INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Presupuestos para su configuración. Recuento normativo y jurisprudencial
Son supuestos jurídicos de hecho para la configuración de la causal, que se demuestre concurrentemente que el Congresista en su condición de servidor público, incurrió en alguna de las siguientes conductas: distorsionó o cambió los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la ley o el reglamento; destinó los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados o a otros si autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados; aplicó los recursos a materias prohibidas, no necesarias o injustificadas; persiguió la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y/o pretendió derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia. Sanción fiscal por indebida destinación de dineros públicos antes de ser congresista / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - No se configura frente a congresista sancionado por hechos acaecidos antes de ostentar tal investidura
Entrando al fondo del asunto, es de recordar que la causal legal invocada, determina que "Los congresistas perderán su investidura: ( ) 4. Por indebida destinación de dineros públicos". Esa disposición normativa se analiza, como se ha hecho con anterioridad, de acuerdo con las razones que inspiraron al Constituyente para introducir un sistema más severo para sancionar los comportamientos que atentan contra la dignidad de la investidura de congresista. Anteriormente se vio, probatoriamente, que los hechos de indebida destinación que imputa la demanda al hoy Congresista acaecieron antes de que él ostentara tal calidad. En efecto: Fue elegido como Congresista y se posesionó como tal, respectivamente, los días 8 de marzo de 1998 y 20 de julio siguiente y se le sancionó, fiscalmente, el día 28 de agosto de 2001, por haber expedido el día 5 de julio de 1996, en calidad de Secretario de Gobierno del Municipio de Mitú una certificación de cumplimiento del contrato 008 de 1996, celebrado entre esa entidad territorial y el señor Luis Carlos Montes. Por lo tanto, resulta simple advertir que los hechos que dieron origen a la declaratoria de responsabilidad fiscal del señor Caicedo Portura acaecieron en un espacio temporal en el cual dicho funcionario no actuó prevalido de su condición de "congresista". Y aunque la declaratoria de responsabilidad fiscal ocurrió cuando ya el señor Caicedo Portura ostentaba la calidad de Representante a la Cámara, tal situación de hecho es ajena a los elementos configurativos de la causal de pérdida de investidura, pues en necesario que la indebida destinación de dineros públicos se haya hecho con ocasión de tal investidura de Congresista. No se demostró, entonces, que el congresista demandado y como tal hubiese incurrido en alguna de aquellas situaciones. La causal de indebida destinación para pérdida de investidura no se configura pues por hechos imputables al hoy Congresista y que acaecieron antes de ostentar esa investidura ni porque esos hechos hayan sido sancionados, en el tiempo, cuando él ya es Congresista.
ACTUACIÓN TEMERARIA – Presupuestos para que se configure / PERDIDA DE LA INVESTIDURA – Presupuestos para que se configure actuación temeraria. Improcedencia de sanción por temeridad / TEMERIDAD – Proceso de pérdida de investidura. Presupuestos para que se configure actuación temeraria
El Código de Procedimiento Civil establece que al apoderado que actúe con temeridad o mala fe se le impondrá multa de diez a veinte salarios mínimos mensuales y, a su vez, enumera los eventos en los cuales se presenta, así: "Artículo 74. Modificado decreto 2282 de 1989, art. 1º, mod. 30. Se considera que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: 1º Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición, incidente o trámite especial que haya sustituido a éste. 2º Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad. 3º Cuando se utilice el proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a este o recurso, para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos. 4º Cuando se obstruya la práctica de pruebas. 5º Cuando por cualquier otro medio se entorpezca reiteradamente el desarrollo normal del proceso". El Consejo de Estado no observa que del fuero interno del demandante se asome una conducta subjetiva irregular para promover su solicitud, advierte, por el contrario, que muy seguramente no precisó cuáles eran los requisitos para que se entendiera configurada la causal de indebida destinación de dineros públicos, situación que por sí sola no hace evidente el actuar temerario o de mala fe del actor - conducta reprochable - y, por consiguiente, no habrá lugar a sancionarlo. Es más, no se advierte ningún nexo de causalidad entre la presentación de la solicitud de pérdida de investidura y la declaratoria de insubsistencia de que fue objeto el demandante en el cargo que ocupaba en la Unidad de Trabajo Legislativo del demandado. El nexo de causalidad es extremo procesal que no puede deducirse por simples conjeturas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Bogotá D. C., cinco (5) de febrero de dos mil dos (2002).
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0209-01(PI-030)
Actor: YECID CHEQUEMARCA GARCÍA
Demandado: LEONARDO CAICEDO PORTURA
I. Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidir la solicitud de pérdida de investidura.
