Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente PI032 de 2002

INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Alcance. Presupuestos para que se configure causal de desinvestidura. Desarrollo jurisprudencial / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Indebida destinación de dineros públicos. Desarrollo jurisprudencial

Nota de Relatoría: La sentencia analiza pormenorizadamente la indebida destinación de dineros públicos como causal de desinvestidura de congresista, fundamentando dicho análisis en la jurisprudencia del Consejo de Estado y Corte Constitucional; todos los aspectos analizados se compendian en la siguiente conclusión: "La Sala ratifica estas consideraciones, que implican la autonomía de esta causal de pérdida de investidura respecto del proceso penal; el alcance de la expresión "indebida destinación de dineros públicos" y la posibilidad de que en esta conducta incurran todos los congresistas y no sólo los ordenadores del gasto; la consideración de que como los tiquetes aéreos son representativos de dinero y se adquieren con dineros públicos en la medida en que el Congresista los utilice indebidamente contribuye a la indebida destinación de dineros públicos; la inexistencia de dominio pleno por parte de los congresistas de los tiquetes que les fueren entregados para el cumplimiento de sus funciones habida cuenta de que su uso y disposición están limitados por la razón que justificó la celebración del contrato; la no inclusión de los tiquetes como prima de transporte de los congresistas ni como factor de liquidación de sus prestaciones sociales".

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Procedencia por configurarse indebida destinación de dineros públicos. Tiquete aéreo / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS -  Configuración. Indebida utilización de pasajes aéreos por comportamiento negligente del Representante / REPRESENTANTE A LA CÁMARA - Desinvestidura con fundamento en indebida utilización de pasajes aéreos / TIQUETES AÉREOS / PASAJES AÉREOS

La Sala comparte las apreciaciones del representante del Ministerio Público según las cuales el comportamiento descuidado y negligente del congresista permitió la indebida utilización de los pasajes aéreos. En efecto, su autorización para  que el demandante, amigo suyo pero no funcionario de su UTL, ingresara a su despacho y dispusiera de los recursos humanos, físicos y económicos del Congreso, la inexistencia de un inventario de los tiquetes recibidos que revelara su estado, la falta de cuidado en la elección y vigilancia de sus subalternos de la UTL permitió que los tiquetes no utilizados por él fueran cambiados por otros, en vez de ser devueltos a la Secretaría General, modificándose la destinación de los dineros públicos.  Esta conducta negligente no puede aminorarse aduciendo que el tercero, subalterno del congresista y quien gozaba de su confianza, obró subrepticiamente, traicionando la confianza en él depositada por su superior, porque la falta de aquel no libera al congresista de su responsabilidad por no haber actuado con diligencia y cuidado en el manejo de los bienes públicos, amén de que es inaceptable que no supiera que los tiquetes se extraviaron y fueron negociados pues era su deber responder por la correcta y legal utilización de los bienes públicos destinados al funcionamiento de su despacho. Por lo anterior prospera este primer cargo.

CONGRESISTA -  Los pasajes aéreos como factor salarial. Desarrollo doctrinario, legal y jurisprudencial / TIQUETE AEREO -  A partir del fallo C-606/99 no constituye factor salarial de congresistas / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Tiquete aéreo como factor salarial. Desarrollo doctrinario, legal y jurisprudencial  

Para la época de los hechos presentados en la demanda para fundar la solicitud de pérdida de la investidura del Representante a la Cámara, noviembre de 1994 y julio de 1998, el Fondo de Previsión Social del Congreso consideraba que el valor de los tiquetes aéreos entregados a los congresistas constituía un factor salarial que debía tenerse en cuenta para efectos de la liquidación de las pensiones respectivas. Esta interpretación fue modificada en el mes de noviembre de 1998 y a partir del 9 de abril de 1999 el Comité Jurídico del mismo fondo consideró que debía dejar de aplicarse el criterio según el cual el valor de los pasajes mencionados debía ser tenido en cuenta como factor salarial y adoptó el criterio contrario.  Ahora bien, mediante sentencia C-608 del 23 de agosto de 1999, la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y declaró la exequibilidad condicionada de  dicha norma.  Sin duda, las observaciones de la Corte Constitucional deben ser tenidas en cuenta, adicionalmente, para interpretar los artículos 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993, reglamentario del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en la medida en que aquellos, al regular el régimen especial de pensiones de los congresistas, y de reajuste y sustituciones de las mismas, hacen referencia al ingreso mensual promedio del último año "que por todo concepto" devenguen los Senadores y Representantes, y el artículo 5º dispone expresamente, además, que dentro de dicho ingreso "serán especialmente incluidos el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra asignación de la que gozaren".  La consideración de que el valor de los pasajes aéreos entregados al congresista, en cumplimiento del artículo 4º del decreto 870 de 1989, constituía factor salarial no puede aceptarse como justificación para que el congresista  considerase que tales pasajes eran de su propiedad y podía utilizarlos sin restricción diferente a la que, conforme a las normas y reglamentos respectivos, tiene cualquiera que sea parte en un contrato de transporte en condición de pasajero, de manera que podía cambiarlos o transferirlos de acuerdo con tales reglamentos porque tal consideración sólo podría tener efectos laborales como factor salarial de beneficio personal pero en manera alguna este tratamiento libera al congresista de sus obligaciones en relación con la utilización debida de los pasajes.

NOTA DE RELATORÍA: Salvamento de voto de los señores consejeros Mario Alario Méndez; Reinaldo Chavarro Buriticá; Alier Eduardo Hernández Enríquez; Ricardo Hoyos Duque; Maria Inés Ortiz Barbosa; Juan Angel Palacio Hincapié; Darío Quiñones Pinilla y Germán Rodríguez Villamizar y aclaración de la Dra. Maria Elena Giraldo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA  DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil dos (2.002).-

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0248-01(PI-032)

Actor: RUBIEL ORLANDO ESPINOSA TRIANA.-

Demandado: LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ.-

Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado a decidir sobre la pérdida de investidura del Representante a la Cámara LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ solicitada por el  ciudadano Rubiel Orlando Espinosa Triana.

1. La demanda

El 1° de noviembre de 2001 el ciudadano Rubiel Orlando Espinosa Triana, en su propio nombre, solicitó la pérdida de investidura como Congresista del Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández, con fundamento en los siguientes hechos:

Lorenzo Rivera Hernández fue inscrito como segundo renglón en la lista a la Cámara de Representantes encabezada por Alfonso Uribe Badillo por la circunscripción electoral del Tolima, para el período constitucional 1994-1998.

Alfonso Uribe Badillo perdió la investidura de congresista en virtud de sentencia de 19 de octubre de 1994, proferida por el Consejo de Estado, razón por la cual el 9 de noviembre de 1994 Lorenzo Rivera Hernández tomó posesión del cargo de representante a la Cámara como segundo renglón de la lista.

Entre noviembre de 1994 y el 19 de julio de 1998, según certificación del Secretario General de la Cámara, se le entregaron a Rivera Hernández tiquetes aéreos nacionales e internacionales para su utilización de acuerdo con la relación que adjunta, en la que se señalan la ruta, el número de tiquete y la fecha.

La empresa de aviación AIRES, que presta sus servicios en la ruta Bogotá- Ibagué- Bogotá, certificó el 28 de septiembre de 2001 el estado en que se encuentran los tiquetes expedidos al congresista para su uso exclusivo en dicha ruta en el lapso indicado.

El tiquete No. 2341436 fue cambiado por otro, con número 3763001 a nombre de Jorge Castro Rico, quien lo utilizó el 16 y el 20 de julio de 1998.

El tiquete No. 2852696 fue cambiado por otro, con número 3763002 a nombre de Jorge Castro Rico, quien lo utilizó.  

El tiquete No. 2550721 lo utilizó el congresista el 20 de junio de 1995, fecha para la cual se encontraba en Bruselas, asistiendo a la XII Conferencia Interparlamentaria Unión Europea - América Latina, que se desarrolló entre el 19 y el 23 de junio del 95, según certificación de 22 de octubre de 2001 suscrita por el Secretario General de la Cámara, razón por la cual no pudo viajar Bogotá - Ibagué - Bogotá, lo que implica incluso la posible comisión de un ilícito penal.

Lorenzo Rivera Hernández no utilizó durante cuatro años 131 tiquetes aéreos comprados con dineros públicos del presupuesto de la Cámara de Representantes que le fueron entregados para su uso y servicio exclusivos y arbitrariamente tomó la decisión de cambiarlos o solicitó que le fueran reembolsados pues los tiquetes aéreos no utilizados y reembolsados por la empresa Aires a Subatours jamás fueron reintegrados a la Cámara de Representantes, a pesar de que Subatours se los cambió o reembolsó a Rivera Hernández como titular de los tiquetes, quien directamente los devolvió y solicitó su cambio.

Rivera Hernández se apropió de estos dineros porque, según certificación del Jefe de la Sección de Pagaduría de la Cámara, no ha reintegrado dinero alguno por concepto de devolución de tales pasajes.

 De acuerdo con certificación expedida por la empresa Aires, 131 de los tiquetes aéreos fueron reembolsados por no haber sido utilizados por su titular. Este reembolso no se efectuó a la Cámara de Representantes, tal como lo certificó la Jefe de la Sección de Pagaduría el 17 de octubre de 2001. Lorenzo Rivera Hernández en cuatro años utilizó sólo 12 de los tiquetes aéreos que la Cámara de Representantes le entregó para su uso exclusivo y los 131 restantes los cambió indebidamente por su equivalente en dinero o por otros pasajes a rutas nacionales o internacionales y hasta la fecha de la certificación de la pagaduría de la Cámara no ha reintegrado su valor. Con su conducta no sólo incurre en la causal de pérdida de investidura sino en un hecho punible.

Como causal de pérdida de investidura aduce la prevista en el Numeral 4 del artículo 183, indebida destinación de dineros públicos. El congresista no sólo está comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra, adecuada a la dignidad del cargo. Los tiquetes aéreos que le fueron entregados se adquirieron con dineros públicos y no existe justificación alguna para que de 151 pasajes comprados con dineros estatales haya cambiado 131, razón por la cual violó el art. 183, Numeral 4, de la Constitución Política de Colombia y deben compulsarse copias a la Corte Suprema, Sala Penal, por la presunta comisión de hechos ilícitos.   

La demanda fue admitida por auto del 5 de diciembre de 2001, luego de haberse corregido en tiempo y de haberse allegado los documentos necesarios para completar los requisitos previstos en la Ley 144 de 1994, por solicitud oficiosa del Magistrado Ponente.

1. La contestación de la demanda

Al contestar la demanda, por medio de apoderado, el Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández se opuso a las pretensiones. (folios 34 a 42, 44 a 48, 54, 55 y 91 a 115).

En relación con los hechos, aceptó su inscripción en el segundo renglón de la lista de aspirantes a la Cámara de Representantes, por el Departamento del Tolima, encabezada por el señor Alfonso Uribe Badillo, quien resultó elegido para el período constitucional 1994-1998 y perdió su investidura como consecuencia de la decisión adoptada por el Consejo de Estado el 19 de octubre de 1994,  y que, como consecuencia de ello, fue llamado a ocupar el cargo de Representante a la Cámara, del cual tomó posesión el 9 de noviembre de 1994.

Dijo no constarle lo relativo a la certificación presuntamente expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes el 10 de agosto de 2001, en la que se afirma que le fueron entregados varios tiquetes aéreos, nacionales e internacionales, entre noviembre de 1994 y el 19 de julio de 1998, ni la certificación de 28 de septiembre de 2001 de la empresa de aviación AIRES sobre el estado en que se encuentran los tiquetes aludidos.

En relación con la presunta utilización por el señor Jorge Castro Rico de algunos de los pasajes que se dice le fueron entregados expuso que éste se desempeñaba en ese entonces como asistente grado 5º de su unidad de trabajo legislativo y que en la utilización que hizo del pasaje aéreo No. 3763001 el 16 de julio de 1998, no tuvo ninguna participación porque aquel sustrajo de su oficina el tiquete original, identificado con el No. 23441436, de 8 de noviembre de 1994,  que ya estaba vencido.

Agregó que cuando ocurrieron estos hechos el señor Rubiel Orlando Espinosa, solicitante de la pérdida de investidura, quien laboraba ad honorem en la U.T.L. del Representante Rivera Hernández, estaba a cargo de la custodia de los tiquetes aéreos  por lo que "bien pudo participar en la sustracción de los pasajes y en su posterior cambio de fecha con el propósito de inculpar en un futuro al congresista".

                                                                           

Tampoco el cambio del tiquete 2852696 por el tiquete 3763002, utilizado por el señor Castro Rico el 20 de julio de 1998, ocurrió porque el congresista lo hubiera cedido o autorizado. Fue sustraído de su oficina de congresista y cambiado sin su conocimiento, tal vez por los mismos motivos aviesos. Además, la empresa AIRES no podía cambiar los tiquetes sin la autorización de su titular original; para hacerlo requería un soporte en el que constara la cesión, y no podía permitir que lo utilizara una persona distinta del titular y, sin embargo, lo hizo.

En relación con su presunta utilización del tiquete No. 2550721, ruta Bogotá-Ibagué-Bogotá, el 20 de junio de 1995, mientras se encontraba en Bruselas asistiendo a la XII Conferencia Interparlamentaria Unión Europea - América Latina, afirmó que Jorge Uriel Castro Rico lo suplantó porque él se encontraba fuera del país, como consta en la copia del pasaporte respectivo. Citando lo expresado por el señor Castro Rico, en declaración ante notario que se aportó con la contestación de la demanda, concluyó que la suplantación fue propiciada y auspiciada por el demandante Rubiel Orlando Espinosa Triana.

En relación con la no utilización, cambio o reembolso por el congresista de ciento treinta y uno (131) de los tiquetes indicó que el demandante mezcla "de manera acomodaticia algunos datos ciertos con suposiciones e infundios".  Es cierto que el congresista no hizo uso durante los cuatro años de una gran cantidad de tiquetes aéreos expedidos a su nombre, pero no que la agencia Subatours le hubiera reembolsado dinero alguno o nuevos pasajes. La palabra "reembolso", en el "argot de los transportadores aéreos", tiene varias acepciones y no siempre implica devolución de dinero, puede referirse al cambio de los pasajes no utilizados por otros nuevos. Al margen del trámite que haya realizado la agencia de viajes con el Congreso, lo único que hizo el congresista fue devolver los tiquetes no utilizados y por ello no recibió dinero ni nuevos pasajes.

Insistió en que no recibió suma alguna de dinero ni nuevos pasajes de  la agencia SUBATOURS en reemplazo de los no utilizados y nunca entregó los pasajes al señor Castro Rico, quien los sustrajo de su oficina, reafirmó  lo expresado al contestar los demás hechos de la demanda y agregó que existe "una evidente enemistad personal entre el demandante y el representante LORENZO RIVERA" por lo que no está incurso en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Carta.

En consecuencia los pretendidos actos de corrupción nunca existieron. Lo que aparece claro es que dejó de utilizar  un número considerable de pasajes expedidos a su nombre en el lapso de cuatro años;  posteriormente hizo enviar,  por medio de sus asistentes, los  pasajes a la agencia de viajes para que esta realizara los trámites requeridos a fin de que no hubiera pérdidas para la institución.  Se le informó que era necesario evitar que los pasajes caducaran y que "ellos se encargarían de cambiar los tiquetes ya vencidos por otros nuevos en la misma ruta..., sin que hasta la fecha el representante haya sido informado del resultado de estas gestiones emprendidas por la Secretaría de la Cámara de Representantes".

Llamó la atención sobre el hecho de que sólo existen dudas sobre la utilización de menos del 2% de los tiquetes entregados al congresista (3 de 151), todos ellos utilizados por otra persona, Castro Rico, como consecuencia de una conducta realizada sin su aquiescencia, resultado de turbias maniobras al interior de su Unidad de Trabajo Legislativo "cuando el Sr. RUBIEL ORLANDO ESPINOSA gozaba de la plena confianza del parlamentario ... tanta que para el período actual 1998-2002... lo incluyó en el quinto lugar de la lista a la Cámara".

Agregó que la demanda hace parte de una cadena de solicitudes de pérdida de investidura iniciada por el actor, quien no es un desprevenido ciudadano que actúa en defensa de la sociedad. En la actualidad ocupa el quinto lugar de la lista de la que hace parte el demandado, siempre ha conocido los hechos que hoy demanda pues era el hombre de confianza del congresista demandado y lo que desea es ocupar el cargo de representante a la Cámara para beneficiarse en el trámite de su pensión que ya está en curso, Antes ya había demandado al mismo congresista, exp. No. 11001-03-15-000-2001-0130-01, fallo desestimado en Sentencia del 20 de noviembre  de 2001, M.P. Dr. Germán Rodríguez Villamizar. Además demandó con el mismo propósito y sin éxito al Sr. ALFONSO PARRA PEREZ, que ocupa el tercer lugar en la misma lista. También es determinante el hecho de que en fecha reciente el congresista declaró insubsistente al demandante del cargo de Asesor II, lo que le produjo su deseo de venganza que se tradujo en la demanda.

