PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Presupuestos para que se configure excepción de cosa juzgada / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA - Presupuestos para que se configure / COSA JUZGADA - concepto
La cosa juzgada es un efecto de la sentencia firme, que consiste en la imposibilidad de dictar una nueva sentencia sobre el mismo objeto y por la misma causa planteados en el primer proceso. El objeto es, en general, la situación jurídica sometida a decisión del juzgador. La causa son los hechos y fundamentos de derecho en que se apoya la pretensión. Así, pues, el acto acusado es el objeto del proceso contencioso administrativo de nulidad, una de cuyas especies es el contencioso electoral instituido en el artículo 228 del CCA. La causa o «causa petendi» son los hechos de la demanda, juntamente con las normas señaladas como violadas y dentro de los límites del concepto de la violación planteado por el actor. El proceso de nulidad del acto administrativo por el cual la Mesa Directiva llama a un candidato a servir como congresista, y el proceso de pérdida de investidura, tienen objetos distintos y, por este solo aspecto, la sentencia que recaiga en el primero no constituye cosa juzgada frente al segundo. Aparte de que la acción electoral es de naturaleza contencioso administrativa y puede ser resuelta por la Sección especializada (Sección Quinta), mientras que la acción de pérdida de investidura tiene carácter constitucional y compete privativamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. De suerte que para que existiese cosa juzgada sería preciso, al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 144, que en el primer proceso también se hubiese solicitado la pérdida de investidura y que el Consejo de Estado ya se hubiese pronunciado sobre «las causales» fundadas en los mismos hechos, causales que no pueden ser otras que las de pérdida de investidura.
NOTA DE RELATORIA: Sentencia AC-175 de 8 de septiembre de 1992, Sala Plena.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA LLAMADO - Procedencia con fundamento en ejercicio de cargo con autoridad administrativa / INHABILIDAD DE CONGRESISTA LLAMADO - Desempeño como Secretario de Gobierno Departamental / CONGRESISTA LLAMADO - Régimen de inhabilidades / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - La ejerce secretario de gobierna departamental
Está probado, que Carlos Alberto Martín Salinas ejerció en el Departamento del Huila un empleo revestido de autoridad administrativa, dos meses y siete días antes de las elecciones del 8 de marzo de 1998. Ahora bien, el término de doce meses de la inhabilidad establecida en el artículo 179-2 de la Constitución debe computarse desde la fecha de las elecciones (8 de marzo de 1998) hacia atrás, y ello vale tanto para los congresistas elegidos como para los llamados, porque el régimen de unos y otros es, según esta norma, «el mismo». Con esta perspectiva, la Sala, en sentencia de 15 de mayo de 2001, interpretó el inciso segundo del artículo 181 de la Constitución Política en el sentido de que los candidatos llamados a suplir faltas de congresistas están sometidos al mismo régimen de inhabilidades que los elegidos, lo que implica que la inhabilidad derivada de haber ejercido autoridad dentro de la circunscripción electoral comprende los doce meses anteriores a la votación. Y así mismo, que la posesión del llamado produce el efecto de sujetarlo a la acción de pérdida de investidura. Está demostrado, entonces, que Carlos Alberto Martín Salinas infringió el régimen de inhabilidades para ser congresista y, concretamente, el numeral 2° del artículo 179 de la Constitución, por haber ejercido un cargo dotado de autoridad administrativa, en la misma circunscripción electoral, dentro de los doce meses anteriores a la elección.
NOTA DE RELATORIA: Sentencias AC- 7974 de 1 de febrero de 2000 y AC-12300 de 15 de mayo de 2000, Sala Plena.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Purga del régimen de incompatibilidades por no ejercicio del cargo: Improcedencia / RÉGIMEN DE INHABILIDADES - No se purga por el no ejercicio del cargo al momento de la demanda de desinvestidura
la Sala reitera su jurisprudencia en cuanto a que el hecho de no estar el demandado sirviendo el cargo de congresista al momento de presentarse la solicitud de pérdida de la investidura, mal puede purgar la violación del régimen de inhabilidades y enervar la potestad de esta Corporación para sancionarla como lo ordenan los artículos 183-1 y 184 de la Constitución
NOTA DE RELATORIA: Sentencias AC-175 de 8 de septiembre de 1992; AC-1899 17 de agosto de 1994, Sala Plena.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil dos (2002).
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0199-01(PI)
Actor: VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Demandado: CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS
Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA
Se resuelve la solicitud de pérdida de investidura formulada el 4 octubre de 2001 por el ciudadano VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE contra el Representante a la Cámara CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS.
- LA SOLICITUD
Se plantea violación del régimen de inhabilidades, prevista como causal de pérdida de investidura en el numeral 1° del artículo 183 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 179, numeral 2, ibídem.
1.1. Hechos
1.1.1 Refiere el actor que CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS ejerció autoridad civil y administrativa en el Departamento del Huila desde el 10 de septiembre de 1996 hasta el 1º de enero de 1998, sirviendo el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de la Gobernación Departamental.
1.1.2 CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS tomó posesión del cargo de Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Huila el 20 de julio de 1998, tras haber sido llamado por la Mesa Directiva a suplir la falta de ORLANDO BELTRÁN CUELLAR, quien había sido elegido para el período 1998-2002 y se encontraba privado de libertad y, por lo tanto, en imposibilidad de posesionarse y desempeñar las funciones de congresista.
1.1.3 Mediante Resolución MD.0634 de 25 de mayo de 2000, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, atendiendo la petición de ORLANDO BELTRÁN CUÉLLAR, le autorizó para tomar posesión de su curul, en consideración a que mediante sentencia 41 de 23 de mayo de 2000 el Juzgado Penal del Circuito Especializado para el Departamento del Huila lo absolvió de la acusación por enriquecimiento ilícito de particulares. Esta posesión determinó la desvinculación del Representante MARTÍN SALINAS.
1.1.4 Mediante sentencia de 25 de febrero de 1999 (Expediente 2074, C.P. Dr. Roberto Medina López), la Sección Quinta del Consejo de Estado se abstuvo de pronunciarse de fondo en el proceso electoral instaurado contra CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS por violación de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 2º. del artículo 179 C.P., dado que en la demanda no se invocaron las normas oportunas para el caso concreto.
1.2 La causal
Considera el actor que el demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1° del artículo 183 de la Constitución Política, por haber transgredido la inhabilidad impuesta en el numeral 2 del artículo 179 ibídem a quienes «hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.»
Plantea que CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS estaba inhabilitado para ser congresista en el período constitucional 1998-2002, ya que entre el 1º de enero de 1998 -cuando se retiró del cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario del Huila- y el 20 de julio del mismo año -fecha de su posesión como Representante a la Cámara- no habían transcurrido los 12 meses que según el numeral 2° del artículo 179 C.P. deben mediar entre el retiro del empleo público y la elección. Anota que conforme al inciso segundo del artículo 181 C.P., las inhabilidades de quien fuere llamado a ocupar el cargo del congresista electo serían las mismas de éste a partir de su posesión.
Sostiene que las funciones asignadas al cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario por el Decreto Departamental 543 de 1994, certificadas por la Directora de Recursos Humanos de la Gobernación del Huila, hacen patente que tal empleo comporta ejercicio de autoridad civil, política y administrativa, en los términos en que este concepto está definido en los artículos 188 y 189 de la Ley 136 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Cita a este propósito las sentencias de 27 de enero de 1994 y 17 de agosto de 199 de la Sección Quinta; y las de 1 de febrero de 200 y 15 de mayo de 200 de la Sala Plena.
Invoca la jurisprudencia que sentó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en materia de inhabilidades en la sentencia últimamente citada, y con fundamento en ella sostiene que si bien CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS no fue elegido Representante en los comicios de marzo de 1998, sí fue llamado a suplir la falta -en principio temporal- del Congresista ORLANDO BELTRÁN CUÉLLAR, quedando, en consecuencia, sometido al mismo régimen de inhabilidades a partir de su posesión; y que al momento de posesionarse estaba inhabilitado, por haber ejercido como empleado público un cargo con autoridad civil, política y administrativa, «dentro de los doce (12) meses anteriores a su posesión.»
1.3 Pruebas anexas
A la solicitud fueron acompañados como pruebas los siguientes documentos:
1.3.1 Certificación expedida el 25 de septiembre de 2001 por el Secretario General de la Cámara de Representantes, donde hace constar que CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS tomó posesión del cargo de Representante a la Cámara el 20 de julio de 1998, en reemplazo de ORLANDO BELTRÁN CUÉLLAR, quien fue elegido para el período 1998-2002 y se encontraba privado de libertad, razón que le impedía posesionarse y desempeñar las funciones de congresista.
En esta certificación también se hace constar que mediante Resolución MD.0634 de 25 de mayo de 2000, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, atendiendo la solicitud de ORLANDO BELTRÁN CUÉLLAR, le autorizó para posesionarse como Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral del Huila para el período constitucional 1998-2002, en vista de que por sentencia 41 de 23 de mayo de 2000, el Juzgado Penal del Circuito Especializado para el Departamento del Huila lo había absuelto de la acusación por enriquecimiento ilícito de particulares, y que la posesión del elegido dio lugar a la desvinculación del Representante MARTÍN SALINAS.
1.3.2 Certificación expedida el 28 de julio de 1998 por la Directora de Recursos Humanos de la Secretaría General de la Gobernación del Huila, donde se hace constar que CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS ejerció las funciones de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de la Gobernación del Huila, desde el 10 de septiembre de 1996 hasta el 1º de enero de 1998, y se relacionan las funciones que el Decreto 543 de 15 de junio de 1994 adscribe a esa Secretaría.
II. LA CONTESTACIÓN
Admitida la solicitud por auto de 10 de octubre de 2001 y notificado personalmente por comisionado el 7 de diciembre inmediato, el Representante CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS contestó la demanda, por conducto de apoderado, en los términos siguientes:
2.1. A los Hechos
2.1.1. Pide que se prueben los concernientes a su llamado a servir el cargo de Representante a la Cámara, a su posesión y al ejercicio del empleo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de la Gobernación del Huila.
2.1.2. Manifiesta que aun cuando es cierto que mediante sentencia de 25 de febrero de 1999 (Expediente 2074) la Sección Quinta de esta Corporación decidió el proceso electoral que cursó en su contra, es falsa la afirmación según la cual las pretensiones no prosperaron «porque la demanda no fue presentada en debida forma pues no incluyó en la relación de normas las que hacían referencia al caso concreto». Asevera que, por el contrario, la Sección Quinta «sí desató en aquella oportunidad el fondo de la litis planteada en el proceso electoral» denegando las peticiones de la demanda.
2.2. Excepción
El demandado propuso la excepción de cosa juzgada.