II. Antecedentes procesales.
A. Demanda:
Yecid Chequemarca García pidió, en ejercicio de acción pública, ante esta Corporación el decreto de pérdida de investidura del representante a la Cámara Leonardo Caicedo Portura.
1. Hechos:
"El señor Leonardo Caicedo Portura se desempeñaba como Secretario de Gobierno del Municipio de Mitú, período en que se suscribió el contrato No. 008 de febrero 16 de 1996, para adelantar un programa de prótesis dentales para los indígenas de la región, el cual se violó flagrantemente porque no fueron entregadas en su totalidad las 180 prótesis dentales pactadas dentro del precitado contrato, sin embargo fue pagado en su totalidad con base en la certificación expedida por el entonces Secretario de Gobierno LEONARDO CAICEDO PORTURA, con fecha 5 de julio de 1996, quien asumiendo una conducta dolosa e irresponsable CERTIFICÓ el cumplimiento de lo que no se había hecho, pues es falso y así a quedado demostrado en el proceso fiscal número 015 de 1997, que adelantó la Contraloría Departamental, quien comprobó que el contrato 008 de febrero 16 de 1996 fuese incumplido en su cláusula segunda.
La Contraloría Departamental, en la ratificación del fallo fiscal con fecha 28 de agosto de 2001 declara responsable al señor LEONARDO CAICEDO PORTURA por el daño fiscal que a la fecha equivale a DIECISÉIS MILLONES OCHENTA Y UN MIL QUINIENTOS VEINTE PESOS" (fols. 1 y 2 c. ppal).
2. Causal invocada:
Se indicó la de indebida destinación de dineros públicos (num. 4, art. 183 C. Nal). El solicitante consideró que se configura porque con la existencia del fallo de responsabilidad fiscal en contra del señor Leonardo Caicedo Portura, debidamente ejecutoriado, se da cumplimiento a lo ordenado por el artículo 5º de la ley 144 de 1994.
B. Actuación procesal:
La demanda se admitió el día 22 de octubre de 2001 y en el mismo auto se ordenó imprimir el trámite especial previsto en la ley 144 de 1994 y, en consecuencia, notificar personalmente al demandado y al Agente del Ministerio Público (fols. 63 y 64 c. ppal). La diligencia de notificación se surtió tanto para el mencionado Congresista como para el agente del Ministerio Público el día 29 siguiente (fols. 72 y 73 c. ppal).
C. Contestación de la demanda:
El demandado invocó sus calidades de indígena de la etnia Wanana y de representante a la Cámara de Representante por el Departamento del Vaupés y adujo varias razones para solicitar la denegatoria de la petición del demandante:
En primer lugar, aseveró que en el pasado, antes de ser Congresista, su función como Secretario de Gobierno del Municipio de Mitú y, precisamente, respecto del contrato No. 008 de 1996 celebrado por dicha entidad territorial, no fue la de ordenador del gasto, ni de contratante, ni de pagador o de ejecutor y, por lo cual, no tenía la facultad de dar destinación a dineros públicos y no podía, en consecuencia, darles una indebida destinación. Señaló que su función en relación con ese negocio jurídico se limitó a certificar los siguiente:
"( ) según constancia de los capitanes: Marcelino Gutierrez, capitan de la comunidad de Arara, Octavio Vargas, capitán de la comunidad de Wacurabá y Alvaro Romero, capitán de la comunidad de Piramirí ( ) se recibió a entera satisfacción la realización del servicio estipulado en la cláusula segunda del contrato No. 008 de febrero 16 de 1996. Se expide en Mitú a los 5 días del mes de julio de 1996".
Puntualizó que como Secretario no certificó el recibo del objeto contractual sino que recibió la realización del servicio, de conformidad con la certificación suscrita por aquellos capitanes.
En segundo lugar, rechazó que hubiese asumido una conducta dolosa o irresponsable, como lo afirmó el demandante, por cuanto en el proceso fiscal no se comprobó plenamente su culpa y mucho menos dolo. Aludió al contenido del artículo 5º de la ley 144 de 1994 en cuanto dispone que cuando la causal invocada para pérdida de investidura sea la indebida destinación de dineros públicos se exceptúa la sanción "por delitos políticos o culposos, y se deberá acompañar copia auténtica de la sentencia condenatoria debidamente ejecutoriada y de que ésta se encuentra vigente".
