Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente PI021 de 2002

 

 

INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Desarrollo jurisprudencial / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Indebida destinación de dineros públicos. Desarrollo jurisprudencial

Los textos de jurisprudencia transcritos condensan en lo esencial el itinerario de la interpretación de la Sala desde el origen de la causal donde se advierte el interés de deslindarla del marco conceptual penal. No obstante, aparece como uno de sus elementos el que los dineros públicos indebidamente destinados deben haber sido entregados al congresista en administración o en custodia y que la acción prohibida debe enmarcarse dentro del ejercicio de su competencia funcional.  Sin perjuicio de lo anterior,  en sentencia de 23 de mayo de 2000, la Sala Plena había sostenido:  "Podría pensarse que las irregularidades durante cualquier etapa de la actividad contractual, y la autorización en este caso es una de ellas, constituirían celebración indebida de contratos pero por sí misma ésta no implicaría indebida destinación de dineros públicos.  Si bien es cierto ambas son conductas disímiles no tienen la virtualidad de excluirse, por el contrario, ya fuere por desconocimiento de los requisitos formales o por ilicitud en el objeto, la indebida celebración puede ser el medio para que se destinen indebidamente fondos públicos como acontece en el sub-lite, donde por negligencia u omisión en la verificación de la conveniencia o necesidad del objeto a contratar se afectaron fondos públicos contratando con objetos inconvenientes, innecesarios o prohibidos por la ley. Podemos concluir que la causal de pérdida de investidura comentada se configura como consecuencia de la conducta de quien administra directamente el erario y también se estructura como consecuencia de la indebida celebración de contratos, como ocurre en el caso presente". En la sentencia de 8 de agosto de 2001, dictada en los procesos acumulados AC- 10966 y AC 11274, M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá, la Sala determinó que se configuraba la causal de destinación indebida de dineros públicos cuando el congresista, en desarrollo de una conducta no funcional, se apropiaba de dineros públicos tales como los entregados por la administración a título de anticipo para la ejecución de un contrato.   En sentencia de la misma fecha, Expediente AC- 12546 M.P. Maria Elena Giraldo Gómez, la Sala determinó que se configuraba la causal de indebida destinación de dineros públicos cuando el congresista, en ejercicio de su competencia funcional, autorizaba el pago de honorarios a un servidor público que no había prestado servicios al congreso.  Recientemente la Sala Plena  agregó que la indebida destinación de dineros públicos se puede realizar  "... de manera directa o de manera indirecta "  y que será directa cuando el congresista  con capacidad de ordenación del gasto  dispone ilícitamente de recursos del erario u ordena una destinación diferente a la establecida en el Presupuesto para los dineros públicos y que se " ...  presentará la destinación  INDIRECTA  cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para objeto previsto en el respectivo Presupuesto, el congresista propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados"  y  concluyó que existía indebida destinación de dineros públicos en la utilización por parte de terceros de los billetes de avión entregados a un congresista para el desempeño de sus funciones como tal.  

CÁMARA DE REPRESENTANTES - Comisiones en el exterior / COMISIÓN EN EL EXTERIOR - Cámara de Representantes. Reglamentación / PASAJE AÉREO - Reintegro. Comisión en el exterior de congresistas

De conformidad con el numeral 6 del artículo 136 de la Constitución Nacional, el Congreso o cada una de sus cámaras no pueden autorizar  viajes al exterior con dineros del erario, salvo que se trate del  "... cumplimiento de misiones específicas, aprobadas al menos por las tres cuartas partes de los miembros de la respectiva cámara."  Este precepto fue desarrollado por el numeral 6 del artículo 52  de la Ley 5 de 1992, que exige  que el presidente de la comisión deba  transmitir los mensajes a que  haya lugar y rendir informe detallado de las actividades cumplidas, el cual será publicado en la gaceta del Congreso. En el artículo 66 ibídem  se prevé que las comisiones deben ser aprobadas por la autoridad competente y en la Resolución  MD 0975 del 28 de junio de 1995  " Por la cual se establece el Estatuto de Administración de Personal para los servidores públicos de la H. Cámara de Representantes"  en el artículo 137,  se dispone  que las comisiones al interior las confiere el Presidente de la Corporación y "...las comisiones al exterior exclusivamente la Cámara de Representantes en pleno."  Y en el 67 de la Ley 5 de 1992, se reguló un procedimiento para la aprobación  de comisiones de congresistas que deban desplazarse al interior con dineros del erario que consiste en que la Mesa Directiva debe presentar ante la Plenaria de la Cámara correspondiente "... una proposición que contenga la justificación, destino, objeto, duración, nombres de los comisionados y origen de los recursos que se pretende utilizar " (Diario oficial N°40483 del 18 de junio de1992). No existe regulación semejante para el trámite de la aprobación de comisiones al exterior.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia. No se configuró causal de indebida destinación de dineros públicos / COMISIÓN EN EL EXTERIOR -  Viaje a Rumania. No se configuró indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - No se configuró. Comisión en el exterior

Consta en el expediente, con base en los documentos públicos referidos, que la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó la comisión para visitar a Rumania con el objeto específico de fortalecer las relaciones políticas, económicas y culturales  entre el Parlamento Rumano y el congreso de Colombia  y ordenó el pago de tiquetes y viáticos con cargo al presupuesto de esa Corporación en los términos de su competencia constitucional (objeto específico y mayoría cualificada).  Para la Sala, esta actuación se cumplió con sujeción a los términos del artículo 136 de la Constitución Nacional en cuanto, para que la plenaria de la Cámara de Representantes pueda autorizar excepcionalmente viajes al exterior con dineros del erario, debe otorgar su aprobación al cumplimiento de misiones específicas por una mayoría especial de las tres cuartas partes de los miembros de la Cámara y ello se cumplió con la aprobación de la proposición N°221 del 17 de abril de 2001, tal como aparece acreditado en el expediente. Adicionalmente, la omisión en que hubiera podido incurrir la plenaria de la Cámara, al no señalar el número y nombre de los comisionados, se suplió con decisiones de la Mesa Directiva invocando para el efecto el ejercicio de competencias legales. La comisión se integró con ocho congresistas, número comprendido en el promedio adoptado en comisiones anteriores y la jefe de protocolo quien, por razón de sus funciones, haría un importante aporte al cumplimiento de la comisión.  Los viáticos fueron asignados en las resoluciones reseñadas, expedidas los días, 19, 20 y 22 de junio de 2001,  y no existe en el expediente ningún  medio de prueba que permitiera pensar que los comisionados irían a ser objeto del pago de todos los gastos que ocasionara su permanencia en Rumania. En ese orden y en razón de la presunción constitucional de la buena fé, la Sala no encuentra que la asignación y pago de viáticos, que a la postre resultaron innecesarios y fueron al efecto devueltos por sus beneficiarios en tiempo oportuno, se pueda haber incurrido en una conducta  que amerite reproche. Es claro entonces que no se gastó dinero alguno del erario por concepto de viáticos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil dos (2002)

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0154-01(PI-021)

Actor: PABLO BUSTOS SÁNCHEZ Y MIRYAM ELIZABETH BUSTOS

Demandado: BASILIO VILLAMIZAR TRUJILLO

Referencia: Pérdida de Investidura.

ANTECEDENTES

LA SOLICITUD.

Los ciudadanos  Myriam y Pablo Bustos Sánchez  solicitaron la pérdida de investidura de congresista del Representante a la Cámara  BASILIO VILLAMIZAR TRUJILLO  por la causal de Indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 3 del artículo 183 de la Constitución Política, con fundamento en los siguientes hechos:

1. El demandado, en su condición de Representante a la Cámara  por el Departamento de Santander,   fue elegido presidente de dicha corporación  para el periodo comprendido entre el 20 de julio de 2000 y el 19 de julio de 2001 y la mesa directiva que presidía dictó la Resolución Nr. 1095 del 19 de junio de 2001 ordenando una comisión oficial a Rumania con permanencia de diez días incluyendo uno de ida y uno de regreso, la expedición de tiquetes aéreos en primera clase para el demandado, en clase ejecutiva para los demás congresistas, y económica para la secretaria y el pago de viáticos a razón de U.S. $ 380 diarios para los congresistas y U.S.$ 360 para la jefe de protocolo. El  demandado ordenó una "numerosa, desproporcionada y excesiva comisión" integrada por él mismo y los representantes TARQUINO PACHECO CAMARGO, PLINIO EDILBERTO OLANO BECERRA, OSCAR SANCHEZ FRANCO, JOSE MAYA BURBANO Y ALVARO DÍAZ RAMIREZ, a más de la señora ZULMA LILIANA TORRES, jefe de protocolo, a quien designó secretaria de la comisión. "Comisión  cuya integración fue modificada posteriormente frente al rechazo algunos ( sic ) parlamentarios ( sic) de realizar dicho viaje como PLINIO OLANO."