Señaló que la demanda del proceso electoral se planteó con los siguientes elementos:
a) Las pretensiones fueron: (i) que se declarase nulo el acto administrativo por medio del cual la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes llamó a CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS a reemplazar a ORLANDO BELTRÁN CUELLAR como Representante a la Cámara; ii) que se declarase «la nulidad de la elección y la cancelación del acta de posesión del demandado.»
b) La causa petendi consistió en que CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS estaba incurso en la inhabilidad establecida en el numeral 2. del artículo 179 de la Constitución, «pues había ejercido un empleo público, Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de la Gobernación del Huila, dentro de los doce meses anteriores a su elección (8 de marzo).»
Los hechos planteados fueron cuatro, a saber: La celebración de elecciones para el Congreso el 8 de marzo de 1998; la elección de ORLANDO BELTRÁN CUELLAR como Representante a la Cámara, y su posterior detención por orden de la Corte Suprema de Justicia; la posesión de CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS en su reemplazo; y la inhabilidad del reemplazante por haber desempeñado empleo dotado de autoridad dentro de los doce meses anteriores a la elección.
Las normas que el actor invocó como violadas fueron «los artículos 179-2 y 261, parágrafo primero, de la Constitución Nacional.»
Contrariamente a cuanto afirma el solicitante de la pérdida de la investidura, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en su sentencia de 25 febrero de 1999 sí falló de fondo el proceso electoral. En efecto, en esta sentencia se le puso de presente al actor que siendo rogada la justicia contencioso-administrativa, no podía el sentenciador tomar en cuenta normas constitucionales o legales que no se hubiesen invocado; de manera que, tratándose de quien no fue elegido sino llamado a suplir una falta, el supuesto de hecho de la norma que se invocó como violada no resultaba pertinente al caso.
Sostiene que el proceso electoral y el de pérdida de investidura seguidos contra el congresista demandado presentan identidad de hechos y de causa petendi, y se encaminan a que se declare que CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS se encontraba inhabilitado para ser Congresista en el período 1998-2002 por estar incurso en la causal establecida en el numeral 2º. del artículo 179 C.P., ya que había ejercido empleo público con autoridad civil, política y administrativa, dentro de los doce meses anteriores a la elección.
Con fundamento en el artículo 15 de la Ley 144, planteó la excepción de cosa juzgada, pues en su concepto la sentencia de 25 de febrero de 1999, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación en el proceso electoral 2074 entablado contra CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS, hizo tránsito a cosa juzgada formal y material. A este respecto, se apoya en conceptos de varios doctrinantes y en la sentencia T-162 de 1998 de la Corte Constitucional, de que transcribe, entre otros, los siguientes apartes:
«En consecuencia, si en el proceso electoral, la nulidad del acto administrativo electoral resultó negada, la sentencia sólo hará tránsito a cosa juzgada en relación con la específica causa petendi invocada por el actor para sustentar la petición de nulidad del acto administrativo electoral de que se trate. En estos casos, la excepción de cosa juzgada sólo puede operar si la causa petendi que sustenta las peticiones de los demandantes y que fundamenta el respectivo fallo, es idéntica.
Lo anterior implica que las respectivas demandas, en punto a la invocación de la causal de inelegibilidad de que trate, se encuentren fundadas en los mismos hechos y que la calificación jurídica de éstos sea idéntica (v. supra). De esta forma, en un proceso posterior de pérdida de la investidura podrá invocarse la misma inelegibilidad como causal de pérdida de la investidura, siempre y cuando la causa petendi en que se funde el petitum del actor sea distinta a la invocada en el proceso electoral.»
Concluye, entonces, que la sentencia del proceso electoral constituye cosa juzgada frente al proceso de pérdida de investidura cuando la causa petendi es idéntica, y que así ocurre en el caso presente.
III. PRUEBAS PRACTICADAS
En el término probatorio se allegaron las siguientes pruebas:
3.1. Certificación expedida el 25 de octubre de 2001 por el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil en que hace constar que según los Formularios E-6 y E-8, el Acta de Inscripción y la Lista definitiva de Candidatos, CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS figura en el segundo renglón de la lista encabezada por ORLANDO BELTRÁN CUÉLLAR para la Cámara de Representantes por el Departamento del Huila en las elecciones del 8 de marzo de 1998.
3.2. Copia auténtica del Decreto 543 de 15 de junio de 1994, por el cual se fusiona la Secretaría de Desarrollo Comunitario a la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario, se establece su organización administrativa y se dictan otras disposiciones. Se acompañó la constancia de su publicación en la Gaceta Departamental 2.562 de 28 de junio de 1994.
3.3. Expediente del proceso electoral número 2.074 instaurado por Carlos Enrique Polanía Fierro para pedir la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Cámara de Representantes llamó a CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS a suplir la falta de ORLANDO BELTRÁN CUELLAR.
IV. AUDIENCIA PÚBLICA
El 29 de enero último se celebró la audiencia pública dispuesta por el artículo 10 de la Ley 144. Las exposiciones de las partes se resumen así:
4.1. El apoderado del solicitante
Argumentó que según fuera suficientemente probado, CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS ejerció autoridad civil y administrativa hasta el 1º de enero de 1998 en el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario del Huila, lo que le inhabilitaba para ser elegido Representante a la Cámara por esa circunscripción electoral para el período 1998-2002.
Para desvirtuar la excepción de cosa juzgada, sostuvo que la sola lectura del fallo de 25 de febrero de 1999 evidencia que la Sección Quinta no se pronunció sobre el fondo de la cuestión planteada en el proceso electoral, por no haberse invocado en la demanda las normas oportunas.
4.2. La Agente del Ministerio Público
La Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado solicitó decretar la pérdida de la investidura de CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS pues, a su juicio, la excepción de cosa juzgada no está llamada a prosperar, ya que la acción electoral no fue fallada de fondo, en tanto que la causal de inhabilidad invocada por el actor sí fue demostrada.
A criterio de la Procuradora, desde el momento de la posesión, que tuvo lugar el 20 de julio de 1998, se aplica al actor el régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido para los congresistas.
Señala que como el demandado desempeñó el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de la Gobernación del Huila hasta el 1º de enero de 1998 y se posesionó como Representante a la Cámara el 20 de julio de 1998, apenas transcurrió un lapso de 6 meses y 20 días, inferior al término de doce meses que según el artículo 179 C.P. debe mediar entre el retiro del empleo público y la elección.
Pone de presente que las funciones asignadas por el Decreto 543 de 15 de junio de 1994 al cargo de Secretario de Gobierno, certificadas por la Directora de Recursos Humanos de la Gobernación del Huila, evidencian que el congresista demandado ejerció autoridad política, administrativa y civil, según es concebida ésta por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que cita.
4.3. El congresista
Sostiene que como Secretario de Gobierno no ejerció funciones que le permitieran influir en el electorado, pues no ordenó gastos, ni suscribió contratos o convenios, pues en el período comprendido entre el 10 de septiembre de 1996 y el 1º de enero de 1998 no existió acto expreso de delegación por el Gobernador de la época, conforme se hace constar en la certificación que aporta, expedida por la Secretaria General de la Gobernación del Huila.
Como consta en certificación expedida por la misma funcionaria, y que igualmente acompaña, tampoco desempeñó funciones de nominador, puesto que esta atribución no fue incluida entre las funciones del cargo según el Decreto 543 de 1994.
Concluye que para la época en que ejerció el cargo de Secretario de Gobierno del Huila, era imposible aprovechar tal empleo para cometer los abusos que la Constitución quiso impedir con la causal de inhabilidad del numeral 2º. del artículo 179 C.P.
4.4. El apoderado del demandado.
Reitera que de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 144, en concordancia con el inciso segundo del artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, existe cosa juzgada en razón de la identidad de hechos y de causa petendi de la presente solicitud y las del proceso electoral 2074 que mediante sentencia de 25 de febrero de 1999 falló la Sección Quinta de esta Corporación.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
5.1. COMPETENCIA
Esta Corporación es competente en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para decidir las solicitudes de pérdida de investidura contra congresistas, según lo dispuesto en el artículo 184 de la Constitución Política, y en el numeral 8° del artículo 37 de la Ley 270 de 1996.
A ello se procederá pues no se observa causal de nulidad de lo actuado.
5.2. LA CAUSAL INVOCADA
Como queda dicho, la solicitud de pérdida de investidura se apoya en la causal establecida en el numeral 1° del artículo 183 de la Constitución Política, consistente en la violación del régimen de inhabilidades, por haberse transgredido el numeral 2 del artículo 179, en concordancia con el inciso segundo del artículo 181 de la Carta. Las normas invocadas son del siguiente tenor:
«Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura:
1.- Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.
...
Artículo 179. No podrán ser congresistas:
...
2.- Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.
..."
"Artículo 181.-
...
Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión»".
Se plantea, entonces, violación del régimen de inhabilidades, alegándose que CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS, llamado a posesionarse el 20 de julio de 1998 como Representante a la Cámara por el Departamento del Huila para suplir una falta temporal del elegido, había ejercido autoridad política, civil y administrativa en ese Departamento en el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de la Gobernación hasta el 1° de enero de 1998, es decir, dentro de los doce meses anteriores a su posesión como Congresista.
Si bien el actor toma como punto de partida para verificar la inhabilidad la fecha de la posesión, este parecer no altera la sustancia de la acusación, cual es haberse ejercido autoridad en la respectiva circunscripción dentro de los doce meses anteriores a las elecciones, según lo demuestra la expresa invocación que hace del artículo 179-2 de la Carta Política.
5.3 LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA
Sostiene el demandado que la solicitud de pérdida de investidura se fundamenta en los mismos hechos y en la misma causal de inelegibilidad que se habían aducido en la demanda electoral propuesta por CARLOS ENRIQUE POLANÍA FIERRO. Y que por haberse denegado, mediante sentencia de 25 de febrero de 1999, de la Sección Quinta, las súplicas de la demanda, existe cosa juzgada sobre tales hechos y causal.
Con el expediente respectivo, allegado a los autos, se probó que en demanda presentada el 19 de agosto de 1998 en ejercicio de la acción electoral, CARLOS ENRIQUE POLANÍA FIERRO pidió a la Sección Quinta de esta Corporación declarar la nulidad del acto administrativo por medio del cual la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes llamó a CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS a reemplazar a ORLANDO BELTRÁN CUÉLLAR, quien fue elegido para el período 1998-2002 por la circunscripción electoral del Huila y no tomó posesión por encontrarse bajo medida de aseguramiento dictada por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.
Se planteó que el llamado, quien tomó posesión el 20 de julio de 1998, estaba inhabilitado para ejercer esa función por haber desempeñado el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario del Huila desde el 10 de septiembre de 1996 hasta el 1º. de enero de 1998, en cuyo servicio ejerció autoridad civil, política y administrativa.