En tercer lugar indicó que aún no ha culminado el proceso administrativo adelantado por la Contraloría Departamental del Vaupés, porque a la fecha de presentación de la contestación de la demanda de pérdida de investidura no se ha logrado la notificación de la resolución administrativa que resolvió el recurso de reposición, por él interpuesto; y agregó:
"También es curioso que por lo expuesto anteriormente, habiéndose resuelto el recurso de reposición el 3 de octubre de 2001, aparezca una 'constancia de ejecutoria' de fecha 4 de octubre de 2001 suscrita por la Secretaría de la Contraloría Departamental del Vaupés (folio 60) e inmediatamente después, sin que se hubiera cumplido el procedimiento legal de notificación, aparezcan copias en manos del demandante como para que este pueda presentar la demanda ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Mitú el día 8 de octubre de 2001. Esto demuestra un sospechoso interés en demandar con base en un fallo que aún no ha sido ejecutoriado legalmente. Repito que aunque aparezca una 'constancia de ejecutoria', no hay constancias de notificación personal ni por edicto".
Por último, recalcó que la solicitud del demandante se debe al afán de venganza y de persecución política, por cuanto el mismo fue declarado insubsistente de la Unidad de Trabajo Legislativo como consecuencia de la solicitud que elevó, en ejercicio de la facultad prevista en la ley 5ª de 1992 (art. 388), ante la Mesa Directiva de la Cámara para que fuese retirado (fols. 74 al 78 c. ppal).
D. Pruebas:
El día 30 de noviembre de 2001 el despacho decretó pruebas: unas de oficio, algunas solicitadas por el demandado y las solicitadas por el Ministerio Público; así:
De oficio::
"1. Por la Secretaría General de la Corporación líbrese oficio al Alcalde del Municipio de Mitú para que remita con destino al expediente, copia auténtica de las certificaciones de fecha 5 de julio de 1996, suscritas, de una parte, por el entonces Secretario de Gobierno Municipal, señor Leonardo Caicedo Portura y, de otra parte, por los Capitanes - como autoridades tradicionales indígenas - de las comunidades Wacarubá, Arara y Piramirí, relacionadas con la ejecución por parte del señor Luis Carlos Montes del contrato No. 008 del 16 de febrero de 1996 "Elaboración y terminación de 180 prótesis dentales" (fol. 230 c. ppal).
Del demandado:
"1. Por la Secretaría General de la Corporación líbrense oficios:
2.1. A la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes para que remita y certifique: de una parte, sobre las fechas de nombramiento, posesión y retiro del señor Bairum Yecid Chequemarca García, identificado con cédula de ciudadanía No. 18'202.103 de Mitú, como Asistente Grado I de la Unidad de Trabajo Legislativo del representante a la Cámara Leonardo Caicedo Portura y, de otra parte, sobre los motivos de su retiro.
2.2. A la Contraloría Departamental del Vaupés para que certifique e indique la forma de notificación y ejecutoria de la resolución de fecha 3 de octubre de 2001 mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto por Leonardo Caicedo Portura dentro del proceso de responsabilidad fiscal adelantado en su contra; así como las constancias de citación para presentación personal, envíos de correo certificado, constancias de fijación y desfijación de edicto, y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar de notificación.
Es carga del demandado poner a disposición de las entidades mencionadas las expensas necesarias que se causen (art. 389 C.P.C.)" (fol. 231 c. ppal).
A petición del Agente del Ministerio Público se decretaron los siguientes medios de convicción:
1. OFICIAR al Alcalde Mayor de Mitú, Departamento del Vaupés, para que:
a. Envíe con destino a este proceso copia auténtica:
· del decreto de nombramiento del señor Leonardo Caicedo Portura, con cédula de ciudadanía No. 18'201.288 de Mitú como Secretario de Gobierno Municipal;
· del decreto 027 del 3 de abril de 1997, por medio del cual se le aceptó la renuncia a dicho cargo en esa misma fecha y
· de los antecedentes administrativos del contrato No. 008 del 16 de febrero de 1996 "para adelantar un programa de prótesis dentales para los indígenas de la región", así como de todos los documentos relativos a la ejecución de dicho contrato, del acta de liquidación y de las constancias de los pagos efectuados al contratista.
b. Certifique la fecha de posesión del señor Leonardo Caicedo Portura en el cargo de Secretario de Gobierno Municipal de Mitú.
2. OFICIAR a la Cámara de Representantes para que expida certificación sobre:
· la fecha en que tomó posesión como congresista el señor Leonardo Caicedo Portura
· si en la actualidad dicha persona ostenta la calidad de congresista si dentro de los períodos para los cuales resultó electo se separó temporalmente de sus funciones, determinando, de ser el caso, la causa y el lapso de separación" (fols. 232 y 233 c. ppal).