Finalmente y en relación con el contenido de la causal invocada, expresó el apoderado del demandado que para que esta se configure se debe establecer la indebida destinación que, en criterio del Consejo de Estado, equivale a desviación de poder, es decir realizar actuaciones contrarias a los fines señalados en el derecho y Lorenzo Rivera Hernández no obró con desviación de poder ni derivó ningún beneficio, dado que "no recibió pasajes, ni dinero, ni favores, únicamente procedió de buena fe a devolver unos tiquetes aéreos al funcionario de la Cámara... encargado de manejar estos asuntos".  Adicionalmente, manifestó que si bien la cesión de los billetes aéreos por parte de un congresista permite que se configure la causal citada -dado que los tiquetes caben en el concepto de dineros públicos, "o mejor el contrato de transporte celebrado"-, es claro que el parlamentario no incurre en falta alguna cuando deja de usar los tiquetes expedidos a su nombre.  Lo que no puede hacer, entonces, es "cederlos o derivar provecho económico para sí o para terceros de la utilización de los pasajes, sin la autorización dela Cámara de Representantes "que es la adquirente del servicio"...".

En el caso concreto es claro que no existió indebida destinación de dineros públicos, con fundamento en los siguientes argumentos:

1. La fecha en que ocurrieron los hechos: la utilización por parte de un tercero, Castro Rico, de tres de los pasajes expedidos al congresista ocurrió el 20 de junio de 1995, el 16 y el 20 de julio de 1998 y hasta febrero de 1999 el Fondo de Previsión Social del Congreso consideraba los pasajes aéreos que se entregaban a los congresistas como subsidio de transporte y factor para liquidar sus prestaciones sociales, en el entendido de que constituían factor salarial.

Si bien esta interpretación ha sido modificada posteriormente, era la dominante en la época de los hechos y por ello el 20 de enero de 1999 el señor Rivera Hernández solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación, a fin de que se incluyeran los tiquetes aéreos y los viáticos.  Ello explica, además, que el señor Rivera no considerara su deber efectuar regularmente la devolución de los tiquetes aéreos y su afán de guardarlos. Por otra parte, "la convicción de que los tiquetes aéreos podrían ser parte de su salario para efectos pensionales, demuestra que no obtenía beneficio alguno al ceder, regalar o disponer de esos tiquetes a (sic) terceros. La inexistencia de interés o voluntad en ceder o disponer indiscriminadamente de los tiquetes se demuestra por el hecho de que nunca cedió tiquete alguno, los dos que se mencionan en la demanda fueron utilizados de manera subrepticia, sin su conocimiento. El supo de esta situación cuando conoció de la presente demanda.".

Si se concluyera que el congresista incurrió en causal de pérdida de investidura, se violarían los más elementales principios de los procesos sancionatorios, y en especial el de que no hay tipicidad sin ley preexistente al hecho que se imputa.

2. El congresista Rivera Hernández no cedió los tiquetes aéreos: La cesión sólo puede efectuarse cuando existe expresa autorización escrita del titular de pasaje, la cual, en este caso, nunca fue concedida. El señor Jorge Uriel Castro Rico, traicionando la confianza del Representante y en su condición de funcionario de su UTL se apropió de los tiquetes aéreos, sin conocimiento de éste. Resalta, además, la poca seriedad y la falta de control en el cumplimiento de los requisitos necesarios para la utilización de los tiquetes, por parte de la empresa AIRES, lo que resulta evidente del hecho de que según sus registros figure viajando a Ibagué el 20 de junio de 1995, cuando se encontraba fuera del país.  

3. El 20 de junio de 1995 el congresista se encontraba fuera del país:  el viaje del representante a Bruselas fue aprovechado por el señor Castro Rico, para, valiéndose de los escasos controles de seguridad del aeropuerto, hacerse pasar por él y viajar en su lugar a Ibagué. Se presentó, entonces, una suplantación, que, por lo demás, según lo afirma Castro Rico, tuvo lugar por insinuación del propio demandante.

4. El representante Rivera Hernández no recibió dinero ni nuevos pasajes por los tiquetes no utilizados: en el listado de pasajes expedidos por Aires a nombre del congresista aparece un número significativo con el registro de reembolsado pero en el escrito que acompaña al listado se consigna que para mayor información sobre dichos tiquetes el interesado se debe remitir a la agencia de viajes Subatours. Esta al responder a la consulta sobre el estado final de los pasajes que aparecen como reembolsados expresa que no se ha reintegrado suma alguna de dinero sino que los tiquetes fueron cambiados.  Sin embargo este escrito tiene un valor bastante discutible pues en realidad no se pronuncia sobre el estado de los pasajes expedidos a nombre del señor Rivera Hernández, sino que hace unas afirmaciones genéricas de lo que debe entenderse por "reembolsado" y afirma que los pasajes no fueron suministrados indefectiblemente por dicha agencia puesto que otras empresas y la misma aerolínea actuaban como proveedores de la Cámara de Representantes en la fecha de los hechos. Para ser claro, concluye el apoderado del congresista, el documento de la agencia de viajes dice que a Rivera Hernández no le han reintegrado dinero ni pasajes.

En conclusión, las pruebas concluyentes de la supuesta apropiación ilícita de dineros públicos son en realidad documentos claramente ambiguos de los que no es posible inferir la responsabilidad del congresista pues en ellos no consta que se hubieran cambiado los pasajes no utilizados por dinero ni que este hubiera sido entregado al congresista ni que los tiquetes no utilizados se hubieran cambiado por otros de rutas nacionales o internacionales.

5. El congresista no es responsable de la indebida utilización de los billetes de pasaje aéreo:  en efecto, sólo tres de los ciento cincuenta y un tiquetes recibidos fueron utilizados por el señor Castro Rico, de manera que la utilización de los tiquetes por personas diferentes al representante no era una práctica frecuente o reiterada. Se trató de hechos aislados que ocurrieron sin su aquiescencia pues nunca fue informado por sus subalternos de lo ocurrido. Los encargados de recibir y guardar los pasajes en la UTL del congresista eran el demandante y la secretaria de aquel. A ésta le fueron sustraídos los tiquetes números 2341436 y 2852696 y debido a una calamidad doméstica que se le presentó a Castro Rico accedió a entregarle el pasaje No. 2550721. El representante nunca fue informado de estos hechos, sólo se enteró con ocasión de la presentación de la demanda de pérdida de investidura. Si se hubiera tratado de un comportamiento repetido y constante  podría causar extrañeza que no se hubiera enterado pero como fueron tres casos aislados en un lapso "considerablemente prolongado (cuatro años), es fácilmente comprensible" que la situación hubiera pasado desapercibida para el señor Rivera Hernández, amén de que no hay elementos que permitan deducir su intención de dar una destinación indebida a los dineros públicos que le habían sido confiados.

Está ausente, entonces, el elemento subjetivo que requiere la configuración de la causal, esto es, la intencionalidad del parlamentario de dar una destinación indebida a los dineros públicos.  Esto supone, además, en todo caso, una conducta activa, dado el alcance del verbo destinar, que, como lo ha señalado el Consejo de Estado, se refiere a "ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto".

3. AUDIENCIA PUBLICA

En cumplimiento de lo ordenado por el artículo 10 de la Ley 144 de l994, se llevó a cabo la audiencia pública el día 30 de abril de 2002, con participación de las partes y del Ministerio Público:

3.1. Intervención del demandante:

El ciudadano Rubiel Orlando Espinosa Triana se refirió, en primer lugar, a algunos hechos que, en su opinión "alteraron el desarrollo de la controversia". Expresó que, cuando la demanda de pérdida de investidura fue inadmitida, el apoderado del demandado le solicitó que no la corrigiera en tiempo.  Dijo, además, que el demandado le hizo una solicitud en el mismo sentido, ofreciéndole a cambio beneficios económicos. Llamó la atención sobre el hecho de que, conociendo la existencia de la solicitud de pérdida de investidura que había sido admitida el 5 de diciembre de 2001, el demandado sólo acudió a notificarse el 2 de abril del 2002.

En segundo lugar, expresó que toda la defensa del Representante Rivera Hernández está fundada en los testimonios de los señores Deyanira Rodríguez Marín -que calificó de sospechoso, parcializado y de mala fe- y Jorge Uriel Castro Rico -que consideró ineficaz-.

Explicó que la señora Rodríguez no solamente es amiga y secretaria privada del señor Rivera, desde hace mucho tiempo, sino que sostiene con él una relación afectiva, y que, inclusive, tienen un hijo de 18 años.  Sobre sus afirmaciones indicó que no es cierto que él estuviera permanentemente en la oficina del congresista, dado que nunca ha tenido relación laboral con el mismo y en la época de los hechos laboraba por las mañanas en el Senado de la República y estudiaba por las tardes en la universidad, de manera que era imposible que pasara todo el día en la oficina del Representante "cuidándole los tiquetes".

Adicionalmente, manifestó que del análisis de este testimonio surgen otros interrogantes.  Expresa la señora Rodríguez que el demandado jamás utilizó los tiquetes que le fueron entregados, dado que prefería viajar por tierra. ¿Cómo se explica, entonces, que la aerolínea respectiva certifique que algunos de dichos tiquetes sí fueron utilizados por el congresista?.  Y si no los utilizó él, ¿quién lo hizo?

Explicó que el testigo Jorge Uriel Castro Rico era conductor y amigo personal del Representante. Consideró absurdas sus afirmaciones.  Expresó que la agencia Subatours indica que para cambiar el destinatario de un tiquete se requiere que el beneficiario original dé su consentimiento, de manera que el señor Rivera Hernández debió autorizar que algunos tiquetes fueran cambiados por otros a  nombre de Uriel Castro Rico. Llamó la atención sobre el hecho de que Rivera Hernández nunca denunció la pérdida de los tiquetes y consideró importante lo expresado por el testigo en el sentido de que aquel y su secretaria, Deyanira Rodríguez, tenían el manejo y control de los tiquetes.

Afirmó que a Lorenzo Rivera también se le puede imputar responsabilidad por omisión dado que, en vez de devolver los tiquetes a la Secretaría General, se los entregó a la agencia Subatours, lo que resulta inexplicable. También lo es el hecho de que no hubiera solicitado que no le enviaran más tiquetes si no los iba a utilizar.

Con fundamento en las certificaciones de la agencia Subatours que obran en el expediente, consideró probado que la devolución de los tiquetes no se hizo "en un solo paquete", como lo afirma la señora Deyanira Rodríguez, sino que el congresista solicitó personalmente, en varias ocasiones, su cambio por otros, a nombre de diferentes personas y para viajar en rutas distintas a las inicialmente previstas.

Consideró demostrado, entonces, que el congresista Rivera Hernández incurrió en indebida destinación de  dineros públicos, y solicitó decretar, en consecuencia, la pérdida de su investidura.

Presentó resumen escrito de sus alegatos y allegó algunas pruebas.

3.2 Intervención del Ministerio Público:

El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado precisó, en primer lugar, el objeto del proceso teniendo en cuenta los términos de la demanda.

Expresó que los tiquetes aéreos que se entregan a los congresistas en cumplimiento del Decreto 870 de 1989 tienen por objeto facilitar el desplazamiento a sus respectivas regiones para que cumplan debidamente sus funciones.  No tienen los congresistas, entonces, libertad absoluta para su utilización; no pueden cederlos ni enajenarlos ni cambiarlos por otros variando su destino o sus fechas por cuanto poseen un específico propósito público.  Indicó que el Consejo de Estado ha expresado que los parlamentarios tienen sólo dos opciones en relación con dichos tiquetes: usarlos o devolverlos.

Consideró demostrado que el Representante Rivera Hernández remitió los tiquetes no utilizados a la agencia de viajes y que allí fueron cambiados por otros correspondientes a otras rutas y expedidos a nombre de otras personas. Estimó igualmente probado que el demandante acudía permanentemente al despacho del congresista como si fuera un funcionario de su UTL, daba órdenes y tenía llave del despacho. Por ello permitió a Castro Rico, ante una calamidad doméstica, utilizar uno de los tiquetes asignados a Rivera Hernández y agregó que está probado que Castro Rico utilizó tres de los tiquetes expedidos al congresista.

Concluyó que el comportamiento descuidado y negligente del congresista, quien autorizó al demandante a ingresar a su despacho e impartir órdenes a su secretaria y a su conductor, permitió que los tiquetes no utilizados por él fueran cambiados por otros, en vez de ser devueltos a la Secretaría General, además de que no existía un inventario de los tiquetes para determinar cuáles estaban vigentes, cuáles usados y cuáles devueltos y se dejó acumular  un buen número de tiquetes sin utilizar, lo que permitió que fueran cambiados por otros para viajar en diferentes rutas y con distintos beneficiarios, modificándose la destinación de los dineros públicos.

Concluyó que en este caso surgen dos tipos de conductas que pueden ser tenidas en cuenta para la configuración de la causal, unas de carácter activo y otras de carácter pasivo: 1) El Representante, directamente o por medio de alguien enviado por él, solicitó el cambio de 131 tiquetes para rutas, horarios y destinatarios diferentes.  2) El Representante, por su actitud informal, descuidada y negligente en el manejo y custodia de los tiquetes aéreos entregados por la Secretaría General de la Cámara, permitió que terceras personas dispusieran de ellos. Esto último resulta, especialmente, de la autorización, expresa o implícita, dada al señor Rubiel Orlando Espinosa Triana, amigo íntimo suyo y persona ajena a la Cámara de Representantes, para que ingresara a su despacho y dispusiera de los recursos humanos, físicos y económicos del congreso, en detrimento de la misma institución.

Por lo anterior solicitó decretar la pérdida de la investidura del Representante y compulsar copias a los funcionarios competentes con el fin de que se investiguen las conductas de quienes se apropiaron de los citados tiquetes y de los servidores públicos de la Cámara de Representantes que no atendieron oportunamente las peticiones efectuadas en el curso de este proceso, especialmente de la pagadora de dicha corporación.

Presentó resumen escrito de sus alegatos, en el que precisó algunos aspectos de su intervención oral.  Expresó que el régimen de deberes de los congresistas no se agota en las normas de la Ley 5ª de 1992, artículo 268, sino que les es aplicable también el artículo 40 de la Ley 200 de 1995, cuyo numeral 4º establece que es deber de los servidores públicos utilizar los recursos que tengan asignados para el desempeño de su cargo, exclusivamente para los fines a que están afectos. Por ello los pasajes destinados a permitirles el ejercicio de sus funciones sólo pueden ser utilizados para tal fin. Se refirió, además, al artículo 41, numeral 2º, de la misma ley, que prohibe a los servidores públicos tener a su servicio, en forma estable o transitoria, para las labores propias de su despacho, personas ajenas a la entidad.

3.3. Intervención del apoderado del congresista investigado

En primer lugar expresó que no es cierto lo afirmado por el demandante en el sentido de que él, en su condición de apoderado de Rivera Hernández, le hubiera solicitado que no corrigiera en tiempo la demanda de pérdida de investidura, que había sido inadmitida. Indicó que conoció al señor Espinosa Triana el mismo día de la audiencia.

En relación con el fondo del asunto, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y expuso, adicionalmente, lo siguiente:

1. No existía norma alguna que regulara la forma como debía efectuarse la devolución de los pasajes entregados a los congresistas, en cumplimiento del Decreto 870 de 1989. Las alternativas de los parlamentarios eran, entonces, tres: a) no devolverlos, con lo cual se beneficiaría la agencia.  b) devolverlos a la agencia de viajes, lo que igualmente merece cuestionamiento, como se hace en el presente proceso, y c) devolverlos a la Secretaría General.  Esta última alternativa fue la que trató de utilizar el Representante Rivera Hernández pero esa dependencia informó que debía devolverlos a la agencia.

Precisó que sólo a partir del año 2000 se incluye en los contratos que celebra la Cámara con las agencias de viajes un cláusula en la que se establece que los tiquetes deben ser devueltos a la Secretaría General, y agregó que Lorenzo Rivera y su secretaria obraron de buena fe y al considerar que aquél obró negligentemente se vulnera el principio de presunción de inocencia.  Adicionalmente criticó la propuesta del Ministerio Público relacionada con la posibilidad de que la causal se configure por omisión.

Concluyó que al no existir norma jurídica que regule la materia no puede considerarse que el Representante hubiera incurrido en indebida destinación de dineros públicos.

2. El señor Rivera Hernández no recibió, en cambio de los tiquetes entregados a la agencia, nuevos pasajes ni dinero. Tachó de falso el documento suscrito por el gerente de Subatours e hizo notar que en el mismo no se dice a nombre de quién fueron expedidos los nuevos tiquetes ni para qué rutas. Informó que actualmente se desarrolla el proceso licitatorio en la Cámara de Representantes para definir qué agencias de viajes prestarán el servicio durante la próxima legislatura por lo que es evidente que el gerente tenía interés en certificar que los tiquetes remitidos por el congresista fueron cambiados por otros. Si certificara algo diferente tendría que aceptar que robó dinero.

Manifestó que debe tenerse en cuenta lo expresado por la testigo Deyanira Rodríguez, quien no tiene una relación afectiva con el parlamentario ni tampoco ha procreado un hijo con él.  Consideró absurdo pensar que, como lo sugiere el gerente de Subatours, una persona tan ocupada como un parlamentario se dirija a una agencia de viajes, en múltiples oportunidades, a pedir el cambio de paquetes de 4 ó 6 tiquetes.  Además, no se explica cómo dicho gerente expresa que lo correcto era que la devolución de los tiquetes no utilizados se hiciera ante la Secretaría General de la Cámara y, sin embargo, cambiara los pasajes que, según dice, llevó a la agencia el mismo señor Rivera Triana.  Consideró inexplicable, también, que no se hubiera informado de ello a la Secretaría General de la Cámara y que no hubiera quedado constancia escrita de las diferentes operaciones.