Se señalaron como normas violadas el numeral 2º. del artículo 179 C.P., y el parágrafo 1.° del artículo 261 ibídem, que extiende las inhabilidades de los congresistas elegidos, en igual forma a quienes asuman las funciones en las faltas temporales durante el lapso de su asistencia.
La Sección Quinta, en sentencia del 25 de febrero de 1999, denegó las súplicas de la demanda, con las siguientes motivaciones:
«Se debe puntualizar que el juzgador administrativo está obligado a ceñirse a las pautas trazadas en el libelo inicial elaborado por el actor, pues le está vedado pronunciarse sobre pretensiones no contempladas en ese escrito o tomar en cuenta normas de orden Constitucional o legal no invocadas en él, en virtud del carácter rogado y no oficioso de esta jurisdicción; apoyada en ese principio, esta Sección Quinta, en el análisis y en la decisión misma, se circunscribirá a las normas que como infringidas invocó el demandante en dicho escrito de demanda, que son las mencionadas del numeral 2° del art. 179 y el parágrafo del art. 261 de la Carta Política.
...
A Carlos Alberto Martín Salinas se le inscribe ante la Registraduría Nacional del Estado Civil el 27 de enero de 1998, en el segundo renglón de candidatos para la Cámara de Representantes, en la lista encabezada por Orlando Beltrán Cuéllar por la Circunscripción Electoral del Departamento del Huila (fl.2.), para las elecciones que se llevaron a cabo en todo el país el 8 de marzo del mismo año. Ninguna de esas dos fechas, la de inscripción y la de elección, constituyen punto de referencia de la inhabilidad alegada (artículo 179-2 de la Carta), sino el de la posesión (artículo 181, inc. segundo, de la Carta), que no fue tenido en cuenta dentro de las disposiciones infringidas citadas en la demanda. (Destaca la Sala).
Dado el sentido del fallo, no está indicado entrar al estudio de las funciones del cargo público, cuyo desempeño ha podido generar la causal de inhabilidad».
Quiere esto decir que la Sección Quinta estimó que la norma aplicable al caso concreto era el artículo 181, inciso segundo, de la Constitución, según el cual los candidatos llamados a ejercer como congresistas quedan sujetos al mismo régimen de inhabilidades previsto para los elegidos. Pero no entró a decidir acerca de la violación de dicho artículo, ya que el actor no lo había invocado en la demanda.
Para resolver la excepción debe atenderse primeramente a la noción de «cosa juzgada», contenida en el artículo 332, inciso primero, del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto es como sigue:
«ART. 332. - Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entrambos procesos haya identidad jurídica de partes.»
Según la norma transcrita, la cosa juzgada es un efecto de la sentencia firme, que consiste en la imposibilidad de dictar una nueva sentencia sobre el mismo objeto y por la misma causa planteados en el primer proceso. El objeto es, en general, la situación jurídica sometida a decisión del juzgador. La causa son los hechos y fundamentos de derecho en que se apoya la pretensión.
Así, pues, el acto acusado es el objeto del proceso contencioso administrativo de nulidad, una de cuyas especies es el contencioso electoral instituido en el artículo 228 del CCA. La causa o «causa petendi» son los hechos de la demanda, juntamente con las normas señaladas como violadas y dentro de los límites del concepto de la violación planteado por el actor.
Conforme a lo expuesto, el objeto del proceso electoral resuelto por la Sección Quinta de esta Corporación fue el acto administrativo de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes por el cual se llamó al candidato CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS a reemplazar al elegido, ORLANDO BELTRÁN CUELLAR. Y su causa petendi fue, por el aspecto fáctico, el ejercicio del cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario del Huila en el año anterior a la posesión; y por el aspecto jurídico, el numeral 2° del artículo 179 de la Constitución, que erige en inhabilidad el ejercicio de cargos con autoridad dentro de la circunscripción, lo mismo que el parágrafo 1° del artículo 261 ibidem, cuya violación, en sentir del actor, se seguía la nulidad del acto administrativo acusado.
En cuanto al objeto del proceso de pérdida de investidura, esta Corporación ha sostenido que es la conducta de quienes acceden a la dignidad de congresistas, lo mismo que sus efectos disciplinarios, principalmente la inhabilidad perpetua establecida en el numeral 4. del artículo 179 de la Constitución.
La Sala ha precisado, en los términos siguientes, las diferencias entre la acción electoral y la de pérdida de investidura:
«La Sala considera, en acuerdo con la distinguida Procuradora Delegada, que no son, el juicio que se adelanta para decretar la pérdida de la investidura de un congresista - con fundamento en el artículo 184 de la Carta - y el juicio electoral que pretende la nulidad de su elección - aunque se refieran a una misma persona - juicios idénticos, fundados en los mismos hechos y con igualdad de causa. En efecto, la pérdida de la investidura implica en el fondo una sanción por conductas asumidas por la persona del Congresista que lo priva de esa condición que alguna vez fue poseída por él; al paso que, el juicio electoral lo que pretende es definir si la elección y la condición de Congresista son legítimas o, si por el contrario, en el caso de que existan motivos para su anulación, son ilegítimas . Quiere decir lo anterior que en el primer caso, lo que se juzga es la ruptura del pacto político existente entre el elector y el elegido, elemento fundamental de la democracia representativa; cuando el candidato se presenta ante el electorado hace una declaración, a veces implícita, de no estar incurso en causal de inhabilidad que impida su elección; si tal declaración no resulta cierta, el elegido, en este caso el Congresista, viola dicho pacto político, caso en el cual procede, por mandato de la Constitución, la pérdida de la investidura cuya finalidad es preservar la legitimidad de las instituciones de la sociedad política, sin perjuicio de las consecuencias personales que el decreto de la medida acarrea de conformidad con el artículo 179, numeral 4 de la Constitución Política. En el segundo caso, en cambio, se cuestiona la legalidad de los actos que permitieron el acceso del congresista a esa condición y si éstos se declaran nulos, ello equivale a que nunca se tuvo acceso legítimamente a la referida investidura.
Entonces, el proceso de nulidad del acto administrativo por el cual la Mesa Directiva llama a un candidato a servir como congresista, y el proceso de pérdida de investidura, tienen objetos distintos y, por este solo aspecto, la sentencia que recaiga en el primero no constituye cosa juzgada frente al segundo. Aparte de que la acción electoral es de naturaleza contencioso administrativa y puede ser resuelta por la Sección especializada (Sección Quinta), mientras que la acción de pérdida de investidura tiene carácter constitucional y compete privativamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
De suerte que para que existiese cosa juzgada sería preciso, al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 144, que en el primer proceso también se hubiese solicitado la pérdida de investidura y que el Consejo de Estado ya se hubiese pronunciado sobre «las causales» fundadas en los mismos hechos, causales que no pueden ser otras que las de pérdida de investidura.
No se probó la excepción.
5.4. LA CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Consta en la certificación expedida el 28 de julio de 1998 por la Secretaria General de la Gobernación del Huila, que CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS sirvió el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de ese Departamento desde el 10 de septiembre de 1996 hasta el 1.° de enero de 1998. También está probado, con el «Acta de Solicitud de Inscripción y Constancia de Aceptación de Lista de Candidatos» (formulario E-6), que el 27 del mismo mes se inscribió como candidato a la Cámara de Representantes por ese Departamento en las elecciones que tendrían lugar el 8 de marzo de 1998, en el segundo renglón de la lista encabezada por ORLANDO BELTRÁN CUELLAR, quien fue, finalmente, el único elegido.
Está igualmente demostrado, mediante constancia suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes, que CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS se posesionó el 20 de julio de 1998 como Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral del Huila en reemplazo de ORLANDO BELTRÁN CUELLAR, y que ejerció el cargo hasta el 25 de mayo de 2000, cuando se posesionó éste último al terminar la privación de su libertad.
Los servidores de la administración departamental son, por regla general, empleados públicos, conforme a lo previsto en el artículo 233 del Decreto 1222 de 1986 (Código de Régimen de Departamental).
Con miras a establecer si el empleo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario desempeñado por el demandado implicaba ejercicio de autoridad política, civil o administrativa, es necesario examinar su misión y funciones, señaladas en el Decreto Departamental N.° 543 de 15 de junio de 1994, cuya copia auténtica, junto con la constancia de su publicación el 28 del mismo mes, fue allegada a los autos:
«ARTÍCULO 2.°- MISIÓN : La Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario tiene por misión atender en la jurisdicción del Departamento, la seguridad, la convivencia ciudadana y el orden público; proteger los derechos, garantías y deberes de los ciudadanos; promover la participación y gestión de las comunidades y fomentar la organización comunitaria para la realización plena de la democracia participativa.
ARTÍCULO 3º. FUNCIONES DE LA SECRETARÍA DE GOBIERNO Y DESARROLLO COMUNITARIO. Son funciones de la Secretaría de Gobierno y Desarrollo comunitario, además de las generales señaladas en el Estatuto Básico de Organización, las siguientes:
1º. Dirigir y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional y Departamental en materia de seguridad, convivencia ciudadana y orden público; proteger los derechos, garantías y deberes de los ciudadanos y promover la participación ciudadana y comunitaria, para la realización plena de la democracia participativa.
2º. Ejecutar, bajo la dirección del Gobernador, las políticas para la incorporación a la vida civil, de las personas que se encuentren al margen de la legalidad, conforme a las directrices trazadas por el Gobierno Nacional y garantizar el libre ejercicio de los derechos políticos en el Departamento.
3º. Coordinar el debido cumplimiento de las disposiciones electorales en el Departamento conforme a la Constitución y las leyes.
4º. Asesorar y apoyar al Gobernador en sus relaciones con la Asamblea Departamental y hacer las evaluaciones y el seguimiento de los proyectos de Ordenanza, que se relacionen con la misión de la dependencia, presentados por el gobierno departamental a consideración de dicha corporación.
5º. Estudiar e impulsar, a través de los organismos departamentales pertinentes, los mecanismos de participación ciudadana, en los términos establecidos en la Constitución Política y la ley.
6.° Velar por la conservación del orden público en el territorio del departamento, en coordinación con las autoridades competentes y la dirección del Gobernador del Departamento.
7.° Prestar apoyo y coordinar acciones con las fuerzas militares, policía, el Das y demás autoridades, para la investigación de los delitos y contravenciones en el territorio del Huila.
8.° Promover y afianzar la convivencia democrática y la solución pacífica de los conflictos en el Departamento.
9.° Promover y coordinar los programas de normalización, rehabilitación y reinserción, de conformidad con las políticas que adelante el Gobierno Nacional.
10.° Promover el respeto y la garantía de los derechos humanos en el Departamento.
11.° Promover la participación comunitaria y la concertación con todos los sectores de la sociedad civil, con el fin de impulsar el desarrollo económico y social.