E. Audiencia Pública:
Se convocó para su realización el día 22 de enero del presente año, en el mismo auto que se decretaron, de acuerdo con la ley 144 de 1994 (art. 11). En esta diligencia intervinieron: el solicitante, el Procurador Cuarto delegado ante esta Corporación y el demandado (fols. 245 al 247 c. ppal) y de las intervenciones se destacan los siguientes aspectos:
1. Del actor: Su intervención aludió, en primer lugar, al acto administrativo mediante el cual la Contraloría Departamental del Vaupés declaró la responsabilidad fiscal del señor Leonardo Caicedo Portura y enseguida le formuló al congresista los siguientes cuestionamientos. ¿Dónde está la plata del contrato 008 (sic) de 1996?; ¿qué hizo ese dinero?; ¿por qué en su calidad de Secretario de Gobierno certificó el cumplimiento de un contrato que no se hizo y sin embargo se pagó?. En segundo lugar, afirmó que el documento con base en el cual se certificó el cumplimiento de dicho contrato no tiene validez legal por cuanto fue suscrito por autoridades tradicionales de comunidades indígenas más no por servidores públicos y concluyó que el interés era pagar el otro 50% del contrato y darle un uso indebido a esos dineros. En tercer lugar y por último, refirió a la situación de abandono de los indígenas del Vaupés por la falta de recursos y a los posibles usos sociales que pudieron darse a esos dineros.
El escrito que aportó durante la realización de la audiencia contiene otras consideraciones no expresadas oralmente en la misma, las cuales se destacan a continuación:
- Consideró que la Contraloría es la entidad técnica encargada de establecer si un funcionario ha hecho o no uso indebido de dineros públicos, aspecto que determina mediante el adelantamiento de procesos fiscales; aseveró, con fundamento en lo anterior, que no era válida la interpretación del demandado cuando afirmó que para la prosperidad de la acción de pérdida de investidura no debe tratarse de delitos políticos o culposos. Agregó: "apréciese cómo el señor CAICEDO PORTURA pretende confundir y acomodar a sus intereses dicha interpretación, para ocultar su verdadera responsabilidad en la grave conducta que determinó la apropiación de los recursos de un contrato que se pagó y no se cumplió" .
- Rechazó que Caicedo Portura afirmara no tener funciones presupuestales por cuanto actuó como interventor del contrato 008 de 1996 y destacó que sin la certificación "de cumplido contrato", que él expidió, nunca se hubiese realizado el segundo desembolso para el pago.
- Aseveró, por último, que los hechos muestran que se está ante el delito de peculado por apropiación "que recae directamente sobre el contratista probado debidamente al cobrar la totalidad del contrato sin haberlo realizado, apoyado en la certificación que expidió el señor Caicedo Portura en calidad de Secretario de Gobierno, por la cual debe responder como coautor del delito" (fols. 248 al 252 c. ppal)..
2. El Procurador Cuarto delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado solicitó denegar las pretensiones de la demanda, por falta de configuración de la causal; refirió al alcance y definición de la misma y enfatizó en que para se configure es necesario la demostración de la condición de congresista y de una conducta activa positiva de éste dirigida a la realización de la indebida destinación. Arguyó que no se configuró la causal por cuanto no se probaron esos dos extremos, en la medida en que los hechos narrados en la demanda tuvieron ocurrencia con anterioridad a la elección y posesión del señor Leonardo Caicedo Portura como representante a la Cámara y, no se acreditó la actitud positiva activa dirigida a lograr que los dineros municipales fueran destinados indebidamente. Por último solicitó que el demandante sea sancionado por temeridad o mala fe, de conformidad con lo establecido en el artículo 73 del C.P.C. (fols. 263 al 275 c. ppal).
3. Intervención del demandado:
Reiteró el contenido del memorial de contestación de demanda; señaló además que la causal de indebida destinación de dineros públicos no es aplicable, por los hechos, a este juicio al haber ocurrido con anterioridad a su desempeño como congresista y que, desde otro punto de vista, el fallo de responsabilidad fiscal no está en firme; que la demanda corresponde a hechos de venganza y persecución política del demandante.
Por lo anterior, solicitó que en la sentencia no sólo se nieguen las pretensiones sino que también se compulsen copias a las autoridades competentes para que se sancione la temeridad y mala fe (fol. 246 c. ppal).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, los presupuestos procesales se encuentran cumplidos no ofrece reparo, se procede a decidir previas las siguientes
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidir la solicitud de pérdida de investidura presentada por el señor Yecid Chequemarca García, contra el representante a la Cámara señor Leonardo Caicedo Portura.
Para decidir se seguirá el siguiente orden:
- Contenido del juicio.