3. No hubo cesión de pasajes.  No es cierto que una tal operación se hubiera efectuado por el congresista para cambiar tiquetes inicialmente expedidos a su nombre y poner como beneficiario al señor Castro Rico.  Al respecto debe tenerse en cuenta que éste al declarar en el proceso manifestó haber sustraído los tiquetes, sin conocimiento ni consentimiento del congresista.  Esta manifestación, que implica el reconocimiento de responsabilidad, se produjo cuando ya no tenía relación de dependencia laboral con el Representante Rivera.

Agregó que el interés de la empresa Aires era recaudar el precio de los pasajes, más que verificar quién los iba a utilizar, y como prueba de que la empresa no ejerce controles señaló el hecho de que certificó que Rivera Hernández viajó a Ibagué mientras se encontraba fuera del país, según consta en su pasaporte y en la información suministrada por el DAS.

4. Precisó que en la época de los hechos los pasajes no eran considerados dineros públicos por las autoridades administrativas y judiciales sino parte del salario del congresista, bienes de su manejo discrecional, y por ello su utilización en la forma indicada en la demanda no podía generar indebida destinación de dineros públicos. Esta interpretación sólo se modificó como consecuencia de la expedición de la sentencia C-608 de 1999 que, con efectos hacia el futuro, declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y determinó que incluir como factor integrante del salario los pasajes entregados a los congresistas para el cumplimiento de sus funciones vulnera la Carta. El caso fallado por el Consejo de Estado el 13 de noviembre de 2001 es diferente puesto que se refería a hechos posteriores a la fecha de expedición de la sentencia indicada.

Finalmente solicitó que se declare que el demandante actuó de mala fe al tratar de utilizar el proceso con propósitos dolosos, dado que su pretensión era acceder al cargo de Representante a la Cámara y beneficiarse del trámite pensional que adelanta ante el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y vengarse del demandado quien lo despidió de su UTL, y sancionarlo de conformidad con lo dispuesto por los artículos 73 y 74 del CPC".

4. CONSIDERACIONES

4.1. La competencia:

El asunto es de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo dispuesto por los artículos 184 y 237 numeral 5 de la Carta Política, en armonía con  el artículo 1º de la ley 144 de l994.

4.2 La causal invocada

Ocupa la atención de la Sala el examen de la conducta del Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández con base en la causal de pérdida de investidura y los cargos aducidos en su contra en la demanda por el ciudadano demandante, Rubiel Orlando Espinosa Triana, razón por la cual no tendrá en cuenta los nuevos cargos formulados en la audiencia pública.

El demandante acusa al congresista de estar incurso en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4 del artículo 183, indebida destinación de dineros públicos. Dispone la norma:

"ARTICULO 183. Los congresistas perderán su investidura:

1. ...

4. Por indebida destinación de dineros públicos".

La violación de este precepto se le imputa al congresista por las siguientes razones:

         "1a. El reemplazo del billete de pasaje aéreo No. 2341436, expedido a favor del señor Lorenzo Rivera Hernández, para viajar en la ruta Bogotá - Ibagué - Bogotá, por el tiquete No. 3763001, expedido a favor de Jorge Castro Rico, quien lo utilizó el 16 y el 20 de julio de 1998 para viajar en la misma ruta.

2a. El reemplazo del billete de pasaje aéreo No. 2852696, expedido a favor del señor Lorenzo Rivera Hernández, para viajar en la ruta Bogotá - Ibagué - Bogotá, por el tiquete No. 3763002, expedido a favor del señor Jorge Castro Rico, quien lo utilizó para viajar en la misma ruta.

3a. La utilización del billete de pasaje aéreo No. 2550721, expedido a favor del señor Lorenzo Rivera Hernández, para viajar en la ruta Bogotá - Ibagué - Bogotá, por parte de otra persona, el 20 de junio de 1995, o, en su defecto, la apropiación por parte del señor Rivera Hernández del tiquete expedido a su favor y de los viáticos a él reconocidos, para asistir a la XII Conferencia Interparlamentaria Unión Europea - América Latina, que se desarrolló entre el 13 y el 23 de junio de 1995 en la ciudad de Bruselas (Bélgica), la cual no cumplió.

4a. El cambio por parte del Representante Rivera Hernández de ciento treinta y un (131) tiquetes aéreos no utilizados por dinero o por nuevos tiquetes para viajar en rutas diferentes a las originalmente previstas y la apropiación de tales dineros o tiquetes porque, según certificación del Jefe de la Sección de Pagaduría de la Cámara, no ha reintegrado dinero alguno por concepto de devolución de tales pasajes y de acuerdo con certificación de la empresa Aires, 131 de los tiquetes aéreos fueron reembolsados por no haber sido utilizados por su titular.

Según la demanda, los tiquetes a que aluden los hechos anteriores fueron adquiridos por la Cámara de Representantes con dineros públicos y entregados a Rivera Hernández para su uso y utilización a partir de noviembre de 1994 y hasta el 19 de julio de 1998, período durante el cual se desempeñó como Representante a la Cámara por el Departamento del Tolima, con el propósito de que cumpliera a cabalidad sus funciones, no obstante lo cual el señor Rivera Hernández los entregó al señor Jorge Uriel Castro Rico para que los utilizara o dispuso de ellos en la forma enunciada en la demanda".

4.3. LO PROBADO EN EL PROCESO

Con base en la prueba documental aportada con la solicitud y la testimonial y la documental recaudadas durante el período respectivo, se acreditaron los siguientes hechos:

4.3.1. La condición de congresista del demandando para la época de los hechos: Lorenzo Rivera Hernández fue inscrito en el segundo renglón de la lista de candidatos a la Cámara de Representantes para las elecciones del 13 de marzo de 1994, encabezada por el señor Alfonso Uribe Badillo, quien fue elegido como Representante a la Cámara por el Departamento del Tolima en la fecha indicada y, posteriormente, perdió su investidura por decisión del Consejo de Estado.  Por esta razón, fue llamado a reemplazarlo el señor Lorenzo Rivera Hernández, quien tomó posesión del cargo de Representante a la Cámara el 9 de noviembre de 1994 y lo ejerció hasta el 19 de julio de 1998, fecha en la que terminó el período constitucional 1994-1998, tal como consta en las certificaciones que obran en el expediente, expedidas por el Delegado Departamental del Tolima del Registrador Nacional del Estado Civil, el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Secretario General de la Cámara de Representantes (folios 11, 38, 51 y 52).

4.3.2. Tiquetes aéreos entregados por la Cámara de Representantes a Lorenzo Rivera Hernández:

De acuerdo con la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes el 10 de agosto de 2001 (folios 14 a 19 cuaderno principal), esa dependencia entregó al señor Lorenzo Rivera Hernández entre noviembre de 1994 y el 19 de julio de 1998, ciento cincuenta y tres (153) pasajes aéreos para viajar en la ruta Bogotá - Ibagué - Bogotá, dentro de los cuales se encontraban los billetes identificados con los números 2341436 -entregado en noviembre de 1994-, 2550721 -entregado en 1995, en período de receso- y 2852696, entregado en febrero de 1996, cuatro (4) pasajes para viajar en la ruta Bogotá - Neiva - Bogotá, uno para viajar en la ruta Bogotá - Barranquilla - Bogotá y uno, en junio de 1995, para viajar en la ruta Bogotá - Bruselas.

4.3.3. La utilización de los aludidos tiquetes aéreos entregados a Lorenzo Rivera Hernández:

El Gerente Ejecutivo de la aerolínea Aires, mediante oficio del 28 de septiembre de 2001 por el que dio respuesta a solicitud formulada por el señor Rubiel Orlando Espinosa Triana sobre el estado en que se encuentran los tiquetes expedidos a Lorenzo Rivera Hernández, relacionó ciento cincuenta y dos (152) pasajes expedidos a nombre del señor Lorenzo Rivera Hernández, para viajar en la ruta Bogotá - Ibagué - Bogotá, indicó que los billetes identificados con los números 2341436 y 2852696 fueron "REVISADOS", esto es, cambiados por otros, identificados con los números 3763001 y 3763002, los cuales fueron utilizados por el pasajero Jorge Castro Rico el 16 y el 20 de julio de 1998, respectivamente; el billete identificado con el número 2550721 fue "UTILIZADO" por su titular original el 20 de junio y el 13 de septiembre de 1995, al igual que once (11) billetes más; de los billetes restantes, seis (6) no fueron utilizados y los demás (131 billetes) fueron "REEMBOLSADOS".  No se da información en este oficio respecto de la situación del billete identificado con el número 2741843 y no se hace mención del identificado con el número 3498813, incluido en la lista a que se refiere el párrafo anterior (folios 20 a 24 ib.).

El mismo gerente confirmó la información mediante oficio del 24 de abril de 2002 (folios 31 a 41 del cuaderno de pruebas), al que acompañó copias de los cupones de vuelo de los tiquetes 2341436 y 2852696, sobre los cuales se anotó "REVALIDADO" 29 de diciembre de 1997, y de los cupones de contabilidad donde consta el cambio de nombre de tres (3) billetes de pasaje aéreos, entre ellos los dos antes citados, donde se indica el nombre del pasajero Jorge Uriel Castro Rico. El billete restante, que también fue reemplazado, corresponde al número 2173194, que no forma parte de la lista de billetes remitida por la Cámara. Anexó, además, copia de los cupones de vuelo correspondientes al billete número 2550721, donde consta el nombre del pasajero Lorenzo Rivera Hernández y que el primer cupón fue utilizado el 20 de junio de 1995 y el segundo el 13 de septiembre del mismo año.

4.3.4. Viaje del congresista Lorenzo Rivera Hernández a Bruselas:

Se allegó copia auténtica de la Resolución 0883 del 15 de junio de 1995, expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, por la cual se resolvió comisionar, entre otros Representantes, al señor Lorenzo Rivera Hernández, para asistir a la XII Conferencia Interparlamentaria Unión Europea - América Latina, a realizarse en la ciudad de Bruselas (Bélgica), entre el 19 y el 23 de junio de 1995. La comisión se otorgó por diez días, a partir de la primera fecha indicada (folios 29 y 30 del cuaderno principal).

Mediante oficio del 18 de abril de 2002, el Secretario General de la Cámara de Representantes informó que para efectos de cumplir la comisión enunciada se entregó al señor Lorenzo Rivera Hernández el tiquete aéreo número 13468383228554 (folio 1 del cuaderno de pruebas).

El Departamento Administrativo de Seguridad allegó reporte en el que consta que el señor Lorenzo Rivera Hernández salió del país el 19 de junio de 1995 y entró el 30 de junio del mismo año (folios 11, 19 y 20 del cuaderno de pruebas).

4.3.5. Razón de la utilización por Jorge Uriel Castro Rico de los pasajes expedidos al congresista Lorenzo Rivera Hernández:

Como ya se dijo los tiquetes 2341436 y 2852696, entregados por la Secretaría General de la Cámara de Representantes al señor Lorenzo Rivera Hernández y expedidos a su nombre para viajar en la ruta Bogotá - Ibagué - Bogotá, fueron reemplazados por los tiquetes 3763001 y 3763002, respectivamente, expedidos a favor del señor Jorge Castro Rico, quien los utilizó el 16 y el 20 de julio de 1998 para viajar en la misma ruta y, no obstante lo informado al respecto por la aerolínea Aires, el señor Lorenzo Rivera Hernández no pudo haber utilizado el primer cupón del billete número 2550721 el 20 de junio 1995 dado que el día anterior había salido del país y sólo volvió a ingresar el 30 de junio siguiente.

Jorge Uriel Castro Rico, quien se desempeñaba como conductor personal del Representante Lorenzo Rivera Hernández en la época de los hechos en testimonio rendido en este proceso se refirió a las razones por las que utilizó algunos de los pasajes expedidos al congresista (folios 202 a 205 del cuaderno principal). Manifestó que utilizó tres pasajes aéreos expedidos a nombre del citado Representante: uno en el mes de junio de 1995, sin modificar el nombre del pasajero inicial; en esa ocasión se le presentó una calamidad familiar, accidente de un hijo; el tiquete se lo entregó el señor Rubiel Orlando Espinosa Triana, quien no era funcionario de UTL del congresista pero le colaboraba  en la preparación de proyectos de ley, sin devengar ningún sueldo, dado que eran amigos, por esa razón, cuando el representante no estaba en la oficina los funcionarios cumplían las órdenes de Espinosa, aunque aquél no los había instruido en tal sentido. Sobre los dos billetes restantes indicó que en diciembre de 1997 los tomó de la oficina del congresista y a finales del mismo mes los cambió por otros, que se expidieron a su nombre, en la oficina de Aires, para lo cual tuvo que pagar un excedente. Explicó que el señor Rivera Hernández no tuvo conocimiento de estos hechos, nunca fue informado de ellos y sólo posteriormente, cuando formularon una denuncia en su contra, se enteró de lo sucedido y le pidió explicaciones.

Deyanira Rodríguez Marín, secretaria del Representante Lorenzo Rivera Hernández en la época de los hechos depuso también en el proceso y corroboró lo dicho por Castro Rico en relación con el primero de los pasajes (folios 196 a 201).  Expresó que le consta lo sucedido en junio de 1995, cuando Rubiel Orlando Espinosa Triana autorizó a Jorge Uriel Castro Rico para utilizar uno de los pasajes entregados por la Secretaría General de la Cámara de Representantes al señor Rivera Hernández.  Agregó que nunca fue informada de la sustracción de otros tiquetes por parte del señor Castro Rico y que no puso en conocimiento del congresista los hechos ocurridos el mes de junio porque no lo consideró necesario, dado que éste y Uriel Orlando Espinosa eran íntimos amigos, al punto que Lorenzo Rivera le había dado instrucciones de entenderse con Espinosa, como persona encargada de la oficina, y darle copia de las llaves de la misma. Explicó que Rubiel Orlando Espinosa permanecía todo el día, de lunes a jueves, en la oficina de Lorenzo Rivera, a quien le colaboraba en la actividad relativa a la preparación de los proyectos de ley, aunque no era funcionario de la UTL.

4.3.5. El cambio por el congresista Lorenzo Rivera Hernández de 131 de los pasajes expedidos a su nombre:

Sobre el cambio por parte del señor Lorenzo Rivera Hernández de ciento treinta y un (131) tiquetes aéreos no utilizados por dinero o por nuevos tiquetes para viajar en rutas diferentes a las originalmente previstas obran en el expediente las siguientes pruebas:

a. Oficio del 22 de abril de 2002, suscrito por el Gerente General de Subatours, en el que relaciona ciento cincuenta y uno (151) tiquetes aéreos expedidos por esa agencia a nombre de  Lorenzo Rivera Hernández, a solicitud de la Cámara de Representantes, en el período comprendido entre el 9 de noviembre de 1994 y el 19 de julio de 1998, con la indicación de que ciento treinta y uno (131) de ellos  fueron "CAMBIADOS" (folios 12 a 18 del cuaderno anexo).

A continuación, en el mismo oficio explicó el gerente que todos los tiquetes citados fueron pagados por la Cámara de Representantes, a través de la Sección de Pagaduría, y que el procedimiento de cambio se realizó en la siguiente forma:

"3) EL SEÑOR LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ ACUDIÓ PERSONALMENTE A ESTA AGENCIA DE VIAJES... HA (SIC) CAMBIAR LOS TIQUETES ORIGINALES POR OTROS, YA QUE SU DEVOLUCIÓN POR NO USO SE HACE ANTE LA SECRETARÍA GENERAL DE LA CÁMARA Y NO ANTE ESTA AGENCIA.

LA AGENCIA DE VIAJES SUBATOURS CAMBIA LOS TIQUETES AÉREOS POR OTROS NUEVOS CUANDO SE PRESENTAN LAS SIGUIENTES CIRCUNSTANCIAS:

A) EL TITULAR DEL TIQUETE AÉREO ACUDE PERSONALMENTE A NUESTRAS OFICINAS Y SOLICITA SU CAMBIO PREVIA IDENTIFICACIÓN (ESTO SE PRESENTÓ EN VARIAS OPORTUNIDADES CON EL SEÑOR LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ).

B) EL TITULAR DEL TIQUETE AÉREO SOLICITA POR ESCRITO SU CAMBIO (EL SEÑOR LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ NO SOLICITÓ POR ESCRITO EL CAMBIO POR CUANTO LO HIZO DE MANERA PERSONAL EN VARIAS OPORTUNIDADES).

EL SEÑOR LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ SOLICITÓ PERSONALMENTE EN NUESTRAS OFICINAS... EL CAMBIO DE LOS PASAJES ORIGINALES POR OTROS, SOLICITANDO IGUALMENTE EL CAMBIO DE RUTA Y DESTINATARIO FINAL.

LAS RAZONES QUE JUSTIFICARON LLEVAR A CABO ESTA OPERACIÓN FUE LA PRESENCIA REITERADA DEL SEÑOR LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ EN NUESTRAS OFICINAS, EXIGIENDO EL CAMBIO COMO EN EFECTO SE HIZO.  ESTA OPERACIÓN SE REALIZÓ EN OPORTUNIDADES DIFERENTES POR CUANTO UNAS VECES SOLICITABA PARA SU CAMBIO 4 PASAJE (SIC), OTRAS VECES 8 Ó 10 PASAJES POR LO QUE ME ES DIFÍCIL PRECISAR LA FECHA EN QUE SE REALIZARON DICHAS OPERACIONES.