12.° Tramitar las solicitudes de expedición y refrendación de pasaportes, previo cumplimiento de los requisitos exigidos.
13.° Adoptar con la periodicidad establecida por normas legales o reglamentarias, los formularios sobre expedición de pasaportes y hacerlos llegar al Distrito Militar y a la Sección (sic) del DAS, para la correspondiente refrendación.
14. Refrendar las actas, que sobre expedición de pasaportes deba enviar al Distrito Militar del Ministerio de Defensa, y demás autoridades nacionales.
15. Coordinar y promover la creación de cuerpos de bomberos y demás instituciones voluntarias de carácter cívico en el Departamento y prestar la asistencia legal que ellos demanden.
16. Definir y coordinar el sistema departamental, para la prevención y atención de emergencias y desastres.
17. Fijar los procedimientos y orientar los programas necesarios, que conlleven a la identificación de las necesidades comunitarias y al fomento de mecanismos económicos y organizacionales para satisfacerlas.
18. Organizar los procesos de participación democrática y desarrollo comunitario, mediante actividades de promoción, capacitación y asesoría a las comunidades, con sujeción a las disposiciones constitucionales y legales sobre la materia.
19. Tramitar el reconocimiento, suspensión y cancelación de Personería Jurídica de las entidades de utilidad común y sin ánimo de lucro; certificar la inscripción y vigencia de las juntas directivas y de sus representantes legales, ejercer la inspección y vigilancia sobre estas instituciones y dictar los actos administrativos relacionados con los anteriores procesos.
20. Asesorar a las comunidades organizadas en el área legal y coordinar con otras dependencias y organismos, la prestación de asistencia técnica, en el campo productivo, administrativo y financiero.
21. Adelantar acciones y programas de carácter preventivo, de los problemas sociales, mediante estrategias de participación y organización comunitaria.
22. Asesorar a las juntas de acción comunal en todo el proceso de su creación, en los programas que de ellas surjan, con sujeción a las disposiciones legales sobre la materia.
23. Atender lo relativo al otorgamiento, suspensión y cancelación de personerías jurídicas, a las juntas de acción comunal; aprobación, revisión y control de las actuaciones de las mismas y de las asociaciones de vivienda comunitaria, de carácter local o departamental, de conformidad con lo establecido en las disposiciones legales vigentes, en especial con la Ley 52 de 1990 y sus actos reglamentarios.
24. Coordinar, de acuerdo con el Gobernador, la acción de las entidades nacionales que tengan que ver con la ejecución de programas de promoción, de participación social y de fomento organizativo de las comunidades del Departamento.
25. Coordinar programas de promoción comunitaria con las organizaciones no gubernamentales (ONG), cuyo objetivo coincida con las funciones de la Secretaría, mediante la celebración de convenios o contratos a que hubiere lugar.
26. Promover el desarrollo de las formas de participación y organización comunitaria, que sean requeridas, para garantizar la participación de las comunidades en la gestión, vigilancia y demás espacios reservados a las mismas, en los procesos sociales, políticos y administrativos, en especial, para su participación en entidades públicas y de prestación de servicios públicos domiciliarios, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales vigentes.
27. Conocer en segunda instancia de los procesos que por competencia le esté (sic) atribuido.
28. Las demás que le sean asignadas por autoridad competente y le corresponda a la naturaleza de la dependencia.
...».
La autoridad consiste en la potestad para imponer conductas a particulares y servidores públicos, y para proferir decisiones que afecten a estos en sus libertades, garantías y derechos de cualquier naturaleza. La Sala, en sentencia de 1º de febrero de 200, esbozó las nociones de autoridad política, civil y administrativa, en los siguientes términos, que se reiteran para la decisión de esta controversia:
"...La autoridad civil confiada a un servidor público por razón de sus funciones consiste en la potestad de mando, de imposición, de dirección que ejerce sobre la generalidad de las personas. Su expresión puede ser diversa y puede consistir en competencias reglamentarias, o de designación y remoción de los empleados, o en potestades correccionales o disciplinarias o de imposición de sanciones distintas, o de control que comporte poder de decisión sobre los actos o sobre las personas controladas.....El concepto de autoridad civil no resulta excluyente sino comprensivo de la autoridad administrativa que relacionada con las potestades de servidor público investido de función administrativa, bien puede ser, y por lo general es, al mismo tiempo autoridad civil.
En otros términos, si bien los conceptos de autoridad militar y jurisdiccional tienen contornos precisos, los linderos se dificultan tratándose de la autoridad política, civil y administrativa. Entendida la primera como la que atañe al manejo del Estado y se reserva al Gobierno (art. 115 C.P.) y al Congreso (art. 150 ibídem) en el nivel nacional, no queda duda de que la autoridad civil es comprensiva de la autoridad administrativa sin que se identifique con ella, pues entre las dos existirá una diferencia de género a especie. Una apreciación distinta conduciría a vaciar completamente el contenido del concepto autoridad civil, pues si ella excluye lo que se debe entender por autoridad militar, jurisdiccional, política y administrativa no restaría prácticamente ninguna función para atribuirle la condición de autoridad civil...".
A la luz de esta noción, no se remite a duda que ciertas competencias confiadas por el Decreto 543 de 1994 a la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario entrañan el ejercicio de autoridad administrativa, señaladamente, las de dirigir y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional y Departamental en materia de seguridad, convivencia ciudadana y orden público (numeral 1); coordinar el debido cumplimiento de las disposiciones electorales en el Departamento (numeral 2); velar por la conservación del orden público en el territorio del departamento (numeral 6); organizar los procesos de participación democrática y desarrollo comunitario, mediante actividades de promoción, capacitación y asesoría a las comunidades (numeral 18); tramitar el reconocimiento, suspensión y cancelación de Personería Jurídica de las entidades de utilidad común y sin ánimo de lucro; certificar la inscripción y vigencia de las juntas directivas y de sus representantes legales, ejercer la inspección y vigilancia sobre estas instituciones y dictar los actos administrativos relacionados con estos procesos (numeral 19); y atender lo relativo al otorgamiento, suspensión y cancelación de personerías jurídicas a las juntas de acción comunal; aprobación, revisión y control de las actuaciones de las mismas y de las asociaciones de vivienda comunitaria, de carácter local o departamental (numeral 23).
Competencias propias del cargo y cuyo ejercicio no requiere delegación por parte del Gobernador.
Todas estas atribuciones se traducen en la potestad del Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario Departamental, para imponer conductas a funcionarios y particulares, como también para atribuirles derechos y extinguírselos, es decir, para afectar la esfera de los derechos de unos y otros.
Está probado, entonces, que CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS ejerció en el Departamento del Huila un empleo revestido de autoridad administrativa, dos meses y siete días antes de las elecciones del 8 de marzo de 1998.
Ahora bien, el término de doce meses de la inhabilidad establecida en el artículo 179-2 de la Constitución debe computarse desde la fecha de las elecciones (8 de marzo de 1998) hacia atrás, y ello vale tanto para los congresistas elegidos como para los llamados, porque el régimen de unos y otros es, según esta norma, «el mismo».
En la sentencia últimamente citada, la Sala precisó que la razón de ser de la inhabilidad para ser congresista, impuesta por el numeral 2.° del artículo 179 de la Carta a quienes hayan ejercido autoridad en la respectiva circunscripción electoral dentro de los doce meses anteriores a la elección, consiste en evitar que los servidores estatales se valgan de sus potestades para influir sobre el electorado y que organicen empresas electorales desde los destinos públicos.
Con esta perspectiva, la Sala, en sentencia de 15 de mayo de 2001 interpretó el inciso segundo del artículo 181 de la Constitución Política en el sentido de que los candidatos llamados a suplir faltas de congresistas están sometidos al mismo régimen de inhabilidades que los elegidos, lo que implica que la inhabilidad derivada de haber ejercido autoridad dentro de la circunscripción electoral comprende los doce meses anteriores a la votación. Y así mismo, que la posesión del llamado produce el efecto de sujetarlo a la acción de pérdida de investidura. Dijo entonces la Sala. :
«Aplicabilidad del régimen de inhabilidades para los Congresistas que acceden al cargo en virtud del llamado que se hace para cubrir la vacancia del Congresista elegido.
Prescriben los incisos 2 del artículo 181 y 1 del artículo 261 de la Carta Política, en su orden, lo siguiente:
Art. 181.
Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión.
"Art. 261. Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral."
Ahora bien, la interpretación aislada del citado inciso segundo del artículo 181 de la Constitución, en el sentido de entender, para todos los efectos, que las inhabilidades de los "llamados a ocupar el cargo por vacancia del congresista elegido" (que son todos los que conforman la lista) sólo comienzan a partir de la posesión, que otrora sostenía la Corporación, lleva a que las causales 2 y 3 del artículo 179 de la Constitución Política se tornen inoperantes respecto de éstos, pues quien esté incurso en la inhabilidad para ser "elegido" puede situarse dentro de la lista en un orden que posteriormente le dé vocación de ser "llamado" y así, haciendo fraude a la norma constitucional, utilizar torcidamente su condición de poder, para cautivar votos en favor de su lista y luego, una vez transcurran los seis o doce meses que señalan los citados numerales 2 y 3 del artículo 179, se posesione como Congresista, por virtud del llamado de la Mesa Directiva, hecho éste que debe rechazarse, como quiera que esa no fue la intención de los Constituyentes al establecer el régimen celoso de inhabilidades para los Congresistas.
...
Se entenderá, por ello, de las normas constitucionales citadas en esta providencia, lo siguiente:
a) Que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades consagrado en la Constitución Política gobierna tanto a los Congresistas elegidos como a los llamados.
b) Que las inhabilidades consagradas en los numerales 2 y 3 del artículo 179 de la Constitución Política son aplicables, en los términos que en tal precepto se consagran, también a los llamados a ocupar la vacancia del Congresista elegido, los cuales son todos los que conforman la lista.
c) Que la posesión del "llamado a suplir la vacante del Congresista elegido" marca el momento en el cual puede el juez pronunciarse sobre la existencia o no de las de las conductas enlistadas como no permitidas, pese a que su ocurrencia tenga lugar con anterioridad al acto de posesión, como es el caso de los supuestos que contemplan los citados numerales 2 y 3 del articulo 179 de la Constitución Política.
d) Que la causal del numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política, respecto de los Congresistas llamados a ocupar las vacancias de los Congresistas elegidos, exige los siguientes supuestos, para que ésta se configure:
- Posesión del Congresista llamado a suplir la vacancia.