- Causal de indebida destinación de dineros públicos: *) normatividad y alcance *) supuestos jurídicos de hecho para su configuración.
- Pruebas .
- Caso concreto: *) análisis y *) conclusión.
A. Marco procesal.
Se solicitó la pérdida de investidura por la indebida destinación de dineros públicos, la cual en criterio del demandante ocurre porque contra el actual congresista y por hechos que sucedieron cuando se desempeñó como Secretario de Gobierno del municipio de Mitú, se produjo juicio de responsabilidad fiscal en su contra, por parte de la Contraloría Departamental del Vaupés, con ocasión del pago del contrato 008 de 16 de febrero de 1996 celebrado por la mencionada entidad territorial.
B. Indebida destinación de dineros públicos.
1. Normatividad y alcance:
a. Dicha causal se encuentra prevista, de una parte, en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política el cual expresa que "Los congresistas perderán su investidura: ( ) 4. Por indebida destinación de dineros públicos" y, de otra parte, en la ley 5 de 1992 (num. 4 del art. 296).
Su alcance lo ha deducido la Sala del significado de las expresiones jurídico - normativas que la contienen y de acuerdo con la ley 153 de 1887 que enseña que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio (art. 28).
El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define la palabra "destinación" como acción y efecto de "destinar", expresión que a su vez significa ordenar, señalar o determinar una cosa para algún fin o efecto. Esa expresión en sentido figurado es equivalente a "aplicar"; y define la palabra "indebido" como aquello que no es obligatorio ni exigible o que es ilícito, injusto y falto de equidad.
b. Partiendo del sentido natural que se les debe dar a las palabras, la Sala en sentencia del 30 de mayo de 2000 entendió por destinación indebida "( ) desde el punto de vista jurídico ( ) cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado a un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario" ).
El alcance de lo indebido hace alusión a la trasgresión del ideal de conducta previsto en las normas sobre la destinación del dinero público: basta con que el congresista destine indebidamente dineros públicos, en forma directa o indirecta. La Sala precisó en sentencia de 19 de octubre de 1994 que no es de la esencia que la conducta de dicho servidor público sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal; señaló:
"( ) la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con trasgresión de los linderos del derecho penal. En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible ).
Igualmente, la Sala en el fallo citado antes, de 30 de mayo de 2000, definió el elemento tipificador de la causal de indebida destinación de dineros públicos; para ello analizó la conducta funcional del servidor público frente a la finalidad de la institucionalización de la causal y concluyó que éstas deben ser contrarias a la Constitución, a la ley y/o a los reglamentos; puntualizó lo siguiente:
"( ) el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.
En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos" ).
La configuración de la causal en comento, como también la de tráfico de influencias, no está condicionada a la existencia de sentencia penal condenatoria previa; así lo decidió la Corte Constitucional en el fallo proferido el día 14 de julio de 1994, mediante el cual declaró inexequible el parágrafo 2º del artículo 296 de la ley 5 de 1992; sostuvo:
"Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causa de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal ( )
Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal' (–) Destacado por fuera del texto original.
c. Se puede concluir que son supuestos jurídicos de hecho para la configuración de la causal, que se demuestre concurrentemente que el Congresista en su condición de servidor público, incurrió en alguna de las siguientes conductas:
. distorsionó o cambió los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la ley o el reglamento;
. destinó los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados o a otros si autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados;
. aplicó los recursos a materias prohibidas, no necesarias o injustificadas;
. persiguió la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y/o
. pretendió derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.
C. Pruebas:
Se encuentra acreditado que:
1. El día 3 de enero de 1995 el señor Leonardo Caicedo Portura fue nombrado y se posesionó como Secretario de Gobierno del Municipio de Mitú (documentos públicos en copia autenticada; fols. 2 al 4 anexo 1).
2. El día 16 de febrero de 1996 el Municipio de Mitú y el señor Luis Carlos Montes Trujillo celebraron el contrato No 008 de prestación de servicios, con el objeto de elaborar y terminar 180 prótesis en acrílico termocurable para los pacientes de las comunidades del caño Cuduyarí en dicho municipio en un término de tres meses contados desde el 26 de febrero de 1996 hasta el 25 de mayo siguiente. En la cláusula cuarta relativa al valor y forma de pago se indicó que un 50% se pagaría como anticipo y el otro 50% "dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo del servicio prestado, previa certificación de cumplimiento por parte del Secretario de Gobierno municipal ( )" (documento público en copia autenticada; fols. 7 al 10 anexo 1) ( destacado por fuera del texto original).