Afirma que todos debieron viajar en clase económica; que la inclusión de una secretaria era innecesaria porque esa labor bien pudo haber sido ejercida por uno de los comisionados y que las actividades  cumplidas por la comisión, debieron  ser atendidas por los funcionarios del servicio exterior de Colombia y, por tanto, se violaron las normas sobre austeridad en el gasto público. Que los viáticos no fueron utilizados por los comisionados porque el país anfitrión sufragó todos los gastos de la visita y que, ante la exigencia pública de uno de los demandantes a los miembros de la comisión para que devolvieran  el valor de los viáticos, el  demandado contesto " yo hago   lo que me dé la gana"  tal como lo publicaron los medios de comunicación; que, no obstante,  dada la presión de la opinión pública,  los comisionados devolvieron dichos viáticos  por valor cercano a los ocho millones setecientos mil pesos cada uno. Sobre los pasajes dice que fueron contratados y adquiridos  directamente por el  demandado y tuvieron un sobre costo de varios millones de pesos, "... muy por encima de los precios del mercado inclusive de la propuesta del propio proveedor de tiquetes de la  Cámara  para la fecha de adquisición ..."   con lo cual se generó un perjuicio patrimonial  al erario público y se violaron las normas jurídicas que regulan la contratación estatal y la austeridad en el gasto, a tal punto que el vendedor de los tiquetes restituyó varios millones  " ... por cuenta  del demostrado sobre costo ostensible de los tiquetes aéreos..."   

Además, que durante su permanencia en el exterior al demandado le fueron asignados tiquetes para desplazarse a Cúcuta estando en imposibilidad física de hacerlo.  

Que las Contraloría y  " Procuraduría General de la República"  ( sic ) emprendieron sendas investigaciones por los hechos reseñados.  

2.-    " LISTA DE MIGUEL A. FLOREZ CARLOS FLOREZ."    Dice que durante su  presidencia el demandado permitió que el alcalde de Cúcuta no se posesionara dentro de los ocho días siguientes al llamado a ocupar el cargo de congresista,  aceptó varias excusas, tanto a éste como a quien figuraba en tercer renglón, personero de la misma ciudad y al cuarto renglón menor de 25 años, de la lista encabezada por Miguel A. Florez  quien fue sancionado con la pérdida de investidura  de congresista, permitiendo con ello la posesión de María Lagos en dicho cargo.  En razón de lo anterior y como presidente de la Cámara y ordenador del gasto autorizó millonarios gastos en sueldos y prestaciones sociales de esta representante a la Cámara quien no estaba legalmente autorizada para ejercer dicho cargo; en los sueldos y prestaciones sociales u honorarios de los empleados y contratistas de su unidad legislativa, así como en vehículos, celulares y  otros gastos.  Que anteriormente, el mismo demandado, había permitido la posesión de María Lagos en reemplazo de Miguel A. Florez  aceptando excusas de éste luego de existir órdenes de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia de suspensión en el cargo de congresista para hacer efectiva una medida de aseguramiento de detención preventiva por actos de corrupción ocurridos durante la presidencia de Armando Pomárico Ramos.

   3. " MODERNIZACION DEL CONGRESO." Dice que el demandado como presidente de la Cámara, en el proceso de modernización del congreso financiado por el BID,  "... contrató a algunos de sus asesores  en la dirección de dicho proyecto, los cuales había ( sic ) elaborado los términos de referencia para participar en su ejecución."

  

Solicitó interrogatorio de parte del demandado y los testimonios de Plinio Olano y Angelino Lizcano sobre los hechos de la demanda, así como la expedición de varios documentos para cuyo efecto pidió se oficiara a la secretaría general de la Cámara de Representantes, a la pagaduría y oficina de personal de la misma corporación, a los señores Procurador y Fiscal General de la Nación, al Contralor General de la República, a la Presidencia de la Cámara de Representantes y a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia para que remitan copias de las actuaciones e informes sobre las irregularidades que hayan encontrado en la comisión a Rumania; que se exhorte al Ministerio de Relaciones para que a través de la embajada de Colombia en Rumania se certifique sobre los periodos de sesiones del parlamento Rumano y otros asuntos; a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Concejo Municipal y Alcaldía Municipal de Cúcuta, a la Superintendencia de Notariado y Registro para que remitan diversos documentos y certificaciones y a la Secretaría General del Consejo de Estado para que remita copia de documentos que obran en procesos en curso. ( fls. 5 a 8 C. 1 ).

CONTESTACION DE LA DEMANDA.

El demandado, por intermedio de apoderado, contestó la demanda en los términos que se pueden resumir como sigue:

1.- Afirma que la comisión a Rumania obedeció a la invitación formulada por el Gobierno de ese país mediante oficio 335 del 16 de marzo de 2001, en la que se propuso como agenda de las conversaciones "... temas como la reanudación del diálogo político al más alto nivel, las modalidades de aumentar los intercambios económico comerciales por las actividades propuestas por las dos partes y, bien entendido, la intensificación de las relaciones entre los dos parlamentos";  que la misma fue aprobada  por la Plenaria de la Cámara con la votación cualificada que exige la ley ( proposición  Nr. 221 aprobada el 21 de abril de 2001).

       

Que, de acuerdo al numeral sexto del artículo 136 de la Constitución Política  y el numeral 6 del artículo 52 de la Ley 5 de 1992, el Congreso puede autorizar viajes al exterior con dineros del erario  siempre que se cumplan los requisitos de  que el viaje se realice en cumplimiento de una misión específica, y que la misma sea aprobada por las tres cuartas partes de los miembros de la respectiva cámara, los cuales aparecen acreditados en el proceso con la certificación expedida por el sub- secretario general de la  Cámara de Representantes acompañada por los demandantes, en donde consta el periodo durante el cual debía cumplirse la comisión y que los tiquetes y viáticos se imputarían al rubro correspondiente del presupuesto de la honorable Cámara de Representantes y que la comisión tenía como objetivo fortalecer las relaciones políticas y económicas y lazos de amistad, entre el Congreso de Colombia  y la Cámara de Diputados del Parlamento Rumano.

     1.1. No es cierto que la comisión haya sido integrada por el demandado porque, tal como se prueba con las copias autenticadas de  las resoluciones números 1095, 1099 y 1101 de 2001 expedidas por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y allegadas al expediente,  fue esta autoridad,  en ejercicio de sus competencias legales, la que determinó a los integrantes de la comisión y dispuso, al final de su parte resolutiva, el rubro presupuestal a que debía imputarse el gasto.  

                                 

1.2. En cuanto a la afirmación del demandante de que el número de congresistas que integraron la comisión, fue " numerosa, desproporcionada y excesiva " sostiene que ello no pasa de ser una opinión que, como tal,  puedo o no ser aceptada,  pero  que ni la Constitución ni la ley limitan dicho número. Allega diez resoluciones ( fl. 251 a 270 c.ppal.)  que ordenaron comisiones al exterior entre los años 1999 a 2000 con el objeto de demostrar que la ahora cuestionada no excedió el número promedio de 6 a 8 representantes, observado en las anteriores. Que la inclusión de la jefe de protocolo en la comisión no viola norma jurídica alguna  y corresponde al objetivo de la visita que incluía el otorgamiento de condecoraciones al Presidente de Rumania y al Presidente de la Cámara de Diputados, actividades  que deben ser atendidas en parte sustancial de su trámite por la oficina de protocolo, según la Resolución Nr. MD - 0975 del 28 de junio de 1995 que reglamenta las funciones de las distintas dependencias de la Cámara y que,  además, la jefe de protocolo había sido invitada en forma expresa por el país anfitrión.