- Que el Congresista llamado a ocupar la vacancia del elegido, hubiera ejercido, como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de la misma circunscripción electoral en el caso de los Representantes a la Cámara, entendiendo para los Senadores que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, dentro de los doce meses anteriores a la fecha en que se realizó la elección y por la cual adquirió la vocación para ser "llamado".
e) Que la causal del numeral 3 del artículo 179 de la Constitución Política, respecto de los Congresistas llamados a ocupar las vacancias de los Congresistas elegidos, exige los siguientes supuestos:
- Posesión del Congresista llamado a suplir la vacancia.
- Que el Congresista llamado a ocupar la vacancia del elegido, haya intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o haya sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de la misma circunscripción electoral en el caso de los Representantes a la Cámara, entendiendo para los Senadores que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha en que se realizó la elección y por la cual adquirió la vocación para ser "llamado".
Recientemente, la Sala Plena, en sentencia de 28 de agosto de 200 reiteró esta jurisprudencia, así:
«Para prohijar la consideración de que este nuevo enfoque interpreta fielmente los postulados normativos relacionados con el asunto dilucidado, se tuvo en cuenta, igualmente, la imperiosa necesidad de acatar la regla explícita según la cual el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a que están sometidos los congresistas llamados es exactamente el mismo que se aplica a los elegidos. Y si tal regulación aparece recogida, como ya se dijo, de forma clara, precisa y concluyente, en el artículo 181, inciso 2º, de la Carta, no resulta de recibo admitir la distinción que se ha pretendido deducir respecto de la contabilización del término de las inhabilidades previstas en los numerales 2 y 3 del artículo 179 ibídem, en el sentido de que para los elegidos debe partirse de la fecha de la elección, en tanto que para los llamados desde el momento de la posesión, pues, si ello fuese así, la perentoria ordenación según la cual unos y otros están sometidos a un mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades, quedaría burlada, al menos parcialmente.»
Está demostrado, entonces, que CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS infringió el régimen de inhabilidades para ser congresista y, concretamente, el numeral 2° del artículo 179 de la Constitución, por haber ejercido un cargo dotado de autoridad administrativa, en la misma circunscripción electoral, dentro de los doce meses anteriores a la elección.
Se realizó, entonces, la causal de pérdida de investidura.
Por último, la Sala reitera su jurisprudencia en cuanto a que el hecho de no estar el demandado sirviendo el cargo de congresista al momento de presentarse la solicitud de pérdida de la investidura, mal puede purgar la violación del régimen de inhabilidades y enervar la potestad de esta Corporación para sancionarla como lo ordenan los artículos 183-1 y 184 de la Constitución (v. sentencias de 8 de septiembre de 1992, expediente AC-175, y de 17 de agosto de 1994, expediente AC-1899).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
DECLÁRASE no probada la excepción de cosa juzgada.
DECRÉTASE la pérdida de la investidura de Congresista del Representante a la Cámara CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS.
Comuníquese esta decisión a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
JESÚS MARÍA CARRIILLO BALLESTEROS
Presidente
MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA
Salva Voto Aclara Voto
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMAN AYALA MANTILLA
TARSICIO CACERES TORO REINALDO CHAVARRO BURITICA
Aclara Voto
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
Aclara Voto
RICARDO HOYOS DUQUE JESUS M. LEMOS BUSTAMANTE
Aclara Voto
LIGIA LOPEZ DIAZ ROBERTO MEDINA LOPEZ
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE B.
Aclara Voto
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
Salva Voto
MARIA INES ORTIZ BARBOSA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
Salva Voto
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ DARIO QUIÑONES PINILLA
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR MANUEL S. URUETA AYOLA
Salva Voto Salva Voto
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero Ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D. C., tres (3) de abril de dos mil dos (2.002).
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0199-01
Actor: VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Referencia: Solicitud de pérdida de la investidura de congresista del Representante CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS
SALVAMENTO DE VOTO
I.
La pérdida de investidura, como se lee en los artículos 110, 183, 184 y 291 de la Constitución, está dirigida contra los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales -diputados y concejales- y contra los congresistas -senadores y representantes-, y es sanción disciplinaria, que priva a esos servidores públicos de su calidad de tales y los inhabilita, en forma vitalicia en algunos casos, para ocupar ciertos cargos de elección popular.
Y según el artículo 29 de la Constitución, toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable, de lo que resulta que solo se es responsable cuando se es culpable.
Entonces, solo la conducta culpable –o sea, aquella dirigida por la voluntad del agente, que solo así le es atribuible–, puede ser sancionada.
La conducta culpable es dolosa, como es sabido, cuando el agente conoce que el hecho que realiza y quiere su realización o la acepta previéndola al menos como posible; y culposa cuando el agente no prevé el resultado previsible o previéndolo confía en poder evitarlo.
Siendo así, la pérdida de investidura es sanción que solo puede imponerse cuando el hecho previsto como causal sea cometido culpablemente, es decir, con dolo o con culpa.
Es que "ningún hecho o comportamiento humano es valorado como acción si no es fruto de una decisión; consiguientemente, no puede ser castigado, y ni siquiera prohibido, si no es intencional, esto es, realizado con conciencia y voluntad por una persona capaz de comprender y de querer. [...] este principio es también una conquista moderna ignorada por la mayor parte de los ordenamientos primitivos. [...]. Por otra parte, la punibilidad de solo los actos intencionales es, con seguridad, un insuprimible elemento de sentimiento común de justicia, al punto de que reputamos bárbara e injusta cualquier forma de responsabilidad objetiva o sin culpa.
Pero se dijo en sentencia de 1 de octubre de 1.993 que se trataba de "un juicio objetivo; y la doctrina, que en "el proceso de desinvestidura se juzga objetivamente la conducta del congresista […] solo evalúa la imputabilidad causal y no tendrá en cuenta la intención, el dolo, la culpa o el error en que se haya incurrido
, criterio en buena hora rectificado, primero en la sentencia de 19 de febrero pasado, en que se dijo que no era responsable el congresista que no obró "ni con intención, ni con descuido
, es decir, dolo o culpa; y después en la sentencia de 23 de abril, también de este año, en que se dijo que la responsabilidad disciplinaria no es de carácter objetivo, en la medida en que las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa, y que no podía considerarse responsable al congresista que obró con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falt
.
La responsabilidad objetiva que es la que solo atiende a la realización del hecho, la que "está en la atribución de un resultado al sujeto sobre la base de la sola relación de causalidad, independientemente del concurso del dolo de la culpa", de manera que el agente estaría "llamado a responder de los resultados de su acción aunque respecto de ellos ningún reproche, ni de simple ligereza, pueda hacérsele, y, por lo tanto, aunque se hayan causado por pura casualidad [...], constituye un residuo de concepciones jurídicas superadas, y concretamente del canon medieval qui in re illicita versatur tenetur etiam pro casu [quien actúe en asunto ilícito, responde inclusive del caso]. Está ella en contraste con la actual conciencia jurídica, que reclama imperiosamente la plena realización del gran principio 'no hay pena sin culpa' .
Los fundamentos del principio de culpabilidad –referidos a la materia penal propiamente dicha, especialmente, pero válidos por igual respecto de todo el derecho sancionador–, en cuya virtud queda sin justificación la responsabilidad objetiva, podrían señalarse así:
(i) Solo son reprobables las conductas culpables, y esa calidad de reprobables es condición necesaria para su prohibición y, en consecuencia, para su castigo; (ii) solo los comportamientos culpables pueden ser objeto de prevención mediante el castigo y solo respecto de esos comportamientos puede la conminación del castigo desplegar una función intimidante, pues respecto de hechos inculpables, por no ser imputables a la conciencia o a la voluntad del agente, el castigo es superfluo; (iii) el principio de culpabilidad hace posible ajustar la conducta al derecho y asegura que aun cuando las cosas vayan mal, como ocurre cuando se cometen errores o se producen accidentes, una persona que ha puesto lo mejor de su parte para respetar el derecho no será castigada; y (iv) solo las conductas culpables pueden ser lógica y sensatamente prohibidas, pues las prohibiciones presuponen la posibilidad de ser observadas o violadas por aquellos a cuyo conocimiento y voluntad se dirigen, con la función pragmática de orientarlos y condicionarlos, y serían insensatas e inútiles si tal posibilidad no existies
.
Conforme a todo lo anterior y en desarrollo del precepto del artículo 29 de la Constitución, en el artículo 5.º del Código Penal se estableció que solo eran punibles las conductas realizadas con culpabilidad, y que quedaba proscrita toda forma de responsabilidad objetiva; y en el artículo 14 del Código Disciplinario Único que en materia disciplinaria, también, estaba proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y que las faltas solo eran sancionables a título de dolo o de culpa.
Así, repito, la pérdida de investidura es sanción que solo puede imponerse cuando el hecho previsto como causal sea cometido culpablemente, es decir, con dolo o con culpa.
II.
En sentencia de 25 de abril de 1.994 dijo la Sala que, según el inciso segundo del artículo 181 de la Constitución, quien por haber hecho parte de la lista de quien dejara vacante el cargo de congresista fuera llamado a ocuparlo, quedaría sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades, a partir de su posesión, lo que "es apenas obvio, porque en este evento, la fuente de la investidura no es la elección sino el llamado que se hace para cubrir la vacancia
.
Ese criterio fue reiterado en sentencia de 16 de octubre de 1.996, en la que se dijo que aquellos que hubieran sido investidos como congresistas no por haber sido elegidos, sino llamados a cubrir una vacante en cuanto integrantes de la lista de la cual fue elegido el congresista cuya falta ha de suplirse, las causales de inhabilidad e incompatibilidad se les aplican a partir de la fecha de su posesión. Se dijo, además, que la causal del numeral 2 del artículo 179 de la Constitución "se refiere a 'quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección' [...], lo cual descarta la aplicación de esta causal a quienes no hubieren sido elegidos sino llamados a ocupar una vacante posteriormente
.
Lo propio habría de decirse de la causal del numeral 3 del artículo 179 de la Constitución, según el cual no pueden ser congresistas quienes hubieran intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas o en la celebración de contratos con las mismas, o hubieran sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.
El criterio expuesto fue reiterado en sentencia de 18 de diciembre de 1.99
.
En la sentencia de 15 de mayo de 2.001 se rectificó, quizá con acierto, el criterio expresado en las sentencias de 25 de abril de 1.994 y de 16 de octubre y 18 de diciembre de 1.996, y se dijo entonces, básicamente, que tanto los congresistas elegidos como los que ocuparan el cargo por haber sido llamados a suplir las faltas de los elegidos, se encontraban, por igual, sometidos a las inhabilidades establecidas en los numerales 2 y 3 del artículo 179 de la Constitución, o sea, que en uno y otro caso habría de tomarse en cuenta la fecha de la elecció
, y así se reiteró en sentencia de 28 de agosto de 2.00.
III.
