Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente REVPI004 de 2002

RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN - Alcance. Finalidad. Límites / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Recurso extraordinario especial de revisión. Alcance

Tal como fue concebido por el legislador en el artículo 17 de la ley 144 de 1994, en armonía con lo dispuesto el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, el recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura, constituye un medio de impugnación cuyo propósito es remover una sentencia estimatoria de las pretensiones, que haya hecho tránsito a cosa juzgada, pero en la cual se haya incurrido en ilegalidad por haber sido proferida con violación del debido proceso o del derecho de defensa, o en injusticia por haberse proferido el fallo con fundamento en hechos que no corresponden a la realidad, bien porque se basó en documentos falsos o adulterados, o que no hayan podido ser allegados oportunamente al proceso, o en dictámenes de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición; o bien por haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; existir nulidad en la sentencia que puso fin al proceso o ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada. En otros términos, el recurso extraordinario de revisión excepciona el carácter inmutable de la cosa juzgada, al permitir que se reabra la controversia, una vez verificados los vicios del proceso o de la sentencia. No constituye una nueva instancia, ya que las razones admisibles para su procedencia encaminadas a controvertir los fundamentos del fallo o el proceso en sí mismo, se encuentran tasadas en la ley.

INTERPRETACIÓN JUDICIAL - Análisis doctrinario. Límites de la potestad interpretativa del juez / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD POR INDEBIDA INTERPRETACIÓN / MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN - Lingüístico o gramatical. Concepto

Al margen de las diferencias entre esos modelos de pensamiento y de la adscripción del juez a cualquiera de ellos, lo cierto es que hoy se acepta sin controversia que para aplicar cualquier disposición, el juez debe realizar siempre una labor interpretativa, que en algunos eventos es fácil porque los términos lingüísticos de la disposición son claros y otros, en los cuales la labor interpretativa del juez es muy compleja y requerirá de la elección de uno o varios métodos de interpretación, que resultan igualmente admisibles o válidos, pero que el juez deberá siempre justificar y guardar coherencia con esa elección. Esos métodos de interpretación son básicamente el lingüístico o gramatical, que consiste en atribuirle a los enunciados normativos el significado que usualmente se le da a las palabras, bien en el lenguaje común, técnico o científico, según de lo que se trate; lógico, por aplicación de métodos de razonamientos formal, entre estos la reducción al absurdo, es decir, de las interpretaciones posibles se descartan las que conduzcan a una decisión absurda; sistemático, de acuerdo con el cual los enunciados deben interpretarse en su contexto y no de manera aislada; teleológico o finalista, que consiste en identificar el fin de la norma, que puede ser subjetivo, cuando se busca el fin que perseguía el legislador al momento de dictarla u objetivo cuando se especula sobre el fin que éste le atribuiría a la disposición si la hubiera dictado en el momento en que el juez la aplica, y consecuencialista, según el cual de entre las interpretaciones posibles debe elegirse la que permita la obtención de mejores fines. En síntesis, es admisible cualquier interpretación de una disposición jurídica que realice el juez, siempre que ella resulte de un método aceptado y constituya la consecuencia racional de su aplicación.

DERECHO AL DEBIDO PROCESO - No se vulneró en sentencia de desinvestidura. Interpretación teleológica de causal / RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN - Interpretación teleológica de causal de desinvestidura no vulneró principio de legalidad / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - No se configuró vulneración por indebida interpretación / DESEMPEÑO DE EMPLEO PRIVADO - Interpretación teleológica de la causal de desinvestidura

En el caso concreto, la Sala realizó una interpretación teleológica de la causal primera de pérdida de investidura (art. 180 numeral 1 Constitución Política). Identificó los fines que se propuso el constituyente al dictarla, que consideró eran los de exigir la exclusividad de la labor personal de los congresistas; impedir el tráfico de influencias y evitar que su profesión u oficio se usara en beneficio de terceros con el fin de garantizar la independencia del órgano legislativo. La interpretación del numeral 1 del artículo 180 de la Constitución realizada por la Sala, no desconoció el debido proceso. Los fines de la disposición que se identificaron en el fallo corresponden a los señalados por el mismo Constituyente, tal como quedó consignado en las actas de la Asamblea Nacional y lo ha reiterado la Corte Constitucional.  En la sentencia impugnada no se creó ex post facto una norma sancionatoria sino que se optó por uno de los sentidos que podía atribuirse a las expresiones lingüísticas contenidas en la norma aplicable, atendiendo a los fines que tuvo en cuenta el Constituyente para expedirla. En síntesis, en la sentencia objeto del recurso extraordinario interpuesto no se vulneró el principio de legalidad. La Sala no creó un nuevo tipo disciplinario sino que interpretó los términos lingüísticos de la disposición, para lo cual utilizó el método teleológico o finalista, aceptado en la praxis judicial, del cual extrajo una conclusión razonable.  Así, consideró que cuando la Constitución prohíbe a los congresistas ejercer cargo o empleo público o privado, entre otras actividades, está prohibiendo que éstos ejerzan cualquier oficio, como el de locutor y comentarista deportivo, a través de medios privados de comunicación, cuando, además, se realiza publicidad comercial, porque con esto se pone en riesgo su independencia por el entrecruzamiento de los altos intereses políticos que representa con la competencia comercial de intereses privados.

RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN - No se configuró violación del debido proceso. Pruebas en proceso de desinvestidura / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - No se configuró violación. Pruebas en proceso de desinvestidura

Señala el recurrente que, además, se vulneró el debido proceso porque se decretó la pérdida de investidura de congresista sin prueba suficiente que acreditara que se hubiese violado el régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución.  Los supuestos de hecho de la norma deducidos por la Sala, que fueron: a) haber ejercido como locutor y comentarista deportivo de varios torneos y además haber leído durante los mismos menciones comerciales; b) para varias emisoras y cadenas de televisión y c) durante el período que ejerció su función de congresista, están acreditados en el expediente, lo cual significa que no se vulneró el debido proceso por falta de pruebas.

NOTA DE RELATORÍA: 1) Salvamentos de voto de los consejeros Germán Ayala Mantilla, Camilo Arciniegas Andrade, Alier E. Hernández Enríquez, María Inés Ortiz Barbosa, Nicolás Pájaro Peñaranda, Germán Rodríguez Villamizar, Manuel Santiago Urueta Ayola. Aclaración de voto de los consejeros Alberto Arango Mantilla, Ligia López Díaz, Juan Angel Palacio Hincapié y Darío Quiñónes Pinilla.  2) La sentencia recurrida fue la AC-10203 del 00/07/18 de Sala Plena. Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Actor: Ana Beatriz Morales    

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C ., trece (13) de agosto de dos mil dos (2002).

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0280-01(REVPI-004)

Actor: EDGAR JOSE PEREA ARIAS

Decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por el apoderado del señor EDGAR JOSE PEREA ARIAS contra la sentencia proferida el 18 de julio de 2000, mediante la cual se decretó la pérdida de su investidura como congresista.

ANTECEDENTES

1. La solicitud

La ciudadana ANA BEATRIZ MORENO MORALES solicitó que se decretara la pérdida de investidura del entonces senador EDGAR JOSE PEREA ARIAS, por violación al numeral 1 del artículo 180 de la Constitución, en armonía con lo dispuesto en el numeral uno del artículo 183 ibídem, que establecen como causal de pérdida de investidura de congresista la violación al régimen de incompatibilidades, por "desempeñar cargo o empleo público o privado".

Según la demandante, la causal referida se configuró porque simultáneamente con el ejercicio de sus funciones como congresista, el señor Edgar Perea Arias continúo desempeñando el oficio de locutor deportivo, tanto en radio como en televisión. Se afirmó en la solicitud que

"...la incompatibilidad del artículo 180, numeral 1 de la Carta Política lo que pretende es garantizar la dedicación exclusiva del congresista al ejercicio de su función y se configura sin importar si devengaba o no remuneración, si tenía o no contrato de trabajo. Por consiguiente, a los congresistas les está vedado la realización de tareas o funciones distintas a las propias de su calidad, sean públicas o privadas, remuneradas o no, con dependencia laboral o sin ella, dentro de la jornada laboral de las Cámaras o en su tiempo libre.

De los hechos que sirven de fundamento de esta solicitud, de las pruebas que se aportan y de las que se piden en este escrito surge con claridad que el Senador Edgar Perea Arias está incurso en la referida causal de incompatibilidad, a la luz del alcance que le ha dado a la misma esa Honorable Corporación, razón por la cual debe decretarse la pérdida de su investidura de Congresista ante el ejercicio simultáneo de sus funciones como Senador de la República con el empleo privado de locutor deportivo, tanto en radio como en televisión, en varias sociedades de derecho privado que tienen como objeto social la actividad de difusión radial y televisiva, haya sido o no remunerado, con dependencia laboral o sin ella, dentro de la jornada laboral del Senado de la República o en su tiempo libre.

No puede alegarse en el presente caso la excepción prevista en el artículo 283, numeral 11, de la ley 5ª de 1992, por cuanto no está participando en actividades deportivas, pues su función de locutor consiste en la narración de las mismas y esta función se traduce en beneficios económicos para las empresas radiales o de televisión a las cuales presta o ha prestado sus servicios. No puede perderse de vista que la pauta o propaganda comercial financia las transmisiones, sirve para cubrir los gastos de funcionamiento y de personal y produce además beneficios económicos para dichas empresas".

  

La demanda fue admitida mediante auto del 25 de mayo de 2000 y su adición por auto del 2 de junio del mismo año, y fue notificada personalmente al señor Edgar Perea Arias y al Ministerio Público.

2. Respuesta del demandado

En respuesta a la demanda, el entonces Senador Edgar Perea Arias manifestó a través de su apoderado que si bien era cierto que había realizado, con posterioridad a la fecha de su posesión como congresista, algunas narraciones deportivas, lo hizo "por su propia liberalidad, por afición, para no disminuir su experiencia profesional..sin remuneración ni subordinación alguna...sufragando por su cuenta los gastos respectivos".

Agregó que de conformidad con lo establecido en el numeral 11 del artículo 283 de la ley 5ª de 1992, "el ejercicio y la práctica de la narrativa deportiva por parte del Senador Perea Arias, no está prohibida por parte alguna, y es más: en ningún momento el Senador demandado tiene 'cargo o empleo público y privado', de dependencia distinta al Senado de la República, luego son temerarias las afirmaciones de la demandante, no tiene el demandado por parte alguna 'obligación' de hacer las narraciones deportivas...El Senador Perea no tiene dependencia de ninguna programadora de las que se citan en la demanda ni en ninguna otra".