     1.3. Sobre la asignación de viáticos,  advierte que tanto esta como la utilización de tiquetes aéreos se sujetó estrictamente a las normas jurídicas que regulan la materia. Al respecto cita el artículo 61 del Decreto Ley 1042 de 1978 que establece el derecho al pago de viáticos a favor de los empleados públicos que viajen al exterior en comisión de servicios; el artículo 1 del Decreto 1461 de 2001 que señala la escala viáticos para los empleados públicos, aplicable a los miembros y empleados del congreso por disposición expresa del artículo 11 del Decreto 1491 de 2001 y dispone que para las comisiones en Europa, Asia, Oceanía y Argentina los viáticos serán de U.S. $ 380 diarios para quienes tengan un sueldo mensual de más de $ 3.508.008 y de U.S.$ 360  para quienes tengan una asignación mensual superior a $ 1.633.142, sumas que se encuadran  respectivamente, en  las asignaciones mensuales de congresistas y jefe de protocolo; el artículo 3 del Decreto 1461 de 2001 que dispone que el reconocimiento y pago de viáticos se ordenará en el acto  que confiere la comisión  y fija el término de la misma, que no podrá exceder de treinta días; el artículo 5 del Decreto 1050 de 1997 que dispone que las comisiones se otorgarán por el término estrictamente necesario más un día de ida y otro de regreso salvo que se considere, por quien la autoriza, que estos últimos no son suficientes para el efecto; el artículo 8 del Decreto 476 de 2000  que dispone que a los comisionados al exterior solo se les puede suministrar pasajes aéreos, marítimos y terrestres en clase económica, salvo los funcionarios que enumera en el mismo artículo, entre quienes se cuenta el señor presidente de la Cámara de Representantes que " ...  viajarán  en primera clase."  En el siguiente inciso autoriza que los miembros del Congreso "... viajarán en clase ejecutiva."

Que en la Resolución Nr. 1095 que ordenó comisión por diez días a los miembros del congreso y a la jefe de protocolo, se asignaron viáticos diarios por U.S.$ 380 y tiquetes en clase ejecutiva a los primeros  y de U.S. $ 360 y tiquete en clase económica a  la segunda. El demandado, quien tenía derecho a viajar en primera clase, lo hizo en clase ejecutiva y esta circunstancia determinó que el proveedor de los pasajes reembolsara a la Cámara de Representantes el valor excedente pagado por el tiquete en primera clase.  Que durante el trámite de aprobación e integración de la comisión se tenía entendido que los gastos de estadía debían ser sufragados por los comisionados, tal como lo muestra el oficio del  Embajador de Colombia en Rumania dirigido al Ministerio de Relaciones Exteriores donde solicita determinar el número de comisionados para gestionarles reservas de hotel y el texto de la invitación del encargado de negocios de Rumania en Colombia que nada indica al respecto. Iniciada la visita, el Gobierno de Rumania asumió todos los gastos y, tal como  lo afirma el demandante, el demandado reintegró el total de los viáticos recibidos, según consignación del Banco Popular Nr. 8063 del 25 de julio de 2001.

1.4. Explica que  a pesar de haberse formulado y aprobado la comisión para que se cumpliera entre el 15 y el 22 de mayo de 2001 no es cierto que la misma estuviera condicionada a una fecha determinada, toda vez que, de acuerdo con el artículo 136 de la Constitución, la plenaria de la Cámara  aprueba la "misión específica", es decir su objeto, el cual en este caso no estaba condicionado a la fecha y la única referida fue la señalada en la invitación, pero por requerimientos del trabajo legislativo del Congreso en Colombia  el secretario general  de la Cámara de Representantes dirigió una comunicación a la embajada de Rumania, el 11 de mayo de 2001, proponiendo la postergación del viaje para una fecha en el periodo del 20 de junio al 20 de julio de 2001, y que el señor ION TURTURICA, Encargado de negocios,  en oficio del 14 de junio, confirmó que el señor  VALER DORNEANU presidente de la Cámara de Diputados de Rumania  esperaba a la delegación en Bucarest en el periodo del 29 de junio al 6 de julio del mismo año.

1.5. El objeto de la misión se cumplió tal como lo acreditan las siguientes pruebas:

El certificado de " cumplido de comisión" expedido por el embajador de Colombia ante el Gobierno de Rumania; el certificado expedido por el vicepresidente de la Cámara de Diputados de Rumania sobre el cumplimiento de la visita oficial; el informe presentado por los integrantes de la comisión sobre las actividades cumplidas y la nota remitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores a la jefe de protocolo con la cual le envía el mensaje dirigido por el señor Presidente de la República   doctor Andrés Pastrana Arango a su homólogo de Rumania, cuyo texto transcribe.

1.6. Que no es cierto que los pasajes aéreos hubieran sido " contratados y adquiridos directamente por el presidente de la Cámara ..."  y que " tuvieron un sobre costo de varios millones de pesos muy por encima de los precios del mercado", como lo afirman los demandantes. Que dichos tiquetes fueron comprados  mediante el proceso de adquisición de bienes por contratación directa por parte de la Dirección Administrativa de la Cámara y cumpliendo todos los trámites y requisitos previstos en la ley.  El demandado ordenó la celebración del contrato con la firma escogida por la Junta de Licitaciones y lo firmó previo visto bueno del Jefe de la División  Jurídica de la Cámara, por un valor de setenta y dos millones ciento seis mil setecientos cuarenta y nueve pesos ( $ 72.106.749.oo )  correspondientes al pago de un ( 1 ) tiquete en primera clase, siete ( 7) en clase ejecutiva y uno ( 1 ) en clase económica. La interventoría del contrato fue cumplida por el secretario general de la Cámara y la liquidación estuvo a cargo de una profesional coordinadora del grupo de liquidaciones de la Cámara de Representantes. Dentro de la liquidación del contrato, el proveedor devolvió a la Cámara la cantidad de siete millones trescientos cinco mil doscientos noventa y cuatro pesos ( $ 7.305.294.oo ) por concepto del mayor valor del tiquete en primera clase que no fue utilizado por el demandado quien viajó en clase ejecutiva.

   1.7. En relación con el cargo de " haber recibido pasajes  para el desplazamiento a la ciudad de Cúcuta sin poder utilizarlos"  sostiene que según el Decreto 870 de 1989 los congresistas que sean elegidos por una circunscripción electoral distinta a la del Distrito Capital tienen derecho a tiquetes semanales a sus lugares de origen. Dicha norma no condiciona el uso de los pasajes durante la semana en que se reciben y la indicación de un suministro semanal indica simplemente el número de pasajes a que tiene derecho el congresista; luego, haber recibido tiquetes durante el tiempo en que estuvo ausente del país por razón de la comisión a Rumania no implica violación alguna a la ley.

2. Que, efectivamente, en la lista en que resultó elegido Miguel Ángel Florez, ocupan subsiguientemente los renglones descendentes los señores Manuel Guillermo Mora Jaramillo, Pedro Rangel Rojas, a quien se inscribió en reemplazo de Alberto Camilo Galvis, Julio Alberto Castellanos, quien fue inscrito en reemplazo de Carlos Omar Delgado Bautista y Maria Claudia Lagos Osorio quien fue inscrita en reemplazo de René Alejandro Duarte Galavis.

Que cuando se dictó la sentencia de pérdida de investidura del representante Florez,  la Mesa Directiva de la Cámara dictó la Resolución Nr. 0122 en la que se dispuso citar en orden descendente, en primer lugar, a quien ocupó el segundo renglón en la lista, quien una vez notificado se disculpó  de aceptar por motivos personales;  que igual conducta asumieron los siguientes integrantes de la lista en orden descendente hasta llegar a la doctora Maria Claudia Lagos, quien ocupaba el quinto renglón y no tenía ningún obstáculo para posesionarse y desempeñar el cargo por el término de tres meses como se determinó en Resolución Nr. 0818 del 27 de abril de 2001.  Que, vencidos estos,  nuevamente se llamó a ocupar el cargo al segundo de la lista quien se excusó nuevamente por tres meses  y los señores Pedro Rangel Rojas y Jairo Alberto Castellanos renunciaron a su derecho en sendas comunicaciones dirigidas al presidente de la Cámara en la misma fecha. Ante estas circunstancias, se llamó nuevamente a la persona que se hallaba inscrita en el quinto lugar de la lista, María Claudia Lagos, quien tomó posesión del cargo el 2 de mayo de 2001. Que la Mesa Directiva actuó con arreglo a las normas jurídicas que regulan la materia  y  el llamado y posesión de la candidata que se encontraba inscrita en el quinto renglón originó el mismo gasto público que se hubiera producido si el llamado y posesionado hubiera sido el segundo de la lista.  

