamente después, otro decreto de la misma naturaleza, también por fuera de dicho término. Ello evidentemente hace concluir que la motivación alegada para derogar el primer decreto era falsa y que las razones que fueron expuestas en el decreto acusado no fueron, en realidad, las que motivaron su expedición. Las consideraciones hechas por la Corte Constitucional en la sentencia que se prohijó en el fallo recurrido y que llevaron a dicha Corporación a declarar parcialmente inexequible el artículo 4 de ley 4 de 1992, coinciden con los planteamientos hechos en la demanda que dio origen al proceso y permiten deducir que esta disposición efectivamente contrariaba la Carta Fundamental porque afectaba la autonomía administrativa del gobierno, pues, aunque es razonable que dentro de las directrices que el legislador debe darle al ejecutivo en este campo al expedir una ley marco en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, le señale la de modificar el sistema salarial por lo menos una vez al año, resulta inconstitucional que, a título de directriz u orientación, se le fije un límite temporal para ejercer este tipo de funciones, que son otorgadas al ejecutivo directamente por la Constitución.
NOTA DE RELATORÍA: La suplicada fue la sentencia 395-99 de 25 de septiembre de 2001. Sección Segunda de Conjueces. Ponente: Álvaro Lecompte Luna. Actor: Pablo Cáceres Corrales. Demandado: Gobierno Nacional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SALA DE CONJUECES
Conjuez ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ
Bogotá, D. C., diez (20) de noviembre de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0304-01(S)
Actor: PABLO J. CACERES CORRALES
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Procede la Sala Plena de Conjueces a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado - Sala de Conjueces -, el 25 de septiembre de 2001.
ANTECEDENTES:
A.- La demanda que dio origen al proceso:
1. La acción ejercida.
En la demanda presentada por el doctor PABLO CÁCERES CORRALES, se impetró la acción pública prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, con el objeto de solicitar la nulidad del decreto No 2668 del 31 de diciembre de 1998, mediante el cual el Gobierno Nacional dispuso derogar el decreto 610 del 26 de marzo de 1998, en el que se había establecido una "Bonificación por compensación para los magistrados de Tribunal y otros funcionarios" y el decreto 1239 del 2 de julio de 1998, mediante el cual se adicionó el decreto anterior, con la finalidad de extenderla a otros servidores de la rama judicial.
2. Las consideraciones del decreto impugnado.
Las consideraciones del decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, son textualmente las siguientes:
" Que el ejercicio de las facultades del Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los pertenecientes a la Rama Judicial, se limita en el tiempo, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero de cada año, de acuerdo con el artículo 4º de la Ley Marco de 1992;
"Que el literal h) de artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, la fijación del régimen salarial y prestacional debe sujetarse a las metas fijadas en la política macroeconómica y fiscal del país;
"Que el rigor de las metas macroeconómicas y fiscales para la vigencia de 1999 será del 15% para todos los servidores públicos;
"Que la aplicación de los Decretos 610 y 1239 de 1998 implicaría un promedio en la remuneración de los funcionarios a los cuales cobijan estas normas, del 60% para 1999, lo que genera una situación inequitativa en los incrementos de las remuneraciones frente a los demás servidores públicos, en particular de los demás trabajadores de la Rama Judicial, la Fiscalía y el Ministerio Público.
"Que la aplicación de los Decretos 610 y 1239 de 1998 generaría una alteración significativa de la estructura salarial y prestacional en los órganos a los cuales se encuentran vinculados los funcionarios a los cuales van dirigidos dichos decretos;
"Que conforme el artículo 10 de la precitada Ley 4ª de 1992, todo régimen salarial y prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en esa ley, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos".
3. Los fundamentos expuestos en la demanda para solicitar la nulidad del decreto impugnado.
Los fundamentos por los cuales se solicitó en la demanda la anulación del decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, que resulta pertinente considerar para la decisión del presente recurso, son los siguientes:
Primero: El decreto incurre en falsa motivación al fundamentar la derogatoria de la bonificación por compensación en la fecha de expedición de los decretos que la reconocieron.
Afirmó el demandante que el decreto había sido falsamente motivado porque no era cierto que la razón por la cual el Gobierno decidió derogarlo, hubiese sido su expedición luego de transcurridos los diez primeros días del año a los que se refiere el artículo 4 de la ley 4 de 1992. Y con el objeto de sustentar este cargo, el actor expuso las siguientes consideraciones:
a. La competencia ejercida por el ejecutivo en los decretos en los que se reconoció la bonificación por compensación, es una competencia que proviene directamente de la Constitución Política, que no la sujeta a límites temporales y que sólo se encuentra sujeta a las directrices que le señale el Congreso en la ley marco de salarios, la cual no puede restringir su ejercicio a un determinado periodo de tiempo. Por esta razón, la alusión hecha en el artículo 4 de la ley 4 de 1992 a los 10 primeros días del año no puede entenderse como una restricción temporal de la competencia, que sería inconstitucional, sino como una simple orientación o sugerencia del legislador.