Rectificado entonces el criterio anterior, por erróneo, y expresado uno nuevo, y siendo que el Representante Carlos Alberto Martín Salinas –que fue llamado y tomó posesión el 20 de julio de 1.998– había ocupado el cargo de Secretario de Gobierno Comunitario en la Gobernación del Huila hasta el 1 de enero de 1.998, y las elecciones para Congreso tuvieron lugar el 8 de marzo de ese año, se lo consideró incurso en la causal de inhabilidad del numeral 2 del artículo 179 de la Constitución, esto es, ya se dijo, haber ejercido como empleado público jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección, y, consecuentemente, en el motivo de pérdida de investidura del numeral 1 del artículo 183 constitucional, y así se decretó.
Vistas así las cosas, es lo cierto que la conducta del Representante Carlos Alberto Martín Salinas se encuentra conforme a lo que hasta la sentencia de 15 de mayo de 2.001 era la jurisprudencia del Consejo de Estado, y podía entonces razonablemente, de buena fe, suponer que no se encontraba inhabilitado, lo que indica que no se trata de una conducta culpable, es decir, culposa o dolosa, y ello aun cuando objetivamente se encontrara inhabilitado.
El error común crea derechos, protege a quien no ha cometido culpa o dolo y exime de responsabilidad, más aun si, como en este caso, ha sido determinado por sentencias precedentes dictadas en asuntos similares. Es indicador de buena fe, y por consiguiente eximente de responsabilidad el error "determinado por providencias tomadas o aseveraciones u opiniones expresadas por órganos administrativos o por funcionarios públicos y también por fallos dictados precedentemente por el magistrado para asuntos similare
.
Creo que este y otros casos semejantes no habrían tenido lugar, de no ser por la jurisprudencia del Consejo de Estado, hoy rectificada, que, sin dudas, indujo a error.
Rectificar un criterio erróneo sí; pero sancionar a quien ha obrado conforme a la jurisprudencia, es inaceptable.
IV.
Otro es el aspecto relativo a la cosa juzgada.
Mediante demanda se pidió se declarase nulo el acto administrativo por el cual la mesa directiva de la Cámara de Representantes llamó al señor Carlos Alberto Martín Salas a reemplazar al Representante Orlando Beltrán Cuellar, elegido para el período de 1.998 a 2.000 por la circunscripción electoral del Huila, y tomó posesión del cargo el 20 de julio de 1.998.
Se dijo entonces que el llamado estaba inhabilitado para ser congresista según lo establecido en los artículos 179, numeral 2, y 261 de la Constitución, porque había desempeñado el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario del Huila hasta el 1 de enero de 1.998, calidad en la cual ejerció autoridad civil, política y administrativa.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia de 25 de febrero de 1.999, denegó esa pretensión, considerando, básicamente, que la fecha de la elección no constituía punto de referencia de la inhabilidad alegada, la establecida en el artículo 179, numeral 2, de la Constitució.
Sin embargo, desestimó la Sala la excepción de cosa juzgada propuesta, porque –después de señalar las diferencias entre el proceso de nulidad de actos de elección y el proceso de pérdida de investidura– consideró que, conforme al artículo 15 de la ley 144 de 1.994, era necesario "que en el primer proceso también se hubiese solicitado la pérdida de investidura y que el Consejo de Estado ya se hubiese pronunciado sobre las causales fundadas en los mismos hechos".
La cosa juzgada es esa calidad de ciertas sentencias que impide volver a examinar la cuestión decidida. La excepción de cosa juzgada, entonces, exige la identidad del objeto, o materia de la discusión y la decisión, y de causa, o hecho que sirve de base a la nueva pretensión, aun cuando se trate de procesos promovidos en ejercicio de acciones distintas, o sean otras las pruebas aducidas en el nuevo proceso, o diferentes los fines que se persigan en el nuevo proceso; la excepción existe cuando, no obstante tales diferencias, el fundamento jurídico de la pretensión sea el mism.
Así, según lo establecido en el artículo 15 de la ley 144 de 1.994, no puede admitirse solicitud de pérdida de investidura de congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se hubiera pronunciado el Consejo de Estado.
El objeto o materia de discusión fue el mismo, y también la misma la causa o hecho con base en el cual se pidió se decretara la pérdida de la investidura de congresista: se trataba de establecer, en uno y otro caso, si el Representante Carlos Alberto Martín Salinas, que fue llamado y se posesionó como tal el 20 de julio de 1.998, se encontraba incurso en la causal de inhabilidad establecida en el artículo 179, numeral 2, de la Constitución, por haber desempeñado el cargo de Secretario de Gobierno Comunitario del Huila hasta el 1 de enero de 1.998.
Tales las razones de mi discrepancia.
MARIO ALARIO MÉNDEZ
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero Ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ.
Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0199-01
Actor: Vladimir Fernández Andrade
Referencia: PI-0199
Pérdida de Investidura. Aclaración de Voto
Con toda atención, me permito manifestar que desisto de la intención de aclarar mi voto favorable a la decisión de la referencia, en relación con el análisis efectuado a la excepción de cosa juzgada, en razón de que en la parte final de la misma (fl. 15) se adicionó el examen de dicha excepción a la luz del artículo 15 de la Ley 144 de 1994, aspecto que no fue incluido en el proyecto inicial.
H.H. Magistrados, con toda consideración.
REINALDO CHAVARRO BURITICÁ
Consejero de Estado
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil dos (2002)
Ref.: Expediente 11001-03-15-000-2001-0199-01
Actor: Vladimir Fernández Andrade
Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade
ACLARACIÓN DE VOTO
Con todo respeto, manifiesto que, si bien comparto la parte resolutiva de la sentencia proferida en el proceso de la referencia, por la cual se declaró no probada la excepción de cosa juzgada y se decretó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Carlos Alberto Martín Salinas, disiento de la parte motiva de la misma, en relación con los argumentos planteados para adoptar la primera decisión mencionada, y concretamente para concluir que, en el caso concreto, no se cumple el elemento relativo a la identidad de objeto.
Se expresa en la sentencia lo siguiente:
"...el objeto del proceso electoral resuelto por la Sección Quinta de esta Corporación fue el acto administrativo de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes por el cual se llamó al candidato CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS a reemplazar al elegido, ORLANDO BELTRÁN CUELLAR. Y su causa petendi fue, por el aspecto fáctico, el ejercicio del cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario del Huila en el año anterior a la posesión; y por el aspecto jurídico, el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución, que erige en inhabilidad el ejercicio de cargos con autoridad dentro de la circunscripción, lo mismo que el parágrafo 1º del artículo 261 ibídem, cuya violación (sic) , en sentir del actor, se seguía la nulidad del acto administrativo acusado.
En cuanto al objeto del proceso de pérdida de investidura, esta Corporación ha sostenido que es la conducta de quienes acceden a la dignidad de congresistas, lo mismo que sus efectos disciplinarios, principalmente la inhabilidad perpetua establecida en el numeral 4 del artículo 179 de la Constitución.
(...)
Entonces el proceso de nulidad del acto administrativo por el cual la Mesa Directiva llama a un candidato a servir como congresista, y el proceso de pérdida de investidura, tienen objetos distintos y, por este solo aspecto, la sentencia que recaiga en el primero no constituye cosa juzgada frente al segundo. Aparte de que la acción electoral es de naturaleza contencioso administrativa y puede ser resuelta por la Sección especializada (Sección Quinta), mientras que la acción de pérdida de investidura tiene carácter constitucional y compete privativamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
De suerte que para que existiese cosa juzgada sería preciso, al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 144, que en el primer proceso también se hubiese solicitado la pérdida de investidura y que el Consejo de Estado ya se hubiese pronunciado sobre "las causales" fundadas en los mismos hechos, causales que no pueden ser otras que las de pérdida de investidura".
En mi opinión, contraria a la que acaba de citarse, la decisión adoptada en un proceso de nulidad de un acto administrativo electoral puede dar lugar a la configuración de la excepción de cosa juzgada en un proceso de pérdida de investidura, cuando las causales invocadas y los hechos en que se fundan las demandas son idénticos en uno y otro caso, y han sido debatidos y decididos previamente en el primero de ellos. Si bien es cierto que la finalidad de los dos procesos es diferente, como son distintos también el juez competente y las acciones procedentes, es claro que, en el evento indicado, el objeto del debate es el mismo y hace referencia a la configuración de la causal.
Así las cosas, el artículo 15 de la Ley 144 de 1994, según el cual "No se podrá admitir solicitud de pérdida de la investidura de un Congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado", y "Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada", no puede ser interpretado con el criterio restrictivo propuesto en la providencia de cuya motivación me aparto. Se observa, además, que, cuando el citado artículo alude al Consejo de Estado, no establece limitaciones particulares, por lo cual debe entenderse que permite la evaluación de la existencia de la excepción cuando se trata de una sentencia proferida por una de las Secciones, respecto de un proceso adelantado por la Sala Plena, o viceversa.
Así lo ha entendido la Corte Constitucional, al referirse a la posibilidad de que una providencia judicial sea considerada como una vía de hecho, en los eventos en que ella vulnera los principios constitucionales de la cosa juzgada y el non bis in idem, conforme al artículo 29 de la Carta Política. Ha abordado la Corte el tema en los siguientes términos, refiriéndose, precisamente, al alcance del citado artículo 15:
"7. La pregunta que debe responderse es si las sentencias que se producen con ocasión de un proceso electoral, constituyen cosa juzgada para efectos del proceso de pérdida de investidura.
En este caso, la Sala no deja de advertir que los dos procesos de que se habla persiguen finalidades distintas, pues mientras el proceso electoral busca la determinación de la constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos expedidos por las corporaciones electorales y la guarda de "los principios constitucionales y legales sobre el sufragio, que constituyen la piedra angular de un régimen representativo y democrático como el nuestro" [Consejo de Estado, S.C.A., Sección Primera, sentencia de abril 20 de 1983; Consejo de Estado, S.C.A., Sección Quinta, sentencia de mayo 14 de 1992:; Corte Constitucional, sentencia C-507/94 (M.P. Jorge Arango Mejía)], el proceso de pérdida de la investidura es un juicio disciplinario de carácter eminentemente ético que persigue la evaluación de la conducta de un congresista con la finalidad de determinar si ha actuado conforme a los deberes que su dignidad le impone [SC-011/94 (M.P. Alejadro Martínez Caballero); SC-319/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara)...].
Sin embargo, no debe olvidarse el hecho de que algunas de las causales de pérdida de la investidura contempladas en el artículo 183 de la Carta Política son, al mismo tiempo, causales de nulidad de los actos administrativos de carácter electoral (C.C.A., artículos 223 y 228). En particular, esta identidad se produce en el caso de la causal de pérdida de la investidura por violación al régimen de inhabilidades (C.P. art. 183-1) y la causal de nulidad de los actos administrativos electorales por inelegibilidad, de que tratan los artículos 223-5 y 228 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, las inhabilidades son causales de inelegibilidad, como quiera que la persona en quien recae una inhabilidad no puede ser elegida para el cargo público de congresista.