3. El día 5 de julio de 1996 los Capitanes de las comunidades de Wacaruba - Arara - Piramiri certificaron que el contratista en ese negocio jurídico, señor Luis Carlos Montes, "cumplió satisfactoriamente con la ejecución del programa en la elaboración y terminación de las 180 prótesis dentales del contrato No. 008 de fecha 16 de febrero de 1996" (fol. 23 anexo 1).
4. Ese mismo día, 5 de julio de 1996, el señor Secretario de Gobierno del municipio de Mitú, Leonardo Caicedo Portura, expidió el siguiente documento:
"Que según constancia de los capitanes: MARCELINO GUTIÉRREZ, Capitán de la Comunidad de Arara, OCTAVIO VARGAS, capitán de la comunidad de Wacurabá y ALVARO ROMERO, capitán de la comunidad de Piramirí ( ) se recibió a entera satisfacción la realización del servicio estipulado en la cláusula segunda del contrato No. 008 de febrero 16 de 1996 (copia autenticada; fol. 17 anexo 1).
5. El día 30 de marzo de 1997 el señor Secretario de Gobierno del Municipio indicado, Leonardo Caicedo Portura, presentó ante la Alcaldía Mayor renuncia al cargo, la cual le fue aceptada mediante el decreto No. 027, a partir del día 3 de abril siguiente (documento público en copia autenticada, fol. 4 anexo 1).
6. El día 8 de marzo de 1998 la Organización Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el Municipio de Mitú (Vaupés) declaró la elección del señor Leonardo Caicedo Portura como representante a la Cámara para el período constitucional "1998 - 2002", en representación de la Alianza Social Indígena, quien tomó posesión del cargo el día 20 de julio siguiente y a la fecha lo ha ejercido ininterrumpidamente (certificaciones expedidas por el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil y por el Secretario General de la Cámara de Representantes; documentos públicos en original; fols. 5 c. 2 y 98 anexo 1).
7. El día 22 de julio de 1998 el señor Yecid Bairum Chequemarca García fue nombrado como Asistente Grado I en la Unidad de Trabajo Legislativo del Representante a la Cámara Leonardo Caicedo Portura, mediante resolución MD 0782, y se posesionó el día 28 de julio siguiente, según acta No. 1070 (certificación expedida por el Jefe de personal de la Cámara de Representantes; documento público, fol. 30 anexo 1).
8. El día 9 de marzo de 1999 fue declarado insubsistente el nombramiento del señor Chequemarca García, del cargo de Asistente I por solicitud expresa del representante a la Cámara Leonardo Caicedo Portura, mediante resolución No. MD 2442 (documento público expedido por el Jefe de personal de la Cámara de Representantes; fol. 30 anexo 1).
9. El día 28 de agosto de 2001 la Contraloría Departamental del Vaupés declaró responsable fiscalmente al señor Leonardo Caicedo Portura por el daño fiscal causado al Municipio de Mitú en la ejecución parcial del contrato No. 008 del 16 de febrero de 1996 celebrado entre dicho Municipio y el señor Luis Carlos Montes, por expedir la certificación de cumplimiento de contrato, en calidad de Secretario de Gobierno, la cual condujo al Alcalde a reconocer y pagar al contratista el otro 50% del valor del contrato, $8'836.000 (fols. 38 a 71 anexo 1).
10. El día 3 de octubre de 2001 fueron resueltos los recursos de reposición interpuestos contra aquella decisión, entre otros, por el señor Caicedo Portura, en el sentido de confirmarla en todas sus partes (fols. 72 a 94 anexo 1).
11. El día 4 de octubre de 2001 el Contralor referido envió comunicación al señor Caicedo, citándolo para la notificación personal de esa resolución (documento público fols. 37 anexo 1).
12. El mismo día, la Contraloría Departamental del Vaupés expidió constancia de ejecutoria del "fallo fiscal del 28 de agosto de 2001" en cuanto se habían decidido los recursos de reposición, de acuerdo con el artículo 62 del C. C. A - num 2º - (documento público; fol. 95 anexo 1).
D. Estudio particular:
1. La demanda atribuyó como supuesto fáctico de la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos el hecho atinente a que existe en contra del señor Leonardo Caicedo Portura, actual congresista de la República, decisión proferida por la Contraloría Departamental del Vaupés en la cual lo declaró responsable por el daño fiscal inferido al Municipio de Mitú, con ocasión del contrato 008 de 16 de febrero de 1996 cuando aquél se desempeñó como Secretario de Gobierno de Mitú, y por cuanto entregó la suma de $8'836.000 al contratista sin que se hubiese justificado en la ejecución del contrato; que el daño para la fecha de proferirse la decisión fiscal asciende a $16'081.520,oo.