3. La sentencia objeto del recurso

Mediante sentencia del 18 de julio de 2000, la Sala, por decisión mayoritaria, decretó la pérdida de la investidura del senador demandado, por considerar que de acuerdo con el entendimiento que le ha dado la jurisprudencia a la causal establecida en el numeral 1 del artículo 180 de la Constitución, cargo o empleo es el ejercicio de un oficio "remunerado o gratuito, con vinculación jurídica o sin ella, bajo subordinación o con autonomía administrativa o técnica, en el tiempo libre del congresista o durante su jornada de trabajo", y que de las pruebas que obraban en el expediente había lugar a concluir que "cuando el senador Perea simultáneamente con su desempeño en el Senado prestó sus servicios como locutor y comentarista deportivo por la radio y la televisión, ejerció el oficio que desde hace años atrás ha tenido, el cual se ubica en el campo privado por no haber recibido para ello acto de nombramiento de alguna entidad estatal".

Además, en contra de la alegación del demandado de que la actividad que desarrollaba era deportiva y por lo tanto, constitutiva de la excepción establecida en el numeral 11 del artículo 283 de la ley 5ª de 1992, consideró la Sala que "ello no es así, porque es diferente la actividad deportiva propiamente dicha (el partido de fútbol, de béisbol, la pelea de boxeo, etc.) de la actividad comercial que se desarrolla en su entorno, como la venta de boletería, de 'derechos de explotación comercial de transmisión o publicidad en los eventos', o 'de la comercialización de los escenarios'..., o la venta de productos fuera de los mismos (camisetas, afiches, emblemas, elementos deportivos, etc.). Es a todas luces ostensible que la locución o comentarios deportivos, o la locución de comerciales en espacios deportivos, no constituyen deporte sino un oficio".

Los Consejeros que salvaron su voto se apoyaron en dos razones: la primera relacionada con el alcance de la causal que fundamentó la sentencia, pues para algunos de los disidentes, la interpretación que hizo la Sala de la actividad desarrollada por el demandado no se inscribía dentro de la prohibición de ejercer cargo o empleo, y la segunda referida al aspecto probatorio, pues algunos consideraron que las pruebas que obraban en el expediente no acreditaban la causal.

4. Los fundamentos del recurso

El recurso se fundamenta en la violación del debido proceso, causal prevista en el literal a del artículo 17 de la ley 144 de 1994. En criterio del recurrente, el fallo "no respetó las reglas del debido proceso por cuanto se decidió la pérdida de investidura del congresista sin que se hubiese conformado ninguna de las causales que se establecen expresamente en la Constitución para generar dicha sanción (artículos 180, 181 y 183), pues el senador enjuiciado nunca transgredió el régimen de incompatibilidades".

La falta al debido proceso se produjo, según el recurrente, por dos razones:

a. Violación al principio de legalidad. "La providencia impugnada amplió considerablemente y sin fundamento los verdaderos alcances del precepto constitucional y en esa medida, haciéndole decir lo que no dice -que toda actividad, sea artística, cultural o deportiva, está prohibida a los congresistas-, concibió, creó una disposición y estructuró con base en ella la responsabilidad del Senador acusado y dedujo la drástica sanción a él impuesta. Es decir, en la sentencia atacada se interpretó el numeral primero del artículo 180 de la Carta Política de la manera más extensa posible, desconociendo de esta forma la finalidad de la norma que contempla el régimen de incompatibilidades de los congresistas, pues como la propia jurisprudencia lo reconoce, la prohibición de ocupar cargo o empleo público o privado tiene dos claros objetivos: el de garantizar la dedicación exclusiva del congresista al ejercicio de tan delicada función y el de precaver la posibilidad de un tráfico de influencias. Ninguna de tales finalidades se lesionó con los comentarios deportivos que hizo el señor Perea, pues como logró demostrarse en el proceso, éste cumplió fielmente su deber de asistir a las sesiones del Congreso, con plena y total dedicación, siendo apenas esporádica -como también se demostró- la actividad adelantada en su tiempo libre, por otro lado no implicó ni pudo implicar, por su naturaleza, tráfico de influencias".

b. Por haberse producido la sentencia sin prueba suficiente sobre la culpabilidad del demandado. "No se desvirtuó en realidad la presunción de inocencia del señor Perea y se supuso la responsabilidad disciplinaria sin demostrarle que hubiese incurrido con certidumbre en una de las causales constitucionales de pérdida de investidura. Se impuso la sanción sin probar que la conducta endilgada del Senador era de aquellas constitucionalmente contempladas...Mal podría haberse configurado prueba de la trasgresión del precepto constitucional, cuando Perea no hizo otra cosa que ejercer un derecho fundamental constitucional -la libertad de expresión (art. 20 C.P.)- que de ninguna manera podría ser sancionable".

5. Intervención de la demandante

La demandante en el proceso de pérdida de investidura se opuso a la solicitud de revocatoria de la sentencia. En su criterio, "en el citado proceso se cumplieron en legal forma todas y cada una de las etapas procesales pertinentes y las pruebas allegadas demostraron los hechos de la solicitud de pérdida de investidura...Se probó en forma diáfana que el Senador, simultáneamente con el ejercicio de sus funciones como Senador de la República continuó desempeñando el oficio o empleo privado de locutor deportivo, tanto en radio como en televisión, incurriendo por tanto, en la causal de incompatibilidad consagrada en el artículo 180 numeral 1 de la Constitución".

Concluyó que "no resulta válida la petición de revisión de la sentencia, fundamentando el pedimento en que la actividad que realiza se subsume dentro de las excepciones contempladas en el artículo 283-11 de la ley 5ª de 1992 de participar en actividades recreativas, por cuanto las funciones o labores realizadas por el congresista corresponden a todas las que son propias de los locutores deportivos de las sociedades comerciales o de derecho privado que explotan las frecuencias de radio y los espacios de televisión, como son las de narrar, comentar eventos deportivos y leer pautas o propagandas comerciales. Basta resaltar que dichas pautas o propagandas comerciales son las que financian las transmisiones, cubren los gastos de funcionamiento y de personal y producen beneficios económicos o lucro para dichas sociedades comerciales".

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Competencia

La Sala es competente para conocer del recurso, según lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, que fue modificado y adicionado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998.

II. El alcance del recurso

Tal como fue concebido por el legislador en el artículo 17 de la ley 144 de 1994, en armonía con lo dispuesto el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, el recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura, constituye un medio de impugnación cuyo propósito es remover una sentencia estimatoria de las pretensiones, que haya hecho tránsito a cosa juzgada, pero en la cual se haya incurrido en ilegalidad por haber sido proferida con violación del debido proceso o del derecho de defens, o en injusticia por haberse proferido el fallo con fundamento en hechos que no corresponden a la realidad, bien porque se basó en documentos falsos o adulterados, o que no hayan podido ser allegados oportunamente al proceso, o en dictámenes de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición; o bien por haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; existir nulidad en la sentencia que puso fin al proceso o ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada.   

En este orden de ideas, el recurso extraordinario especial de revisión participa de la naturaleza del recurso de casación en cuanto puede implicar un análisis de los vicios in judicando o in procedendo en que pueda haberse incurrido en la sentencia de pérdida de investidura, a través de la invocación del debido proceso; pero, además, conserva las características propias de la acción de revisión en cuanto permite revivir la controversia inicial, al allegar otros medios de prueba que no fueron conocidos al tiempo de dictarse el fallo. "Así, el recurso de revisión se convierte en vía apta para resolver, no sólo asuntos externos y generalmente sobrevinientes al proceso, sino también aquellos que se deriven del error judicial en el curso mismo del proceso.

En otros términos, el recurso extraordinario de revisión excepciona el carácter inmutable de la cosa juzgada, al permitir que se reabra la controversia, una vez verificados los vicios del proceso o de la sentencia. No constituye una nueva instancia, ya que las razones admisibles para su procedencia encaminadas a controvertir los fundamentos del fallo o el proceso en sí mismo, se encuentran tasadas en la ley.

Por lo tanto, al decidir el recurso, la Sala no tiene potestad ilimitada para revisar la controversia, salvo cuando se concluye que la sentencia vulneró la garantía fundamental del debido proceso o se fundamentó en los errores de que trata el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. Pero no se trata de ampliar o mejorar los argumentos sostenidos en la instancia, en relación con los cuales el recurrente no haya quedado conforme.

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La Sala ha definido el alcance del recurso en estos términos:

"El recurso de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada, de invaluable trascendencia para la estabilidad del sistema jurídico, por ello la ley ha previsto que sólo proceda con base en causales taxativamente establecidas, que el legislador ha considerado como fuente de graves actos de  injusticia.

El recurso extraordinario especial de revisión fue establecido por el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 que señaló como causales para la revisión extraordinaria de las sentencias mediante las cuales se haya levantado la investidura de un congresista, las establecidas en el artículo 188 del C.C.A. y las previstas en dicha norma. Estas últimas, en virtud del fallo de inexequibilidad C-146 (sic) de 1995, proferido por la Corte Constitucional, quedaron  reducidas a 'Falta del debido proceso' y 'Violación del derecho de defensa'.

...sólo estudiará el fondo de la cuestión inicial debatida en caso de que prospere uno de los cargos contra la sentencia impugnada dado que no es propio del recurso extraordinario especial de revisión el reexamen de los temas objeto de debate en el proceso de pérdida de investidura.

La finalidad del recurso extraordinario especial de revisión es evitar que se  cometa un acto de injusticia como consecuencia de irregularidades relevantes en el proceso que concluyó con la  sentencia impugnada. Aparece, así, como una válvula de escape al concepto de seguridad jurídica en beneficio del principio de justicia, que funge como aspiración y realización del derecho.

III. El único cargo invocado: la falta al debido proceso.

El recurrente ataca la sentencia mediante la cual la Sala declaró la pérdida de su investidura por violación del debido proceso porque se le sancionó con la pérdida de su investidura de congresista, con fundamento en una causal que no existía al tiempo de la comisión del hecho, pues la misma fue creada interpretativamente por la Sala al darle una alcance tan amplio al numeral uno (1) del artículo 180 de la Constitución, que desconoció la finalidad de la norma, de tal manera que terminó por prohibir a los congresistas toda actividad artística, cultural o deportiva y además, porque no se desvirtuó la presunción de inocencia y se supuso la responsabilidad disciplinaria sin demostrarle que hubiera incurrido en una de las causales constitucionales de pérdida de investidura.