Se expresó textualmente la demanda:
"Como se trata de una función cuya fuente es la Constitución, podemos afirmar que es una atribución originaria cuyo ejercicio solo regula dicha Norma Suprema. La ley no puede condicionar ese ejercicio. Así las cosas, los diez días de que habla la Ley 4ª de 1992, solo pueden mirarse como una insinuación legislativa para el manejo de la política económica vinculada con el aumento salarial, exclusivamente. De lo contrario ese Artículo 4º sería inconstitucional y no se aplicaría en cumplimiento de lo dispuesto por el Artículo 4º de la Constitución que define como norma de normas, de preferente aplicación ante leyes o reglamentos que la contradigan."
b.- El Gobierno Nacional ha hecho uso de esta facultad en decretos expedidos por fuera de los diez primeros días del año, los cuales no han sido derogados, como ocurre con el decreto 2156 del 5 de diciembre de 1995, mediante el cual se reconoció un derecho prestacional para los congresistas, el cual se viene pagando sin objeción alguna.
c.- La restricción temporal del artículo 4 de la ley 4 de 1992, se encuentra establecida respecto del sistema salarial para aumentar las remuneraciones. No puede aplicarse al caso de la "bonificación por compensación" que tiene el carácter de prestación social.
d.- La "bonificación por compensación" derogada por el decreto acusado, fue establecida con efectos desde el mes de enero del año 1999, por lo cual se ajustó al limite temporal establecido en el artículo 4 de la ley 4 de 1992.
e.- La facultad que utilizó el gobierno nacional para derogar los decretos que reconocieron la "bonificación por compensación" en el decreto impugnado, que es el 2668 del 31 de diciembre de 1998, fue ejercida también por fuera de los diez días señalados en la citada ley 4 de 1992.
Segundo: El decreto incurre en falsa motivación al fundamentar la derogatoria de la "bonificación por compensación" en la violación de las metas macroeconómicas y fiscales.
Sobre este punto se expuso en la demanda:
a.- Las metas macroeconómicas a las que se hizo alusión en el decreto impugnado, con el objeto de fundamentar la derogatoria de la "bonificación por compensación", fueron adoptadas después de haber sido expedidos los decretos en los que dicha bonificación fue reconocida, razón por la cual no podían aplicarse retroactivamente.
b.- Dichas metas macroeconómicas, están contenidas en el acta No 4184, correspondiente a la reunión del 1 de septiembre de 1998, de la Junta del Banco de la República, la cual no fue vertida a ningún acto administrativo y por tanto no forma parte del ordenamiento jurídico.
c.- Al reconocer la "bonificación por compensación", el Gobierno Nacional no hizo un aumento salarial superior al decretado para la generalidad de los servidores públicos. Lo que hizo fue colocar a los destinatarios de dicha prima en el nivel salarial correcto y acorde con el de sus inmediatos superiores.
Textualmente dijo el actor en este punto :
"Los decretos 610 y 1239 de 1998, al crear una bonificación con carácter permanente para determinados funcionarios judiciales que colocara su ingreso en el 60% del de los magistrados de la llamadas altas corporaciones, no hicieron otra cosa que colocar en un nivel salarial correcto a los primeros por considerar desfasado el que tenían frente a sus inmediatos superiores, atendidas las exigencias para el desempeño de los cargos y las responsabilidades inherentes a los mismos. En modo alguno se está efectuando por este mecanismo un aumento contingente de asignación anual ni por lo tanto se contratarían supuestas políticas macroeconómicas de 1999.
"Es absurdo afirmar que al fijarse el nivel de remuneración en un porcentaje estable con respecto a otros funcionarios, se esté haciendo un aumento salarial superior al decretado para la generalidad de los servidores estatales, pues, desde luego, una vez corregido aquel nivel, el aumento salarial para los años sucesivos, viene determinado, ahora sí, por el porcentaje que para la coyuntura disponga el ejecutivo."
d.- Lo que llevó - realmente - al Gobierno a derogar la "bonificación por compensación", fue la necesidad de reducir el gasto público, punto sobre el cual el expresó:
"Ocurre que, según expresiones del Gobierno, que aparecen, además en las comunicaciones que acompañan la demanda, la derogatoria obedece a un motivo no consignado en los considerandos del decreto demandado. La intención oculta, ahora expresa en las comunicaciones de los representantes del Gobierno a los Magistrados, consiste en que esa derogatoria obedece a la necesidad de reducir el gasto público ya que la crisis fiscal es enorme y los recaudos de impuestos y demás ingresos estatales no alcanzan a cubrir las previsiones del presupuesto General de la Nación."