4) REEMBOLSO CONSISTE EN LA DEVOLUCIÓN DEL VALOR DEL TIQUETE, SITUACIÓN QUE SE PRESENTÓ EN LA EMPRESA AIRES QUIEN ME REEMBOLSÓ LOS VALORES DE LOS TIQUETES QUE SUBATOURS LE HABÍA PAGADO A AIRES EN SUS RESPECTIVOS REPORTES PERO QUE... NO HABÍAN SIDO UTILIZADOS POR SU TITULAR.  POR ESO LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ SOLICITÓ EL CAMBIO DE LOS TIQUETES POR OTROS.

LA AGENCIA DE VIAJES SUBATOURS EXPIDIÓ NUEVOS TIQUETES AL SEÑOR LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ Y ESTOS FUERON CANCELADOS CON LOS TIQUETES ORIGINALES.  LOS NUEVOS TIQUETES QUE SE EXPIDIERON FUERON CAMBIADOS POR OTROS POR (SIC) FECHAS, RUTAS Y DESTINATARIOS DIFERENTES, A SOLICITUD EXPRESA Y VERBAL DE SU TITULAR SEÑOR LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ".

b. Por oficio del 29 de abril de 2002, el Gerente General de Subatours, respondió el requerimiento formulado por la Sala para que complementara la información suministrada en el oficio anterior, en el sentido de "precisar... los nombres de los nuevos beneficiarios que fueron cambiados, las rutas que cubrían los nuevos tiquetes y las fechas en que se efectuaron los respectivos viajes"  (folios 227 del cuaderno principal y 45 a 82 del cuaderno anexo). Expresó que la agencia de viajes Subatours "ha reintegrado todos los dineros correspondientes a los valores de los tiquetes aéreos DEVUELTOS y que NO han sido USADOS por los parlamentarios".  Indicó que cuando un congresista no usa alguno o algunos de los tiquetes recibidos, debe entregarlos directamente a la Secretaría General de la respectiva cámara legislativa y es ésta (sic) dependencia la que, posteriormente, los devuelve a la agencia de viajes, la cual procede a reintegrar a la oficina de pagaduría correspondiente, el valor de los tiquetes.

Precisó que cuando un parlamentario entrega directamente a la agencia de viajes los billetes de pasaje aéreos que no usa no hay realmente una "DEVOLUCIÓN", dado que en ese caso la entrega "se hace únicamente con el propósito de CAMBIARLOS", y explicó que "En ningún momento se puede reintegrar dinero alguno al titular del tiquete", lo que explica que "se exprese que los tiquetes nuevos se cancelen (sic) con los tiquetes originales". Luego manifestó que si el parlamentario hubiera querido entregar los tiquetes a la agencia de viajes, para devolverlos, habría tenido que hacerlo "mediante un escrito, y relacionando los tiquetes que NO va a usar verdaderamente, si ese hubiera sido el caso, sobretodo (sic) porque la agencia de viajes se lo hubiera exigido", y concluyó: "De ahí que es IMPOSIBLE aducir por cualquier congresista que cuando entrega tiquetes a la agencia de viajes es para devolverlos", y agrega que si un parlamentario hubiera acudido a la agencia para devolver tiquetes no utilizados, "la misma agencia... le hubiera informado del procedimiento correcto y jamás hubiera recibido tiquetes o tiquetes originales algunos para su devolución, y menos aún sin un escrito de entrega".  

Finalmente, en relación con el punto objeto del requerimiento, indicó:

"...Ahora bien, para identificar los nuevos titulares y las nuevas rutas, habría que solicitarle dicha información al mismo señor LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ, puesto que él fue quien solicitó el cambio de esos tiquetes a nombre de otras personas que él solamente conoce, para que de esta forma podamos proceder a anexar las copias de los formatos respectivos de las tiqueterías (sic) de las aerolíneas, siempre y cuando sean de 1997 en adelante, porque de los anteriores no existen archivos de conformidad con el Código de Comercio".

c) Mediante el oficio de 28 de septiembre de 2001, ya citado, el Gerente Ejecutivo de la aerolínea Aires, además de referirse a ciento cincuenta y dos (152) billetes de pasaje expedidos a nombre del señor Lorenzo Rivera Hernández para viajar en la ruta Bogotá - Ibagué - Bogotá, y explicar que los identificados con los números 2341436 y 2852696 fueron "REVISADOS", esto es, cambiados por otros, identificados con los números 3763001 y 3763002, que fueron utilizados por el pasajero Jorge Castro Rico el 16 y el 20 de julio de 1998, respectivamente, informó que ciento treinta y uno (131) de los billetes fueron "REEMBOLSADOS" (folios 20 a 24).

Y en el oficio de 24 de abril de 2002, también ya citado, el Gerente Ejecutivo de Aires explicó lo siguiente (folios 31 a 32 del cuaderno de pruebas):

"...Con relación al trámite de reembolsos de tiquetes mencionados en la comunicación remitida al señor RUBIEL ORLANDO ESPINOSA TRIANA me permito informar el procedimiento general que tienen las aerolíneas para estas devoluciones es el siguiente (sic):

AIRES celebra contratos para la intermediación de ventas con agencias de viajes legalmente constituidas y por el cual (sic) se realizan los siguientes procedimientos:

1. AIRES S.A. entrega a las agencias de viajes en custodia tiquetes en blanco para ser llenados por ésta a favor de sus clientes, entendiéndose como clientes las ventas a personas naturales o jurídicas que efectúa la agencia.

2. Se establecen períodos de reporte de estas ventas quincenalmente mediante informe de ventas elaborado por cada agencia informando la numeración expedida, rutas y valores aplicados de acuerdo a unas tarifas previamente publicadas.

3. Estas ventas son canceladas a AIRES S.A. en efectivo o cheque a los 20 días siguientes a la presentación del informe de vetas referido anteriormente.

De acuerdo a lo anterior, las agencias de viajes tienen autonomía de reintegrar valores ya cancelados a AIRES por devolución de tiquetes por parte de sus clientes descontándolos del valor a pagar de los informes presentados.  Por lo tanto es la agencia de viajes quien realiza todos los trámites correspondientes a la devolución de dineros por reembolso de tiquetes, así mismo son los conocedores del beneficiario final".  

d. Adicionalmente el Secretario General de la Cámara de Representantes certificó que esa dependencia no autorizó la cesión de ninguno de los tiquetes aéreos entregados al Representante Lorenzo Rivera Hernández durante el período comprendido entre el 9 de noviembre de 1994 y el 19 de julio de 1998 ni su cambio por otros pasajes (folio 1 del cuaderno de pruebas) y la Jefe de la Sección de Pagaduría de la Cámara de Representantes, a solicitud del actor, certificó que no se encontró que la agencia de viajes Subatours hubiera reintegrado a esa dependencia algún dinero por concepto de devolución de billetes de pasaje aéreos (folio 27).

e.  En su declaración en este proceso Deyanira Rodríguez Marín manifestó que, aproximadamente en el mes de marzo de 1998, revisó una gran cantidad de tiquetes que se encontraban en la oficina del Representante Rivera Hernández y notó que algunos estaban vencidos y otros se iban a vencer próximamente por lo que llamó a la Secretaría General de la Cámara para que le informaran que debía hacer con ellos. La persona encargada le explicó que debía devolverlos a la agencia de viajes y que allí se realizarían los trámites pertinentes directamente con la Secretaría General de la Cámara, de lo cual informó al congresista.  Por esta razón, explicó, los envió con uno de los asistentes de la unidad de trabajo legislativo y luego verificó telefónicamente que la agencia los hubiera recibido. Interrogada al respecto, manifestó que ninguno de los pasajes devueltos fue cambiado por otro y que tampoco se reembolsó su valor en dinero.  Por último, precisó que no se hizo ningún oficio para devolver los tiquetes (folios 196 a 201).

     Con fundamento en lo anterior considera esta Sala demostrado que el Representante Lorenzo Rivera Hernández entregó o devolvió a la agencia de viajes Subatours ciento treinta y uno (131) de los tiquetes aéreos que recibió de la Secretaría General de la Cámara de Representantes entre noviembre de 1994 y julio de 1998. En este punto son coincidentes las afirmaciones del apoderado del demandado, contestes con el testimonio de la señora Rodríguez Marín y del gerente de la agencia, quienes, sin embargo, disienten respecto del objeto que tuvo dicha entrega y la forma como se realizó (por medio de un subalterno o personalmente, en una sola ocasión o en varias ocasiones).  

Está probado, adicionalmente, que la aerolínea AIRES reembolsó el valor de esos billetes de pasaje a la agencia de viajes Subatours; este hecho se desprende de la certificación expedida por aquella, que no fue negada por la agencia. También está acreditado que no se efectuaron reembolsos de dinero a la Sección de Pagaduría de la Cámara de Representantes por concepto de devolución de tales tiquetes.

5. El aspecto de fondo de acuerdo con lo probado

Se trata de establecer si  en atención a los hechos que se encuentran probados el congresista está incurso en la causal de pérdida de investidura "por indebida destinación de dineros públicos".

5.1. Alcance actual de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos.

En relación con el alcance de la causal de pérdida de investidura invocada en la demanda se reitera lo expuesto por la ponencia que no recibió la aprobación de la Sala, lo que originó el cambio de ponente:

"... Sus elementos han sido precisados suficientemente, con ocasión de la decisión de diferentes situaciones que han sido puestas a consideración de esta Sala, para lo cual se han tenido en cuenta las observaciones hechas por la Corte Constitucional sobre la naturaleza del juicio de pérdida de investidura de los congresistas y su autonomía respecto del proceso penal.  Por esta razón, se estima pertinente citar algunos apartes de las sentencias expedidas por ésta última, al conocer las demandas de inconstitucionalidad formuladas contra las normas de la Ley 5ª de 1992 y de la Ley 144 de 1994 que regulan esta materia.

En sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, expresó lo siguiente la citada corporación, para justificar su decisión de declarar inexequibles el parágrafo del artículo 296 y el artículo 297 de la citada Ley 5ª, que exigían el pronunciamiento judicial previo, para la procedencia de las causales de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias:

"Esta Corporación estima contraria a la Carta Política la exigencia previa de sentencia penal condenatoria, en los dos casos a que se ha hecho referencia...

En efecto, en sentir de esta Corte, por razón de su naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan.

Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al Congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causal de pérdida de investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal.

La jurisprudencia constitucional... ha tenido oportunidad de examinar esta cuestión, y de decantar las razones que hacen constitucionalmente válida la coexistencia de los regímenes disciplinario y penal para los servidores del Estado..., por proteger cada uno de ellos intereses diferenciados, que la sociedad tiene en alta estima.

Particularmente relevante es la sentencia No. 61 del 12 de agosto de 1982 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia...  A dicho pronunciamiento pertenecen los siguientes apartes..., que esta Corte hace suyos:

"(...)

Estos dos mandatos (el 20 -en la Constitución de 1886, hoy artículo 6º- que establece que los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infracción de la Constitución y las leyes y por extralimitación o por omisión en el ejercicio de funciones y el 51 -hoy artículos 133 y 124 de la Carta-, que preceptúa que las leyes determinarán la responsabilidad a que quedan sometidos los funcionarios públicos de todas clases), permiten al legislador la potestad de señalar la responsabilidad por infracción disciplinaria del funcionario, derivada no solo del incumplimiento de las funciones asignadas, sino de su comportamiento en cuanto perjudique la dignidad de su investidura, o la cabal prestación del servicio atinente a su tarea pública.

(...)

... Pues la función pública supone no solo la tutela implícita de libertad de trabajo y de escogencia de actividad, de oficio o de profesión, sino también la fundamental y explícita garantía de imparcialidad, decoro, dignidad, probidad, aptitud, capacidad e idoneidad que el Estado le debe a sus gobernados...".

De ahí que en relación con el artículo 296, parágrafo segundo, y 297 de la Ley 5ª de 1992.... esta Corte coincida con el señor Procurador General de la Nación..., al considerarla contraria a la Carta.

(...)

Además, por cuanto quien conoce de la acción disciplinaria, con plena competencia constitucional, no es el mismo organismo a quien se le ha adscrito la potestad de la sanción penal.

Ello es obvio, pues, lo contrario, conduciría indefectiblemente a que, por el hecho de ser sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra Corporación judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el proveído que consolida la existencia de un delito, para deducir, además, sin fórmula de juicio, una responsabilidad disciplinaria de pérdida de investidura que acarrearía una doble sanción frente a un mismo hecho, con violación del principio universal NON BIS IN IDEM".  (Se subraya).

En sentido similar, se pronunció la misma Corte, en sentencia C-247  del 1º de junio de 1995, al fundamentar la decisión de declarar inexequible artículo 5º de la Ley 144 de 1994:

"La Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido eminentemente ético.  Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan... Se trata de un juicio y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda".  (Se subraya).

Atendiendo estas observaciones y dada la necesidad de precisar el contenido de la causal de indebida destinación de dineros públicos, que no se encuentra definida en la Constitución Política, ni en las leyes 5ª de 1992 y 144 de 1994, expresó esta Sala lo siguiente, en sentencia del 30 de mayo de 2000 (expediente AC-9877), que ha sido reiterada en decisiones posteriore

:

"...ha de tenerse en cuenta que destinación, como acción y efecto de destinar, significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquélla se torna indebida, cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario.

Ha de precisarse, sin embargo que, en el caso de la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de estos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con transgresión de los linderos del derecho penal.  En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible (Sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado del 19 de octubre de 1994, expediente AC-2102).

Entre la gama de conductas que pueden dar lugar a la causal en cuestión, si bien algunas de ellas al tiempo se encuentran definidas en la legislación penal como delitos, tales como el peculado (por apropiación, por uso, o por aplicación oficial diferente (arts. 133, 134 y 136 del C.P.), el enriquecimiento ilícito (art. 148 del C.P.), el interés ilícito en la celebración de contratos (art. 145 del C.P.), el trámite de contratos sin observancia de los requisitos legales (art. 146 del C.P.), ellas no son las únicas a las que se refiere el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución, por cuanto existen otras más que perfectamente pueden quedar comprendidas en esta específica causal de pérdida de investidura, en tanto consistan en la aplicación de dineros públicos a una finalidad o propósito diferente o contrario al legal o reglamentariamente preestablecido, sin que necesariamente las mismas estén tipificadas como delitos.

Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público..., con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o justificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.

En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos". (Se subraya).

De otra parte y en relación con la forma como puede configurarse la causal, ha precisado esta Sala que ella se presentará no sólo cuando la conducta sea realizada por los congresistas que tienen a su cargo la ordenación del gasto -esto es, los presidentes de las dos cámaras legislativas, de conformidad con lo dispuesto en los artículo 51 de la Ley 179 de 1994, recogido en los artículos 110 del Decreto 111 de 1996 y 43 de la Ley 5ª de 1992-, sino también cuando cualquier otro congresista dé lugar, con su actuación, a la destinación indebida de los dineros públicos, en los términos en que la misma ha sido concebida por la corporación.  Y se ha explicado recientemente que, en el primer caso, la causal se configurará de manera directa, y en el segundo de manera indirecta

Así, resulta claro, adicionalmente, que la indebida destinación de dineros públicos puede tener lugar cuando, al efectuarse la ordenación del gasto, aquellos se aplican a propósitos prohibidos, no autorizados, injustificados o innecesarios, y también cuando, luego de efectuada la ordenación del gasto, los mismos dineros, o los bienes o servicios adquiridos con ellos, se aplican a fines diferentes de los que justificaron tal ordenación.  En todas estas situaciones, en efecto, la causal se configura, en la medida en que resulta modificado o distorsionado el destino último que, con fundamento en las disposiciones constitucionales o legales, debían tener los dineros públicos.

No obstante lo anterior, no ha sido siempre ésta la postura de la Corporación.  En efecto, en un primer momento, se consideró que la causal prevista en el numeral 4º del artículo 183 de la constitución Política no podía configurase en aquellos eventos en los que la conducta realizada por el congresista suponía la utilización de bienes distintos del dinero.

...

...

En la sentencia del 13 de noviembre de 2001, ya citada, la Sala rectificó la tesis planteada en fallos anteriores, y afirmó que los billetes de pasaje aéreo entregados a los congresistas por la respectiva cámara legislativa no son bienes fiscales.  Expresó, en efecto, que tales billetes constituyen simplemente un medio de prueba de la celebración de un contrato de transporte aéreo (uno de los medios de prueba posibles, dado que, de acuerdo con el artículo 981 del Código de Comercio, el contrato de transporte se prueba conforme a las reglas legales), cuyo objeto es la conducción de los congresistas, por vía aérea, de un lugar a otro, y cuando se trata de los billetes de pasaje entregados a éstos últimos en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto 870 de 1989, el objeto está referido a la conducción de los congresistas desde Bogotá hacia su región de origen y viceversa, con el fin de facilitar el cumplimiento de sus funciones, manteniendo el contacto con la realidad de sus departamentos, o desde Bogotá hacia los lugares donde deban cumplir comisiones especiales y viceversa.  Dispone esta norma, en efecto, lo siguiente:

"Artículo 4º.  La ordenación de los pasajes aéreos o terrestres dentro del territorio nacional para los H. Congresistas en ejercicio, se autorizarán por el Ordenador del Gasto, previa solicitud del Secretario General de cada corporación.

Para el efecto, la Secretaría General presentará a las Mesas Directivas del H. Senado de la República y la H. Cámara de Representantes, una solicitud mensual de los pasajes a que tienen derecho los H. Congresistas, indicando el nombre del beneficiario y ruta respectiva, uno por cada semana, durante el período de sesiones ordinarias o extraordinarias y un pasaje mensual en período de receso, salvo que se trate de comisiones especiales en el interior del país, solicitadas y aprobadas por las Mesas Directivas, las Comisiones Constitucionales Permanentes, Legales, Reglamentarias o Accidentales, caso en el cual se podrá autorizar un número mayor de pasajes.  Igualmente enviará una relación de los tiquetes que hayan sido utilizados o devueltos para efecto de elaborar la correspondiente resolución que ordene el reconocimiento y pago".  (Se subraya).