En otros términos, para el recurrente, la falta del debido proceso se produjo por violación del principio de legalidad, en cuanto se creó una nueva causal de pérdida de investidura y además, por la ausencia de pruebas que demostraran los elementos típicos de dicha causal.  

En consecuencia, la Sala procederá a examinar por separado tales cargos.

1. Violación del principio de legalidad por indebida interpretación

1.1. El asunto, tal como fue planteado por el apoderado del recurrente, implica definir los límites de la potestad interpretativa del juez, es decir, precisar cuando la interpretación trascienda el campo del mero entendimiento de la norma para ubicarse en el plano de la arbitrariedad.  En otras palabras, se trata de resolver si la Sala en la labor interpretativa que realizó desconoció a tal punto la norma que creó una nueva disposición.

La historia del pensamiento jurídico ha pasado de negar al juez toda posibilidad de interpretar la norma, hasta considerar que el derecho es lo que diga el juez, recorriendo un camino de paulatina aceptación de la imposibilidad de aplicar una norma sin una necesaria labor racional de adjudicación del significado por parte del juez.

Así, la escuela de la exégesis en Francia sostenía que como el ordenamiento jurídico es perfecto, los jueces no eran creadores de derecho sino solamente "la boca muxa que pronuncia las palabras de la ley" (Montesquieu) y por lo tanto, cualquier duda acerca del contenido de la ley, debía resolverse consultando la intención subjetiva del legislador. De igual manera, en Alemania la jurisprudencia de conceptos sostenía que el derecho es un sistema de esencias o categorías de lo jurídico que son los conceptos, los cuales subyacen en las normas. En un primer momento, Ihering sostuvo que los conceptos son como seres vivos que tienen capacidad o fuerza generativa.  La labor del juez era la de encontrar la naturaleza o esencia de las normas. En los albores del siglo XX, surgieron nuevas escuelas que admitieron el carácter temporal, histórico y finalista del derecho y por lo tanto, reconocieron que el juez debía realizar una labor racional mayor, consistente en identificar los fines (jurisprudencia teleológica del segundo Ihering); los intereses (jurisprudencia de intereses, cuyo representante más destacado fue Heck), o los valores (la jurisprudencia de valores, defendida por Larenz y Zippelius, entre otros), a los que obedecía el ordenamiento jurídico, o la norma en particular que pretendía ser aplicada.    

Desde los años cincuenta del siglo pasado comenzaron a desarrollarse las teorías de la argumentación jurídica (Perelman y Viehweg, Apel, Habermas, Alexi, entre otros), que no suponen el derecho como un objeto acabado que el juez debe simplemente conocer sino que lo definen como una práctica argumentativa. Por lo tanto, la racionalidad de la sentencia no hay que buscarla en la decisión sino en su argumentación.

1.2. Al margen de las diferencias entre esos modelos de pensamiento y de la adscripción del juez a cualquiera de ellos, lo cierto es que hoy se acepta sin controversia que para aplicar cualquier disposición, el juez debe realizar siempre una labor interpretativa, que en algunos eventos es fácil porque los términos lingüísticos de la disposición son claros y otros, en los cuales la labor interpretativa del juez es muy compleja y requerirá de la elección de uno o varios métodos de interpretación, que resultan igualmente admisibles o válidos, pero que el juez deberá siempre justificar y guardar coherencia con esa elección.

Esos métodos de interpretación son básicamente el lingüístico o gramatical, que consiste en atribuirle a los enunciados normativos el significado que usualmente se le da a las palabras, bien en el lenguaje común, técnico o científico, según de lo que se trate; lógico, por aplicación de métodos de razonamientos formal, entre estos la reducción al absurdo, es decir, de las interpretaciones posibles se descartan las que conduzcan a una decisión absurda; sistemático, de acuerdo con el cual los enunciados deben interpretarse en su contexto y no de manera aislada; teleológico o finalista, que consiste en identificar el fin de la norma, que puede ser subjetivo, cuando se busca el fin que perseguía el legislador al momento de dictarla u objetivo cuando se especula sobre el fin que éste le atribuiría a la disposición si la hubiera dictado en el momento en que el juez la aplica, y consecuencialista, según el cual de entre las interpretaciones posibles debe elegirse la que permita la obtención de mejores fines.

En síntesis, es admisible cualquier interpretación de una disposición jurídica que realice el juez, siempre que ella resulte de un método aceptado y constituya la consecuencia racional de su aplicación.

En relación con disposiciones de carácter sancionatorio la interpretación que debe realizar el juez es más rigurosa porque de lo contrario se vulneraría el principio de legalidad o de reserva, según el cual la intervención punitiva del Estado al definir los hechos punibles y sus consecuencias debe estar descrito en forma precisa en la ley. Principio que se describe con el aforismo nullum crimen, nulla poena, nulla mensura sine lege scripta, stricta, certa et praevia.

No obstante, en materia disciplinaria el principio de legalidad es menos estricto que en materia penal, porque en aquélla se admite la posibilidad de describir la conducta de manera más genérica y amplia, por la imposibilidad de prever todos los supuestos en los cuales se subsuman las conductas que se alejan de los propósitos de la función públic.

1.4. En el caso concreto, la Sala realizó una interpretación teleológica de la causal primera de pérdida de investidura (art. 180 numeral 1 Constitución Política). Identificó los fines que se propuso el constituyente al dictarla, que consideró eran los de exigir la exclusividad de la labor personal de los congresistas; impedir el tráfico de influencias y evitar que su profesión u oficio se usara en beneficio de terceros con el fin de garantizar la independencia del órgano legislativo.

Para determinar el sentido de la disposición, la Sala se remitió a la sentencia del 7 de diciembre de 1994, expediente No. AC-1610, que a su vez se fundamentó en las definiciones expuestas en las sentencias del 5 de octubre de 1993, expediente No. AC-500 y del 22 de marzo de 1994, expediente No. 1351.

En esos precedentes jurisprudenciales se señaló que los términos empleo y cargo en el lenguaje común tenían significados muy amplios, ya que podían abarcar cualquier oficio; en tanto que desde el punto de vista jurídico, la definición de empleo privado estaba asociada a la realización de un trabajo permanente, bajo la dependencia de un particular y la de cargo a la de ejercer determinada función pública, de lo cual se concluyó que las definiciones de cargo y empleo tienen dos connotaciones relevantes: "la primera, la de vínculo laboral, y la segunda la de dignidad, tarea o encargo".

Se rechazó el entendimiento de los términos cargo o empleo en el contexto limitado del derecho laboral y se optó por una acepción más amplia como la de oficio, para hacer prevalecer los fines de la disposición. Así, en la sentencia que se impugna se dijo:

"...debe la Sala precisar, para mejor comprensión del problema, que la interpretación que corresponde hacer del artículo 180,1 de la Constitución Política, como instituto autónomo constitucional que es, no puede llevarse a cabo exclusivamente desde el punto de vista laboral del Código Sustantivo del Trabajo, ni sobre los principios que informan esa disciplina, porque la esencia de la incompatibilidad es del orden disciplinario-político-constitucional y en razón de que la norma no estableció alguna condición con aquel alcance.

Lo anterior determina, entonces, que la Constitución Política estableció la incompatibilidad que se analiza, no sobre la base de que el cargo o empleo, entendidos también como oficio, se ejerza remuneradamente, mediante vínculo jurídico, sometido a dependencia o subordinación, sin autonomía técnica, durante la jornada de trabajo del Congresista, o de manera que le impida su desempeño. No. Aquel ejercicio puede ser remunerado o gratuito, con vinculación jurídica o sin ella, bajo subordinación o con autonomía administrativa o técnica, en el tiempo libre del congresista o durante su jornada de trabajo, y la incompatibilidad es predicable aún frente al mejor de los congresistas por su cumplimiento, ya que lo que pretendió el Constituyente de 1991, fue exigir la exclusividad de la labor personal de aquellos, precaver la posibilidad de un tráfico de influencias y evitar que su profesión u oficio se use en beneficio de terceros, de modo que se garantice su independencia, la cual se desvanece si el congresista entra a participar de un engranaje comercial, como cuando presta sus servicios a empresas de esta naturaleza".

  

En consecuencia, como de lo que se trata es de establecer si la interpretación efectuada por la Sala vulneró o no el debido proceso, el análisis que debe realizarse es si las conclusiones extraídas a partir del método utilizado son o no razonables.

1.4. En los antecedentes de la Asamblea Nacional Constitucional se precisó que el régimen de incompatibilidades de los congresistas debía responder a la necesidad de garantizar que éstos se dedicaran en forma eficiente y exclusiva a la labor legislativa y no utilizaran su investidura para obtener beneficios particulares:

"Incompatibilidades en el ejercicio del cargo: para este capítulo se contempló la necesidad de asegurar que el congresista no utilice su poder o influencia sobre otras ramas del sector público o sobre la comunidad en general para obtener privilegios (tráfico de influencias). Además se consideró la búsqueda de mecanismos que aseguren la dedicación y eficiencia del parlamento en la labor legislativa. También la inconveniencia de permitir que acumule un miembro del Congreso más de un cargo de elección popular o desempeñe otras funciones oficiales, salvo misiones específicas y transitorias.

La Corte Constitucional consideró que el tratamiento desigual para los congresistas que implica el régimen de incompatibilidades está justificado por los altos intereses públicos que representa el servidor público sometido a dicho régimen:

"El señalamiento constitucional de incompatibilidades implica necesariamente la consagración de límites y excepciones a la actividad de la persona, la cual no estaría cobijada por ellos si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese punto de vista comporta un trato diferente al aplicable para los demás pero justificado en razón de los superiores intereses públicos.

La incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la situación concreta del actual ejercicio de un cargo -como es el de congresista para el caso que nos ocupa- aquello que con la función correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición, de tal manera que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la imposición de sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del empleo que se viene desempeñando. En nuestro sistema, por ejemplo, la violación del régimen de incompatibilidades por parte de los congresistas ocasiona la pérdida de la investidura (artículo 183, numeral 1, de la Constitución) y, además, en cuanto sea pertinente, está sujeta a la imposición de las sanciones penales que la ley contempla.