B.- La sentencia objeto del recurso de súplica :
1.- En la sentencia impugnada, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en primer lugar, hizo referencia a la solicitud formulada por el Ministerio de Justicia y del Derecho de proferir fallo inhibitorio, en virtud de que el decreto impugnado desapareció de la vida jurídica al ser derogado por el decreto 664 del 13 de abril de 1999, y la rechazó en razón de que, para el momento en que se presentó la demanda, la norma impugnada aun se encontraba vigente.
Sobre este particular, la sentencia expresa textualmente:
"De esta suerte que si al incoarse la acción de nulidad (simple) el acto acusado ya desapareció de la vida jurídica por cualquier causa, como sería por ejemplo la derogatoria, si la demanda ha sido admitida sólo cabría la emisión de un fallo inhibitorio tal como lo propone el apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho en este asunto. Ello por cuanto el orden jurídico quebrantado, violado o desconocido ya se restableció. Al contrario, si la derogatoria o desaparición del acto ocurre cuando ya el proceso está en curso, éste deberá concluir con sentencia de fondo, dado que el quebranto, violación o desconocimiento del orden jurídico produjo consecuencias negativas y se impone entonces la declaratoria de nulidad con el propósito de que se restablezca en el lapso durante el cual resultó quebrantado, violado o desconocido.
"En el caso sub examine es de observar que el libelo demandatorio fue presentado en la Secretaría de la Sección II, el 16 de febrero de 1999, por lo que hay que concluir que el acto estaba vigente, puesto que la derogatoria ocurrió, como se ha dicho, el 13 de abril de ese mismo año, en virtud del decreto 664. De tal manera que no cabe la inhibitoria propuesta. Durante el tiempo que entre el 1º de enero y el 13 de abril de 1999, no existió la bonificación porque el decreto que consagró nuevamente la bonificación por compensación de mencionados funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público, así como del Tribunal Superior Militar no borró hacia atrás esos efectos, sino que expresamente indicó que ello rige "a partir de la fecha de su expedición...
2.- Definido lo anterior, las consideraciones con base en las cuales se decretó la nulidad del decreto demandado, se expusieron de la siguiente manera en la sentencia recurrida:
"El más destacado vicio con que se tacha de nulidad el acto, es la falsa motivación consistente en creer que los Decretos 610 y 1239 habían sido expedidos después de haber trascurrido los primeros diez (10) días del mes de enero de 1998 conforme al art. 4º de la Ley 4ª de 1992. Y tan protuberante es el error de apreciación, tanto de ésta como del decreto, que el mismo Gobierno Nacional, en abril de 1999, o sea, por fuera de los primeros diez (10) días del mes de enero, derogó la derogatoria y revivió los decretos 610 y 1239 de 1998. Y como si fuera poco, la Corte Constitucional declaró inexequible la frase "dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero" para recalcar que en desarrollo de la ley marco de salarios, la facultad de su desarrollo puede hacerse en cualquier tiempo.
"Lo precedentemente escrito sirve para llegar a la conclusión de que se impone la declaratoria de nulidad del acto acusado, tal como lo había solicitado el demandante y los intervinientes, sin necesidad de entrar a analizar los demás planteamientos."
C.- El recurso extraordinario de súplica:
1. Las normas sustanciales invocadas
En el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el Ministerio de Hacienda, que es objeto de decisión en la presente providencia, se invocaron como "normas sustanciales violadas" el artículo 4 de la ley 4 de 1992 y el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo 84 del mismo Código.
2. Los fundamentos expuestos para sustentar la violación del artículo 4 de la ley 4 de 1992.
Respecto del artículo 4 de la ley 4 de 1992, afirmó la entidad recurrente que la conclusión contenida en la sentencia recurrida al aplicar esta norma era errónea porque "es claro que los decretos se expidieron pasados los diez primeros días del mes de enero como lo exigía en esa época la ley 4 de 1992" y que dicho precepto "imponía un límite a la competencia temporal del gobierno, por lo cual este último no podía modificar el régimen salarial sino dentro de los primeros diez días de cada año."
Luego de hacer referencia a la sentencia de la Corte Constitucional que declaró inexequible el artículo 4 de la ley 4 de 1992 que imponía el límite temporal anteriormente aludido, la entidad recurrente señaló que la validez de un acto administrativo debía examinarse respecto de las normas que se encontraban vigentes al momento de su expedición.
Textualmente expresó en este punto:
"la falsa motivación a la que alude el H. Consejo de Estado como fundamento de su decisión no existe, pues en la fecha en que se expidió el decreto acusado no es cierto que el gobierno pudiera modificar el régimen salarial en cualquier momento del año y es frente a dicho régimen legal, tal y como estaba vigente cuando se expidió el decreto, que debe analizarse su legalidad. El hecho de que posteriormente el gobierno hubiera cambiado de criterio no afecta el anterior análisis, pues es claro que cuando se expidió el decreto anulado, la tesis que en él se sostuvo era correcta".