Con fundamento en lo previsto en esta disposición, concluyó la Sala que, si bien el artículo 1001 del Código de Comercio establece que los billetes de pasaje pueden transferirse conforme a los reglamentos oficiales, tratándose de aquellos a los que se refiere el Decreto 870 de 1989, su uso está reservado a cada congresista y "no pueden ser cedidos a terceras personas, ni siquiera a sus propios colaboradores".  Esto último teniendo en cuenta, adicionalmente, que el decreto mencionado regula, en su artículo 5º, el procedimiento que debe seguirse para la expedición de pasajes aéreos en favor de los empleados de las dos cámaras legislativas, cuando, en cumplimiento de sus funciones, deban trasladarse fuera de Bogotá, procedimiento que supone la formulación de una solicitud del superior inmediato y la autorización de la mesa directiva correspondiente.

Precisó la Sala, en la misma sentencia, que los citados billetes de pasaje aéreo no tienen relación con la prima de transporte prevista, a favor de los congresistas, en el artículo 1º del Decreto 1921 de 1999, correspondiente al "50% de los intereses mensuales causados por la adquisición de vehículos de uso particular, hasta por cuarenta millones de pesos ($40.000.000.oo)", la cual, por lo demás, no constituye factor salarial para ningún efecto, según lo dispuesto allí mismo.

Y finalmente, respecto de la propiedad de los billetes de pasaje aéreos entregados a los congresistas para el desempeño de sus funciones, expresó la Sala:

"Siendo entregados estos tiquetes de pasaje aéreos a nombre de cada congresista para el desempeño de sus funciones, no les está permitido actuar como plenos propietarios de los mismos, toda vez que su utilización está condicionada al ejercicio de su misión.  La apropiación solamente se produce cuando son utilizados por sus titulares y en caso de no uso, la propiedad sobre los mismos no se consolida porque deben ser devueltos a la Secretaría General.  Los congresistas no tienen entonces, plena libertad de disposición de los mismos y no pueden cederlos a terceros, so pena de incurrir en la causal de desviación de dineros públicos...".  (Se subraya).

  

Y luego precisó que si bien, conforme al artículo 4º de la Ley 4 de 1992 y el artículo 5º de su Decreto Reglamentario 1359 de 1993, para la liquidación de las pensiones de los Senadores y Representantes a la Cámara debe tenerse en cuenta "el ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista", es claro, con fundamento en la sentencia C-608 del 23 de agosto de 1999, proferida por la Corte Constitucional, que la expresión "por todo concepto" no está referida a cualquier ingreso del congresista, sino sólo a aquellos factores que tienen carácter remuneratorio.  Y se dijo, además, que así lo entendió el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República desde el mes de febrero de 1999, según constancias que obraban en el respectivo expediente, de modo que no había duda respecto de que "los billetes de pasaje que se entregan a los congresistas para el cumplimiento de sus funciones no constituyen ingreso para ellos" y, por lo tanto, "no son base para la liquidación de sus prestaciones sociales".

Considera la Sala necesario precisar, en esta oportunidad, que si bien la expedición de billetes de pasaje a favor de los congresistas, en los casos antes indicados, supone que éstos son parte en un contrato de transporte y, en consecuencia, que están autorizados para utilizarlos, su uso está limitado por la razón que justificó la celebración del contrato de transporte respectivo, cuyo precio es pagado por la correspondiente cámara legislativa, con dineros públicos, para efectos de garantizar el cumplimiento de las funciones de los Senadores y Representantes.  Así, cuando se celebra un contrato de transporte aéreo con una empresa determinada y se ordena el gasto respectivo, se autoriza la aplicación de unas sumas específicas, que forman parte del presupuesto general de la Nación, para el cumplimiento de un fin estatal.  Pero allí no se agota, necesariamente, el proceso de destinación de los dineros públicos, dado que, no obstante haberse aplicado estos en forma debida por parte del ordenador del gasto y del representante legal que suscribe el respectivo contrato, en la ejecución de éste último puede variarse el fin que dio lugar a su celebración.

En estas condiciones, si se parte de que al entregar los billetes de pasaje aéreo a los congresistas, en cumplimiento del Decreto 870 de 1989, se pretende garantizar el cumplimiento de un fin estatal -como lo entiende el fallo del 13 de noviembre de 2001-, y no pagar al Congresista parte de su asignación mensual, carece de relevancia la determinación de la naturaleza de los billetes de pasaje, como bienes que son, para efectos de la determinación del alcance de la causal de pérdida de investidura, dado que, en todo caso, en la medida en que ellos permiten a la persona que se identifica como pasajero exigir al transportador aéreo el cumplimiento de la obligación contraída, será la forma en que se exija la prestación la que determine si el dinero público ha sido destinado debida o indebidamente.  En efecto, los congresistas deben utilizar los billetes de pasaje aéreos únicamente para dar cumplimiento al fin que justificó la celebración del contrato de transporte respectivo, de manera que si aquéllos se utilizan para cumplir otro cometido, o, inclusive, si, por negligencia, por no disponer, por ejemplo, la devolución oportuna de los billetes no utilizados, se abre campo a la posibilidad de que la correspondiente aerolínea o la agencia de viajes no estén obligadas a devolver -total o parcialmente- el precio del servicio de transporte, a pesar de no haberse cumplido la prestación (por estar así establecido en el reglamento de la empresa, el contrato o, en su defecto, por la costumbre, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1002 y 1878 del Código de Comercio), el dinero público cuyo gasto fue ordenado resultará, finalmente, indebidamente destinado".

La Sala ratifica estas consideraciones, que implican la autonomía de esta causal de pérdida de investidura respecto del proceso penal; el alcance de la expresión "indebida destinación de dineros públicos" y la posibilidad de que en esta conducta incurran todos los congresistas y no sólo los ordenadores del gasto; la consideración de que como los tiquetes aéreos son representativos de dinero y se adquieren con dineros públicos en la medida en que el Congresista los utilice indebidamente contribuye a la indebida destinación de dineros públicos; la inexistencia de dominio pleno por parte de los congresistas de los tiquetes que les fueren entregados para el cumplimiento de sus funciones habida cuenta de que su uso y disposición están limitados por la razón que justificó la celebración del contrato; la no inclusión de los tiquetes como prima de transporte de los congresistas ni como factor de liquidación de sus prestaciones sociales.

5.2. Aplicación de los elementos anteriores al presente caso

5.2.l.  En relación con los pasajes utilizados por el Sr. Castro Rico

Los tiquetes 2341436 y 2852696, entregados por la Secretaría General de la Cámara de Representantes al señor Lorenzo Rivera Hernández para viajar en la ruta Bogotá - Ibagué - Bogotá, fueron reemplazados por los tiquetes 3763001 y 3763002, respectivamente, expedidos a favor del señor Jorge Castro Rico, quien los utilizó el 16 y el 20 de julio de 1998 para viajar en la misma ruta. Esta misma persona, según su confesión, utilizó el primer cupón del tiquete número 2550721 el 20 de junio 1995, lo que se corrobora por el hecho de que el congresista el día anterior había salido del país y sólo volvió a ingresar el 30 de junio siguiente por lo que no pudo hacer uso del tiquete.

La Sala comparte las apreciaciones del representante del Ministerio Público según las cuales el comportamiento descuidado y negligente del congresista permitió la indebida utilización de los pasajes aéreos. En efecto, su autorización para  que el demandante, amigo suyo pero no funcionario de su UTL, ingresara a su despacho y dispusiera de los recursos humanos, físicos y económicos del Congreso, la inexistencia de un inventario de los tiquetes recibidos que revelara su estado, la falta de cuidado en la elección y vigilancia de sus subalternos de la UTL permitió que los tiquetes no utilizados por él fueran cambiados por otros, en vez de ser devueltos a la Secretaría General, modificándose la destinación de los dineros públicos.

Esta conducta negligente no puede aminorarse aduciendo que el tercero, subalterno del congresista y quien gozaba de su confianza, obró subrepticiamente, traicionando la confianza en él depositada por su superior, porque la falta de aquel no libera al congresista de su responsabilidad por no haber actuado con diligencia y cuidado en el manejo de los bienes públicos, amén de que es inaceptable que no supiera que los tiquetes se extraviaron y fueron negociados pues era su deber responder por la correcta y legal utilización de los bienes públicos destinados al funcionamiento de su despacho. Por lo anterior prospera este primer cargo.

        5.2.2.  En relación con el manejo de los 131 pasajes devueltos, reembolsados o cambiados              

Como ya se relacionó, Lorenzo Rivera Hernández, según lo manifestado en oficio de 22 de abril de 2002 por el Gerente General de Subatours, dispuso de ciento treinta y uno (131) de los tiquetes aéreos no utilizados que le habían sido enviados para su uso exclusivo por la Cámara de Representantes, que los pagó, los que cambió por nuevos tiquetes para viajar en fechas, rutas y con beneficiarios diferentes a las originalmente previstos, lo que realizó personalmente en varias oportunidades, de a 4, 8, ó 10 pasajes. Los nuevos tiquetes le fueron pagados a Subatours  con los originales.

Es cierto que tanto el oficio aludido como su complementario del 29 de abril de 2002, que no precisó la información requerida sobre los nombres de los nuevos beneficiarios, las rutas que cubrían los nuevos tiquetes y las fechas en que se efectuaron los respectivos viajes, arrojan una sombra de duda respecto de la actuación de la empresa Subatours, dado que no permiten establecer el destino final de los tiquetes ni sus beneficiarios ni su fecha de expedición, sin embargo, en criterio de la Sala ello no es óbice para derivar responsabilidad por este hecho al congresista porque lo cierto es que éste no demostró el uso dado a los tiquetes no utilizados, no determinó dónde se encuentran, a quién se los entregó. En suma, los tiquetes se perdieron en sus manos y él con su actuación dio lugar  a la indebida destinación de los dineros públicos representados en los pasajes. Su obligación como congresista era devolver directamente a la Secretaría de la Cámara los pasajes no utilizados pero no la cumplió y el Estado perdió los dineros correspondientes a su valor porque ni él ni la agencia de viajes reintegraron dinero alguno por concepto de los mismos. Adviértase que la secretaria del congresista manifestó que solicitó información a la Secretaría General de la Cámara sobre el trámite que debía darle a los pasajes vencidos o por vencerse y que en dicha dependencia le explicaron que debía devolverlos a la agencia de viajes, la que realizaría los trámites pertinentes directamente con la Secretaría General de la Cámara, por lo que los envió con uno de los asistentes de la UTL y luego verificó telefónicamente que la agencia los hubiera recibido, pero ninguna de estas afirmaciones aparece probada ni hay forma de comprobarla porque todo el procedimiento fue verbal.

De otra parte el trámite de la tacha de falsedad, propuesto por el apoderado del demandado, no resultaba procedente, teniendo en cuenta que el artículo 289 del Código de Procedimiento Civil sólo hace referencia a los casos de falsedad material y no a los de falsedad ideológica, la cual podría, eventualmente, presentarse en este caso.  Lo pertinente, en estos eventos, es efectuar la valoración de las pruebas criticadas, teniendo en cuenta los demás medios de convicción aportados al proceso, amén de que en esta causa se examina la conducta disciplinaria del congresista y no la ilegalidad en que pudo incurrir la agencia de viajes.

Los razonamientos anteriores llevan a la Sala a concluir que, en relación con este aspecto, el manejo de los 131 tiquetes aéreos no devueltos por el congresista a la Cámara de Representantes, debiendo hacerlo por no haberlos utilizado, se configura la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos.

5.2.2.  Los pasajes aéreos como factor de salario del congresista

Afirma el apoderado del demandado que para la época de los hechos los pasajes "no eran considerados por las autoridades administrativas y judiciales como dineros públicos o bienes del Estado", sino "parte del salario de los congresistas", razón por la cual su manejo era discrecional del parlamentario y su utilización en la forma indicada en la demanda no podría configurar, de ninguna manera, una indebida destinación de dineros públicos, y que esta interpretación sólo se modificó como consecuencia de la expedición de la sentencia C-608 de 1999 que, con efectos hacia el futuro, declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4 de 1992.  

Obra en el expediente el oficio 0935 del 23 de abril de 2002, por el cual el jefe de la División de Prestaciones Económicas del Congreso de la República explica a esta Sala lo siguiente (folios 23 y 24 del cuaderno anexo):

"...esta entidad liquidó las pensiones de los congresistas hasta noviembre-diciembre de 1998 incluyendo como factor salarial los tiquetes y viáticos en aplicación del artículo 17 de la mencionada ley [Ley 4 de 1992] que determina que para (sic) la liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se haría teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devengaron los congresistas en la fecha en que cumplieron los requisitos establecidos en ley.

Una vez que la expresión "por todo concepto" fue objeto de pronunciamiento por parte de la H. Corte Constitucional mediante sentencia C-608/99 fijando sus alcances, esta entidad ratificó la interpretación dada en el año 1999 y en la actualidad se aplica en su totalidad los mandatos contenidos en la misma y que se refieren a establecer que los tiquetes y viáticos no constituyen factor salarial y por ende no se deben tener en cuenta en la liquidación de la mesada pensional de un congresista".  (Se subraya).

Al explicar las razones en que se fundó la primera interpretación adoptada, hizo referencia a los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992 y 5 del Decreto 1359 de 1993, así como a los conceptos expedidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el 10 de febrero de 1995 y el 20 de agosto de 1996, respectivamente, y a dos sentencias proferidas por la Corte Constitucional en 1994 y 1995, en sede de tutela.

De los antecedentes citados, resulta relevante, en opinión de esta Sala, el concepto No. 03376 rendido por la jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el 10 de febrero de 1995, ante el Director General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por solicitud de éste último, referida, según se indica en el mismo documento, a la revisión de otro concepto formulado por esa oficina respecto de la consideración del valor de los pasajes aéreos de los congresistas, para efectos de la liquidación de pensiones (folios 89 a 91 del cuaderno anexo).

Transcribió la funcionaria citada los artículos 150 de la Constitución Política, en su numeral 19, literal e), 17 de la Ley 4 de 1992, y 5 y 6 del Decreto 1359 de 1993, y concluyó que con base en dichas disposiciones, "es posible afirmar que el valor de los tiquetes aéreos es uno de los conceptos que deben tenerse en cuenta para liquidar las pensiones de los Congresistas" (Se subraya).

Se advierte, entonces, que para la época de los hechos presentados en la demanda para fundar la solicitud de pérdida de la investidura del Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández, noviembre de 1994 y julio de 1998, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República consideraba que el valor de los tiquetes aéreos entregados a los congresistas por la respectiva Cámara Legislativa constituía un factor salarial que debía tenerse en cuenta para efectos de la liquidación de las pensiones respectivas. Esta interpretación fue modificada en el mes de noviembre de 1998 y a partir del 9 de abril de 1999 el Comité Jurídico del mismo fondo consideró que debía dejar de aplicarse el criterio según el cual el valor de los pasajes mencionados debía ser tenido en cuenta como factor salarial y adoptó el criterio contrario.

Ahora bien, mediante sentencia C-608 del 23 de agosto de 1999, la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores.  Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto perciba el congresista.  Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.

Parágrafo.- La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste o la sustitución respectiva". (Se subraya).

Resolvió la Corte declarar la exequibilidad de la norma transcrita, condicionada a que su interpretación, en el aspecto que interesa para la decisión de este proceso, se hiciera en los siguientes términos:

"1. Las expresiones "por todo concepto" usadas en el texto del artículo... no pueden entenderse en el sentido de que cualquier ingreso del Congresista -aun aquéllos que no tienen por objeto la remuneración de su actividad, que primordialmente es de representación política, como ya se dijo- sea considerado dentro de la base sobre la cual se calcula el monto de la pensión.

La Corte Constitucional estima que sólo pueden tener tal carácter los factores que conforman la "asignación" del Congresista, a la que se refiere expresamente el artículo 187 de la Constitución.  Ella tiene un sentido remuneratorio dentro de un régimen especial, proveniente de la actividad del miembro del Congreso en el campo de representación política y de la dignidad propia del cargo por las funciones que le son inherentes.

Tal "asignación", que tiene un alcance y un contenido mucho más amplio que el puramente salarial, no comprende simplemente el ingreso periódico restringido al concepto de sueldo básico, sino que alude a un nivel de ingreso señalado al Congresista en razón de su papel y sus funciones, cuyas partidas en concreto dependen de la definición que haga el Gobierno en desarrollo de la Ley Marco.

Pero tampoco puede incluir aspectos ajenos a la retribución que el Congresista percibe, la cual debe estructurarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad, de acuerdo a las especiales funciones que la Carta Política atribuye a Senadores y Representantes.

Según esto, todas aquellas sumas que corresponden a salario, a primas y a otras erogaciones integrantes de la "asignación", pueden constituir -depende de las determinaciones que adopte el Ejecutivo al desarrollar las pautas y lineamientos trazados por el Congreso- base para liquidar la mesada pensional.  En cambio, están excluidas de ese conjunto las que, al no gozar de un sentido remuneratorio, pagan servicios ajenos a la asignación.

La Corte se abstiene de señalar de manera específica los componentes que pueden incorporarse dentro de esa base, pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución, es el Presidente de la República quien debe efectuar tales precisiones". (Se subraya).