Además, precisó esa Corporación que las causales de incompatibilidad tienen como fines garantizar la dedicación exclusiva de los congresistas a las funciones propias de su investidura y evitar que éstos utilicen el poder en beneficio particular:

"El especial celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica no sólo por la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de Derecho sino por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.

Tales normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos básicos de la institución y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al sano desempeño de las delicadas funciones que se les confían.

Entre los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales, pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del bien público.

En consecuencia, la interpretación del numeral 1 del artículo 180 de la Constitución realizada por la Sala, no desconoció el debido proceso. Los fines de la disposición que se identificaron en el fallo corresponden a los señalados por el mismo Constituyente, tal como quedó consignado en las actas de la Asamblea Nacional y lo ha reiterado la Corte Constitucional.

En la sentencia impugnada no se creó ex post facto una norma sancionatoria sino que se optó por uno de los sentidos que podía atribuirse a las expresiones lingüísticas contenidas en la norma aplicable, atendiendo a los fines que tuvo en cuenta el Constituyente para expedirla.

Se destaca que el sentido atribuido a la disposición en comento ya había sido adoptado en decisiones anteriores. En efecto, desde 1993, la Sala había señalado que no eran elementos integrantes de la causal el haber celebrado contrato de trabajo o recibido una remuneració. De tal manera que en la sentencia que se impugna no se incorporaron elementos nuevos al tipo disciplinario previsto en la Constitución para los congresistas.

1.5. Se afirma en el recurso que la interpretación realizada por la Sala amplió a tal punto el alcance del precepto constitucional que incluyó en éste la prohibición para los congresistas de realizar cualquier actividad cultural, artística o deportiva.

Esa afirmación no es cierta. Por el contrario, se distinguieron en la providencia la actividad propiamente deportiva de todas las demás relacionadas con ésta, en particular las orientadas por intereses propiamente comerciales, que sí se consideraron subsumidas en la causal de incompatibilidad aducida. Dijo la Sala:

"De aceptarse la tesis en el sentido de que las formas de participación en la actividad deportiva ostentan una cobertura que trasciende con creces los escenarios habría de llegarse a la conclusión de que los fabricantes o importadores de elementos deportivos y los vendedores de mercancías alrededor de los estadios, por ejemplo, también desarrollan una actividad deportiva y la lógica más elemental determina que ello no es así.

Pero, en orden a evitar especulaciones alrededor del tema, la Sala se permite transcribir la ley que define lo que debe entenderse por aquella disciplina:

"El deporte en general, es la específica conducta humana caracterizada por una actitud lúdica y de afán competitivo de comprobación o desafío, expresada mediante el ejercicio corporal y mental, dentro de disciplinas y normas preestablecidas orientadas a generar valores morales, cívicos y sociales".

En síntesis, en la sentencia objeto del recurso extraordinario interpuesto no se vulneró el principio de legalidad. La Sala no creó un nuevo tipo disciplinario sino que interpretó los términos lingüísticos de la disposición, para lo cual utilizó el método teleológico o finalista, aceptado en la praxis judicial, del cual extrajo una conclusión razonable.

Así, consideró que cuando la Constitución prohíbe a los congresistas ejercer cargo o empleo público o privado, entre otras actividades, está prohibiendo que éstos ejerzan cualquier oficio, como el de locutor y comentarista deportivo, a través de medios privados de comunicación, cuando, además, se realiza publicidad comercial, porque con esto se pone en riesgo su independencia por el entrecruzamiento de los altos intereses políticos que representa con la competencia comercial de intereses privados.

1.6. Se señaló en el recurso que lo único que hizo el excongresista fue ejercer su libertad de expresión, "que de ninguna manera podía ser sancionable".

En primer lugar se advierte que el derecho a la libertad de expresión no es un derecho absoluto, como no lo es ningún otro derecho fundamental. La Corte Constitucional al decidir la acción de tutela interpuesta contra la sentencia del Consejo de Estado - Sala Plena que decretó la pérdida de investidura del congresista cuyo recurso extraordinario se decide, señaló que esa libertad puede ser restringida en relación con algunos servidores públicos, en beneficio de la tareas que éstos cumplen:

"En efecto, el ejercicio de los cargos públicos implica para quienes lo asumen afrontar una serie de limitaciones que bajo la modalidad de prohibiciones e incompatibilidades se establecen por la propia Constitución y por la ley. De manera que no puede pretenderse que hay violación de la libertad de expresión o del libre desarrollo de la personalidad, cuando el evento que da lugar a tal pretensión resulta de la aplicación legítima de una de tales limitaciones.

En oportunidad anterior, al comparar la actividad desarrollada por el recurrente que dio lugar a la sanción de pérdida de investidura con la que ejercía otro congresista al publicar en un periódico una columna de opinión, la Sala consideró que las situaciones eran diversas porque el primero actuó como periodista al servicio de un tercero, en tanto que el último ejerció en forma personal e independiente su derecho a expresar libremente su pensamiento. Dijo la Sala:

En cuanto a que en el presente caso resulte aplicable la jurisprudencia contenida en la sentencia que decretó la pérdida de investidura del senador Edgar Perea (Exp. AC 10.203), la Sala advierte, que los casos son distintos, como puede deducirse de lo dicho hasta ahora, ya que ni siquiera por aproximación en el proceso anterior, ni el senador, ni su apoderado, ni el Ministerio Público, ni el Consejo de Estado, pudieron tener en cuenta el artículo 20 de la Constitución Política, pues se trató del ejercicio de su oficio de locutor deportivo en el que, además, difundió comerciales. Fueron las empresas comerciales de radio y televisión las que  ejercieron su derecho a informar sobre los distintos eventos deportivos y el senador Perea, narrador profesional, ejerció su oficio al servicio de ellas " … cuando llevó a cabo las transmisiones y comentarios deportivos… dentro de la programación y coordinación propios de tal tipo de eventos "   (Sent 18 de julio de 2000 Exp. AC 10.203). Es decir, obró dentro de las pautas que se le fijaron, y como se dijo en el mencionado fallo, el senador como representante del pueblo y de la institución legislativa de la que formaba parte, no ha debido poner su contingente al servicio de empresas económicas, pues de ese modo ejerció su oficio de locutor simultáneamente con su desempeño en el congreso; razón principal para que se decretara la pérdida de investidura, pues se violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a que se refiere el artículo 183, 1 de la C.P. al haber ejercido cargo privado (art. 180, 1, Ib.) Al paso que en el  presente asunto, relacionado con la pérdida de la investidura de Jorge Ubeimar Delgado Blandón, éste en forma personal e independiente simplemente se limitó,  como puede hacerlo cualquier persona a expresar sus  propias opiniones sobre asuntos de interés social, político, educativo, cultural etc. como se precisó en párrafos precedentes, sin desempeñar cargo privado alguno como periodista, pues, como se desprende del expediente, ése no ha sido su oficio, como el propio actor lo afirmó en la demanda.

En síntesis, la Sala no desconoció los derechos fundamentales al debido proceso, ni a la igualdad, ni a la libertad de expresión del excongresista Edgar Perea Arias, porque éste no se limitó a difundir su pensamiento en forma independiente sino que puso al servicio de particulares sus habilidades, con lo cual comprometía su objetividad y por contera las finalidades públicas, que no pueden ser involucradas con los interese particulares (art. 133 Constitución Política), al punto que aquellas puedan resultar afectadas en casos de incompatibilidad.   

2. Violación del debido proceso por falta de pruebas

Señala el recurrente que, además, se vulneró el debido proceso porque se decretó la pérdida de investidura de congresista sin prueba suficiente que acreditara que se hubiese violado el régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución.

El recurrente no precisó cuáles fueron los errores probatorios en los que incurrió la sentencia, pues no señaló cuáles de los hechos que consideró la Sala relevantes para encontrar probada la causal no fueron debidamente acreditados, ni los vicios de los medios de prueba en que se fundamentó el fallo, ni los medios de prueba que obran en el expediente y que no fueron valorados en la sentencia o lo fueron de manera errónea.

Consideró la Sala que el señor Edgar Perea Arias había incurrido en la causal de incompatibilidad prevista en el numeral 1 del artículo 180 de la Constitución porque al tiempo que ejercía sus funciones como senador de la República, desempeñó el oficio de locutor y comentarista deportivo para diferentes empresas comerciales de radio y televisión, lo cual le significaba estar al servicio de intereses privados, aunque no haya recibido remuneración por esa actividad, pues lo cierto es que la misma significó un entrecruzamiento de los "altos intereses políticos que deben representar los congresistas...con la competencia comercial de intereses privados".

Esos fundamentos de hecho fueron demostrados con la prueba documental que obra en el expediente y que se cita en la sentencia. Dan cuenta esas pruebas de que, efectivamente, el señor Edgar Perea, durante el período comprendido entre julio de 1999 y el mismo mes de 2000, transmitió para la cadena Caracol, emisora Radio Mar Caribe de Barranquilla, la compañía SKY, Telecolombia Ltda., Nacional de Televisión y Comunicaciones S.A. NTC. algunos eventos deportivos y que, demás, en varias de esas transmisiones leyó menciones comerciales.

En resumen, los supuestos de hecho de la norma deducidos por la Sala, que fueron: a) haber ejercido como locutor y comentarista deportivo de varios torneos y además haber leído durante los mismos menciones comerciales; b) para varias emisoras y cadenas de televisión y c) durante el período que ejerció su función de congresista, están acreditados en el expediente, lo cual significa que no se vulneró el debido proceso por falta de pruebas.

El demandado tuvo oportunidad de controvertir los medios de prueba allegados con la demanda y las practicadas en el proceso, ya que se le notificó personalmente el auto admisorio de la misma (fl. 77); se notificó por estados el auto en el cual fueron decretadas las pruebas pedidas por ambas partes (fls. 79-82) y participó en la audiencia pública que se celebró el 27 de junio de 2000 (fls. 146-149).

Ahora bien, el hecho de que obren en el expediente certificaciones sobre la inexistencia de relación contractual con las personas que lo invitaron a realizar las narraciones o los comentarios de los encuentros deportivos, a través de sus medios masivos de comunicación y, además, que esas mismas personas afirmen que no le reconocieron ningún tipo de remuneración por esos servicios, no implica vulneración del debido proceso porque esas pruebas sí fueron valoradas, pero se las consideró irrelevantes, porque de acuerdo con el alcance que se atribuyó a la causal de incompatibilidad, la ausencia de relación contractual o de remuneración no impide que se desempeñe cargo o empleo privado.