3. Los fundamentos expuestos para sustentar la violación de los artículos 35 y 84 del Código Contencioso Administrativo.
Respecto de los artículos 35 y 84 del Código Contencioso Administrativo, expuso la recurrente que el decreto anulado por la sentencia recurrida, en el que se revocó la "bonificación por compensación" se encontraba fundamentado en diversas motivaciones; que la consideración relativa a que dicho decreto fue expedido fuera de término previsto en la ley no podía estimarse como falsa, pues evidentemente se profirió luego de transcurrido dicho lapso de tiempo; y que la sentencia recurrida no se ocupó de ninguna de las otras motivaciones que fundaban el acto.
Sobre la última de las razones expuestas en este cargo, se expresa textualmente en el recurso:
"Adicionalmente, si lo anterior no fuera suficiente, existen otras razones por las cuales se expidió el decreto. En efecto, en él se señala que "el literal h) del artículo 2º de misma Ley Marco 4ª de 1992, la fijación del régimen salarial y prestacional, debe sujetarse las metas fijadas en la política macroeconómica y fiscal del país". Agrega el decreto que existe una discrepancia entre las metas macroeconómicas y fiscales para 1999 y los incrementos de remuneración que resulta de la aplicación de los decretos 610 y 1239 de 1998, lo cual genera una situación inequitativa en los incrementos de las remuneraciones frente a los demás servidores públicos.
"Así mismo señala que la aplicación de los decretos genera una alteración significativa de la estructura salarial y prestacional de los órganos a los cuales se encuentran vinculados los funcionarios a los cuales van dirigidos los decretos.
"Frente a estas razones, la sentencia acusada no hace consideración alguna y no analiza si las mismas eran suficientes para la expedición del decreto mencionado.
"En el presente caso no sólo existía el motivo que analizó el H. Consejo de Estado, sino que los demás motivos eran suficientes para fundar la expedición del acto administrativo a la luz de la ley 4ª de 1992 y del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo. En relación con este punto es claro que si un motivo de un acto administrativo es erróneo, pero existen otros para determinar si el acto es o no nulo, es necesario analizar estos últimos y si los mismos constituyen soporte suficiente del acto administrativo.
"A este respecto no sobra anotar que el profesor Carlos Betancur Jaramillo señala en su obra de Derecho Procesal Administrativo (página 229) que " cuando una decisión está fundada en un motivo ilegal, tal como lo sostiene Waline, o insuficiente, su anulación no se impone porque la jurisdicción administrativa se reserva el derecho de sustituir el motivo alegado por otro real que respalde legalmente la decisión. ... En el caso de sustitución de motivos, el mismo juzgador acepta que aunque los motivos alegados son insuficientes para justificar la medida, existen plenamente probados dentro del expediente que de haber sido invocados la hubieran apoyado satisfactoriamente."
"Si la jurisprudencia y la doctrina admiten la posibilidad de sustituir los motivos alegados por otros reales, es igualmente claro que si parte de los motivos son suficientes para soportar la decisión administrativa, el acto no puede ser anulado.
"En el caso del decreto acusado los motivos de coherencia macroeconómica y fiscal invocados existían y no han sido desvirtuados."
D. Los alegatos de conclusión:
Una vez admitido el recurso de súplica, por cumplir con los requisitos de oportunidad y forma establecidos en el artículo 194 del C. C. A., modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y dentro del término legal, se presentaron escritos de alegaciones por parte del actor, el coadyuvante de la parte actora y la entidad recurrente.
En el escrito de alegatos presentado por la parte actora, se solicitó desestimar el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque las normas citadas como violadas por el recurrente no son de naturaleza sustancial; porque la norma aplicada en la sentencia es una disposición constitucional que le otorga al ejecutivo la facultad de "fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos" y por tanto, en la sentencia suplicada no se interpretan erróneamente los artículos 4 de la ley 4 de 1992 y 35 y 84 del C. C. A.; y porque, el recurso se fundamenta en una violación indirecta del artículo 4 de la ley 4 de 1992 , lo cual no es propio del recurso extraordinario, pues con ello lo que se pretende es promover una tercera instancia en el proceso.
El Dr. Edgar Eduardo Cortes Prieto, coadyuvante de la parte actora, en su escrito de alegatos de conclusión, señaló que el recurso extraordinario de súplica no contiene un argumento que infirme la sentencia proferida el 25 de septiembre y que en él no se alega ninguna de las causales que hacen procedente dicho recurso. Agregó que la sentencia atacada no contiene violación alguna al artículo 4 de la ley 4 de 1992 y que por el contrario la decisión judicial está ajustada al numeral 14 del artículo 189 de la C. P. que le otorga al Presidente de la República la competencia directa para fijar los emolumentos que le corresponden a los servidores públicos.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la infirmación de la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2001, para lo cual se remitió a los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de súplica.