3.- " El supuesto contrato con el BID."  El cargo no es cierto, no se ha realizado ningún tipo de contrato en desarrollo del convenio con el BID y explica las razones de tal situación.

Concluye afirmando que en manera alguna las conductas imputadas a su representado configuran la causal de indebida destinación de dineros públicos a cuyo respecto la jurisprudencia ha precisado que consiste en la disposición de dineros del Estado para fines distintos a los previstos en el presupuesto. Cita al efecto apartes de jurisprudencia de la Corporación. Solicitó pruebas documentales que acompaña en 51 numerales y librar oficios a la secretaría general de la Cámara de Representantes y a la coordinación de control interno de la misma corporación, requiriendo el envío de otros documentos ( fls. 81 a 86 C. 1. ).

ACTUACION PROCESAL.

Los señores Consejeros de Estado doctores JEUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS Y GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR se declararon impedidos para conocer del presente asunto, invocando para el efecto la causal de recusación prevista en el numeral 9 del artículo 150 del C. de P.C. modificado por el artículo 1 del Decreto 2282 de 1989, y  artículo 160  del C.C.A. ( artículo 51 de la Ley 446 de 1998)  en concordancia con el artículo 150 del C. de P.C.,  respectivamente, los cuales fueron aceptados por la Sala Plena  mediante sendos autos del 2 de octubre de 2001.  La solicitud de pérdida de investidura fue admitida mediante auto del 24 de octubre del mismo año y contestada por el demandado, dentro del término legal,  el 13 de noviembre siguiente ( fls. 52 a 287).  Mediante auto del 23 de noviembre de 2001, aclarado el 26 del mismo mes y año, se abrió el proceso a pruebas; contra el mismo se interpuso por parte del apoderado del demandado recurso de Reposición el que fue rechazado por improcedente mediante auto del 13 de diciembre de 2001.  Como consecuencia del trámite del recurso referido, fue necesario fijar nuevas fechas y horas para la práctica de audiencias de testimonios y audiencia pública, en razón de que las inicialmente señaladas quedaron inactuales.

El 23 de enero del año en curso se practicaron las audiencias dentro de las cuales rindieron testimonio los señores PLINIO EDILBERTO OLANO BECERRA  y ANGELINO LIZCANO RIVERA  ( fls. 343 a 356  C.1 ). Y el 29 del mismo mes y año se llevó a cabo la audiencia pública prevista en el  artículo 10 de la Ley 144 de 1994. Por auto del 31 de enero de 2002 se ordenó tener como pruebas los documentos allegados en audiencia pública visibles a folios 420 a 425 y se corrió el traslado previsto en el artículo 289 inciso primero, del C. de P.C.              

AUDIENCIA PUBLICA.

I.- El demandante Pablo Bustos Sánchez insistió en los cargos formulados en la demanda. Con apoyo en algunas reflexiones sobre normas jurídicas  y el concepto emitido por la Sala de Consulta del Consejo de Estado, radicación 1314, afirma que la ordenación del gasto en la Cámara de Representantes se hace por la Mesa Directiva a través de su presidente, y la ordenación de gastos por viáticos y pasajes la hace el presidente de dicha corporación, y que esta  atribución la puede delegar. Que los representantes a la cámara deben viajar con pasajes de clase económica, salvo cuando por razones de seguridad se autorice en otra clase y que la Contraloría General de la República certificó las irregularidades cometidas en la aprobación de la comisión, al haber contratado una ruta diferente a la autorizada y adquirido pasajes en clase no autorizada por la mesa directiva, suscribir el contrato de los pasajes con la firma que cotizó el mayor valor y haber incluido a la jefe de protocolo en la comisión. Que el representante Plinio Olano declaró que no se encontraba en el país cuando le notificaron la Resolución Nr. 1095 de 2001  "... manifiesta no conocer el contenido de la resolución,  ni la forma como a ( sic ) sido desarrollado el viaje, sus objetivos específicos razón por la cual se excusó..."  Agrega que el secretario general de la Cámara " certifica " que el demandado recibió los tiquetes ordinarios para trasladarse a Cúcuta durante el tiempo que estuvo en Rumania y que, como presidente de la Cámara, aceptó las excusas de Manuel Guillermo Mora y de otros integrantes de la lista para permitir el desempeño congresional de Maria Claudia Lagos.   Finalmente señala  que en la sentencia que despojó de su investidura al ex representante Franklin Segundo García se precisó el alcance de la responsabilidad en materia de pasajes, " quedando claro que el reembolso cuando se a ( sic ) incurrido en irregularidad no enerva sino la acción fiscal  pero no la disciplinaria y mucho menos aquella de carácter jurisdiccional que compete a esta corporación."

II.- El señor Agente del Ministerio Público se refirió a los hechos de la demanda y a la contestación; precisa el alcance de la causal de pérdida de investidura invocada según la jurisprudencia de esta Corporación y examina la prueba recaudada para concluir que el demandado  actuó con plena sujeción a la Constitución, la ley y los reglamentos y que, por lo tanto, no incurrió en indebida destinación de dineros públicos.

III.- El demandado intervino en la audiencia para manifestar que la demanda es temeraria y malintencionada y que confía en que el Consejo de Estado la evaluará correctamente; dice que actuó con honradez y dignidad.

IV.- El  apoderado del demandado  recalca en su intervención  el carácter de temeraria que atribuye a la demanda por contener afirmaciones falsas; refuta cada uno de los tres cargos  que a su juicio contiene la demanda  con apoyo en las pruebas recaudadas y solicita se deniegue la pretensión de pérdida de investidura. Anuncia la agregación de un certificado de Air France sobre el precio de las tarifas de pasajes aéreos en la fecha de la comisión y explica que su representado, quien no es abogado,  exteriorizó  algunas manifestaciones en  una rueda de prensa que fueron sacadas de contexto para presentar  una imagen distorsionada de su comportamiento, la cual ha sido desvirtuada en este proceso. Refiere el fallo reciente dictado en la acción de pérdida de investidura del señor Manuel Guillermo Mora como ilustrativo de la conducta a seguir por parte de las mesas  directivas de las corporaciones ante las excusas de los llamados a ocupar el cargo de congresistas y concluye que a la luz del análisis de la Sala Plena sobre el vacío normativo en esa materia y la forma de llenarlo, se puede comprobar que la Mesa Directiva de la Cámara, por ese mismo motivo, pudo no haber actuado en forma adecuada frente a las excusas presentadas por los integrantes de la lista encabezada por Miguel Angel  Florez pero que ello, en todo caso, no constituye la causal de " indebida destinación de dineros públicos." Hace un análisis del informe de la Contraloría que utiliza la parte demandante como fundamento del cargo, basado en un informe de auditoría del cual no se ha corrido traslado al demandado y sostiene que, como tal, no puede servir de prueba en este proceso. En su resumen escrito hace un examen del estado de la jurisprudencia sobre la causal de pérdida de investidura invocada y sobre las regulaciones constitucionales, legales y reglamentarias que rigen la actuación cumplida por el demandado en relación con la comisión a Rumania, la adquisición de pasajes y asignación de viáticos así como sobre los hechos probados en el proceso en relación con cada uno de dichos cargos y concluye que su cliente obró con total sujeción a las  normas legales. En relación con el tercer cargo afirma que no se ha celebrado ningún contrato con asesores para la modernización del Congreso con financiación del BID.

CONSIDERACIONES DE LA SALA PLENA.

I.- COMPETENCIA.  De conformidad con la disposición del artículo 184 y 237 numeral 5 de la Constitución Política  y numeral 7 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción.

II.- CALIDAD DE CONGRESISTA DEL DEMANDADO.

 A la solicitud se acompañó ( fl.23 ) certificación expedida por el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, donde consta que el ciudadano BASILIO VILLAMIZAR TRUJILLO fue elegido como Representante a la Cámara por el Departamento de Norte de Santander en las elecciones del 8 de marzo de 1998, para el periodo 1998 - 2002, con lo cual se acredita el cumplimiento del requisito exigido en el artículo 4 de la Ley 144 de 1994.

III.- LA CAUSAL DE PERDIDA DE INVESTIDURA INVOCADA.