Tampoco se vulneró el debido proceso por no fundamentar el fallo en las constancias expedidas por el secretario general del Senado de la República, en relación con la cumplida asistencia del excongresista a las sesiones plenarias y de la comisión séptima del Senado, con muy pocas excepciones, todas debidamente justificadas, porque no se decretó la pérdida de la investidura por inasistencia, en los términos del numeral 2 del artículo 183 de la Constitución, sino por haber ejercido empleo privado, lo cual significó desconocer la incompatibilidad prevista en el numeral 1 de dicha disposición, que busca preservar la independencia de una de las ramas del poder público y evitar la confluencia de los intereses privados con los públicos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A:

NO PROSPERA el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por EDGAR JOSE PEREA ARIAS contra la sentencia de 18 de julio de 2000, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación que decretó la pérdida de su investidura como congresista.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JESÚS MARIA CARRILLO BALLESTEROS.

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA

GERMAN AYALA MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

TARSICIO CACERES TORO     REINALDO CHAVARRO BURITICA

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ   ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE   JESÚS MARIA LEMOS B.

LIGIA LOPEZ DIAZ ROBERTO MEDINA LOPEZ  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M. OLGA INES NAVARRETE B.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDÓÑEZ M.  

MARIA INES ORTIZ BARBOSA   NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ DARIO QUIÑÓNES PINILLA

GERMAN RODRÍGUEZ V. MANUEL SANTIAGO URUETA A.

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

                                       Secretaria General

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación número: 11001031500020010280-01

Actor:  EDGAR JOSE PEREA ARIAS

Recurso Extraordinario de Revisión.

ACLARACION DE VOTO

Comparto la decisión que, con ponencia del consejero Ricardo Hoyos Duque, tomó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 13 de agosto de 2002, para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Edgar José Perea Arias contra la sentencia que el 18 de julio de 2000 decretó la pérdida de su investidura como congresista. Dispuso la Sala Plena en la providencia de 13 de agosto que no prospera el recurso extraordinario.

Pero debo aclarar mi voto por cuanto lo salvé respecto de la sentencia que decretó la pérdida de investidura del senador Perea. Lo salvé con diferentes argumentos pero particularmente señalando diferencias muy marcadas entre los conceptos de cargo y oficio para concluir que todo cargo es un oficio, involucra la noción, el significado o la realidad del oficio. Pero no todo oficio es un cargo, ni por el desempeño o la realización de un oficio puede hablarse de desempeño de cargo público o privado. No siempre el oficio implica desempeño de cargo, en mi opinión.

El señor Perea Arias sustenta el recurso extraordinario especial de revisión contra la sentencia que decretó la pérdida de su investidura de congresista, en la falta de debido proceso, de acuerdo con lo previsto en el literal a) del artículo 17 de la ley 144 de 1994. Y esa falta la hace consistir en dos razones: la violación al principio    de    legalidad    por    cuanto    la   sentencia,    a   su    juicio,   amplió

considerablemente y sin fundamento, los verdaderos alcances del precepto constitucional y haber proferido la Sala Plena sentencia sin prueba fehaciente sobre culpabilidad del demandado y sin que se hubiera desvirtuado en realidad, la presunción de inocencia del señor Perea.

A mi juicio, no son válidos los cargos que el señor Perea formula contra la sentencia de 18 de julio de 2000 para pretender que esta se infirme en la vía del recurso extraordinario especial de revisión.

En efecto, no encuentro falta de debido proceso que en todo momento le fue plenamente garantizado al señor Perea. Ni vulneración o violación de su derecho de defensa. Se observaron rigurosamente las formas del proceso de pérdida de investidura. Se respetaron las oportunidades procesales que en manera alguna fueron recortadas o desconocidas. En todo momento pudo el congresista demandado ejercer sin limitación alguna su derecho de defensa con oportunidades procesales cabalmente observadas y la sentencia de 18 de julio de 2000 refleja sin esguinces ni alternativas o atenuantes, respeto al debido proceso y al derecho de defensa del señor Perea.

En opinión del suscrito magistrado, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ni desconoció los verdaderos alcances de la norma constitucional, ni le hizo decir lo que no dice, ni creó una disposición nueva o estableció causal nueva diferente de pérdida de investidura. No. Simplemente, en ejercicio de clarísimas atribuciones y facultades de interpretación de normas constitucionales y legales que tiene el juez con base en principios de sana lógica, en criterios jurisprudenciales y doctrinales y en elementales y diversos y ya bien depurados y definidos de hermenéutica jurídica, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, encontró que el señor Perea Arias incurrió en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades como causal de pérdida de investidura según lo dispuesto por el numeral 1.- del artículo 183 de la Constitución  Política,  al  desempeñar  cargo  privado  como locutor deportivo de

conocidas cadenas de radio y televisión, contra la prohibición contenida en el numeral 1.- del artículo 180 ibídem.

Encontró igualmente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para decretar la pérdida de investidura del señor Perea Arias, con la libertad de análisis y apreciación de la prueba que al juez corresponde, que la causal de pérdida de investidura se dió objetivamente en su caso y determinó que la conducta del congresista acusado violó las disposiciones constitucionales en tal medida, que encontró la sanción de pérdida de investidura que le impuso, como ajustada a derecho.

Estos son los fundamentos de mi aclaración de voto respecto de la decisión del recurso extraordinario especial de revisión que respaldé a través de  todos los debates que se dieron en Sala Plena, a pesar del salvamento  con el cual me aparté de la sentencia que en julio de 2002 decretó la pérdida de investidura del senador Perea Arias.

Pienso que si no se hacen estas reflexiones sobre las atribuciones y facultades de interpretación de normas constitucionales y legales que al juez corresponden y sobre la libertad que tiene para analizar y apreciar pruebas, también dentro de parámetros de sana lógica y criterios ya muy definidos de hermenéutica, como a mi juicio lo amerita este caso y como acabo de hacerlo en los párrafos que anteceden, tendría qué concluirse que todo recurso extraordinario especial de revisión contra sentencia de pérdida de investidura que se sustente en falta de debido proceso, tendría qué prosperar o que, en estos casos, quien se opuso a decisión que decreta pérdida de investidura, tendría forzosamente qué apoyar la prosperidad de tal recurso. Y, en mi entender, no puede ser así.

Con todo respeto

ALBERTO ARANGO MANTILLA

28 de agosto de 2002

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS DRES. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Y GERMÁN AYALA MANTILLA

Bogotá D.c., veintisiete (27) de agosto de dos mil dos (2002)

Ref.: Expediente 11001-03-15-000-2001-0280-01

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

Actor: EDGAR JOSÉ PEREA ARIAS

Nos apartamos, respetuosamente, de la mayoría, porque el recurso de revisión demostró que la sentencia impugnada de 18 de julio de 2000, violó el derecho al Debido Proceso del senador Edgar José Perea Arias.

Este derecho fundamental comienza, según el artículo 29 de la Constitución Política, por el derecho de toda persona a ser juzgada conforme a leyes preexistentes al «acto» que se le imputa.

El senador Perea fue condenado con pérdida de la investidura como transgresor del artículo 180-1 de la Constitución Política, que prohíbe a los congresistas «ejercer cargo o empleo público o privado».  Sin embargo, siendo así que la norma constitucional solamente prohíbe ejercer «cargo o empleo», el senador fue condenado por ejercer un «oficio», lo que es un acto bien distinto, como se reconoce abiertamente tanto en la sentencia impugnada como en la decisoria del recurso.

Así, en la sentencia de pérdida de investidura –transcrita en el fallo de que disentimos–, se lee:

«Lo anterior determina, entonces, que la Constitución Política  estableció la incompatibilidad que se analiza, no sobre la base de que el cargo o empleo, entendidos también como oficio, se ejerza remuneradamente, mediante vínculo jurídico, sometido a dependencia o subordinación, sin autonomía técnica, durante la jornada de trabajo del Congresista, o de manera que le impida su desempeño. »

Se entendió prohibido a los congresistas ejercer un «oficio», es decir, una actividad concreta del ser humano, pese a que la Constitución solamente les prohíbe ejercer «cargo o empleo». En una palabra, se violó el principio de tipicidad de las conductas antijurídicas y, por tanto, se conculcó el Debido Proceso. Y todo so pretexto de hacer prevalecer «la finalidad» de la prohibición, por sobre el sentido claro de la disposición constitucional.

Tampoco podemos compartir la tesis con que la mayoría pretendió convalidar la sentencia. En efecto, en el aparte que enseguida se transcribe, la mayoría sostiene que cualquier interpretación de las normas jurídicas es válida:

«En síntesis, es admisible cualquier interpretación de una disposición jurídica que realice el juez, siempre que ella resulte de un método aceptado y constituya la consecuencia racional de su aplicación».

No cualquier interpretación es admisible, y menos la que redunde en prohibir lo que no está prohibido, vale decir, en conculcar las libertades. La interpretación de las normas jurídicas es solamente una: la que conduzca a establecer «su verdadero sentido» según lo ordena el artículo 26 del Código Civil, y con sujeción a reglas definidas por el propio legislador.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE                       GERMÁN AYALA MANTILLA

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá D. C., Veintiuno (21) de agosto de dos mil dos (2002)

PROCESO No. 11001 03 15 000 2001 0280 01

ACTOR: EDGAR JOSE PEREA ARIAS

CONSEJERO PONENTE: Dr. RICARDO HOYOS DUQUE

SALVAMENTO DE VOTO

Si bien debo reconocer que el fallo interpreta correctamente el recurso extraordinario especial de revisión consagrado en el artículo 17 de la ley 144 de 1.994, así como los planteamientos del recurrente en cuanto invoca – como causal del recurso – el quebranto del debido proceso, estimo que, en este caso, el recurso debió prosperar y, por consiguiente, la Sala debió dejar sin efectos el fallo de 18 de julio de 2000, por virtud del cual se retiró la investidura de senador al señor Edgar Perea.

Allí radica mi discrepancia que se sustenta en las razones que, a continuación, expongo :

1. El recurso extraordinario especial de revisión difiere del recurso extraordinario de revisión que aparece reglamentado en el C.C.A., entre los artículos 188 y 193, en varios aspectos :

1. Procede solamente frente a sentencias mediante las cuales la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha despojado de su investidura a un congresista.
2. Se decide por la misma Corporación que profirió el fallo recurrido
3. El plazo para su interposición es de cinco años contados a partir de la ejecutoria del fallo respectivo.
4. Además de las causales previstas en el artículo 188 del C.C.A., el artículo 17 de la ley 144 establece dos adicionales que, en definitiva, se integran en una sola : la falta del debido proceso.