CONSIDERACIONES:
La Sala estudiará los cargos formulados contra la sentencia recurrida en el mismo orden en que fueron expuestos en el recurso.
I.- La violación del artículo 4 de la ley 4 de 1992:
1.- El artículo 4 de la ley 4 de 1992, que fue declarado parcialmente inexequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C- 710 de 1999, disponía textualmente :
"Artículo 4: Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2° el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1° literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.
"Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados.
"Los aumentos que decrete el Gobierno Nacional conforme a este artículo, producirán efectos fiscales a partir del primero de enero del año respectivo."
2.- En la sentencia recurrida, la declaratoria de nulidad del decreto 2668 de 1998, se fundamentó, en primer lugar, en la inconstitucionalidad del citado artículo 4 de la ley 4 de 1992, en cuanto dicha norma dispuso que el Gobierno Nacional debía modificar el sistema salarial "dentro de los primeros días del mes de enero de cada año"
En esta dirección, la sentencia suplicada consideró que, establecer dicho límite temporal, era un protuberante error de apreciación de "ésta" (se refiere a la ley) y prohijó la conclusión que sobre de la inconstitucionalidad de tal disposición adoptó la Corte Constitucional en la sentencia C-710 DE 1999.
En otros términos, en el fallo recurrido, sin que se aplicara lo dispuesto en la sentencia de inconstitucionalidad, que efectivamente fue proferida con posterioridad a la expedición de los decretos impugnados, sí se estimó que el límite temporal contenido en el artículo 4 de la ley 4 de 1992 , era una norma que no podía aplicarse por contrariar la Constitución Política.
3.- En segundo lugar, la decisión adoptada en el fallo recurrido se fundamentó en la falsa motivación del decreto acusado, consistente en sustentar la derogatoria de los decretos 610 y 1239 de 1998 en su expedición por fuera de los diez primeros días del mes de enero y proceder coetáneamente a "revivir" dichos decretos, expidiendo otro decreto de la misma naturaleza o con similar contenido, también por fuera del mismo término.
4.- La falsa motivación que fundamentó la decisión adoptada en la sentencia recurrida, no se sustenta en que el decreto anulado hubiese sido expedido considerando circunstancias fácticas inexistentes, como quiera que en dicha sentencia, de ninguna manera, se afirma que los decretos 610 y 1239 de 1998, hubiesen sido expedidos dentro del término señalado en el articulo 4 de la ley 4 de 1992.
Por el contrario, lo que se expresa en el fallo recurrido es que el fundamento que el gobierno tuvo para proferir el decreto anulado, no podía ser el de su expedición por fuera de los diez primeros días del mes de enero, pues está acreditado que el mismo gobierno expidió otro decreto de similar naturaleza, también luego de transcurridos los diez primeros días del mes de enero.
5.- En consecuencia de lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia suplicada consideró que la motivación que el gobierno invocó para derogar la "bonificación por compensación" no podía ser la expuesta en el mismo decreto, pues si hubiese sido cierto que la razón para derogarla era su expedición por fuera de tiempo, el gobierno no habría expedido, también por fuera del término señalado en la ley, un nuevo decreto en el que la vuelve a reconocer.
6. En el fallo recurrido, se estimó que esta circunstancia configuraba el vicio denominado "falsa motivación", entendiendo que éste se presenta cuando los motivos fácticos o jurídicos que se expresan en el acto no constituyen en la realidad la razón que determina su expedición. Y esta concepción de la noción de falsa motivación coincide con el alcance que a dicho vicio ha sido otorgado por la doctrina y la jurisprudencia patrias.
"La falsa motivación o falsedad en la causa del Acto Administrativo constituye una causal genérica de violación que puede depender, según las circunstancias, de algunas de las modalidades de vicios antes vistas; se caracteriza fundamentalmente por una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la Administración Pública. Esta disconformidad obedece, como lo indica Boquera Oliver, a que mientras la causa <<...Conecta el acto con la realidad [...] el vicio de falsedad desconecta el acto procedido de esa realidad anterior y que debió ser su verdadero fundamento>>.
"La doctrina es acorde en señalar, como vicios de la motivación fundamentadores de este tipo genérico de causal del violación del Acto Administrativo, la inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho, la incoordinación de los motivos y la defectuosa calificación de los motivos por parte de la administración. Señala, precisamente el Consejo de Estado, que se estructura este vicio <<...Cuando la administración, para sustentar la expresión de su voluntad, en forma errónea o intencional le da visos de realidad a una explicación que no cabe dentro de la categoría de lo verídico, o bien abusa de las atribuciones que los ordenamientos legales o reglamentarios le han asignado a bien toma un camino equivocado en el ejercicio de las mismas..."