 

Sin duda, estas observaciones de la Corte Constitucional deben ser tenidas en cuenta, adicionalmente, para interpretar los artículos 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993, reglamentario del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en la medida en que aquellos, al regular el régimen especial de pensiones de los congresistas, y de reajuste y sustituciones de las mismas, hacen referencia al ingreso mensual promedio del último año "que por todo concepto" devenguen los Senadores y Representantes, y el artículo 5º dispone expresamente, además, que dentro de dicho ingreso "serán especialmente incluidos el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra asignación de la que gozaren".

La consideración de que el valor de los pasajes aéreos entregados a él por la Secretaría General de la correspondiente cámara legislativa, en cumplimiento del artículo 4º del decreto 870 de 1989, constituía factor salarial no puede aceptarse como justificación para que el congresista  considerase que tales pasajes eran de su propiedad y podía utilizarlos sin restricción diferente a la que, conforme a las normas y reglamentos respectivos, tiene cualquiera que sea parte en un contrato de transporte en condición de pasajero, de manera que podía cambiarlos o transferirlos de acuerdo con tales reglamentos porque tal consideración sólo podría tener efectos laborales como factor salarial de beneficio personal pero en manera alguna este tratamiento libera al congresista de sus obligaciones en relación con la utilización debida de los pasajes; además de tiempo atrás esta corporación había venido sosteniendo que los tiquetes pasan a ser propiedad del congresista con la condición de que complan su finalidad, de lo que podía inferirse que si no se utilizaban debían ser devueltos por no haber ingresado a su patrimonio.

Cuando el representante solicitó, por oficio del 20 de enero de 1999, a la División de Prestaciones Económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso la reliquidación de su pensión de jubilación, reconocida mediante Resolución 000002 del 14 de enero de 1999 (folios 120 a 125), incluyendo los tiquetes aéreos y los viáticos (folios 126 a 129), según la documentación acreditada al momento de la respectiva solicitud y retiro definitivo del servicio, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República había abandonado dos meses antes la interpretación que lo permitía, además de que, se insiste debía saber que los pasajes no habían ingresado a su patrimonio por no haberlos utilizado.

En estas condiciones no puede aceptarse este instrumento defensivo del inculpado.

No se accederá a sancionar al demandante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 144 de 1994 por no darse los presupuestos legales.

Atendiendo la solicitud formulada por el representante del Ministerio Público se ordenará compulsar copias de esta providencia, de los folios 172 a 174, 203A, 218, 219, 230 a 233, 235 y 237 del cuaderno principal, y de los folios 1 a 3, 25 a 30 y 42 a 44 del cuaderno de pruebas, a la Procuraduría General de la Nación, para que investigue las posibles faltas disciplinarias cometidas por funcionarios de la Secretaría General de la Cámara de Representantes y especialmente de la señora Elsa Lozano Bocanegra, jefe de la Sección de Pagaduría de esa corporación legislativa, al no atender oportunamente las solicitudes formuladas por esta Sala, en cumplimiento del auto de pruebas dictado en el curso del proceso.

Adicionalmente se ordenará compulsar copias de los folios 196 a 206 del cuaderno principal, con destino a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación, para que investiguen, respectivamente, las posibles conductas punibles y constitutivas de falta disciplinaria realizadas por los señores Rubiel Orlando Espinosa Triana, Jorge Uriel Castro Rico y Deyanira Rodríguez Marín, y compulsar copia de esta providencia y de los folios 14 a 27, 196 a 206 y 300 a 317 del cuaderno principal del expediente, y 12 a 18, 31 a 41 y 45 a 82 del cuaderno anexo, con destino a la Fiscalía General de la Nación, para que investigue las posibles conductas punibles realizadas por el señor Gustavo Delgado Garavito, Gerente General de Subatours.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Decrétase la pérdida de investidura del Representante a la Cámara LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ solicitada por el ciudadano RUBIEL ORLANDO ESPINOSA TRIANA.

Comuníquese esta decisión a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior, para lo de sus respectivas competencias.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y EN SU OPORTUNIDAD ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.

 

JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS

Presidente

Ausente 

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Vicepresidente

MARIO RAFAEL ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA

Salva Voto                    

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE             GERMAN AYALA MANTILLA

  

 

 

TARSICIO CACERES TORO                   REINALDO CHAVARRO BURITICA         

        Salva Voto

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ   ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Aclaración de voto     Salva Voto

 

 

RICARDO HOYOS DUQUE      JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Salva Voto

LIGIA LOPEZ DIAZ                              ROBERTO MEDINA LOPEZ

  

 

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO    OLGA I. NAVARRETE BARRERO

ANA MARGARITA OLAYA FORERO     ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

           Ausente

 

MARIA INES ORTIZ BARBOSA          JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Salva Voto Salva Voto

DARIO QUIÑONES PINILLA                  GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

       Salva Voto Salva Voto

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General                    

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá, dieciséis (16) de agosto de dos mil dos (2002)

REF: 11001-03-15-000-2001-0248-01

No. Interno: 032

ACTOR: RUBIEL ORLANDO ESPINOSA TRIANA

SOLICITUD DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL SEÑOR LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ.

CONSEJERO PONENTE: DR. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente manifestamos a la Sala nuestra discrepancia con la decisión mayoritaria, teniendo en cuenta que, en nuestra opinión, por una parte, no está demostrado que el Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández hubiera realizado las conductas descritas en la solicitud de pérdida de investidura referidas a la entrega de tres billetes de pasaje aéreos a una tercera persona, para su uso particular, y, por otra, que existe duda razonable respecto de la realización de la otra conducta descrita en la misma solicitud, relacionada con el cambio de billetes de pasaje no utilizados, por dinero o por otros billetes, a nombre de otras personas y para viajar en rutas diferentes a las inicialmente previstas.

Adicionalmente, consideramos que, aun si la realización de las conductas citadas estuviera demostrada, existiría fundamento suficiente para concluir que el señor Rivera Hernández actuó amparado por un error invencible respecto de uno de los elementos normativos de la causal alegada, y dado que la responsabilidad disciplinaria no es de carácter objetivo –en la medida en que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa–, en todo caso, la existencia del citado error excluiría su responsabilidad, puesto que se impondría considerar que el citado congresista obró con la convicción errada e invencible de que su conducta no configuraba una indebida destinación de dineros públicos.

En relación con los hechos objeto del proceso, identificados en los numerales 1, 2 y 3 del acápite 4.2 de las consideraciones del fallo aprobado (correspondientes a los descritos en los literales a, b y c del numeral 1 de las consideraciones, en la ponencia inicial), acogió la mayoría de la Sala las apreciaciones del representante del Ministerio Público, exponiendo lo siguiente:

"La Sala comparte las apreciaciones del representante del Ministerio Público según las cuales el comportamiento descuidado y negligente del congresista permitió la indebida utilización de los pasajes aéreos.  En efecto, su autorización para que el demandante, amigo suyo pero no funcionario de su UTL, ingresara a su despacho y dispusiera de los recursos humanos, físicos y económicos del Congreso, la inexistencia de un inventario de los tiquetes recibidos que revelara su estado, la falta de cuidado en la elección y vigilancia de sus subalternos de la UTL permitió que los tiquetes no utilizados por él fueran cambiados por otros, en vez de ser devueltos a la Secretaría General, modificándose la destinación de los dineros públicos.

Esta conducta negligente no puede aminorarse aduciendo que el tercero, subalterno del congresista y quien gozaba de su confianza, obró subrepticiamente, traicionando la confianza en él depositada por su superior, porque la falta de aquél no libera al congresista de su responsabilidad por no haber actuado con diligencia y cuidado en el manejo de los bienes públicos, amén de que es inaceptable que no supiera que los tiquetes se extraviaron y fueron negociados pues era su deber responder por la correcta y legal utilización de los bienes públicos destinados al funcionamiento de su despacho".

En relación con los argumentos del Procurador Delegado, luego de analizar las pruebas que obran en el proceso, en la ponencia inicial se había llegado a las siguientes conclusiones, que compartimos:

"...en cuanto se refiere a la utilización por parte del señor Jorge Uriel Castro Rico de los billetes de pasaje mencionados en los literales a y b del numeral 1 de estas consideraciones, se expresa en la solicitud de pérdida de investidura que el congresista demandado entregó los respectivos billetes a aquél, hecho que no se encuentra demostrado.  Adicionalmente, la ausencia de inventarios y procedimientos especiales en la oficina del Representante para efecto de controlar el uso de los billetes de pasaje recibidos –aunque da lugar a la formulación de un reproche válido– no permite concluir que de tal conducta pasiva, referida a la omisión del deber general de cuidado, fuera esperable el resultado ocurrido, esto es, la apropiación indebida de algunos de dichos bienes por parte de un tercero, que obró a espaldas del congresista, sobre todo si se tiene en cuenta que aquél era un subalterno de éste y gozaba de su confianza.

Y en cuanto a la situación que, según los testigos, dio lugar a la utilización de otro billete de pasaje (mencionado en el literal c del numeral 1 de estas consideraciones) por parte del señor Castro Rico, se considera que si bien resulta impropio que el congresista permita que personas ajenas a la respectiva cámara legislativa desarrollen labores relacionadas con del trabajo que allí se cumple, de lo expresado por los declarantes no puede concluirse que el Representante Rivera Hernández tuviera conocimiento –y  mucho menos que hubiera consentido–  la entrega a Castro Rico de uno de los billetes de pasaje recibidos de la Secretaría General de la Cámara de Representantes; los declarantes son enfáticos al afirmar que nunca le informaron al congresista lo sucedido.  Además, no está probado que Rivera Hernández hubiera delegado al señor Rubiel orlando Espinosa Triana, específicamente, el manejo de los tiquetes recibidos, circunstancia que, eventualmente, permitiría exigirle un deber de diligencia especial para verificar sus actuaciones, y de las afirmaciones de los testigos puede inferirse que Espinosa –al igual que Castro Rico– traicionó la confianza depositada en él por el congresista.    También en este caso resulta claro, entonces, que la conducta realizada –que dio lugar a la indebida destinación de dineros públicos– es atribuible, exclusivamente, a un tercero, y no resulta imputable al congresista demandado.

Así las cosas... no están probados los hechos descritos en los literales a, b y c del numeral 1 de estas consideraciones, presentados por el demandante para sustentar la solicitud de pérdida de investidura".

De otra parte, en relación con el hecho mencionado en el numeral 4 del mismo acápite 4.2 del fallo aprobado, referido al cambio, por parte del señor Lorenzo Rivera Hernández, de ciento treinta y un (131) tiquetes de pasajes aéreos no utilizados, por dinero o por nuevos tiquetes para viajar en rutas diferentes a las originalmente previstas, se tiene lo siguiente:

En la ponencia inicial, al igual que en el proyecto aprobado por la mayoría, se consideró demostrado, por una parte, que los tiquetes citados fueron devueltos por el Congresista a  la agencia de viajes Subatours, punto en el que son coincidentes las afirmaciones del apoderado del demandado –contestes con el testimonio de la señora Rodríguez Marín– y del gerente de la agencia, quienes, sin embargo, disienten respecto del objeto que tuvo dicha entrega y la forma en que se realizó (por medio de un subalterno o personalmente, en una sola ocasión o en varias ocasiones).  

Por otra parte, se encontró probado que la aerolínea AIRES reembolsó el valor de esos billetes de pasaje a la agencia de viajes Subatours, hecho que se desprende de la certificación expedida por aquélla, y no fue negado por la agencia.  Y también que no se efectuaron reembolsos de dinero a la Sección de Pagaduría de la Cámara de Representantes, por concepto de devolución de los mismos tiquetes.

Son diferentes, sin embargo, las conclusiones obtenidas en la sentencia aprobada, en relación con la valoración de las certificaciones expedidas por el Gerente de Subaturs.  Quienes salvamos voto consideramos acertados los siguientes planteamientos, expuestos en la ponencia inicial:

No resulta claro..., sin embargo, lo expresado por el Gerente de Subatours, en el sentido de que los billetes entregados a dicha agencia por el señor Lorenzo Rivera Hernández fueron cambiados por otros, y que el valor de los nuevos billetes se cubrió con el de los originales.  En efecto, si ello fue así, no se entiende por qué sus valores fueron reembolsados por AIRES a Subatours.  Resulta especialmente relevante el hecho de que, respecto de los tiquetes identificados con los números 2341436 y 2852696, expedidos originalmente a nombre del señor Rivera Hernández y cambiados posteriormente a nombre de Jorge Castro Rico, la empresa AIRES explica claramente, en su comunicación del 28 de septiembre de 2001, que fueron "REVISADOS".  Y como se expresó, respecto de aquéllos que Subatours identifica como "CAMBIADOS", AIRES certifica, en la misma comunicación, que fueron "REEMBOLSADOS", y el reembolso se produce siempre a favor de la agencia respectiva, lo que implica, en la práctica, como lo explica el gerente de AIRES, que las agencias tienen autonomía de reintegrar a los clientes los valores de los billetes devueltos, aun cuando ya hayan sido cancelados a la aerolínea, caso en el cual aquéllas realizan el descuento correspondiente del valor a pagar por las nuevas ventas, al presentar los informes periódicos.

Adicionalmente, si los billetes fueron repuestos por otros, tampoco se entiende que la agencia no hubiera informado a AIRES sobre los cambios efectuados, sobre todo si se tiene en cuenta que, conforme a lo explicado por el gerente de la aerolínea, ésta entrega los tiquetes en blanco a las agencias, en custodia, para que los llenen a favor de sus clientes y, en cada reporte quincenal, deben informar sobre la numeración de los billetes expedidos, las rutas que cubren y sus valores.  

Por otra parte, produce desconcierto el hecho de que el gerente de Subatours afirme enfáticamente que el señor Rivera Hernández solicitó personalmente el cambio de ciento treinta y un (131) billetes de pasaje, por otros a nombre de personas diferentes y para viajar en fechas y rutas distintas a las originalmente previstas, y, sin embargo, al solicitársele que explicara los detalles de estas operaciones (los nombres del pasajero, fechas y rutas correspondientes a los nuevos tiquetes), manifieste que esa información sólo es conocida por el congresista, y sugiera, en consecuencia, pedírsela a él, para poder anexar las copias de los formatos de las aerolíneas, que serían, en todo caso, los elaborados en 1997 y en los años posteriores, dado que de las operaciones anteriores no existen archivos.  No es claro, entonces, en qué está fundada la certeza que, según el funcionario, existe respecto del cambio de los billetes, en las condiciones anotadas.

Llaman la atención, finalmente, las contradicciones en que incurre el citado gerente, al explicar que, en ningún caso, la agencia puede recibir billetes de pasaje directamente de los congresistas, cuando éstos no los han utilizado –dado que, en ese evento, el trámite se cumple directamente ante la secretaría general de la respectiva cámara legislativa– , e indicar, no obstante, que si el parlamentario hubiera querido entregar los tiquetes a la agencia de viajes, para devolverlos, habría tenido que hacerlo "mediante un escrito, y relacionando los tiquetes que NO va a usar verdaderamente, si ese hubiera sido el caso, sobretodo (sic) porque la agencia de viajes se lo hubiera exigido".

En estas circunstancias... las afirmaciones contenidas en los documentos expedidos por el Gerente General de la agencia de viajes Subatours el 22 y el 29 de abril de 2002, que obran a folios 12 a 18 y 45 a 82 del cuaderno anexo, resultan confusas, contradictorias e incompletas, por lo cual no ofrecen suficiente credibilidad respecto de la realización, por parte del Representante Lorenzo Rivera Hernández, de la conducta referida a la solicitud de cambio de 131 tiquetes recibidos de la Secretaría General de la Cámara de Representantes, formulada ante dicha agencia, para que aquéllos fueran reemplazados por otros a nombre de personas diferentes y para viajar en rutas y fechas distintas a las inicialmente previstas. En ese sentido, considera la Sala que le asiste razón al apoderado del demandado, en cuanto critica los mismos documentos.

(...)

No puede considerarse demostrado, entonces, el hecho referido a la realización de la conducta antes descrita, por parte del congresista demandado... al respecto, existe una duda razonable, que debe ser resuelta a favor de éste último, razón por la cual tampoco resulta procedente ordenar la pérdida de la investidura solicitada, por el cargo formulado con apoyo en tal hecho, descrito en el literal d) del numeral 1 de estas consideraciones". (Se subraya).

Visto lo anterior, no compartimos lo expresado por la mayoría, en el sentido de que si bien los documentos expedidos por el gerente de Subatours "arrojan una sombra de duda" respecto de la actuación de dicha empresa, "dado que no permiten establecer el destino final de los tiquetes ni sus beneficiarios ni su fecha de expedición... ello no es óbice para derivar responsabilidad por este hecho al congresista porque lo cierto es que éste no demostró el uso dado a los tiquetes no utilizados, no determinó dónde se encuentran, a quién se los entregó".  Y tampoco prohijamos las conclusiones consignadas, en los siguientes términos:

"En suma, los tiquetes se perdieron en sus manos y él con su actuación dio lugar a la indebida destinación de los dineros públicos representados en los pasajes.  Su obligación como congresista era devolver directamente a la Secretaría de la Cámara los pasajes no utilizados pero no la cumplió y el Estado perdió los dineros correspondientes a su valor porque ni él ni la agencia de viajes reintegraron dinero alguno por concepto de los mismos.  Adviértase que la secretaria del congresista manifestó que solicitó información a la Secretaría General de la Cámara sobre el trámite que debía darle a los pasajes vencidos o por vencerse y que en dicha dependencia le explicaron que debía devolverlos a la agencia de viajes, la que realizaría los trámites pertinentes directamente con la Secretaría General de la Cámara, por lo que los envió con uno de los asistentes de la UTL y luego verificó telefónicamente que la agencia los hubiera recibido, pero ninguna de estas afirmaciones aparece probada ni hay forma de comprobarla porque todo el procedimiento fue verbal". (Se subraya).