2. Es por esta última razón que, en el evento de que se alegue esta causal como fundamento del recurso, los hechos que la configuran pueden haber tenido lugar en cualquier momento del procedimiento, incluido – claro está – el fallo impugnado, y comprenden todos los elementos integradores de la garantía del debido proceso, siempre que la irregularidad cometida sea de una entidad tal que pueda conducir a predicar una "falta del debido proceso", es decir, la ausencia de tal garantía.

De allí que el análisis de la causal exige la forzosa remisión al artículo 29 constitucional, cuyo punto de partida es el precepto según el cual "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa...", mandamiento que, sin duda, resulta aplicable en los proceso de pérdida de investidura de los congresistas, institución sancionatoria que desarrolla el poder punitivo del Estado.

Ese es el sentido que Le ha dado la Corte Constitucional a este recurso extraordinario especial, pues, en sus palabras, "En principio,  de acuerdo  con su naturaleza, el recurso extraordinario de revisión procede sobre aspectos que, por diferentes circunstancias no pudieron ser considerados en el curso del proceso.  Así, la doctrina lo ha diferenciado de la casación, en la medida en que mientras ésta ataca la sentencia por vicios inmanentes o internos al proceso, la revisión lo hace por motivos trascendentes o externos al mismo, Sin embargo, el recurso de revisión, tratándose de los procesos de pérdida de la investidura, ha sido previsto en la ley como especial, con la introducción de dos nuevas  causales, la falta del debido proceso y la violación  del derecho de defensa.  Esas nuevas causales, que en realidad obedecen a un mismo instituto, el debido proceso, abren la posibilidad para que a través de la revisión se impugne la decisión de decretar la pérdida de investidura de un Congresista por consideraciones que, en cuanto que tienen que ver con el debido proceso, son inmanentes al mismo.  Así, el recurso  de revisión se convierte en vía apta para resolver no sólo asuntos externos y generalmente sobrevinientes  al proceso, sino también aquellos que se deriven del error judicial en el curso mismo del proceso

3. En este caso, estimo que la  "falta del debido proceso" se presentó en el fallo, pues fue en él en donde se dio un contenido tan amplio al vocablo "empleo privado" que utiliza la prohibición del artículo 180-1 de la C. P., que se prohibió mucho más de lo que el constituyente prohibe, vulnerando así la garantía del debido proceso.

Reflexiones más extensas sobre este particular formulé en mi salvamento de voto al fallo que hoy fue objeto de recurso.

Respetuosamente,

                                 ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Fecha ut supra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ACLARACIÓN DE VOTO DE LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá D.C, veintiocho (28) de agosto de dos mil  dos (2002)

Radicación: 11001-03-15-000-2001-0280-01

Actor EDGAR PEREA ARIAS

Providencia: 13 de agosto de 2002

Magistrado Ponente: Ricardo Hoyos Duque

Si bien comparto la decisión, considero que la providencia no debió referirse  a aspectos sustanciales, impropios del recurso extraordinario de revisión, el cual debe centrarse en las taxativas causales que invalidan la sentencia de pérdida de investidura.

La pérdida de investidura es un proceso de carácter constitucional y autónomo, mediante el cual la Sala Plena del Consejo de Estado hace una valoración ético – jurídica de la conducta de los congresistas, en aras de preservar el desempeño transparente, efectivo y pulcro de la función legislativa y de erradicar las conductas abusivas e indecorosas de quienes ejercen la representación popular.

La Sala Plena ha reiterado mayoritaria y expresamente, que es un proceso de responsabilidad objetiva, ajeno al derecho penal, por lo que son inadmisibles los conceptos de dolo o culpa, razón por la cual resulta extraña la alusión a su carácter sancionatorio.

Es de única instancia y la sentencia acrecienta su fuerza de cosa juzgada, al ser producto del debate, análisis y decisión de los magistrados que componen la Sala Plena del máximo Tribunal de lo contencioso administrativo.

Por ello, el recurso de revisión para estas sentencias, tiene carácter de extraordinario y debe fundamentarse en causales que se refieran a yerros ocasionados a partir de la mismas. Es inadmisible reabrir el proceso, inclusive para reiterar las razones o argumentos de la sentencia, porque pone en tela de juicio la majestad de la justicia y la seguridad jurídica que de ella emanen.

En el informativo se ha probado que la sentencia cumplió con rigor el debido proceso de conformidad con las normas vigentes, así como la ritualidad posterior que garantiza los derechos de defensa y publicidad.

La pretendida creación de una causal de impedimento por parte del fallador, no puede admitirse como fundamento jurídico del recurso porque el artículo  180 C.P. en su numeral 1° prohíbe a los congresistas desempeñar cargo o empleo privado. Luego la causal está prevista en la ley de leyes y, el Consejo de Estado, que "dice el derecho" cumple la misión de interpretar la ley, y dio a la causal, el sentido que aparece en la sentencia.

Por lo demás, la supuesta equivocación en el alcance de la causal 1ª.  Del artículo 180 C.P., error in judicando, resulta ajena al debido  proceso, porque se estaría alegando la violación de una norma sustancial por indebida interpretación, argumento que no es fundamento para el recurso extraordinario de revisión, sino para el extraordinario de súplica y éste no ha sido conferido para debatir las sentencias de pérdida de investidura.

LIGIA LOPEZ DIAZ

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALVAMENTO DE VOTO DE LA DOCTORA MARÍA INÉS ORTÍZ  BARBOSA

Radicación: 11001-03-15-000-2001-0280-01

Actor: EDGAR JOSÉ PEREA ARIAS

Ref. Providencia aprobada el 13 de agosto de 2002

Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque

_____________________________

A continuación y con el debido respeto consigno el salvamento de voto a la sentencia aprobada mayoritariamente por la Sala Plena.

Comparto la técnica jurídica en cuanto al análisis realizado respecto de la procedencia del recurso extraordinario pero disiento de las consideraciones relativas a la violación del principio de legalidad y del debido proceso, con base en las cuales no se dio prosperidad al recurso.

Estimo que al valorar la aplicación del principio de legalidad, en materia sancionatoria, el operador jurídico debe tener en cuenta que su consagración obedece al marco estricto contenido en la norma que establece el hecho sancionable, dadas la envergadura y trascendencia de la consecuencia legal que ella trae, pues lo general es que se acate el ordenamiento jurídico y lo excepcional es que se transgreda, en especial cuando se trata de congresistas cuya representación otorgada por el voto popular normalmente obedece precisamente a sus condiciones morales e intelectuales. De manera que para restablecer el imperio de aquél no puede extenderse el entendimiento de la disposición so pretexto de su cabal interpretación y así cobijar hechos o conductas que no están expresamente previstas en ella.

Lo anterior tiene su justificación en materia tanto disciplinaria como penal y con mayor preponderancia en juicios de pérdida de investidura, en donde una de las consecuencias es la prohibición para ser congresista como lo establece el numeral 4º del artículo 179 de la Constitución Nacional, situación que actualmente y mientras no se modifique implica una sanción perpetua.

Así mismo, en el presente caso la aplicación extensiva del numeral 1º del artículo 180 de la Constitución Nacional, bien puede traer como consecuencia la vulneración del debido proceso, pues en mi opinión la interpretación fue más allá de la ley preexistente al hecho imputado y puede convertirse en un imposible jurídico el probar en contrario frente al exceso de interpretación.

Con todo respeto,

MARIA INES ORTIZ BARBOSA        

Fecha ut supra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá D.C. veintiocho (28) de agosto de dos mil dos (2002)

Salvamento de Voto del Doctor  NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

REFERENCIA :  RADICACION11001031500020010280 01

ACTOR : EDGAR PEREA ARIAS

Providencia aprobada en la sesión del 13 de agosto de 2002

Consejero Ponente doctor Ricardo Hoyos Duque

Cordialmente discrepo del enfoque dado a la ponencia que se aprobó con el voto mayoritario de la Sala, por las siguientes razones:

Estimo que constituye grave error la afirmación hecha en el sentido de que el recurso extraordinario de revisión puede implicar el análisis de vicios in iudicando. Y ello por elementales razones. En efecto, tal tipo de errores se refiere a la transgresión de normas sustanciales, bien porque el sentenciador las desconoce y por ende omite su aplicación, bien porque las entiende de manera equivocada y les da una significación que no corresponde, bien, en fin, porque la aplica no obstante su impertinencia respecto del caso concreto, o a pesar de haber desaparecido del mundo jurídico o de no haber logrado tener vigencia, como lo han enseñado la doctrina y la jurisprudencia.

Tales yerros, en todo caso, se refieren a un equivocado juicio del fallador cuando materializa la norma general y abstracta en la decisión con que concluye el proceso y dirime la situación litigiosa. Se ha enseñado por algunos expositores que se trata de falencias cometidas al efectuarse el razonamiento lógico que impone la sentencia, con lo cual, además, se incurre en equivocación jurídica.

El error in iudicando,  por consiguiente, no es, desde ningún punto de vista, constitutivo de indebido proceso. El fallador puede haber entendido mal la norma sustancial que aplicó o puede haberla aplicado indebidamente o ponerla a actuar en relación con el caso concreto de manera errada, sin que ello implique violación al debido proceso. Este, como conjunto coordinado o concatenado de actos que se realizan por el juez o ante él puede haberse adelantado con sujeción estricta a los mandatos legales de orden público que lo regulan, sin embargo de lo cual la solución adoptada en la sentencia podría constituir un verdadero dislate. Lo que quiero significar es que una cosa es que el proceso se adelante con transgresión de las reglas a que debe someterse, es decir, de manera ilegítima y, como es obvio, en detrimento del derecho de defensa, y otra muy diversa que el juez infrinja el ordenamiento por uno de los quebrantos señalados: aplicación o inaplicación indebida o errada interpretación de la norma jurídica de naturaleza sustancial. En otras palabras: la violación al debido proceso que puede tener lugar, por ejemplo, cuando no se corre traslado de la demanda por el lapso debido, o se omite un término probatorio, o no se le brinda a las partes oportunidad para alegar,  o no se da cumplimiento al principio de audiencia bilateral, etc.  no puede confundirse con la equivocada actuación de disposiciones de contenido material en el caso concreto.