"Debemos recordar que la falsa motivación es precisamente un fenómeno estructurado a nivel del elemento causal del Acto Administrativo, por lo que debe ser entendido en su exacto contexto, es decir, determinando aquellos necesarios antecedentes reales que han debido ser tenidos en cuenta por la administración, así como su relación con la voluntaria valoración que ésta haya podido otorgarle, sin importarnos para nada las finalidades que el funcionario individualmente haya infundido al respectivo acto.
"...Una motivación pueda ser calificada "falsa", para que esa clase de ilegalidad se dé en un caso determinado, es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la medida tomada
7. El cargo formulado por Ministerio de Hacienda en el recurso de súplica interpuesto, según el cual en la sentencia recurrida se "aplicó erróneamente" el artículo 4 de la ley 4 de 1992 porque no se tuvo en cuenta que los decretos 610 y 1239 de 1998 "se expidieron pasados los diez primeros días del mes de enero", no tiene vocación de prosperidad porque, tal y como se señaló anteriormente, en la sentencia no se desconoció de ninguna manera esta circunstancia.
Un cargo en el que se afirma que la sentencia violó el artículo 4 de la ley 4 de 1992, no puede prosperar teniendo en cuenta la sola consideración expuesta por el recurrente, quien se limita afirmar que los decretos derogados efectivamente fueron expedidos luego de vencido el término señalado en dicha norma, pues en la sentencia impugnada nunca se afirmó lo contrario.
8. La prosperidad del cargo implicaba explicar cómo fue interpretado dicho artículo 4 de la ley 4 de 1992 y exponer las razones por las que el recurrente estimaba equivocada dicha interpretación; y ello no fue hecho por el recurrente, como quiera que no expuso ningún argumento que permitiera deducir que el límite temporal que contiene dicha norma era ajustado a la Constitución Política, ni tampoco señaló razones que permitieran contrariar la deducción hecha en el fallo recurrido, según la cual no podía tenerse como cierta la motivación expuesta por el gobierno en el acto acusado.
9.- El Gobierno Nacional no puede derogar un decreto fundándose en que él fue expedido por fuera del término señalado en la ley para expedir, inmediatamente después, otro decreto de la misma naturaleza, también por fuera de dicho término. Ello evidentemente hace concluir que la motivación alegada para derogar el primer decreto era falsa y que las razones que fueron expuestas en el decreto acusado no fueron, en realidad, las que motivaron su expedición.
Derogar un decreto con base en su extemporaneidad y proferir otro con el mismo alcance, también por fuera del tiempo aludido en el primero, impone deducir que el Gobierno invocó la extemporaneidad tan sólo como una excusa para sustentar la derogatoria y que este no fue el motivo -que en la realidad- determinó tal decisión.
10.- Las consideraciones hechas por la Corte Constitucional en la sentencia que se prohijó en el fallo recurrido y que llevaron a dicha Corporación a declarar parcialmente inexequible el artículo 4 de ley 4 de 1992, coinciden con los planteamientos hechos en la demanda que dio origen al proceso y permiten deducir que esta disposición efectivamente contrariaba la Carta Fundamental porque afectaba la autonomía administrativa del gobierno, pues, aunque es razonable que dentro de las directrices que el legislador debe darle al ejecutivo en este campo al expedir una ley marco en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 150 de la C. P., le señale la de modificar el sistema salarial por lo menos una vez al año, resulta inconstitucional que, a título de directriz u orientación, se le fije un límite temporal para ejercer este tipo de funciones, que son otorgadas al ejecutivo directamente por la Constitución.
La misma sentencia señaló que resultaba tan absurdo el efecto de esta disposición, que al aplicarla no se permitía que el propio gobierno, luego de expedido el decreto de ajuste, pudiese corregir los errores que el mismo pudiera contener, por lo que debía esperar a los diez días del año siguiente para recuperar su competencia sobre esta materia.
11.- Lo anterior, al contrario de lo dicho por el Ministerio de Hacienda al sustentar el recurso de súplica interpuesto, contribuye a deducir que efectivamente la razón dada en el decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998 para derogar la "bonificación por compensación" reconocida en el decreto 610 del 26 de marzo de 1998, consistente en que este último decreto no se expidió dentro de los diez días del año no fue el real motivo por el cual el gobierno nacional adoptó la decisión de derogar el citado decreto.
El límite temporal que contemplaba el artículo 4 de la ley 4 de 1992, en materia de competencia, tal y como se planteó en la demanda y como lo expresó posteriormente la propia Corte Constitucional, no le habría permitido al gobierno volverse a pronunciar sobre el tema hasta los diez primeros días del año siguiente. Y si el gobierno en realidad hubiese tenido como motivo para derogar el decreto la expedición del mismo por fuera de los diez primeros días del año, no se habría pronunciado sobre el mismo tema nuevamente por fuera del mismo.