Conforme a lo anterior, debe afirmarse que la regulación constitucional y legal de las inhabilidades y las inelegibilidades para ser elegido congresista determinan que el fenómeno de la cosa juzgada pueda estructurarse en un juicio de pérdida de investidura en el caso en que se invoque como causal algún hecho o conducta previamente discutido y desechado como inelegibilidad en un proceso electoral surtido ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado...
(...)
8. Ahora bien, los procesos electorales constituyen una forma especial de los procesos de nulidad... A este respecto, los incisos primero y segundo del artículo 175 del Código Contencioso Administrativo disponen, por una parte, que la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes y, de otro lado, que la sentencia que niega la nulidad de un acto de la misma índole tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes pero sólo con respecto a la causa petendi juzgada.
En consecuencia, si en el proceso electoral, la nulidad del acto administrativo electoral resultó negada, la sentencia sólo hará tránsito a cosa juzgada en relación con la específica causa petendi invocada por el actor para sustentar la petición de nulidad del acto administrativo electoral de que se trate. En estos casos, la excepción de cosa juzgada sólo puede operar si la causa petendi que sustenta las peticiones de los demandantes y que fundamenta el respectivo fallo, es idéntica.
Lo anterior implica que las respectivas demandas, en punto a la invocación de la causal de inelegibilidad de que se trate, se encuentren fundadas en los mismos hechos y que la calificación jurídica de éstos sea idéntica.... De esta forma, en un proceso posterior de pérdida de la investidura podrá invocarse la misma inelegibilidad como causal de la pérdida de la investidura, siempre y cuando la causa petendi en que se funde el petitum del actor sea distinta a la invocada en el proceso electoral" (Se subraya).
Con fundamento en lo anterior, no me cabe duda de que, de conformidad con el entendimiento que le da la Corte al artículo 15 de la Ley 144 de 1994, el cual comparto, si bien la finalidad de un proceso de nulidad de un acto electoral es distinta a la de aquél en el que se pretende la pérdida de la investidura de un congresista, en algunos eventos, como sucede en aquéllos en que la causal de nulidad y la de pérdida de investidura se identifican, por estar referidas ambas a la existencia de una inhabilidad para ser elegido, el objeto de ambos procesos es el mismo y está referido a la demostración de la existencia de la causal respectiva. Así, cuando la causal se funda en los mismos hechos, permite configurar el requisito de identidad de objeto, que debe concurrir con otros para la estructuración de la excepción de cosa juzgada.
Ahora bien, en el caso concreto, se inició un proceso ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el que se solicitó la nulidad del acto administrativo por el cual la Cámara de Representantes llamó a Carlos Alberto Martín Salinas, a reemplazar a Orlando Beltrán Cuellar, quien fue elegido para el período 1998-2002, por la circunscripción electoral del Huila. Se fundó la acusación formulada contra el acto, en el hecho de que el señor Martín Salinas se encontraba inhabilitado para ejercer su función, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 179, numeral 2, y 261 de la Constitución Política, por haber desempeñado empleo con autoridad administrativa desde el 10 de septiembre de 1996, hasta el 1º de enero de 1998, como Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de la Gobernación del Huila.
De igual manera y con posterioridad a la expedición de la decisión definitiva en el proceso de nulidad citado, se solicitó ante la Sala Plena del Consejo de Estado, la pérdida de la investidura del señor Carlos Alberto Martín Salinas, por violación al régimen de inhabilidades, prevista como causal en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 179, numeral 2, de la misma. Al exponerse los hechos, se expresó que el señor Martín Salinas ejerció autoridad civil y administrativa en el Departamento de Huila desde el 10 de septiembre de 1996 y hasta el 1º de enero de 1998, ocupando el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de la Gobernación Departamental.
Teniendo en cuenta que, en el proceso de nulidad electoral, la Sección Quinta del Consejo de Estado decidió, el 25 de febrero de 1999, negar las pretensiones de la demanda, podría concluirse que, dada la identidad de los hechos presentados como sustento de las pretensiones en ambos procesos, así como la identidad de la causal invocada en ellos, referida a la existencia de una inhabilidad, la causa y el objeto de aquéllos es el mismo.
En cuanto a la causa, no encuentro reparos para considerar que la identidad existe. En relación con el objeto, sin embargo, creo que no se presenta tal identidad, y considero que, para llegar a esta conclusión, resultaba fundamental el análisis de la motivación contenida en el fallo de la Sección Quinta. Expresó ésta última, al estudiar el caso concreto, lo siguiente:
"...se debe predicar que si bien el parágrafo 1º del art. 261 de la Constitución Política dispone que las inhabilidades e incompatibilidades establecidas para los congresistas "se extenderán en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia", la causal de inelegibilidad de que se trata en este caso, que deviene del ejercicio, por un empleado público, de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, la establece el numeral 2º del art. 179 de la misma Carta Política, para quienes hubiesen desempeñado esas funciones "dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. (Se subraya), suceso éste, el de la elección, que, como el propio demandante lo reconoce, no es el pertinente, desde luego porque el señor Carlos Alberto Martín Salinas asumió las funciones de Representante a la Cámara por otro medio distinto al electoral, en virtud de lo dispuesto por el inciso 1º del art. 261 de la C.P..., es decir, para suplir como candidato inscrito la falta, absoluta o temporal, de Orlando Beltrán Cuellar.
Ese es el texto y alcance de la norma superior expresamente acudida por el demandante que no admite interpretación distinta, dado que, de otra parte..., las causales de inhabilidad son taxativas y por consiguiente no procede la aplicación analógica.
(...)
A Carlos Alberto Martín Salinas se le inscribe ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, el 27 de enero de 1998, en el segundo renglón de candidatos para la Cámara de Representantes, en la lista encabezada por Orlando Beltrán Cuellar..., para las elecciones que se llevaron a cabo en todo el país el 8 de marzo del mismo año. Ninguna de esas dos fechas, la de inscripción y la de elección, constituyen punto de referencia de la inhabilidad aletada (artículo 179-2 de la Carta), sino el de la posesión (artículo 181, inc. Segundo, de la Carta), que no fue tenido en cuenta dentro de las disposiciones infringidas citadas en la demanda.
Dado el sentido del fallo, no está indicado entrar al estudio de las funciones del cargo público, cuyo desempeño ha podido generar la causal de inhabilidad.
La demanda, por consiguiente, no puede prosperar". (Se subraya).
Con fundamento en la lectura de esta argumentación, resulta evidente, en mi opinión, que, la decisión de negar las pretensiones de la demanda, proferida por la Sección Quinta, no se sustentó en el análisis de la existencia, en el caso concreto, de la causal de inelegibilidad alegada. En efecto, con apoyo en la interpretación que dicha sección hizo de la norma constitucional correspondiente, consideró que dicho análisis era improcedente, y así lo indicó, explícitamente, en la última parte del texto subrayado.
En estas condiciones, no puede considerarse que la causa petendi haya sido juzgada, de manera que el objeto del proceso de nulidad electoral, consistente en la determinación de la existencia de la causal de inelegibilidad, no se cumplió, puesto que los hechos que permitían su configuración no fueron debatidos. En los términos de la Corte Constitucional, entonces, no puede considerarse que la conducta o el hecho invocado como causal de pérdida de investidura hubiera sido "previamente discutido y desechado", como causal de inelegibilidad en el proceso electoral.
Así las cosas y con fundamento en las consideraciones que acaban de hacerse –que difieren de las expuestas por la sentencia aprobada por la Sala Plena–, la cosa juzgada, en este caso, existe sólo en apariencia, y la decisión adoptada, en el sentido de declarar no probada la excepción propuesta, es correcta.
Finalmente, estimo necesario precisar que la interpretación que llevó a la Sección Quinta a considerar no indicado el estudio de los hechos alegados para sustentar la configuración de la causal invocada por el demandante, no obligaba a la Sala Plena, por lo cual ésta última, al resolver el proceso de pérdida de investidura, podía –como lo hizo– adoptar un criterio diferente respecto del alcance de las normas constitucionales aplicables al caso concreto. Al respecto, resultan pertinentes las siguientes observaciones expuestas por la Corte Constitucional, en el fallo antes citado:
"Es cierto que el principio de la cosa juzgada material se ha aplicado por las altas corporaciones y, en especial, por la Corte Constitucional, como desarrollo del principio de universalidad del dictum judicial, que tiende a dar racionalidad a la hermenéutica judicial y a promover el principio de seguridad jurídica. Sin embargo, la excepción de la cosa juzgada en procesos como el de la pérdida de la investidura, no puede extenderse hasta el punto de cobijar la llamada cosa juzgada material, vale decir la ratio decidendi, de decisiones judiciales que, desde ningún punto de vista, pueden comprometer el alcance de las competencias constitucionales propias del Consejo de Estado o del principio constitucional de autonomía judicial. En este sentido, la excepción de cosa juzgada en procesos de pérdida de la investidura, no llega hasta el punto de atar a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado a la ratio decidendi en que se funden decisiones adoptadas por otras secciones de esa corporación judicial.
A este respecto, no puede menos que afirmarse que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sólo se encuentra vinculada a la parte resolutiva de sentencias anteriores proferidas por las otras secciones del Consejo de Estado, siempre y cuando se cumplan los requisitos a los que se ha hecho referencia a lo largo de la presente sentencia". (Se subraya)
Por lo anterior, es claro que la Sala Plena no vulneró prohibición alguna al considerar que, contrario a lo expresado por la Sección Quinta, el término de doce meses establecido en el artículo 179, numeral 2, de la Constitución Política, debe contarse desde la fecha de las elecciones hacia atrás, tanto en el caso de los congresistas elegidos, como en el de los llamados a ocupar la curul, en caso de falta absoluta o temporal del titular, teniendo en cuenta que la norma pretende evitar que "los servidores estatales se valgan de sus potestades para influir sobre el electorado, y organicen empresas electorales desde los destinos públicos".
En estos términos, expreso mi disentimiento respetuoso con algunas de las consideraciones expuestas en el fallo del 5 de marzo de 2002.
ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ
ACLARACION DE VOTO DEL CONSEJERO JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE A LA PROVIDENCIA DICTADA EL 5 DE MARZO DE 2002 EN EL EXPEDIENTE Nº 11001-03-15-000-2001-0199-01 SOLICITUD DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE REPRESENTANTE A LA CAMARA DE CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS. ACTOR: VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE. CONSEJERO PONENTE, DR. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE.
Bogotá, D. C., 3 de abril de 2002.