Pero al error in iudicando puede llegarse no sólo de manera directa, sino también indirectamente, es decir, por errores de hecho cometidos al apreciar las probanzas, ya sea porque se desconoce su contenido total o parcialmente (preterición), ya sea porque se le atribuye el que no tiene (suposición), de modo que el juzgador aplica las normas sustanciales sin embargo de la insuficiencia probatoria.

También puede cometerse el mismo tipo de falencia por errores de derecho en la estimación de las probanzas, como cuando la decisión adoptada en la sentencia se basa en pruebas indebidamente producidas en la actuación; por ejemplo, en declaraciones testimoniales recibidas sin juramento.

Pues bien, tal tipo de yerros no son alegables mediante el recurso extraordinario de revisión y mucho menos con fundamento en la causal de violación del debido proceso. Este, como medio que es para que se arregle un litigio, como lo enseñaba Carnelutti, se encamina a la aplicación de los ordenamientos sustanciales en cada caso; y debe desenvolverse de conformidad con las normas que lo regulan y ante el juez competente, de modo que se respete el mandato constitucional que contiene el artículo 29 de la Constitución Política y que se encuentra desarrollado en las leyes procedimentales.

El proceso es indebido cuando contiene vicios transcendentes que conducen a su invalidez, los cuales implican transgresión del derecho de defensa. Por consiguiente, la interpretación que se haga de la norma sustancial aplicable, es decir, el mayor o menor alcance que se le de a ésta, si bien guarda relación con la legalidad a que deben someterse los fallos, nada tiene que ver con el conjunto de actos que constituyen el proceso. Lo propio acontece con la pertinencia de la norma sustancial aplicada.

El principio de la legalidad que se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política estimo que fue mal entendido tanto por el recurrente como por la ponencia. Tal principio no puede examinarse de manera vaga o general como se hizo sino exlusivamente en relación con la causal de revisión invocada: violación al debido proceso; es decir, por la comisión de yerros in procedendo que afectan la actuación judicial adelantada. Es factible, sí, que existan casos en que el principio de legalidad se quebrante por surtirse el proceso de conformidad con una ley procedimental que no era aplicable; pero esto, que, como es obvio, vicia el proceso o actuación, nada tiene que ver, como lo he reiterado, con la aplicación o no, de los preceptos de derecho sustancial o con el alcance que a éstos haya podido dárseles. Estos yerros in iudicando sólo pueden alegarse a través del recurso extraordinario de súplica, el cual no procede contra sentencias de pérdida de investidura, pues se circunscribe a los procesos contencioso – administrativos en los términos que señala la ley.

El recurrente, con desconocimiento total del recurso que interpuso en realidad lo que invocó fue violación de norma sustancial en el fallo por medio del cual se decretó la pérdida de investidura del excongresista Edgar Perea Arias; lo que significa que confundió el medio de impugnación que empleó (extraordinario de revisión) con el extraordinario de súplica, el cual es impertinente a todas luces. Y en la misma equivocación incurrió la ponencia cuando pasó inadvertida tal situación y se dedicó a demostrarle que no se había violado la norma sustantiva.

Dijo el recurrente:

"Al respecto es necesario tener en cuenta que la providencia impugnada amplió considerablemente y sin fundamento los verdaderos alcances del precepto constitucional y, en esa medida, haciéndole decir lo que no dice – que toda actividad, así sea artística, cultural o deportiva, está prohibida a los congresistas- concibió o creó una disposición y estructuró con base en ella la responsabilidad del Senador acusado y dedujo la drástica sanción a él impuesta.

"Es decir, en la sentencia atacada se interpretó el numeral primero del artículo 180 de la Carta Política de la manera más extensa posible, desconociendo de esta forma la finalidad de la norma que contempla el régimen de incompatibilidad de los congresistas" (negrilla fuera de texto)

Y en otro aparte manifestó:

"La Sentencia contra la cual se dirige este recurso, al predicar que al Congresista está prohibido el ejercicio de actividades propias de sus naturales dotes o tendencias artísticas, intelectuales, culturales o deportivas, aunque no sean remuneradas, endilgando a todas ellas sin distinción el calificativo de 'cargos o empleos', desconoce no solamente el significado de estos dos conceptos – que, en cuanto su configuración lleva en estos casos a la imposición de sanciones, deben ser de alcance e interpretación restrictivos- sino el sentido y las finalidades que inspiraron la consagración de la norma constitucional correspondiente (art. 180, numeral 1, de la Constitución Política)". (negrilla fuera de texto)

También señaló:

"...al dar igual trato a situaciones disímiles ... se amplía en realidad el contenido normativo de la prohibición constitucional y se hace responder al Congresista más allá de la disposición que enmarca y delimita lo que puede y lo que no puede hacer, haciendo irrupción en el ordenamiento jurídico una norma diferente de la original, con la consiguiente violación del principio de legalidad y, por tanto, del debido proceso. Pero, por contera, con notorio desconocimiento del postulado constitucional de la seguridad jurídica, inherente al concepto del orden jurídico.

"En efecto, la desfiguración del precepto constitucional conduce necesariamente al juzgamiento de una persona por hechos no cobijados en norma previa a su conducta".

Dado que el juzgamiento del entonces Congresista Perea se hizo con base en el numeral 1º del artículo 180 de la Constitución Política lo que afirma el recurrente, ni más ni menos, es que por el incorrecto entendimiento de la norma constitucional mencionada, ésta se le aplicó indebidamente por cuanto ella no cobija la conducta de su representado. En otras palabras el comportamiento del demandado no se subsumió en el precepto constitucional. Así las cosas, lo que se pretende endilgar al fallo es un error in iudicando, con lo que se incurrió por el recurrente en equivocación mayúscula en la formulación de la censura.

Pero, por si lo anterior fuese poco, el impugnador extraordinario concluye, también con protuberante desconocimiento del recurso extraordinario de revisión y de la causal de indebido proceso, que "la violación del debido proceso se configuró en este caso en la condena de Edgar Perea a la pérdida de investidura de congresista sin prueba suficiente acerca de que hubiese violado el régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución.

"La condena de produjo, entonces, contra la garantía del artículo 29 de la Constitución, a cuyo tenor se precisa la demostración fuera de toda duda de la culpabilidad de la persona. En otros términos, en mi criterio, no se desvirtuó en realidad la presunción de inocencia del señor Perea y se supuso la responsabilidad disciplinaria sin demostrarle que hubiese incurrido con certidumbre en una de las causales constitucionales de pérdida de investidura".

Sin hacer distinciones de ninguna clase el recurrente considera que la aplicación indebida del precepto sustantivo, por causa de una errónea valoración probatoria, que en su sentir se cometió, constituye violación al debido proceso.

En otras palabras: el pretendido quebranto indirecto de la norma sustancial (error in iudicando) es estimado por el recurrente como violatorio del artículo 29 de la Constitución Política, lo que constituye una fácil manera de convertir el recurso de revisión en camino expedito para interponer el extraordinario de súplica y reabrir un debate que no está permitido, e inclusive alegar quebrantos indirectos de la ley sustancial que sólo serían admisibles por la vía del recurso de casación, del cual no conoce en ningún caso el Consejo de Estado.

Concluyo, pues, que no comparto la forma como se despachó el cargo, porque el criterio con que se hizo permite, con yerro mayúsculo, que se reabra el debate que se dio cuando el Consejo de Estado decidió la demanda de pérdida de investidura.

Atentamente,

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil dos (2002).

ACLARACION DE VOTO DEL DOCTOR DARIO QUIÑONES PINILLA A LA PROVIDENCIA DICTADA POR LA SALA PLENA EL 13 DE AGOSTO DEL AÑO EN CURSO CON PONENCIA DEL CONSEJERO DOCTOR RICARDO HOYOS DUQUE.

Radicación número:  11001031500020010280-01

Actor:   EDGAR JOSE PEREA ARIAS

Electoral

Con toda consideración para con la Sala, atentamente me permito exponer las razones de mi aclaración de voto.

Comparto la decisión de declarar que no prospera el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Edgar José Perea Arias contra la sentencia del 18 de julio de 2000, proferida por esta Sala , que decretó su pérdida de investidura.

Discrepo de la parte motiva de la sentencia en cuanto se acepta que la causal del recurso extraordinario especial de revisión contra la sentencia que decreta la pérdida de investidura de congresistas por falta del debido proceso se puede configurar por indebida interpretación de una norma superior, pues, en realidad, ello no constituye esa causal de revisión. La interpretación errónea es una de las modalidades de la violación de norma sustancial propia del recurso extraordinario de súplica del proceso contencioso administrativo o del recurso de casación, mas no está contemplada como causal del recurso extraordinario de revisión.

De modo que no se puede invocar la causal de falta del debido proceso para plantear una causal de revisión de la sentencia de pérdida de investidura no establecida en la ley. En consecuencia, si así se procede, el juez no debe entrar a examinar si, efectivamente, hubo o no interpretación errónea de una norma sustancial de la cual se haya derivado la pérdida de investidura. La razón que se debe exponer para declarar la improsperidad del recurso es la de la improcedencia de la verdadera causal propuesta.

Atentamente,

DARIO QUIÑONES PINILLA

Consejero de Estado

SALVAMENTO DE VOTO DE MANUEL S. URUETA

Ref.: Rad. Núm. 11001031500020010280 01

Sentencia de 13 de agosto de 2002

Actor: Edgar José Perea Arias

Las razones del disentimiento del suscrito Magistrado son las siguientes:

Dice el recurrente que se violó el debido proceso, al desconocerse el principio de legalidad, pues la providencia impugnada "amplió considerablemente y sin fundamento los verdaderos  alcances del precepto constitucional y en esa medida, haciéndole decir lo que no dice ... creó una disposición y estructuró con base en ella la responsabilidad del Senador acusado y dedujo la drástica sanción a él impuesta". Además, estima que la sentencia se produjo sin prueba suficiente sobre la culpabilidad del demandado.

El suscrito Magistrado considera que la primera causal ha debido prosperar porque la providencia recurrida se fundamenta en la presunta violación del régimen de incompatibilidades por haber infringido el Congresista el numeral 1 del artículo 183 constitucional, al desempeñar cargo o empleo público o privado. Desestimado el desempeño de cargo o empleo público, por no tipificarse la situación legal o reglamentaria propia de la función pública, el asunto se limita a establecer si las ocasionales transmisiones deportivas que hacía el Congresista por fuera de su horario de trabajo, sin recibir honorarios, ni estar subordinado en el cumplimiento de esa labor en la forma como lo exige el código sustantivo de trabajo, encuadran en el desempeño de cargo o empleo privado que establece la Constitución Política como causal de incompatibilidad.