En efecto, por una parte, en nuestra opinión, las dudas que quedan al juzgador respecto de las afirmaciones del gerente de la empresa Subatours tienen injerencia necesaria y directa respecto de la prueba del hecho en el cual se fundamenta la causal de pérdida de investidura, esto es, el cambio de los tiquetes devueltos por el congresista a dicha agencia de viajes, por nuevos tiquetes que serían utilizados en otras rutas y por otras personas.  Esto se explica suficientemente en el aparte citado de la ponencia inicial.  Por lo demás, la inconsistencia de las afirmaciones, sumada a la circunstancia de que la aerolínea Aires certificó haber reembolsado el valor de los mismos tiquetes a la agencia, es lo que justificaba la compulsa de copias a la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se investigara la conducta de dicho gerente.

Por otra parte, con todo respeto, no podemos dejar de llamar la atención sobre la contradicción en la que incurre el fallo aprobado, al expresar inicialmente que está "demostrado que el Representante Lorenzo Rivera Hernández entregó o devolvió a la agencia de viajes Subatours ciento treinta y uno (131) de los tiquetes aéreos que recibió de la Secretaría General de la Cámara" (ver literal e del numeral 4.3.5 de las consideraciones) –punto sobre el cual acepta, además, que son coincidentes las afirmaciones del demandado, la testigo Rodríguez Marín y el gerente de la agencia–, y afirmar, luego, en el aparte que acaba de citarse, que los tiquetes se perdieron en manos del congresista y que no se encuentra demostrado su recibo por parte de la agencia.

Finalmente, en la ponencia inicial se consideró atendible el argumento presentado por el apoderado del demandado, en el sentido de que, en la época de los hechos, los pasajes "no eran considerados por las autoridades administrativas y judiciales como dineros públicos o bienes del Estado", sino "parte del salario de los congresistas", razón por la cual su manejo era discrecional del parlamentario y su utilización en la forma indicada en la demanda no podría configurar, de ninguna manera, una indebida destinación de dineros públicos.  Por ello, se concluyó en el proyecto denegado por la mayoría que, aun si estuvieran demostrados los hechos alegados en la demanda para configurar la causal de pérdida de investidura, existiría, en todo caso, una de las causales de exclusión de la responsabilidad, esto es, la existencia de un error invencible en el demandado respecto de uno de los elementos de la causal de pérdida de investidura, concretamente del elemento normativo "dineros públicos".

Las conclusiones que, al respecto, se presentaban en el proyecto inicial, son las siguientes:

"...con apoyo en la interpretación de las normas relativas al régimen pensional especial de los congresistas adoptada tanto por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el 10 de febrero de 1995, como por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República en la época anterior al mes de noviembre de 1998, el Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández pudo haber considerado que el valor de los billetes de pasaje aéreos entregados a él por la Secretaría General de la correspondiente cámara legislativa, en cumplimiento del artículo 4º del decreto 870 de 1989, constituía factor salarial y, por lo tanto, que tales billetes eran de su propiedad y podía utilizarlos sin restricción diferente a la que, conforme a las normas y reglamentos respectivos, tiene cualquiera que sea parte en un contrato de transporte en condición de pasajero, de manera que podía cambiarlos o transferirlos de acuerdo con tales reglamentos.

El hecho de que el citado congresista estaba persuadido de la validez de la citada interpretación resulta acreditado, por lo demás, con fundamento en el oficio del 20 de enero de 1999, por el cual el mismo solicitó a la División de Prestaciones Económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso que se reliquidara su pensión de jubilación, reconocida mediante Resolución 000002 del 14 de enero de 1999 –cuya copia obra en el proceso (folios 120 a 125)–, por cuanto en la liquidación que allí se efectuó "no se... tuvieron en cuenta los tiquetes aéreos y viáticos" (folios 126 a 129).  Aludió el señor Rivera Hernández, en el oficio mencionado, entre otras normas, al artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y expresó que, conforme a dicha disposición –que no había sido derogada o subrogada, sino que estaba vigente y, por lo tanto, debía aplicarse–, se debían "tener en cuenta todos los factores salariales incluidos los tiquetes aéreos y viáticos según la documentación acreditada al momento de la respectiva solicitud y retiro definitivo del servicio".  Indicó, además, que de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos conforme a las leyes, y que los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993 hacen referencia expresa a que el sistema general de pensiones debe aplicarse respetando y manteniendo la vigencia de los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores.  

En estas condiciones... aun en el evento en que existiera en el proceso absoluta claridad sobre la realización, por parte del Representante Lorenzo Rivera Hernández, de las conductas descritas en la demanda, resultaría improcedente la declaración de su responsabilidad, dado que está demostrado que, en la época en que tales conductas pudieron realizarse, aquél tenía la convicción de que no se configuraba la causal alegada, porque tenía un error invencible respecto de uno de los elementos normativos de la disposición en que ella se prevé, esto es, respecto del concepto de dineros públicos, inducido por la misma administración.  En efecto, se reitera que, conforme a la interpretación adoptada en esa época por el Fondo de Previsión Social del Congreso, los valores de los billetes de pasaje aéreos entregados a los congresistas por la Secretaría General de la respectiva cámara legislativa constituían factor salarial, de modo que era razonable pensar que dichos billetes tenían el carácter de bienes privados.  De acuerdo con esta interpretación, el proceso de destinación de los dineros públicos aplicados al pago del precio del servicio de transporte contratado se agotaba en el mismo momento en que los billetes de pasaje eran expedidos a favor del congresista y entregados a él, dado que, en ese instante, éstos últimos entraban a formar parte de su patrimonio privado, al igual que los demás ingresos recibidos por concepto de salario, o como asignación mensual".

Estas conclusiones, además, tuvieron en cuenta que, en el caso concreto, se presentaría un típico error inducido por la administración, sobre cuya relevancia en el derecho sancionador administrativo se ha pronunciado la doctrina.  Se citaron en el proyecto, precisamente, las siguientes observaciones de la profesora española Ángeles de Palma del Teso, referidas a la responsabilidad del particular, en el ámbito mencionado:

"Una importante particularidad del ámbito sancionador administrativo es que en ciertos casos puede ser la propia Administración la que induzca a error al particular.  Bien por una información incorrecta de la Administración, bien mediante un acto o disposición administrativa confusa, o incluso ilegal, pueden llegar los particulares a incurrir en error.  En estos casos, generalmente, se deberá considerar el error invencible y, por tanto, exculpante.

(...)

También se considera error inducido por la Administración aquél provocado por disposiciones administrativas de carácter general.  Cuando un Reglamento dictado para la interpretación de una norma con rango de ley contradiga ésta, si el ciudadano se conduce conforme a lo dispuesto en la norma interpretativa no es posible considerar antijurídica su conducta y sancionarla.  Lo mismo mantiene el Tribunal Supremo para el caso del error producido por normas reglamentarias confusas"  (Se subraya).

En la sentencia aprobada por la mayoría, se afirma que la conducta del Representante Rivera Hernández no puede justificarse, dado que el hecho de que los tiquetes de pasaje aéreos fueran considerados factor salarial "sólo podría tener efectos laborales... pero en manera alguna este tratamiento libera al congresista de sus obligaciones en relación con la utilización debida de los pasajes", y se expresa, además, que "de tiempo atrás esta corporación había venido sosteniendo que los tiquetes pasan a ser de propiedad del congresista con la condición de que cumplan su finalidad, de lo que podría inferirse que si no se utilizaban debían ser devueltos por no haber ingresado a su patrimonio".

Sobre este punto, con todo respeto, también nos apartamos de lo expresado por la Sala.  Por una parte, no existe razón alguna para concluir que los tiquetes mencionados formaban parte del salario y, sin embargo, no ingresaban al patrimonio del congresista, luego de ser recibidos.  Y por otra, debe aclararse que si bien el Consejo de Estado cuestionó, en varias oportunidades, el uso dado por los congresistas a tales tiquetes y expresó que sobre ellos existía una especie de "propiedad condicionada", lo hizo en casos en los que precisó, sin embargo, que dicha conducta no podía dar lugar a la pérdida de la investidura del congresista, dado el carácter de bienes fiscales que –se consideró– tenían los mismos.  La aplicación de tal interpretación para deducir la procedencia de la causal indicada pondría en entredicho, entonces, el principio de legalidad.

Adicionalmente, y con el fin de aclarar algunas inconsistencias de esta tesis anteriormente planteada por la Sala, se consideró pertinente incluir las siguientes observaciones en la ponencia inicial, que fueron recogidas en el fallo aprobado:

"Considera la Sala necesario precisar, en esta oportunidad, que si bien la expedición de billetes de pasaje a favor de los congresistas, en los casos antes indicados, supone que éstos son parte en un contrato de transporte y, en consecuencia, que están autorizados para utilizarlos, su uso está limitado por la razón que justificó la celebración del contrato de transporte respectivo, cuyo precio es pagado por la correspondiente cámara legislativa, con dineros públicos, para efectos de garantizar el cumplimiento de las funciones de los Senadores y Representantes.  Así, cuando se celebra un contrato de transporte aéreo con una empresa determinada y se ordena el gasto respectivo, se autoriza la aplicación de unas sumas específicas, que forman parte del presupuesto general de la Nación, para el cumplimiento de un fin estatal.  Pero allí no se agota, necesariamente, el proceso de destinación de los dineros públicos, dado que, no obstante haberse aplicado éstos en forma debida por parte del ordenador del gasto y del representante legal que suscribe el respectivo contrato, en la ejecución de éste último puede variarse el fin que dio lugar a su celebración.

En estas condiciones, si se parte de que al entregar los billetes de pasaje aéreo a los congresistas, en cumplimiento del Decreto 870 de 1989, se pretende garantizar el cumplimiento de un fin estatal –como lo entiende el fallo del 13 de noviembre de 2001–, y no pagar al Congresista parte de su asignación mensual, carece de relevancia la determinación de la naturaleza de los billetes de pasaje, como bienes que son, para efectos de la determinación del alcance de la causal de pérdida de investidura, dado que, en todo caso, en la medida en que ellos permiten a la persona que se identifica como pasajero exigir al transportador aéreo el cumplimiento de la obligación contraída, será la forma en que se exija la prestación la que determine si el dinero público ha sido destinado debida o indebidamente.  En efecto, los congresistas deben utilizar los billetes de pasaje aéreos únicamente para dar cumplimiento al fin que justificó la celebración del contrato de transporte respectivo, de manera que si aquéllos se utilizan para cumplir otro cometido, o, inclusive, si, por negligencia, por no disponer, por ejemplo, la devolución oportuna de los billetes no utilizados, se abre campo a la posibilidad de que la correspondiente aerolínea o la agencia de viajes no estén obligadas a devolver –total o parcialmente– el precio del servicio de transporte, a pesar de no haberse cumplido la prestación (por estar así establecido en el reglamento de la empresa, el contrato o, en su defecto, por la costumbre, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1002 y 1878 del Código de Comercio), el dinero público cuyo gasto fue ordenado resultará, finalmente, indebidamente destinado". (Se subraya).

Por la misma razón, consideramos inexactas las afirmaciones del fallo aprobado, en el sentido de que el congresista "debía saber que los pasajes no habían ingresado a su patrimonio por no haberlos utilizado".

Finalmente, vale la pena hacer referencia a la aclaración contenida en el proyecto negado, en el sentido de que la situación que se presentaba en el caso concreto es radicalmente distinta a aquélla que dio lugar a la expedición del fallo del 13 de noviembre de 2001, dentro del proceso de pérdida de investidura adelantado contra el Representante a la Cámara Franklin Segundo García Rodríguez, teniendo en cuenta que las conductas cuestionadas en esa oportunidad, referidas a la entrega por parte de éste último a terceras personas, para su uso personal, de los tiquetes recibidos de la Secretaría General de la Cámara de Representantes en cumplimiento del Decreto 870 de 1989, fueron realizadas dentro del período comprendido entre los años 1998 y 2001, y  conforme a lo explicado, desde noviembre de 1998, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República había modificado su interpretación de los artículos 17 de la Ley 4 de 1992, y 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993, para considerar que el valor de los billetes de pasaje aéreo entregados a los congresistas no constituía factor salarial.  Desde la fecha indicada, entonces, había sido desechado el criterio con fundamento en el cual, en épocas anteriores, pudo haberse considerado que dichos billetes tenían el carácter de bienes privados.

En estos términos, dejamos expuestos los argumentos que nos llevaron a disentir de la decisión adoptada por la mayoría.

Con todo respeto,

ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ MARIO ALARIO MÉNDEZ

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONSEJERO PONENTE: REINALDO CHAVARRO  BURITICÁ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil dos (2002)

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0248-01(PI)

Número interno:032

Actor: Rubiel Orlando Espinosa Triana

Referencia: PI-0248

Pérdida de Investidura

Salvamento de Voto

Con  el mayor respeto por la opinión de los señores consejeros que aprobaron la sentencia objeto de este salvamento de voto, consignó a continuación las razones del mismo:  

1. La causal de pérdida de investidura de congresista del numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política que se enuncia  " Por indebida destinación de dineros  públicos "   por la  naturaleza  de la regulación que contiene  en cuanto  excluye su interpretación por analogía,  resulta desvirtuada en la sentencia en cuanto se afirma: " La Sala ratifica estas consideraciones, que implican la autonomía de esta causal de pérdida de investidura respecto del proceso penal; el alcance de la expresión " indebida destinación de dineros públicos" y la posibilidad de que en esta conducta incurran todos los congresistas y no solo los ordenadores del gasto;  la consideración de que como los tiquetes aéreos son representativos de dinero y se adquieren  con  dineros públicos en la medida en que el congresista los utilice indebidamente contribuye a la indebida destinación de dineros públicos; ..."

Adicionalmente implica la creación de una nueva causal que
sanciona con la pérdida de investidura   la indebida destinación de todo bien o servicio  apreciable en dinero a que tengan  acceso  los congresistas, como la papelería que utilizan en  sus oficinas, la gasolina del vehículo oficial y  el servicio del vehículo,  etc.

En asunto similar  al decidido en este proceso expresé mis discrepancias con la posición mayoritaria,  a las cuales me remito y reitero  en esta oportunidad.  El texto es el siguiente:  

  

"1. La Corporación, a través de su Sala Plena, venía sosteniendo que la expresión "dineros públicos"  contenida en la causal de pérdida de investidura de Congresista del numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Nacional "... Indebida destinación de dineros públicos"  debía entenderse que   "... cuando se habla de dinero se hace referencia a un símbolo, a un medio de cambio económico. No es posible confundirlo con bienes susceptibles de ser valorados en dinero, es decir, aquellos bienes que tienen un precio, un valor de cambio establecido ... la expresión "dineros públicos", la cual debe entenderse en su sentido técnico, es decir, en el sentido que le dan los hacendistas ( art. 29 Código Civil )  de medio de pago y medida de valor,  de moneda, referida al ingreso público".–

En el mismo sentido se pronunció el 5 de junio del año en curso en cuanto rechazó extender la condición de dineros públicos a "... todo bien o servicio cuantificable en dinero; ... no se enmarcan dentro de la causal de pérdida de investidura que se comenta, dado que para tal fin la Constitución expresamente hace alusión  al uso indebido de dineros públicos y no de bienes públicos o bienes fiscales.–

Pues bien, sin indicar realmente las razones que le permitieron asignar un alcance distinto a la expresión "dineros públicos"  la sentencia dispuso que el mal uso probado de los tiquetes de avión por parte del demandado configura igualmente la causal; vale decir, concluyó que la destinación indebida de toda clase de bienes fiscales configura la causal de " indebida destinación de dineros públicos."

La sentencia se limitó a afirmar que "El énfasis interpretativo de la causal no ha de colocarse sobre la expresión " dineros públicos " sino sobre la forma en que se puede llevar a cabo su correcta destinación. En efecto, para la Sala, la indebida utilización de dineros públicos, puede llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera directa o de manera indirecta. Será DIRECTA cuando el congresista – con capacidad de ordenación del gasto  dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea para obtener finalidades particulares ( a través, por ejemplo, de la celebración de contratos estatales sin establecer su necesidad, oportunidad o conveniencia, tal y como se examinó en la sentencia del  20 de junio de 2000, Expedientes AC –9875 y AC 9876) o para ordenar una destinación diferente a la establecida en el Presupuesto para esos dineros públicos. Y se presentará la destinación INDIRECTA cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo Presupuesto, el congresista propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados.

" La indebida destinación indirecta se materializa en que los dineros públicos destinados para el cumplimiento de las funciones del congresista terminan beneficiando a terceras personas ajenas al mencionado objetivo."

"Está plenamente probado en el proceso, que el Representante FRANKLIN SEGUNDO GARCIA RODRÍGUEZ propicio la destinación indebida de dineros públicos, al ceder a terceras personas ajenas al Congreso, los billetes de pasaje adquiridos por la Cámara de Representantes con recursos públicos, que le fueron entregados a su nombre para el desempeño de sus funciones como Congresista en el periodo comprendido entre 1998 y 2000, por lo cual se halla incurso en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, esto es, " indebida destinación de dineros públicos.