Comparto la decisión contenida en la sentencia por cuanto considero que efectivamente el congresista demandado se encontraba incurso en la causal de inhabilidad señalada por el demandante, aunque no por la razón aducida en la sentencia, "por haber ejercido un cargo dotado de autoridad administrativa, en la misma circunscripción electoral, dentro de los doce meses anteriores a la elección.", sino por haberlo ejercido hasta cerca de siete meses antes de su posesión. En otras palabras, la inhabilidad se configura porque el ciudadano CARLOS ALBERTO MARIN SALINAS ejerció un empleo revestido de autoridad administrativa dentro de los doce meses anteriores a su posesión y no por haberlo ejercido dentro de los doce meses anteriores a la elección.
Con mi aclaración ratifico, entonces, lo expresado en ocasiones anteriores sobre la interpretación de las inhabilidades e incompatibilidades de los llamados a ocupar el cargo de congresistas porque, en mi criterio, de conformidad con lo prescrito por los artículos 179 y 181 de la Constitución Política si bien existe un mismo régimen de inhabilidades y de incompatibilidades para quienes resulten elegidos como congresistas y para quienes sean llamados a ocupar las vacancias absolutas o temporales, la fecha para contabilizar su operancia en unos y en otros es diferente, toda vez que el artículo 181, inciso segundo, prescribe:
" (...) Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión".
Quiere decir lo anterior que este precepto constitucional en forma expresa determina la posesión como punto de referencia para empezar a contar el periodo de las inhabilidades de los congresistas llamados.
Es incuestionable que es la elección y no el llamado que hace la Mesa Directiva lo que genera la vocación del candidato no elegido a suplir las vacancias según el orden de inscripción en la misma lista electoral pero no es menos cierto que la Constitución no partió de la elección sino de la posesión para determinar la aplicación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades en relación con los llamados, a pesar de ser el mismo para unos y otros. Vale decir, el mismo régimen se aplica a los elegidos a partir de la elección y a los llamados a partir de su posesión.
Debe tenerse en cuenta que las inhabilidades requieren consagración expresa y existiendo una norma superior que de manera clara determina el tiempo en que deben empezar a regir debe aplicarse su tenor literal sin entrar en consideraciones sobre el derecho que es, con base en lo que debería ser.
Con todo comedimiento,
JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALVAMENTO DE VOTO DE LA DOCTORA MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA
Ref.: Radicación PI-0199-01
Providencia aprobada el 5 de marzo de 2002
Actor: Vladimir Fernández Andrade
Consejero Ponente: Dr. Camilo Arciniegas Andrade.
A continuación y con el debido respeto consigno el salvamento de voto a la sentencia aprobada mayoritariamente por la Sala Plena.
Tal como he venido dejando constancia en los salvamentos de voto proferidos frente a las sentencias dictadas dentro de los procesos Nos. AC-12300 y PI-0112-01, aprobadas el 15 de mayo y el 28 de agosto de 2001, respectivamente, por los motivos allí expresados no comparto las consideraciones adoptadas entonces, las cuales se transcriben en la providencia de la cual me aparto.
Estimo que cuando se trata de procesos de pérdida de investidura relativos a quienes no son elegidos sino "llamados" para cubrir las vacantes, tal como lo indica el inciso segundo del artículo 181 de la Constitución Nacional las incompatibilidades surgen es a partir de la posesión. En el numeral 2º del artículo 179 ibídem es clara la norma al determinar que el ejercicio de los cargos allí enunciados es causal de inhabilidad si ha tenido lugar dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección por lo cual, la inhabilidad está ligada a la elección y por tratarse de precepto de naturaleza restrictiva no sería posible extenderla válidamente a los "llamados".
Con todo respeto,
MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Fecha ut supra.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Radicación núm.: 11001-03-15-000-2001-0199-01
Pérdida de investidura de Representante a la Cámara de
CARLOS ALBERTO MARTÍN SALINAS
Actor: VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Como en casos similares, el suscrito Magistrado salva su voto, por cuanto considera que la interpretación de las normas constitucionales en la materia conduce a un resultado distinto del adoptado por la decisión mayoritaria, pues la vigencia de las inhabilidades para quien ha sido llamado a suplir la falta temporal de quien ha sido elegido comprende únicamente el período de ejercicio temporal de las funciones de congresista y a partir del momento de su posesión, lo cual puede no ser conveniente, en cuanto que ha generado vicios, pero sí ajustado a la normativa constitucional. En efecto, el inciso 2º del artículo 181 de la Constitución Política reza: "Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión", norma ésta que debe interpretarse en concordancia con el parágrafo 1º del artículo 261 ibídem, cuyo texto prescribe: "Las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia". Los textos constitucionales transcritos permiten afirmar que el momento de la posesión es el punto de partida para aplicarle a quien ha sido llamado el régimen de inhabilidades propio de los congresistas y solamente durante el ejercicio de sus funciones.
De otra parte, sin desconocer la libertad del juez en materia de interpretación de las normas jurídicas y el carácter evolutivo del proceso jurisprudencial, vale la pena llamar la atención sobre el hecho de que todos los llamados que ocuparon transitoriamente la función de congresista por ausencia temporal de quien fue elegido, durante el presente período legislativo, lo hicieron confiados en sentencias reiteradas de la Sala Plena de la Corporación, según las cuales, el régimen de inhabilidades les era aplicable a los llamados a partir del momento de la posesión y no en el de la elección, con fundamento en la consideración de que ellos no habían sido elegidos.
Esa jurisprudencia, equivocada o no, conveniente o no, le sirvió a los ciudadanos para interpretar las normas constitucionales en materia tan sensible como es el ejercicio de los derechos políticos y proceder conforme al principio de la confianza legítima a aceptar renglones distintos del primero en las listas de candidatos a elecciones de Congreso de la República, sin pensar razonablemente en que de un momento a otro el órgano de control cambiaría el sentido de las normas, a través de nueva posición jurisprudencial, con graves consecuencia en el campo del ejercicio de los derechos políticos de quienes fueron llamados, ya que la consecuencia de ese cambio jurisprudencial ha conducido a la pérdida de la investidura de congresista de muchas personas, sanción que, como es sabido, trae aparejada una inhabilidad de por vida para ser elegido al Congreso de la República. De esa manera sale disminuido el principio de la seguridad jurídica, que debe gobernar las relaciones en un sistema democrático.
Atentamente,
MANUEL S. URUETA AYOLA
Fecha: ut supra
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Radicación Número: 11001-03-15-000-2001-0199-01
Pérdida de investidura
Actor: Vladimir Fernández Andrade
ACLARACIÓN DE VOTO
Comparto la decisión que tomó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que con ponencia del doctor Camilo Arciniegas Andrade, decretó el 5 de marzo de 2002 la pérdida de la investidura de congresista del representante a la Cámara Carlos Alberto Martín Salinas.
Pero debo aclarar mi voto por cuanto me aparto del tratamiento que la providencia da a la excepción de cosa juzgada propuesta por el congresista demandado para declararla no probada.
En efecto, considero que la cosa juzgada puede configurarse y proponerse como excepción respecto de un proceso electoral de nulidad, en una acción de pérdida de investidura. Sin duda que puede configurarse cuando se encuentra en los dos procesos identidad de causa y objeto.
En este caso no se da porque, a mi juicio, no hay identidad de objeto. Comparto por ello la decisión que declaró no probada la excepción pero no las razones que para ello se expresan en la providencia del 5 de marzo de 2002.
Manifesté en Sala Plena que coincidía integralmente con la posición asumida en relación con este tema por mi distinguido colega el doctor Alier Eduardo Hernández Enríquez. Solicité su venia para dar alcance a su aclaración de voto de fecha 12 de marzo de 2002; para adherir a ella y transcribir en la mía algunos apartes de aquella que reflejan de manera precisa mi posición en relación con la cosa juzgada en este caso:
".......................la decisión adoptada en un proceso de nulidad de un acto administrativo electoral puede dar lugar a la configuración de la excepción de cosa juzgada en un proceso de pérdida de investidura, cuando las causales invocadas y los hechos en que se fundan las demandas son idénticos en uno y otro caso, y han sido debatidos y decididos previamente en el primero de ellos. Si bien es cierto que la finalidad de los dos procesos es diferente, como son distintos también el juez competente y las acciones procedentes, es claro que, en el evento indicado, el objeto del debate es el mismo y hace referencia a la configuración de la causal".
....................................................................................................................................
"......................en algunos eventos, como sucede en aquéllos en que la causal de nulidad y la de pérdida de investidura se identifican, por estar referidas ambas a la existencia de una inhabilidad para ser elegido, el objeto de ambos procesos es el mismo y está referido a la demostración de la existencia de la causal respectiva. Así, cuando la causal se funda en los mismos hechos, permite configurar el requisito de identidad de objeto, que debe concurrir con otros para la estructuración de la excepción de cosa juzgada".......................................................
"Teniendo en cuenta que, en el proceso de nulidad electoral, la Sección Quinta del Consejo de Estado decidió, el 25 de febrero de 1999, negar las pretensiones de la demanda, podría concluirse que, dada la identidad de los hechos presentados como sustento de las pretensiones en ambos procesos, así como la identidad de la causal invocada en ellos, referida a la existencia de una inhabilidad, la causa y el objeto de aquéllos es el mismo".
En cuanto a la causa, no encuentro reparos para considerar que la identidad existe. En relación con el objeto, sin embargo, creo que no se presenta tal identidad, y considero que, para llegar a esta conclusión, resultaba fundamental el análisis de la motivación contenida en el fallo de la Sección Quinta........................."
"...........................la decisión de negar las pretensiones de la demanda, proferida por la Sección Quinta, no se sustentó en el análisis de la existencia, en el caso concreto, de la causal de inelegibilidad alegada. En efecto, con apoyo en la interpretación que dicha sección hizo de la norma constitucional correspondiente, consideró que dicho análisis era improcedente, y así lo indicó, explícitamente, en la última parte del texto subrayado".
"En estas condiciones, no puede considerarse que la causa petendi haya sido juzgada, de manera que el objeto del proceso de nulidad electoral, consistente en la determinación de la existencia de la causal de inelegibilidad, no se cumplió, puesto que los hechos que permitían su configuración no fueron debatidos"............
"Así las cosas y con fundamento en las consideraciones que acaban de hacerse –que difieren de las expuestas por la sentencia aprobada por la Sala Plena–, la cosa juzgada, en este caso, existe sólo en apariencia, y la decisión adoptada, en el sentido de declarar no probada la excepción propuesta, es correcta".
Dejo así determinada cabalmente mi posición, expresada en la sala Plena coincidente con la del doctor Hernández Enríquez.
Con todo respeto,
ALBERTO ARANGO MANTILLA
Bogotá D.C., Abril 3 de 2002