Cuando la Constitución se refiere a cargo o empleo privado, lo hace naturalmente en el sentido que a esas expresiones otorga el ordenamiento jurídico, cual es el de relación de trabajo dependiente, con las características propias que le asigna la legislación laboral. De manera que cuando la sentencia recurrida otorga dicha calificación jurídica a una situación en donde no existe subordinación, ni hay de por medio un salario o pago de honorarios y que la labor deportiva se ejecuta por fuera de los horarios laborales, ciertamente que está creando una categoría distinta del concepto de cargo o empleo privado que consagra la Constitución Política y en consecuencia introduce una norma nueva, de carácter jurisprudencial, lo cual conduce a la violación directa del debido proceso y por dicha razón el primer cargo ha debido prosperar.

Atentamente,

MANUEL S. URUETA

Fecha : ut supra

ACLARACIÓN DE VOTO

DEL DR. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Ref. Expediente No. 11001-03-15-000-2001-0280-01

Actor: EDGAR JOSÉ PEREA ARIAS

PROVIDENCIA DE 13 DE AGOSTO DE 2002

C. P. Dr. RICARDO HOYOS DUQUE

Comparto la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en cuanto negó prosperidad al recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por el señor EDGAR JOSÉ PEREA ARIAS contra la sentencia de 18 de julio de 2000 proferida por la misma Sala que decretó la pérdida de su investidura como Congresista.

No obstante quiero precisar que en el presente caso la primera razón aducida por el actor no constituye una falta al debido proceso, pues no puede invocarse esta causal bajo la pretensión de modificar la interpretación que efectuó la Sala en el momento de decidir sobre su pérdida dé investidura, con el argumento de que en la providencia recurrida, la Sala "amplió considerablemente y sin fundamento los verdaderos alcances del precepto constitucional y en esa medida, haciendo decir lo que no dice que toda actividad, sea artística, cultural o deportiva, está prohibida a los congresistas-, concibió, creó una disposición y estructuró con base en ella la responsabilidad del Senador acusado y dedujo la drástica sanción a él impuesta".

En efecto, el debido proceso protegido constitucionalmente en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, consiste en que "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio" y aunque en el recurso extraordinario especial de revisión, a través de la invocación del debido proceso puede efectuarse un análisis de los vicios "in procedendo" y eventualmente, dentro de ciertos parámetros, vicios "in judicando", el mismo no está dado para controvertir interpretaciones judiciales que no se comparten, mediante argumentaciones que fueron tenidas en cuenta por el Juez en el razonamiento que llevó a cabo en el momento de la decisión, como ocurrió en el presente caso, donde el alcance y sentido de la causal de pérdida de investidura tuvo un amplio análisis en la providencia mediante el estudio de la normatividad pertinente frente a los criterios expuestos por las partes en litigio y las pruebas recaudadas dentro del proceso.

Mediante el debido proceso se garantiza a las personas sometidas a un proceso que se respetarán sus derechos al investigar sus conductas o al resolver el conflicto de intereses en que están comprometidas y surge su quebrantamiento cuando en el curso del proceso se han dejado de observar los trámites que lo rigen, cuando no se le ha dado a las partes o a alguna de ellas la oportunidad de pedir pruebas, de controvertirlas o de controvertir los argumentos de la parte contraria, o no se han notificado debidamente las decisiones o se impide su impugnación mediante el ejercicio de los recursos procedentes.

Creo igualmente que puede existir violación al debido proceso como lo dice el artículo 29 de la Carta cuando se toma por el juez una causal inexistente para decidir una pérdida de investidura.

También se falta al debido proceso cuando una decisión judicial ha sido dictada contrariando la ley, cuando el juez ha incurrido en un error de derecho en el razonamiento que lo lleva a tomar la decisión que no está conforme con la voluntad de la ley, ello impide que haya una recta y cumplida administración de justicia.

La Corte Constitucional al resolver sobre la exequibilidad de la Ley 553 de 2000 modificatoria del Código de Procedimiento Penal y concretamente en relación a su artículo 10 sobre procedencia de la casación, en la sentencia C-252 de 2001, de febrero 28 de 2001, efectuó las siguientes precisiones sobre el debido proceso:

"2.1.4 El debido proceso

La sentencia, en cualquier proceso, es la decisión judicial más importante dictada por una autoridad del Estado, investida de jurisdicción, que no sólo debe cumplir los requisitos establecidos en la ley en cuanto a su forma y contenido, sino que constituye un juicio lógico y axiológico destinado a resolver una situación controversial, en armonía con la Constitución y la ley. Dicha providencia no es, entonces, un simple acto formal sino el producto del análisis conceptual, probatorio, sustantivo y procesal, de unos hechos sobre los cuales versa el proceso, y de las normas constitucionales y legales aplicables al caso concreto.

Tal acto, entonces, puede contener errores de juicio o de actividad, que los doctrinantes denominan errores in iudicando y errores in procedendo. Es decir, "que la voluntad concreta de la ley proclamada por el juez como existente en su sentencia, no coincida con la voluntad efectiva de la ley (sentencia injusta), porque, aún habiéndose desarrollado de un modo regular los actos exteriores que constituyen el proceso (inmune, así, de errores in procedendo), el juez haya incurrido en error durante el desarrollo de su actividad intelectual, de modo que el defecto inherente a una de las premisas lógicas haya repercutido necesariamente sobre la conclusión. En este caso, en el que la injusticia de la sentencia se deriva de un error ocurrido en el razonamiento que el juez lleva a cabo en la fase de decisión, los autores modernos hablan de un 'vicio de juicio' que la doctrina más antigua llamaba un 'error in iudicando'.

Los errores in iudicando son entonces errores de derecho que se producen por falta de aplicación o aplicación indebida de una norma sustancial o por interpretación errónea.

Los errores in procedendo, por el contrario, nacen de la "inejecución de la ley procesal, en cuanto alguno de los sujetos del proceso no ejecuta lo que esta ley le impone (inejecución in omittendo), o ejecuta lo que esta ley prohíbe (inejecución in fa cien do), o se comporta de un modo diverso del que la ley prescribe: esta inejecución de la ley procesal, constituye en el proceso una irregularidad, que los autores modernos llaman un vicio de actividad o un defecto de construcción y que la doctrina del derecho común llama un error in procedendo. ,

El debido proceso, consagrado de manera explícita en el artículo 29 de la Constitución, compendia la garantía de que todos los demás derechos reconocidos en la Carta serán rigurosamente respetados por el juez al resolver asuntos sometidos a su competencia, como única forma de asegurar la materialización de la justicia, meta última y razón de ser del ordenamiento positivo. Tales derechos no son sólo los que aparecen recogidos en el Estatuto Superior, o constitución en sentido formal, sino los consagrados en instrumentos internacionales que vinculan al Estado Colombiano, tales como la Declaración universal de Derechos Humanos, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que conforman el llamado bloque de constitucionalidad (Art. 93 C.P.) y que por tanto son parte inescindible de la constitución en sentido material. Dichos principios y garantías, se convierten así en normas rectoras a las cuales deben ajustarse tanto las autoridades como las partes que intervienen en el proceso pues su desconocimiento acarrea la violación de la Ley Suprema.

El debido proceso, ha dicho la Corte Constitucional, es aquél que "en todo se ajusta al principio de juridicidad propio del Estado de derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o praeter legem. Como las demás funciones del Estado, la de administrar justicia (y en ella, más que en ninguna otra, agrega ahora la Corte) está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Estos tienen prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido proceso es el que tiene una persona a la recta administración de justicia. ,

Si se dicta una sentencia que adolece de vicios o errores de derecho se viola el debido proceso, pues tal circunstancia se traduce, directa o inmediatamente, en un agravio no sólo para la persona afectada, sino también para los demás sujetos procesales, y para la sociedad en general, como cuando se condena a una persona inocente, o se le aplica una pena diferente de la que le corresponde, pues el sentimiento de inconformidad no se circunscribe a quien directamente resulta damnificado, sino a la comunidad toda que, perdida la confianza en la protección real de los derechos, se sentirá expuesta a la arbitrariedad. "

Para el doctrinante Gustavo Morales Marí

, "el debido proceso es todo un enjambre de garantías que protegen a la persona sometida al proceso penal, que le aseguran a lo largo del proceso, una recta, pronta y cumplida administración de justicia; que le aseguran la libertad y la seguridad jurídica, la racionalidad y la fundamentación de las resoluciones judiciales conforme a derecho. Así, el debido proceso es el axioma madre o generatriz del cual dimanan todos y cada uno de los principios del Derecho Procesal Penal. "

Considero que la falta del debido proceso en materia del recurso extraordinario especial de revisión contra las sentencias de pérdida de investidura, se configura cuando se ha tomado la decisión, de una parte, desconociendo las reglas y principios consagrados a favor de una integra intervención de los sujetos procesales, bien en materia probatoria, bien en materia argumentativa y de otra, con la aplicación de normas inexistentes o impertinentes para el asunto que se ha debatido, es decir, ha tomado una decisión arbitraria.

En relación con el principio del debido proceso como garantía adjetiva, la doctrina

ha señalado que "desde el punto de vista adjetivo, el debido proceso legal se refiere al derecho a ser oído; ... es jurídicamente necesario poder conocer las actuaciones que se refieren a uno - derecho a la vista y fotocopia de un expediente -; hacerse asistir o representar por letrado, ofrecer y producir la prueba de descargo que uno desea valerse, controlar la producción de la prueba de cargo y de descargo, alegar sobre ella, presentar escritos, etc. ... Comprende también, en este mismo aspecto, el derecho a que la decisión que se dicte sea suficientemente motivada, resuelva todas las cuestiones propuestas y no resuelva cuestiones no propuestas, se haga cargo de los principales argumentos del interesado, etc."

En el presente caso considero que, contrario a lo expresado por la parte actora en el recurso extraordinario especial de revisión objeto de decisión, la providencia recurrida estuvo acorde con el debido proceso, y el hecho de que no sea compartida por la parte que resultó perjudicada con la decisión, no configura la violación a esta garantía constitucional.

Fecha ut supra

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