Ante la ausencia de una definición Constitucional o legal de  la causal " indebida destinación de dineros públicos"  la jurisprudencia ha delimitado su alcance en los términos que se resumen a continuación:   

En primer término se consideró que la causal se configura cuando se agotan las conductas previstas en algunos tipos penales  sin que ellos la comprendan exhaustivamente. Discurrió así el Consejo de Estado:

" Si se miran con atención las hipótesis descritas por la ley penal, se deduce, entre otros, es elemento esencial en la tipificación punitiva la circunstancia de que los bienes de los cuales el empleado oficial se apropie (artículo 133) o, indebidamente, use o permita su uso (artículo 134), o les de aplicación oficial diferente (artículo 136), o culposamente de lugar a que se extravíen, pierdan o dañen (artículo 137), debe haberle sido confiados "en administración o custodia", por razón de sus funciones.

Administración, en su acepción económica, está definida por el diccionario de la lengua española "la que tiene a su cargo la recaudación de las rentas y el pago de las obligaciones públicas" y el verbo custodiar como "guardar con cuidado y vigilancia"; en ese sentido el Congresista por regla general, no tiene, por razón de sus funciones, la administración o la custodia de bienes del Estado; los que de él recibe no le son entregados en tales condiciones sino a título de destinatario de los mismos para  - como en este caso -  sufragar sus necesidades de transporte y estadía en cumplimiento de una comisión oficial en el extranjero.

 "No obstante lo anterior,  ha de tenerse en cuenta que destinación, como acción y efecto de destinar, significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquella se torna indebida, cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario.  Ha de precisarse, sin embargo que, en el caso de la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con transgresión de los linderos del derecho penal. En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible."

"Entre la gama de conductas que pueden dar lugar a la causal en cuestión, si bien algunas de ellas al tiempo se encuentran definidas en la legislación penal como delitos, tales como: el peculado ( por apropiación, por uso, o por aplicación oficial diferente ( arts. 133, 134 y 136 del C.P.), el enriquecimiento ilícito ( art.148 del C.P.), el interés ilícito en la celebración de contratos ( art. 145 del C.P.), el trámite de contratos sin observancia de los requisitos legales ( art. 146 del C.P.), ellas no son las únicas a las que se refiere el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución, por cuanto existen otras más que perfectamente pueden quedar comprendidas en esta específica causal de pérdida de investidura, en tanto consistan en la aplicación de dineros públicos a una finalidad o propósito diferente o contrario al legal o reglamentariamente preestablecido, sin que necesariamente las mismas estén tipificadas en delitos.

Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es ( art. 123 de la Constitución ), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos   en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros si autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.

En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos.

Por lo anterior, dada la posibilidad constitucional y legal de que respecto de una misma conducta de un congresista puedan concurrir, tanto la responsabilidad penal como la disciplinaria, lo mismo que por la independencia y autonomía existente para su investigación, juzgamiento y penalización, en sentencia C -319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad  del parágrafo segundo del artículo 296 de la ley 5 de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria, la Corte Constitucional manifestó:

" Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el  Constituyente erigió en causa de pérdida de investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en  un delito, independientemente de la acción penal.

"... "

" Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal"

" De manera que la causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos:

1. Cuando destina dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados.

                                  

1. Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados;
2. Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente  prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento.
3. Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas.

f)  Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento  patrimonial personal o de terceros.

1. Cuando la aplicación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. "

Los textos de jurisprudencia transcritos condensan en lo esencial el itinerario de la interpretación de la Sala desde el origen de la causal donde se advierte el interés de deslindarla del marco conceptual penal. No obstante, aparece como uno de sus elementos el que los dineros públicos indebidamente destinados deben haber sido entregados al congresista en administración o en custodia y que la acción prohibida debe enmarcarse dentro del ejercicio de su competencia funcional.  Sin perjuicio de lo anterior,  en sentencia de 23 de mayo de 2000–  la Sala Plena había sostenido:

"Podría pensarse que las irregularidades durante cualquier etapa de la actividad contractual, y la autorización en este caso es una de ellas, constituirían celebración indebida de contratos pero por sí misma ésta no implicaría indebida destinación de dineros públicos.  Si bien es cierto ambas son conductas disímiles no tienen la virtualidad de excluirse, por el contrario, ya fuere por desconocimiento de los requisitos formales o por ilicitud en el objeto, la indebida celebración puede ser el medio para que se destinen indebidamente fondos públicos como acontece en el sub-lite, donde por negligencia u omisión en la verificación de la conveniencia o necesidad del objeto a contratar se afectaron fondos públicos contratando con objetos inconvenientes, innecesarios o prohibidos por la ley.

Podemos concluir que la causal de pérdida de investidura comentada se configura como consecuencia de la conducta de quien administra directamente el erario y también se estructura como consecuencia de la indebida celebración de contratos, como ocurre en el caso presente".

         " ... "

En la sentencia de 8 de agosto de 2001, dictada en los procesos acumulados AC- 10966 y AC 11274, M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá, la Sala determinó que se configuraba la causal de destinación indebida de dineros públicos cuando el congresista, en desarrollo de una conducta no funcional, se apropiaba de dineros públicos tales como los entregados por la administración a título de anticipo para la ejecución de un contrato.   

En sentencia de la misma fecha, Expediente AC- 12546 M.P. Maria Elena Giraldo Gómez, la Sala determinó que se configuraba la causal de indebida destinación de dineros públicos cuando el congresista, en ejercicio de su competencia funcional, autorizaba el pago de honorarios a un servidor público que no había prestado servicios al congreso.

   

Recientemente la Sala Plena  agregó que la indebida destinación de dineros públicos se puede realizar  "... de manera directa o de manera indirecta "  y que será directa cuando el congresista  con capacidad de ordenación del gasto  dispone ilícitamente de recursos del erario u ordena una destinación diferente a la establecida en el Presupuesto para los dineros públicos y  que se " ...  presentará la destinación  INDIRECTA  cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para objeto previsto en el respectivo Presupuesto, el congresista propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados"  y  concluyó que existía indebida destinación de dineros públicos en la utilización por parte de terceros de los billetes de avión entregados a un congresista para el desempeño de sus funciones como tal  

IV.-   LOS HECHOS PROBADOS EN EL PROCESO.

PRIMERA PARTE DEL CARGO.  En el caso en estudio se pretende la pérdida de investidura de congresista del demandado por indebida destinación de dineros públicos que hubiera ocurrido por razón de la participación en calidad de Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes en la expedición de las resoluciones MD - 1095 de 19 de junio, MD - 1092 de 20 de junio y MD -1101 del 22 de junio de 2001, integrando una comisión exagerada para visitar Rumania, pago de viáticos y entrega de tiquetes en avión en clase no autorizada y utilizando una ruta distinta de la aprobada. Adicionalmente, que el demandado recibió tiquetes para desplazarse a Cúcuta estando en comisión en el exterior.

1. A folios 306 a 330 del anexo  2  se allegó por la Cámara de Representantes la Gaceta del Congreso Nr.195  de fecha 15 de mayo de 2001 en cuya página 19   (fl. 325 ) aparece la proposición Nr. 221 aprobada por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 17 de abril de 2001, cuyo texto, en lo pertinente,  es el siguiente:

" La Plenaria de la Cámara de Representantes, de conformidad con el artículo 52, numeral 6, de la Ley 5 de 1992, autoriza el desplazamiento de una comisión oficial al exterior por parte de la honorable Cámara de Representantes.

Destino: El país de Rumania.

Objeto: fortalecer las relaciones políticas y económicas y lazos de amistad, entre el parlamento de Colombia y la Cámara de Diputados  del Parlamento Rumano.

Duración se realizará entre el periodo comprendido entre el 15 y el 22 de mayo del presente año.

Los gastos de tiquetes y viáticos que demande esta comisión se atenderán  por rubro de ... de la Cámara de Representantes. "  

A continuación se inserta el texto de la invitación cursada por el señor Ion Turturica Encargado de Negocios de la Embajada de Rumania en Colombia, en los siguientes términos:

"  ... en nombre del señor Valer Dorneanu Presidente de la Cámara de Diputados del Parlamento rumano, la invitación oficial para visitar Rumania en frente de una delegación del Congreso de Colombia en el periodo 15 - 22 de mayo del año corriente.

 " ... "

" En este sentido propone que en la agenda de las conversaciones oficiales sean incluidos temas como la reanudación del diálogo político al más alto nivel, las modalidades de aumentar los intercambios económicos - comerciales por las actividades propuestas por las dos partes y, bien entendido, la intensificación de las relaciones entre los dos Parlamentos"

A folio 180 Anexo Nr. 2, fl. 98 c. ppal,  se encuentra  oficio de fecha 26 de abril de 2001 dirigido por el señor  Ion Turturica a la señora Zulma Liliana Torres, jefe de protocolo de la Cámara de Representantes, donde le manifiesta:

" Me es sumamente grato referirme a la próxima visita a Rumania de la delegación de la Honorable Cámara de Representantes de Colombia,  para expresarle nuestra esperanza de que usted podría ser incluida en la nómina de la delegación.