Dice textualmente la Corte en la sentencia C- 710 de 1999:
"La norma demandada hace parte del conjunto normativo que establece el marco al que se refiere el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, esto es, el relativo a la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
"Entre las pautas trazadas por el Congreso en la Ley 4 de 1992 está la referente al período dentro del cual el Ejecutivo habrá de modificar el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1, literales a), b) y d) Ibídem (los de la Rama Ejecutiva, cualquiera que sea su sector; los del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral, la Contraloría General de la República y los Miembros de la Fuerza Pública), aumentando sus remuneraciones.
"A juicio de la Corte, que se estipule en la ley marco, a manera de directriz y regla vinculante, que, como mínimo, cada año se producirá al menos un aumento general de salarios para los empleados en mención, es algo que encaja perfectamente dentro del cometido y papel atribuidos por la Constitución y la jurisprudencia al Congreso Nacional en estas materias. Es decir, el Congreso no vulnera la aludida distribución de competencias, sino que, por el contrario, responde a ella cabalmente, cuando señala un tiempo máximo de vigencia de cada régimen salarial, que debe ir en aumento, al menos año por año, con el fin de resguardar a los trabajadores del negativo impacto que en sus ingresos laborales producen la pérdida del poder adquisitivo y el encarecimiento del costo de vida en una economía inflacionaria.
"Pero, en cambio, cuando la norma legal escapa a su naturaleza propia -la de orientación general- y constriñe la autonomía administrativa del Gobierno, obligándolo a efectuar los aumentos únicamente dentro de los primeros diez días de enero, e impidiéndole establecer nuevas modificaciones del sistema salarial en épocas diferentes, como podría ocurrir que las necesidades y conveniencias lo hicieran aconsejable, el Congreso invade el campo específico de acción encomendado por la Constitución de manera exclusiva al Presidente de la República y, por tanto, viola el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución, y se inmiscuye, por medio de ley, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades (art. 136, numeral 2, C.P.).
"En tal sentido, la disposición, que quita al Gobierno toda posibilidad de regular la materia en concreto según las variables económicas y las condiciones sociales, se presenta como limitante inflexible y absoluta que, por serlo, resulta inconstitucional.
"En efecto, lo que buscó el Constituyente al someter la materia salarial en el sector público al sistema de leyes cuadro fue precisamente combinar la fijación de unas políticas básicas por parte del Congreso con la indispensable flexibilidad para el Ejecutivo en el manejo concreto y en la toma de decisiones específicas dentro de la oportunidad y con las características que el momento exija, sin exceder los límites que la ley le haya señalado.
"Se observa sin dificultad que tal objetivo se distorsiona en alto grado y llega inclusive a frustrarse totalmente cuando, so pretexto de estipular las directrices fundamentales para el ejercicio de la función administrativa, el Congreso restringe al máximo el campo del Gobierno en la selección concreta del momento en el cual, además del incremento anual de salarios, estime necesario, urgente o aconsejable efectuar otros, según las coyunturas y las circunstancias económicas y laborales del país.
"En la disposición examinada se aprecia una ostensible violación de la Carta Política, en cuanto se delimita la acción gubernamental, forzando que tenga lugar apenas dentro de los diez primeros días del año, llevando a que, transcurridos ellos, pierda el Gobierno competencia, en lo que resta del año, para desarrollar la ley marco decretando incrementos que en cualquier tiempo pueden tornarse útiles o indispensables para atender a las necesidades de los trabajadores, golpeados por el proceso inflacionario, o para restablecer condiciones económicas de equilibrio en áreas de la gestión pública en las que ellas se hayan roto por diversos factores.
"Como dice el actor, el criterio restrictivo acogido en la norma podría acarrear consecuencias absurdas, contrarias al sentido y al fundamento constitucional de las leyes marco, como sería la de prohibir que se corrigieran vicios o errores detectados en los decretos dictados a principios de año, a la espera de que se recuperara la competencia presidencial para el efecto en los primeros diez días del año siguiente.
"La Corte, en este entendido, declarará inexequibles las expresiones demandadas, aunque dejando en claro que de tal declaración no puede deducirse que el Gobierno pueda aguardar hasta el final de cada año para dictar los decretos de aumento salarial. Este, como lo manda la norma objeto de análisis, debe producirse al menos cada año, lo que implica que no podrá transcurrir más de ese lapso con un mismo nivel de salarios para los servidores a los que se refiere el artículo 1, literales a), b) y d), de la Ley 4 de 1992, y, según resulta del presente fallo, efectuado ese incremento anual, podrá el Gobierno, según las necesidades y conveniencias sociales, económicas y laborales, decretar otros, ya sin la restricción que se declara inconstitucional."
Por las anteriores razones se rechazará este cargo.
II.- La violación de los artículos 35 y 84 del Código Contencioso Administrativo.