2. La Sala. Entrando al fondo del asunto, es de recordar que la causal legal invocada, determina que "Los congresistas perderán su investidura: ( ) 4. Por indebida destinación de dineros públicos".
Esa disposición normativa se analiza, como se ha hecho con anterioridad, de acuerdo con las razones que inspiraron al Constituyente para introducir un sistema más severo para sancionar los comportamientos que atentan contra la dignidad de la investidura de congresista.
Anteriormente se vio, probatoriamente, que los hechos de indebida destinación que imputa la demanda al hoy Congresista acaecieron antes de que el ostentara tal calidad. En efecto:
Fue elegido como Congresista y se posesionó como tal, respectivamente, los días 8 de marzo de 1998 y 20 de julio siguiente (prueba No. 6) y se le sancionó, fiscalmente, el día 28 de agosto de 2001, por haber expedido el día 5 de julio de 1996, en calidad de Secretario de Gobierno del Municipio de Mitú una certificación de cumplimiento del contrato 008 de 1996, celebrado entre esa entidad territorial y el señor Luis Carlos Montes (pruebas Nos. 4, 9).
Por lo tanto, resulta simple advertir que los hechos que dieron origen a la declaratoria de responsabilidad fiscal del señor Caicedo Portura acaecieron en un espacio temporal en el cual dicho funcionario no actuó prevalido de su condición de "congresista".
Y aunque la declaratoria de responsabilidad fiscal ocurrió cuando ya el señor Caicedo Portura ostentaba la calidad de Representante a la Cámara, tal situación de hecho es ajena a los elementos configurativos de la causal de pérdida de investidura, pues en necesario que la indebida destinación de dineros públicos se haya hecho con ocasión de tal investidura de Congresista.
Se recuerda que para tener como estructurada la causal de pérdida de investidura que se invocó, se requiere que se encuentre demostrado en el proceso que el congresista demandado (representante a la Cámara) en su condición de servidor público de Congresista, como tal hubiere distorsionado o cambiado los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o hubiera aplicado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o que hubiera perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.
No se demostró, entonces, que el congresista demandado y como tal hubiese incurrido en alguna de aquellas situaciones. La causal de indebida destinación para pérdida de investidura no se configura pues por hechos imputables al hoy Congresista y que acaecieron antes de ostentar esa investidura ni porque esos hechos hayan sido sancionados, en el tiempo, cuando él ya es Congresista.
Colorario de lo anterior es que los elementos de estructuración de la causal, en análisis, son concurrentes: Congresista que en ejercicio de la investidura y como tal incurre en indebida destinación de dineros públicos.
De todo lo estudiado se colige que las conductas descritas en la demanda no son constitutivas de indebida destinación de dineros públicos por parte del representante a la Cámara Leonardo Caicedo Portura. En consecuencia la solicitud de la demanda se denegará. Es por todo lo anterior que no hay lugar a estudiar la queja hecha por el demandado respecto a la implicación que tendría la situación atinente a que la resolución que decidió, en el proceso administrativo fiscal, el recurso de reposición, en su criterio, no se encuentre en firme.
E. Observación final.
En la audiencia pública tanto el demandado como el Agente del Ministerio Público, señor Procurador Cuarto ante el Consejo de Estado, solicitaron sancionar al demandante por temeridad; por lo tanto la Sala se pronunciará al respecto.
El Código de Procedimiento Civil establece que al apoderado que actúe con temeridad o mala fe se le impondrá multa de diez a veinte salarios mínimos mensuales (art. 73) y, a su vez, enumera los eventos en los cuales se presenta, así:
"Artículo 74. Modificado decreto 2282 de 1989, art. 1º, mod. 30. Se considera que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos:
1º Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición, incidente o trámite especial que haya sustituido a éste.
2º Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad.
3º Cuando se utilice el proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a este o recurso, para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos.
4º Cuando se obstruya la práctica de pruebas.
5º Cuando por cualquier otro medio se entorpezca reiteradamente el desarrollo normal del proceso".
El Consejo de Estado no observa que del fuero interno del demandante se asome una conducta subjetiva irregular para promover su solicitud, advierte, por el contrario, que muy seguramente no precisó cuáles eran los requisitos para que se entendiera configurada la causal de indebida destinación de dineros públicos, situación que por sí sola no hace evidente el actuar temerario o de mala fe del actor - conducta reprochable - y, por consiguiente, no habrá lugar a sancionarlo. Es más, no se advierte ningún nexo de causalidad entre la presentación de la solicitud de pérdida de investidura y la declaratoria de insubsistencia de que fue objeto el demandante en el cargo que ocupaba en la Unidad de Trabajo Legislativo del demandado. El nexo de causalidad es extremo procesal que no puede deducirse por simples conjeturas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO. DENIÉGASE la pérdida de investidura del representante a la Cámara Leonardo Caicedo Portura.