De esta manera consideramos que usted podrá contribuir al éxito de la misión parlamentaria  y a la vez seria un reconocimiento al gran trabajo suyo en cuanto a la realización de esta visita."

El día 11 de mayo de 2001 el señor Angelino Lizcano Rivera, secretario general de la Cámara de Representantes, siguiendo instrucciones del presidente de la corporación,  comunica al señor Ion Turturica la imposibilidad de realizar la visita en las fechas previstas por  requerimientos de la agenda legislativa de la Cámara y propone una fecha que determine el  Parlamento de Rumania entre el 20 de junio y el 20 de julio de 2001. A su vez, el demandando se dirigió al señor  Presidente de la Cámara de Diputados del Parlamento de Rumania señor Valer Dorneanu, en oficio de mayo 25 de 2001, ratificando la imposibilidad del viaje previsto para el mes de mayo y sugiriendo las fechas entre el 28 de junio y el 5 de julio del mismo año  y el señor Ion Turturica le respondió, con oficio de 14 de junio, informándole que el señor Valer Dorneanu  espera la visita de la comisión en Bucarest en el periodo del 29 de junio al 6 de julio y que la entrevista con el señor Presidente de Rumania Ion Iliescu, se cumplirá el 4 o 5 de julio  del mismo año ( folio 185  c. ppal).  

Por su parte, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, en ejercicio de facultades de la ley 5 de 1992  y Decreto 870 del 26 de abril de 1989, dictó la Resolución Nr. 1095 de 19 de Junio de 2001 " Por la cual se confiere una comisión  oficial al exterior, se ordena y reconoce el pago de  viáticos y la expedición de tiquetes aéreos"  ( Fl. 26 y 27 c. ppal.  304-305  anexo -2 ) integrada por los Representantes a la Cámara  Basilio Villamizar Trujillo, Tarquino Pacheco Camargo, Plinio Edilberto Olano Becerra, Oscar de Jesús Sánchez Franco, José Maya Burbano,  Alvaro Díaz Ramírez  y la jefe de protocolo Zulma Liliana Torres, por el término de diez ( 10 ) días incluidos  uno de ida y otro de regreso, el reconocimiento y pago de viáticos de U.S. $ 380 diarios y tiquetes de clase ejecutiva para cada uno de  los primeros  y de U.S.$ 360 y tiquetes en clase económica para la segunda.

A folios 302 y 303 del anexo 2,  aparece copia de la Resolución MD -1099 del 20 de junio de 2001 que dispone incluir en la comisión, en idénticas condiciones,  a la Representante María Isabel Mejía Marulanda  y a folios 300 y 301 del mismo anexo, copia de la Resolución  MD -1101 del 22 de junio del mismo año, donde se ordena la inclusión, con los mismos viáticos y tiquetes, de los Representantes a la Cámara  Eduardo Augusto Benítez  Maldonado y Orlando Beltrán Cuellar.

En declaración rendida con las formalidades legales por el señor Plínio Edilberto Olano Becerra  ( fl. 343 a 346 c. ppal  ), manifestó:

 "... Esa resolución fue notificada  a mi oficina  en una fecha posterior 19 o 20 de junio de 2001, fecha en la cual yo no me encontraba en el país por cuanto ya había terminado el periodo legislativo... se me notificó de la designación que la Mesa Directiva  había hecho de mí para formar parte de esa comisión, inicialmente quise conocer el contenido de la resolución el cual me fue informado  vía fax de mi oficina  y conocer algunos detalles más del objetivo de la comisión  no fue fácil la información... lo que dificultaba tomar una decisión inmediata entiendo que el viaje era casi de manera inmediata ante lo cual tomé la decisión  de informar al señor presidente de la Cámara doctor Basilio Villamizar... de pedirle que me excusara..."

A folio 107 c. ppal  se encuentra el documento " cumplido de comisión " expedido en Bucarest el 7 de julio de 2001 por el señor Enrique Arias Jiménez  Embajador de Colombia ante el Gobierno de Rumania; a folio 108 del mismo cuaderno aparece el documento que da cuenta del cumplimiento de la comisión  suscrito el 4 de julio de 2001 por el Vicepresidente de la Cámara de Diputados del Parlamento de Rumania señor  Ovidiu  Corneliu Petrescu  con su respectiva traducción no oficial, a folio 109.

En el documento denominado " Rumania un destino con propósito. ( Informe de gestión junio 28 a julio 7 de 2001 )"   visible a folios 155 a 168 del anexo 2, folio 110 a 122 del c. ppal, se relacionan cada una de las actividades cumplidas por la comisión entre ellas se resalta la condecoración impuesta por la Cámara de Representantes al Presidente de la Cámara de Diputados del Parlamento de Rumania  de la Gran Cruz Extraordinaria con placa de oro de la Orden  de la Democracia Simón  Bolívar,  la reunión con la Comisión de Política Exterior del Parlamento de Rumania, el encuentro con los doce miembros del grupo parlamentario de amistad  Rumano Colombiano, integrado por miembros de las diferentes comisiones del parlamento. Igualmente se destacan reuniones con el señor presidente del Senado del Parlamento Rumano y los señores secretarios de Estado en el Ministerio de Asuntos Exteriores y Secretario de Estado en el Ministerio de la Industria y Recursos. También es importante reseñar la condecoración impuesta por el señor Presidente de  Rumania al demandado de la medalla Gran Cruz, según el informe, la segunda en importancia que otorga el Presidente, y en el mismo acto fue leído el mensaje que el señor Presidente de la República de Colombia envió con la comisión de la Cámara de Representantes a su homólogo de Rumania, cuyo texto aparece a folio  181 Anexo 2.      

De las conclusiones se resalta igualmente la solicitud de las diferentes instancias del Gobierno de Rumania de contribuir a través de la actividad legislativa al acuerdo para promover y proteger  las inversiones que actualmente negocian los dos países y el acuerdo de cooperación para combatir el narcotráfico y el crimen organizado a fin de proveer seguridad a las inversiones en Colombia.  En lo económico  y comercial  Rumania  señaló el hecho de que en los años ochentas el intercambio comercial entre los dos países era de cien millones de dólares y en la actualidad de solo diez millones; ratificó su interés por impulsar empresas de inversión mixta a fin de producir para la exportación a Centro y Sur América y en productos como el carbón, el café ( segundo consumidor en Europa después de Dinamarca que compra su café en países europeos ),  cueros etc. En lo cultural se constató la existencia de un origen común latino que se expresa en el interés de los rumanos por la literatura colombiana y por las telenovelas producidas en Colombia, algunas adquiridas por Rumania.  Este informe fue publicado en la Gaceta del Congreso Nr. 376 del 13 de agosto de 2001  ( Folios 211 a 215 del anexo  1).   

2.- En relación con la adquisición de los pasajes aéreos y reconocimiento y pago de viáticos se allegaron las siguientes pruebas:

Con oficio DA 4 -2695 -2001  del 30 de noviembre de 2001 el señor Director Administrativo de la Cámara de Representantes remitió al proceso los siguientes documentos en fotocopias:

a) Contrato de suministro con formalidades plenas Nr. 125  celebrado el 27 de junio de 2001 por la Cámara de Representantes representada por el demandado con la firma C. Barbosa A.  & Cía.,  para el suministro de nueve pasajes en la ruta  Bogotá, París, Bucarest,  París, Bogotá, uno en primera clase, 7 en clase ejecutiva  y uno en clase económica, con salida el 28 de junio y regreso el 7 de julio de 2001, por un valor total de setenta y dos millones, ciento seis mil, setecientos cuarenta y nueve pesos ( $ 72.106. 749 .oo ).  ( fl. 24 a 29 anexo 1 )

b) Invitación pública DAC - 016. Se hizo un llamado a presentar propuestas para la adquisición de pasajes aéreos internacionales a las firmas Avianca y Sam, Gold Tour, Subatours, Barbosa A. & cía y El Clan Viajes.  Se fijó aviso  de invitación pública entre los días 10 a 11 de mayo y se obtuvieron las correspondientes ofertas, las cuales debieron ser actualizadas por razón del aplazamiento del viaje, vía fax, de acuerdo con solicitud del 19 de junio del mismo año.   