En lo relativo a este cargo, considera la Sala:
1.- Al formular este cargo la entidad recurrente señala nuevamente que en la sentencia impugnada no podía considerarse como falsamente motivado el decreto anulado porque la consideración acerca de su expedición extemporánea era una motivación real y agrega que dicho decreto tenía otros fundamentos que no fueron estudiados en el fallo recurrido.
2.- Tal y como se explicó ampliamente al estudiar el cargo anterior, cuando en la sentencia recurrida se alude a la falsa motivación del decreto demandado, de ninguna forma se afirma que ello se presenta porque los decretos 610 y 1239, fueron expedidos dentro de los diez primeros días del año 1998. Lo que se afirma, es que el artículo 4 de la ley 4 de 1992, que establecía el límite temporal a la competencia del gobierno, era una norma que contrariaba la Constitución Política y que además no podía considerarse como el motivo real por el cual se expidió el decreto anulado.
Estas dos razones, como también quedó explicado, son suficientes a juicio de la Sala para sustentar la decisión adoptada en la sentencia suplicada.
3.- Precisado lo anterior, la Sala adicionalmente considera que las razones expuestas en este cargo no constituyen, de acuerdo con la ley, fundamento válido para sustentar el recurso de súplica, en tanto que dicho recurso tiene carácter de extraordinario y sólo procede por las causales taxativamente señaladas en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo.
El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo dispone que "es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales" y de allí se infiere que las normas sustanciales que se invoquen como infringidas deben ser aquellas en las cuales se fundamentó la decisión, pues si el objeto del recurso es infirmar la sentencia recurrida, resulta claro que dicho objeto no puede cumplirse en los eventos en que la norma invocada no constituye el fundamento de la sentencia recurrida.
4.- En el presente evento, es claro que la sentencia recurrida no se fundamentó en los artículos 35 y 84 del C. C. A.; dichas normas no fueron interpretadas en la sentencia y por lo tanto no puede invocarse su violación por interpretación errónea como fundamento para sustentar la súplica interpuesta. El recurrente no explicó de qué manera fueron entendidas las citadas disposiciones, ni señaló la razón por la cual, desde su punto de vista, tal interpretación debía calificarse de errónea.
5.- El defecto imputado a la motivación de la sentencia, consistente en que ella no se pronunció sobre todos los asuntos respecto de los cuales, a juicio del actor, debió ocuparse no permite impugnarla a través del recurso extraordinario de súplica establecido en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo. Y como se dijo anteriormente, la Sala estima como suficientes los motivos expuestos en el fallo recurrido para proferir la decisión que allí se adopta.
6.- El carácter de extraordinario de este recurso implica que el juzgador lo que debe establecer es si, en verdad, la sentencia recurrida violó en forma directa una norma sustancial y como consecuencia de ello se profirió una decisión ilegal.
Tampoco puede la Sala Plena del Consejo de Estado en el trámite de este recurso, ocuparse de estudiar si las pruebas fueron correctamente valoradas en la sentencia recurrida, ni de estudiar si la sentencia, en su motivación, se ajustó a las normas legales. El recurso extraordinario de súplica, por el contrario, está específicamente previsto para los eventos en que la decisión viole las normas de derecho sustancial con base en las cuales se profirió la decisión correspondiente e impone la carga, para quien lo formule, de explicar por qué estima que la interpretación acogida en el fallo recurrido es errónea.
7.- Las normas invocadas por el recurrente, relativas a la motivación de los actos administrativos (art. 35 del C. C. A.) y a las causales con base en las cuales pueden ser impugnados dichos actos en la acción de nulidad (art. 84) no fueron interpretadas en la sentencia recurrida para deducir con fundamento en ellas la decisión que allí fue adoptada, y la entidad recurrente no señaló por qué consideraba que su interpretación era errónea, por lo cual la sentencia impugnada no puede infirmarse con base en este cargo.
Por lo anteriormente señalado, este cargo también será rechazado.
Por lo expuesto, la Sala Plena del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por Autoridad de la ley,
RESUELVE :
No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001.
Notifíquese.
MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ HERNAN G. ALDANA DUQUE
ENRIQUE GIL BOTERO JORGE MARQUEZ PUENTES
VICENTE AMAYA MANTILLA JORGE H. GARCIA ANGARITA
Ausente Ausente
MAURICIO TORRES CUERVO HORACIO PERDOMO PARADA
CESAR GOMEZ JIMÉNEZ CARLOS BETANCUR JARAMILLO
Ausente
MAURICIO PLAZAS VEGA JAIME O. SANTOFIMIO GAMBOA
Ausente
ERNESTO R. ARIZA MUÑOZ MARIA C. MORALES DE BARRIOS
LUCY CRUZ DE QUIÑÓNEZ JAIME MOSSOS GUARNIZO
CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA ERNESTO FORERO VARGAS
SAUL SOTOMONTE ALEJANDRO VELEZ MUNERA