   

Merced al anterior razonamiento la Sala Plena llega a constatar  que existe indebida destinación de dineros públicos cuando el congresista ordenador del gasto los aplica a objetos distintos de los previstos en la Constitución la Ley o el Reglamento y cita al efecto algunos fallos que así lo han decidido y en relación con la que denomina destinación indirecta concluyó, para el caso concreto, que se configura cuándo con dineros públicos se adquieren pasajes aéreos destinados a ser utilizados por los congresistas en el cumplimiento de sus funciones  y estos los ceden "a terceras personas ajenas al Congreso."  

Y como complemento del anterior razonamiento afirma en la página 24:  

"Los billetes de pasaje aéreos no son bienes fiscales; son la prueba de contratos celebrados para la realización de las actividades de los congresistas."   

Pero si no son bienes fiscales, distintos de dineros públicos, me pregunto qué otra naturaleza tienen? Los denominados bienes públicos son los bienes fiscales que conceptualmente corresponden a los bienes de los cuales el Estado es dueño, incluidos los dineros públicos, y tienen una condición jurídica semejante a los bienes propios de los particulares, y los bienes de uso público, destinados al uso de todos, sobre los cuales el Estado ejerce el dominio eminente.

Lo anterior implica que mediante la indebida destinación indirecta de dineros públicos no se destinan dineros públicos sino pasajes de avión y, por supuesto,  todo otro bien que pueda adquirirse con dineros públicos. Este cambio del alcance del precepto aplicado requiere, como resulta obvio, una explicación que la providencia no proporciona, a menos que se tenga por tal la alusión que se hace a sentencias anteriores en los siguientes términos:

"Es por ello que el Consejo de Estado ha decretado la  pérdida de investidura no solamente ante la indebida destinación de dineros públicos causada por los congresistas cuando actúan como ordenadores del gasto, sino en situaciones donde se utilizan instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos como ha ocurrido frente a la contratación pública ( 7), los anticipos ( 8) y la autorizaciones ( 9 )."  

Las citas 7, 8, 9, corresponden a las sentencias de 23 de mayo de 2000, Expediente AC- 9878 M.P. doctor Alejandro Ordóñez Maldonado; sentencia de 30 de mayo de 2000, Expediente AC- 9877, M.P. doctor Germán Rodríguez Villamizar y sentencia del 5 de febrero de 2001Expedientes acumulados AC 10528 y AC 10967 M.P. doctor Germán Ayala  Mantilla. Sentencia de 8 de agosto de 2001, Expedientes acumulados AC – 10966 y AC – 11274 M.P. doctor Reinaldo Chavarro Buriticá.  Sentencia de 8 de agosto de 2001    Expediente AC 12546 M.P. doctora  Maria Elena Giraldo  Gómez.

No obstante, examinadas las referidas providencias, en ninguna se ha concluido que la causal se configura por la indebida destinación de otros bienes fiscales distintos de dineros públicos, como se puede constatar fácilmente con su simple lectura.  En efecto, en las cuatro primeras sentencias reseñadas se decretó la pérdida de investidura porque la Mesa Directiva de la Cámara autorizó la contratación de bienes y servicios innecesarios, superfluos, como el lavado dos veces de las fachadas de los edificios del congreso; en la siguiente un congresista se hizo pagar de los dineros del anticipo de un contrato una comisión por mediar en la adjudicación del mismo y en el tercero, el congresista demandado autorizó el pago de sueldos a una funcionaria desplazada al extranjero y no logró probar en el proceso que efectivamente había trabajado  en su UTL. Es claro que en todos los casos se trató de indebida destinación de dineros públicos.  

2. Para el suscrito magistrado los hechos imputados al congresista demandado y probados en el proceso no se adecuan a la descripción típica de la conducta sancionable con la pérdida de investidura, sin perjuicio de que constituyan un comportamiento lesivo del ordenamiento jurídico,  susceptible de otra sanción.

La sentencia decidió levantar la investidura de congresista al demandado por una causal distinta de la prevista en la Constitución y en la Ley  que no contempla la indebida o ilícita destinación de bienes fiscales en general sino precisa y claramente de dineros públicos.  

Las palabras de las normas jurídicas tienen un significado que obliga  al intérprete y al juez y constituyen el límite infranqueable de las interpretaciones posibles.  Así si la expresión  "dineros  públicos"  como bien fiscal se extiende a pasajes aéreos no se está determinando el alcance de una expresión vaga o ambigua de la ley,  ni se trata de realizar una interpretación extensiva  o restrictiva del precepto que ocurre cuando las palabras restringen o amplían el sentido de la norma. No se trata, en suma, de una interpretación sino de la creación de una norma nueva. "     

En los anteriores términos consigno por escrito las razones de mi disentimiento con la sentencia de la referencia.

H.H. Consejeros con toda consideración.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Fecha ut supra

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Aclaración de voto de la doctora maría Elena Giraldo Gómez

Bogotá D.C, veintinueve (29) de agosto de dos mil dos (2002)

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0248-01

Actor: RUBIEL ORLANDO ESPINOSA TRIANA

Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA

Aunque en oportunidad anterior en un caso similar sobre utilización de tiquetes aéreos por parte de un Congresista salvé mi voto porque consideré que la causal de INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS no significaba la INDEBIDA DESTINACIÓN DE BIENES PÚBLICOS, en esta oportunidad procederé a aclarar mi voto a la sentencia que precede.

Este cambio en mi posición obedece a que en el pasado tuve un entendimiento recortado de lo que implica el concepto de dinero, cuando en realidad la destinación indebida de dineros públicos puede ser directa cuando se trate de dinero como concepto monetario o indirecta cuando se trate de dineros públicos representados en especie como en efecto lo son los tiquetes aéreos entregados al Congresista paa el cumplimiento de sus funciones.

En los anteriores términos dejo expuesta las razones del cambio en mi posición  y de mi aclaración de voto,

Maria Elena Giraldo Gómez

SALVAMENTO DE VOTO

Ref.: Expediente No.:AC-11001-03-15-000-2001-0248-01

ACTOR: RUBÉN ORLANDO ESPINOSA TRIANA

Consejero Ponente Dr. JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Providencia de fecha 30 de julio de 2002.

Por compartir las razones expuestas en su salvamento de voto por los consejeros Alier Eduardo Hernández Enríquez y Mario Alario Méndez, adhiero al mismo.

RICARDO HOYOS DUQUE

Fecha ut supra

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALVAMENTO DE VOTO DE LA DOCTORA MARÍA INÉS ORTÍZ  BARBOSA

Ref.: Radicación PI-0248-01

Providencia aprobada el 30 de julio de 2002

Actor: Rubiel Orlando Espinosa Triana

Consejero Ponente: Dr. Jesús María Lemos Bustamante                               .

A continuación y con el debido respeto consigno el salvamento de voto anunciado.

No comparto la decisión adoptada mayoritariamente por la Sala Plena por cuanto la pérdida de investidura se decretó con fundamento en el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución Nacional que indica que los congresistas perderán su investidura por indebida destinación de dineros públicos.

En mi opinión la disposición así concebida de manera expresa se ha referido a los dineros públicos situación que no es la que se debate en el presente proceso ya que los pasajes que fueron objeto de una utilización reprochable y que amerita la correspondiente investigación penal, aun cuando tienen un valor económico tasable en dinero no pueden confundirse con éste.

Así las cosas es preciso tener en cuenta que el proceso de pérdida de investidura es de naturaleza esencialmente disciplinaria que concluye con una sanción de carácter jurisdiccional disciplinario ocasionada por la trasgresión de la normatividad que sobre una conducta intachable deben observar los congresistas cuyo comportamiento no puede perjudicar la dignidad de su investidura. Es claro entonces que el proceso debe sujetarse a la garantía constitucional del debido proceso la cual implica que la conducta establecida en la Constitución Nacional es la única y precisamente sancionable, lo que hace que toda interpretación extensiva tenga la virtualidad de vulnerar el debido proceso en cuanto la descripción estatuída sobre el acto que se imputa se restringe al texto mismo del precepto.

En el presente caso, en mi opinión, la interpretación ha excedido la letra de la norma y por ende la sanción impuesta no se ajusta a ella, no sin observar que la conducta asumida por el congresista inculpado bien puede vulnerar disposiciones del estatuto penal, que deben ser investigadas por la autoridad competente.

Con todo respeto,

MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Fecha ut supra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ

Ref.: Exp. 11001-03-15-000-2002-0248-01

Número Interno 032

ACCIÓN  DE PERDIDA DE INVESTIDURA

Actor: RUBIEL ORLANDO ESPINOSA TRIANA

Demandado: LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ

PROVIDENCIA DEL 30 DE JULIO DE 2002

CONSEJERO PONENTE: DR. JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Con mi acostumbrado respeto por la voluntad mayoritaria, expresó a continuación las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la presente acción de Pérdida de Investidura:

Ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado, al considerar que la causal de indebida destinación de dineros públicos no es posible extenderla o ampliarla a todo bien o servicio cuantificable en dinero, sino que debe limitarse, en los mismos términos en que lo expresa la Constitución, a aquellos eventos en que se dispone de "dineros públicos" , concepto eminentemente monetario que es restrictivo y de ninguna manera comprende otros bienes o especies diferentes al medio monetario. En este mismo sentido, el Diccionario de la Real Academia Española define el término dinero como "moneda corriente".

Dar otro sentido al concepto de "dineros públicos", constituye una interpretación extensiva, contraria  al carácter sancionatorio que encierra la figura de la pérdida de investidura, originando una causal nueva no traída en el texto de la norma constitucional.

En efecto, esta interpretación, significa no sólo ampliar la causal de pérdida de investidura para volverla genérica, sino perder de vista también que el proceso de Pérdida de Investidura, como proceso sancionatorio que es, está sometido al principio doctrinal universal de que  "no hay delito sin ley preexistente al hecho que se le imputa"  con lo cual se hacen merecedores de un asanción a inculpados por la jurisprudencia que la Ley no quiso sancionar.

Lo anterior, no significa que no sea reprochable la conduicta de disponer de unos elementos que son asignados para el cumplimiento de las funciones propias del congresista y que éste los utilice para fines meramente personales o con fines  de intercambio comercial, comportamiento en todo ajeno a la conducta ejemplar que implica la dignidad de la investidura.

Por ello, lo ideal para proteger el patrimonio Estatal erala inclusión por parte del mismo Constituyente de una fórmula que comprendiera todos los efectos económicos, como por ejemplo "la indebida destinación de bienes públicos", y no como fue plasmada enla redacción de la carta Política, dejando por fuera de la Pérdida de investiduta, la conducta imputada al Representante a la Cámara Rivera Hernández.

Atentamente,

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Magistrado

Fecha: ut supra

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dos (2002).

SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR DARIO QUIÑONES PINILLA A LA SENTENCIA DEL 30 DE JULIO DE 2002 PROFERIDA CON PONENCIA DEL CONSEJERO DE ESTADO DOCTOR JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE.

Radicación número: 11001031500020010248-01

Radicación interna: 032

Actor: RUBIEL ORLANDO ESPINOSA TRIANA

Con toda consideración para con la mayoría de los miembros de la Sala que votaron afirmativamente la ponencia convertida en sentencia, atentamente me permito exponer las razones de mi salvamento de voto.

Esas razones son las mismas que expresé al salvar igualmente el voto a la sentencia del 13 de noviembre de 2001 que se dictó en el proceso de pérdida de investidura contra el congresista Franklin Segundo García Rodríguez, radicado con el número 1100103150002001010101, con ponencia de la Consejera de Estado Ligia López Díaz, pues la situación es similar en razón a que en ese proceso también, como en éste, la solicitud de pérdida de investidura se formuló con fundamento en la causal de indebida destinación de dineros públicos establecida en el numeral 4 del artículo 183 de la Carta Política y por el hecho de la indebida utilización de billetes de pasaje aéreo entregados al congresista.

De consiguiente, en este salvamento transcribo 19 pertinente de las razones expuestas en el antes mencionado:

"1ª. El artículo 183 de la Carta Política estableció las causales de pérdida de la investidura de los Congresistas y dentro de éstas, en el numeral 4, consagró la indebida destinación de dineros públicos. Esto significa que por voluntad expresa del Constituyente, la causal solo se configura cuando la indebida destinación se de respecto de unos determinados bienes del Estado, esto es los dineros públicos, y, por tanto, excluyó de la misma la indebida destinación de los demás bienes del Estado.

2ª. En aplicación de ese precepto constitucional, la Sala Plena resolvió varias solicitudes de pérdida de investidura mediante sentencias en las que, de un lado, reafirmó que la causal solo se estructura cuando la indebida destinación se produce respecto de dineros públicos, y, de otro, precisó el concepto de esta clase de bienes. Ese criterio fue expuesto, entre otras, en las sentencias del 2 de julio de 1997 y del 5 de junio de 200.

En la primera de esas providencias se expresó lo siguiente:

" Dineros públicos.

Sobre esta expresión, estima la Sala que cuando se habla de dinero se hace referencia a un símbolo, a un medio de cambio económico. No es posible confundir lo con bienes susceptibles de ser valorados en dinero, es decir, aquellos bienes que tienen un precio, un valor de cambio establecido.

Como ya se dijo el constituyente al establecer las causales de pérdida de investidura no definió ni precisó el alcance de la causal contenida en el numeral 4° del artículo 183 de la Carta Política, pues solo menciona la expresión "dineros públicos", la cual debe entenderse en su sentido técnico, es decir, en el sentido que le dan los hacendistas (art. 29 Código Civil), de medio de pago y medida de valor, de moneda, referida al ingreso público.

Más aún por tratarse de una norma disciplinaria, sancionatoria, no puede interpretarse analógicamente para extender la causal a la indebida destinación de cualquier otro bien susceptible de ser valorado en dinero sino que debe corresponder a la descripción que la norma constitucional hace; pues si la causal se refiriera al término genérico bienes no se habría dicho de "dineros públicos" sino "bienes públicos", término que incluiría tanto al dinero como a los bienes en especie".

En la reciente, del 5 de junio de este año, se dijo:

" De conformidad con el marco constitucional y jurisprudencia I antes expuesto, no es posible extender o ampliar el contenido y alcance de la causal a todo bien o servicio cuantificable en dinero; aunque, aquellas conductas relativas a un indebido uso o destinación de otro tipo de bienes o servicios, si bien pueden ser constitutivas de delitos merecedores de reproche y juzga miento, como por ejemplo el peculado por uso, no se enmarcan dentro de la causal de pérdida de investidura que se comenta, dado que para tal fin la Constitución expresamente hace alusión al uso indebido de dineros públicos y no de bienes públicos o bienes fiscales".

3ª. Los billetes de pasajes aéreos no son dineros públicos. Representan, sí, un valor en dinero, esto es el que se ha pagado para su adquisición. Ese billete le otorga al beneficiario el derecho al servicio de transporte aéreo indicado en el mismo.

4ª. Los bienes del Estado, según el artículo 674 del Código Civil, se clasifican en bienes de uso público y bienes fiscales. Los primeros, según la misma norma, son aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos. Los segundos son aquellos cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes.

La doctrina, siguiendo la previsión legal del citado artículo 174 ha precisado los concepto de esas dos clases de bienes del Estado, así

" Bienes de uso público son aquellos que están destinados al uso general de los habitantes de un territorio, pertenecen al Estado como potestad económica y jurídica, pero él no los utiliza en su provecho, sino que están a disposición de los gobernados".

" Bienes fiscales, por oposición, son aquellos que pertenecen al Estado pero que no están al servicio libre de la comunidad, sino destinados al uso libre de la administración, para sus fines propios, que en ocasiones pueden aparecer incompatibles con la utilización innominada. De estos bienes se dice, que están puestos al servicio del Estado para su uso directo o para la producción de ventajas económicas suyas, en la misma forma que lo están los bienes de apropiación particular en beneficio de su dueño"

De modo que de acuerdo a esa clasificación de los bienes del Estado, los billetes de pasajes aéreos que esta adquiera son bienes fiscales, pues no están al servicio de toda la comunidad, sino destinados al uso de la administración y para el cumplimiento de sus fines. Los billetes que adquiere la Nación, por intermedio del Congreso de la República, para asignarlos a los Congresistas con el fin de que éstos cumplan funciones propias de su cargo, son bienes fiscales que otorgan el derecho al beneficiario de disfrutar del servicio de transporte aéreo que aquellos especifican y que, por tanto, se extinguen y dejan de pertenecer al patrimonio del Estado cuando se utilizan.

Claro que los dineros públicos son una especie de los bienes fiscales, pues es claro que no son bienes de uso público,que es la otra categoría de los bienes del Estado. Pero son una especie muy delimitada, precisa, circunscrita al concepto que de ellos dio la Sala Plena según la transcripción que de la sentencia del 2 de julio de 1997 se hizo atrás y que, por tanto, excluye los demás bienes fiscales, entre estos los muebles y los inmuebles.

5ª.  Quiere decir lo anterior que, en realidad, en la sentencia se decretó la pérdida de investidura, no por la indebida destinación de dineros públicos, sino por la indebida destinación de otros bienes fiscales, esto es la de los billetes de pasaje aéreo que la Cámara de Representantes le entregó al Congresista demandado para que se desplazara por vía aérea en cumplimiento de actividades propias de su cargo

Esa decisión se adoptó no obstante que el Congresista demandado no incurrió en la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos".

De modo que la conducta que se le puede reprochar al Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández por el manejo dado a los pasajes aéreos que le entregó la Cámara de Representantes para el cumplimiento de sus funciones no constituye causal de pérdida de