c)  A folios 34 a 37 anexo 1, aparece el documento acta de 26 de junio de 2001 de la sesión de la Junta de Licitaciones de la Cámara de Representantes, de la cual hicieron parte los señores Director Administrativo, Jefe de la División Jurídica, Jefe de la División Financiera y de  Presupuesto y Jefe de la División de Servicios. La Junta, luego de deliberar, seleccionó la oferta de la compañía C. Barbosa A. & Cía., por valor de setenta y dos millones, ciento seis mil setecientos cuarenta y nueve pesos M/cte. ( $ 72.106.749.oo ) por las siguientes razones que consignó en el acta:

1. Se presentaron las firmas Subatours, El clan viajes y turismo Ltda., y C. Barbosa A. y cía.
2. Se descartó la alternativa dos por no corresponder a los actos que ordenaron la comisión ( Incluía ruta Bogotá, o New York, Madrid, Viena, Bucarest, París, Madrid, Bogotá y varias empresas de transporte ).
3. Se escogió la ruta con escala en París por ser solicitada de manera expresa por la oficina de protocolo con oficio de fecha 26 de junio de 2001 que obra a folio 174 c. ppal., donde se afirma que la comisión parará a su regreso en París "... para aprovechar al máximo su estadía en Europa, tratando allí con el señor Embajador de Colombia en Francia  Juan  Camilo Restrepo y con el Diputado Alan Veyrel temas específicos de relación bilateral..."
4. Se descarto la oferta de Subatours  para la ruta con escala en París por valor de $ 70.811.380.oo porque según comunicación de dicha empresa  de 26 de junio de 2001, no tenía reservas para los días en que deben viajar los comisionados. ( fol.175 c.ppal. donde se afirma: " ... estamos certificando que los cupos aéreos de los representantes están confirmados por la aerolínea Iberia y no por la aerolínea Air France." ).
5. La Empresa C. Barbosa A. y Cia cumplió con los requerimientos de la Corporación para suscribir el contrato de suministro de que se trata.

d) A folio 420 del c. ppal obra certificación suscrita por el señor Carlos Augusto Duran, Director  para los países andinos de la empresa Air France donde certifica que las tarifas vigentes para los meses de junio y julio de 2001  entre Bogotá, Bucarest, Bogotá, era de 6.357 dólares en primera clase, 3.295 dólares en clase ejecutiva, y 1.565 dólares en clase económica y que la tasa de cambio Iata vigente era de COP 2.347 por dólar. Por auto de 31 de enero de 2002 se ordenó tenerlo como prueba y correr el traslado de que trata el inciso primero del artículo 289 del C. de P.C.

e) De acuerdo con los artículos segundos de las Resoluciones  MD 1095 de 19 de Junio, M D -1099 de 20 de junio y M D - 1101 de 22 de junio, todas de 2001, se ordenó reconocer viáticos a los representantes comisionados de U.S. $ 380 diarios. En la primera resolución también se ordenó reconocer y pagar a Zulma Liliana Torres, jefe de protocolo, viáticos por valor de U.S.$ 360 diarios. (folios 81 a 86 c.ppal).

A folios 274 anexo 1 aparece la relación de comprobantes de pago de viáticos a ocho congresistas y la jefe de protocolo y del comprobante anulado de los viáticos girados a favor del  Representante Plinio Olano quien se disculpó ante el Presidente de la Cámara, por no poder integrar la comisión.

A folio 270 anexo 1  se encuentra la certificación expedida por el Jefe de Registro y Control de la Cámara de Representantes donde consta que los Representantes a la Cámara devengaron durante los meses de junio y julio de 2001 la cantidad de doce millones setecientos treinta y seis mil setecientos cuarenta y nueve pesos M/ cte., mensuales $12'736.749.oo y la jefe de protocolo devengó, en cada uno de dichos meses,  la cantidad de un millón setecientos treinta y un pesos M/ cte. (1'731.000.oo).

A folio 100 del cuaderno principal aparece el oficio de fecha julio 25 de 2001, con dos anexos, dirigido por el demandado a la Jefe de Sección Pagaduría de la Cámara de Representantes con el cual le remite la consignación efectuada en el Banco Popular por valor de Ocho millones, setecientos sesenta y nueve mil , quinientos sesenta y cuatro pesos ( $ 8.769.564.oo ) por concepto de devolución de viáticos en dólares " liquidados a la tasa representativa del mercado en el día de hoy."  

En escrito dirigido por el representante legal de C. Barbosa A. & cía  a la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, este manifiesta que del contrato  por $ 72.106.749.oo solo se ejecutaron $ 64.801.455.oo, en razón de que el demandado no utilizó el tiquete en primera clase y viajó en clase ejecutiva, por lo cual, para los efectos de la liquidación del contrato,  anexa consignación efectuada en el Banco Popular por valor de $ 7.305.294.oo a favor de la Cámara de Representantes por concepto de  reembolso de mayor valor cobrado.  ( fls. 197 a 199c.ppal. ).

3. El cargo de que el demandado recibió los tiquetes que la Cámara de Representantes le asignó para desplazarse a Cúcuta estando en imposibilidad física de utilizarlos durante su permanencia en el exterior, por razón de la comisión de servicios a Rumania.

En declaración rendida con las formalidades legales, por el señor Angelino Lizcano Rivera, secretario general de la Cámara de Representantes, manifestó que de conformidad con el Decreto 870 de 1989, artículo 4, cada congresista tiene derecho a un tiquete semanal en época de sesiones del congreso y un tiquete mensual en época de receso, que se les entregan en los primeros días de cada mes, personalmente o a la persona a quien autorice, para su uso durante su actividad congresional  y que una vez deje de ser congresista, debe reintegrar los pasajes que no haya utilizado. Que no existe un término preciso en la regulación para utilizar dichos tiquetes, salvo que se deben devolver cuando se deje de ser congresista, porque ningún particular puede hacer uso de los mismos.

A folio 421 c.ppal., obra oficio de fecha 20 de noviembre de 2001 con 4 anexos, recibido en la misma fecha,  con el cual el demandado hizo devolución a la Secretaría General de la Cámara de Representantes de un tiquete Nr. 1 1344419839756 0,  en la ruta Bogotá, Cúcuta, Bogotá.  Estos documentos fueron allegados en la diligencia de Audiencia pública y se ordenó tenerlos como pruebas por auto del 31 de enero de 2002 y correr el traslado de que trata el inciso primero del artículo 289 del C. de P.C.

SEGUNDA PARTE DEL  CARGO.

A folios 3 a 6 del anexo 1, obran copia de la Resolución MD - 1873 del 30 de noviembre de 2000 por medio de la cual se acata la providencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en el sentido de suspender en el ejercicio de funciones al Representante a la Cámara Miguel A. Florez  Rivera y de la Resolución MD - 0122 del 5 de febrero de 2001, por la cual se acata el fallo del Consejo de Estado que dispuso la pérdida de investidura del mismo congresista y ordena llamar,  en orden descendente,  a quien ocupa el segundo renglón en la lista por la que fue elegido. Dicha orden se cumplió mediante oficio del 6 de febrero de 2001 dirigido al  señor Manuel Guillermo Mora  Jaramillo por el señor secretario general de la Corporación quien le pidió que manifieste si acepta y allegue los documentos necesarios para tomar posesión del cargo. ( fl. 230 anexo 1 ). Con fecha 26 de abril del mismo año, dicho funcionario le dirigió una nueva comunicación al doctor  Mora Jaramillo,  precisándole que el 1 de mayo terminaba su excusa de tres meses para asumir el cargo y que, en condición de segundo de la lista por la que se eligió a Florez Rivera, debía tomar posesión del cargo. ( fl. 231 anexo 1)  

A folio 253 del anexo 1 obra copia del formulario E-6 de la Registraduría Nacional del Estado Civil " Acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación " de la lista encabezada por Miguel Ángel Florez a quien le siguen en orden descendente los señores Manuel Guillermo Mora Jaramillo, Alberto Camilo Galvis Hernández, Carlos Omar Delgado Bautista y Rene Alejandro Duarte Galavis.  El señor René Alejandro Duarte Galavis fue reemplazado en la lista por la señora Maria Claudia Lagos Osorio, tal como consta en copia del formulario E- 7 " Acta de modificación e inscripción de lista de candidatos  a corporaciones públicas" que obra a folio 201 y vuelto del cuaderno principal.