SEGUNDO. Comuníquese esta sentencia a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior, para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
| Jesús María Carrillo Ballesteros Presidente | |
Mario Alario Méndez | Alberto Arango Mantilla |
Camilo Arciniegas Andrade | Germán Ayala Mantilla |
Tarsicio Cáceres Toro | María Elena Giraldo Gómez |
Alier Eduardo Hernández Enríquez | Ricardo Hoyos Duque |
Jesús María Lemos Bustamante | Reinaldo Chavarro Buriticá |
Ligia López Díaz | Roberto Medina López |
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo | Olga Inés Navarrete Barrero |
Ana Margarita Olaya Forero | Alejandro Ordóñez Maldonado |
María Inés Ortiz Barbosa | Nicolás Pájaro Peñaranda |
Juan Angel Palacio Hincapié | Dario Quiñones Pinilla |
German Rodríguez Villamizar | Manuel Urueta Ayola |
ACLARACIÓN DE VOTO
Consejera: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Bogotá, D. C., trece (13) de febrero de dos mil dos (2002)
Radicado número: 0209-01
Actor: YECID CHEQUEMARCA GARCÍA
FALLO DE 5 DE FEBRERO DE 2002
C.P. Doctora MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Estando probado que, antes de ser Representante a la Cámara, el congresista realizó la conducta que originó la multa administrativa y que no se trata de una condena por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, considero que ante la improcedencia de la acción, no es necesario entrar a analizar el alcance de la causal "indebida destinación de dineros públicos".
Atentamente,
LIGIA LOPEZ DIAZ
ACLARACIÓN DE VOTO
Consejero: ALBERTO ARANGO MANTILLA
Radicación número: 0209-01
Pérdida de Investidura
Actor: Yecid Chequemarca García
Comparto la decisión que tomó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de febrero de 2002 y or eso la apoyé con mi voto. Pero debo aclararlo por cuanto tengo reservas en relación con la posición tan radical de la señora ponente y de la sala en relación con la época de ocurrencia de los hechos que se le imputaron al congresista, que sin duda fue antes de que se posesionara como tal y ejerciera con la investidura de representante de la Cámara.
En efecto, apoyé la decisión por cuanto, a mi juicio, como lo advierte la señora ponente no se configuró la causal de destinación indebida de dineros públicos por la cual se acusó al representante Leonardo Caicedo Portura. Pero aquellas reservas tienen que ver con el otro soporte sustancial de la decisión que finalmente se adoptó: los hechos que se imputaron al congresista y que podrían presuntamente configurar la indebida destinación de dineros públicos se presentaron antes de su posesión como representante a la Cámara y durante el tiempo que se desempeñó el congresista como secretario de Gobierno de Mitú.
Pienso que no es posible hablar en términos absolutos, si se hubiera configurado la causa, que el congresista no debe perder la investidura si la destinación indebida de los dineros públicos en que incurrió, se produjo antes de desempeñarse como representante a la Cámara. De acuerdo con la ponencia, así tendría que decidirse. Pero la Constitución Política determina que los congresistas perderán su investidura "por indebida destinación de dineros públicos". En mi sentir, el Consejo de Estado debe reconsiderar su posición por cuanto o es posible afirmar, sin alternativa alguna diferente, que el congresista que hubiere destinado indebidamente los dineros públicos siendo funcionario público, antes de posesionarse como senador o representante, habiendo sido sometido a sanciones por los hechos que constituyen la causal si le fueron probados o sin haber sido objeto de sanción por no haber acusado o no haber sido probados tales hechos, puede desempeñarse como congresista y ejercer las funciones propias del ejercicio parlamentario, sin temor a perder su investidura si se le acusa de haber incurrido en la causal y pudieran probarse los cargos que se le formularen.
La Constitución no se refiere al tiempo en el cual fueron indebidamente destinados los dineros públicos ni limita las conductas que pudieran configurar la causal solo a la época del desempeño parlamentario. En manera alguna tampoco puede entenderse que un funcionario público de la administración nacional, departamental o municipal o del poder judicial que dispuso indebidamente de dineros públicos pueda posteriormente ser senador o representante a la Cámara sin peligro de pérdida de su investidura. Es un punto que me suscita reflexiones, como lo expresé en la sala Plena y que, a mi juicio, verdaderamente las merece.
Con todo respeto,
ALBERTO ARANGO MANTILLA
Bogotá D.C., febrero 21 de 2002