A folio 232 anexo 1, reposa el acta de fecha 2 de mayo de 2001, de la posesión de María Claudia Lagos Osorio del cargo de Representante a la Cámara ante la Mesa Directiva  de la Corporación,  por encontrarse inscrita en el quinto renglón en sustitución del señor René Alejandro Duarte Galavis y por razón de la renuncia a la vocación de ocupar el cargo, presentada el 30 de abril del mismo año por los señores Pedro Rangel Rojas  y Jairo Alberto Castellanos Serrano.

El 11 de julio de 2001 el secretario general de la Cámara requiere nuevamente al señor Mora Jaramillo para que manifieste si acepta posesionarse del cargo de Representante a la Cámara, indicándole que el 1 de agosto vence nuevamente el plazo de la excusa presentada para no tomar posesión del cargo. ( fl. 233 mismo cuaderno). Y a folio 234  ibídem aparece el llamado para que se posesione a la integrante de la lista en el quinto renglón,  previas renuncias presentadas por los integrantes de la misma lista en segundo, tercero y cuarto renglón;  a folio 135 se encuentra la correspondiente acta de posesión de Maria Claudia Lagos en dicho cargo, ante la Mesa Directiva.  

A folio 396 y s.s. del anexo 1, cuaderno de pruebas del demandante se acompañan varios certificados de sueldos pagados a la señora Maria Claudia Lagos y a los miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo UTL.

TERCERA PARTE DEL CARGO.

A folios 121 a 198 del anexo 1 pruebas del demandante  se encuentra copia del "Convenio de Préstamo de Cooperación Técnica Nr. 1179 / OC - CO, entre la República de Colombia y el Banco Interamericano de Desarrollo." " Programa de Modernización del Congreso de la República." Y a folios 199 a 202 obra copia del contrato Nr. 110 celebrado entre el Senado de la República y la sociedad Deloite & Touche Consultores Ltda.

A folio 17 del anexo 3 obra oficio  P1.1. 1399 - 01 de diciembre 12 de 2001, dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado por el señor Guillermo Gaviria Zapata con el cual remite la respuesta del señor Presidente del Senado  en relación con la contratación de asesores para la ejecución del préstamo BID Nr. 1179 / OC-CO  " Programa modernización del Congreso "  donde da cuenta   que no se ha celebrado ningún contrato de asesores ni se ha realizado ningún pago por dichos conceptos con cargo a ese préstamo. Se refiere al contrato de consultoría  celebrado entre el Senado de la República y la firma Deloite  & Touche Consultores Ltda., con el objeto de " la realización de la evaluación psicológica  para los cargos de Director General,  Coordinador Administrativo, Especialista Financiero, Coordinador de Recursos Humanos y Experto en Informática y su respectivo informe, para tres posibles candidatos a cada cargo, con base en las hojas de vida entregadas por el Senado de la República."  Adjunta un oficio de la Organización de Estados Iberoamericanos  OEI, de fecha octubre 16 de 2001, suscrito por el señor Arturo Hein   y dirigido al presidente del Senado  donde le informa que   " previo acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo BID y las Presidencias del Congreso, la ejecución del convenio ( Nr. 001 - 01 de Modernización del Congreso )  se encuentra suspendida; por consiguiente, la OEI no ha realizado ningún contrato desde que se firmó el convenio."  (fl. 19 anexo 3).

ANÁLISIS DEL CARGO.

Primera parte del cargo.

1). De conformidad con el numeral 6 del artículo 136 de la Constitución Nacional, el Congreso o cada una de sus cámaras no pueden autorizar  viajes al exterior con dineros del erario, salvo que se trate del  "...   cumplimiento de misiones específicas, aprobadas al menos por las tres cuartas partes de los miembros de la respectiva cámara."  Este precepto fue desarrollado por el numeral 6 del artículo 52  de la Ley 5 de 1992, que exige  que el presidente de la comisión deba  transmitir los mensajes a que  haya lugar y rendir informe detallado de las actividades cumplidas, el cual será publicado en la gaceta del Congreso. En el artículo 66 ibídem  se prevé que las comisiones deben ser aprobadas por la autoridad competente y en la Resolución  MD 0975 del 28 de junio de 1995  " Por la cual se establece el Estatuto de Administración de Personal para los servidores públicos de la H. Cámara de Representantes"  en el artículo 137,  se dispone  que las comisiones al interior las confiere el Presidente de la Corporación y  "...  las comisiones al exterior exclusivamente la Cámara de Representantes en pleno."

Y en el 67 de la Ley 5 de 1992, se reguló un procedimiento para la aprobación  de comisiones de congresistas que deban desplazarse al interior con dineros del erario que consiste en que la Mesa Directiva debe presentar ante la Plenaria de la Cámara correspondiente  "... una proposición que contenga la justificación, destino, objeto, duración, nombres de los comisionados y origen de los recursos que se pretende utilizar " (Diario oficial N°40483 del 18 de junio de1992).  No existe regulación semejante para el trámite de la aprobación de comisiones al exterior.

Consta en el expediente, con base en los documentos públicos referidos, que la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó la comisión para visitar a Rumania con el objeto específico de fortalecer las relaciones políticas, económicas y culturales  entre el Parlamento Rumano y el congreso de Colombia  y ordenó el pago de tiquetes y viáticos con cargo al presupuesto de esa Corporación en los términos de su competencia constitucional (objeto específico y mayoría cualificada).  

La invitación que sirvió de soporte a la proposición aprobada por la plenaria fue dirigida al demandado en condición de Presidente de la Cámara de Representantes para que visitara Rumania a la cabeza de una comisión del Congreso de Colombia, sin identificar a ninguno de los comisionados por sus nombres o cargos. En la proposición Nr.  221, cuyo texto se encuentra transcrito,  la Plenaria de la Cámara nada dispuso acerca del número e identidad de las personas comisionadas, ni los cargos o funciones que debían desempeñar. En cuanto a la duración, determinó que se cumpliría entre el 15 y el 22 de mayo, es decir con duración de 8 días correspondiendo  con la agenda de la visita.

Consta igualmente que la Mesa Directiva de la misma Corporación, invocando como fundamento el numeral 1° del artículo 41 de la Ley 5 de 1992 "adoptar las medidas necesarias y procedentes... en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa" y artículo 1° del Decreto 870 de 1989 que autoriza a las cámaras a ordenar el gasto con cargo a sus respectivos presupuestos, a través del presidente, integró la comisión con los nombres de algunos congresistas y la jefe de protocolo, designó a un congresista en reemplazo del comisionado inicialmente quien se disculpó de asistir, y la adicionó luego con dos congresistas; dispuso además el reconocimiento y pago de viáticos y pasajes, mediante las resoluciones 1095, 1099 y 1101  de 19, 20 y 22 de junio de 2001.

Para la Sala, esta actuación se cumplió con sujeción a los términos del artículo 136 de la Constitución Nacional en cuanto, para que la plenaria de la Cámara de Representantes pueda autorizar excepcionalmente viajes al exterior con dineros del erario, debe otorgar su aprobación al cumplimiento de misiones específicas por una mayoría especial de las tres cuartas partes de los miembros de la Cámara y ello se cumplió con la aprobación de la proposición N°221 del 17 de abril de 2001, tal como aparece acreditado en el expediente. Adicionalmente, la omisión en que hubiera podido incurrir la plenaria de la Cámara, al no señalar el número y nombre de los comisionados, se suplió con decisiones de la Mesa Directiva invocando para el efecto el ejercicio de competencias legales. La comisión se integró con ocho congresistas, número comprendido en el promedio adoptado en comisiones anteriores y la jefe de protocolo quien, por razón de sus funciones, haría un importante aporte al cumplimiento de la comisión.

2) De conformidad con  el artículo 1 del Decreto 2754 de 27 de diciembre de 2000, los comisionados tenían derecho a viáticos para comisiones de servicio al exterior a Europa, Asia, Oceanía y Argentina, fijados en función de la remuneración, así: salarios entre $ 1.593.309 a  $ 2.428.109 hasta U.S. $ 360  y salarios de $ 3.422.446 en adelante hasta U.S. $ 380. En el inciso segundo del artículo 2 ibídem se previó: " Para determinar el valor de los viáticos se tendrá en cuenta la asignación básica mensual, los gastos de representación y los incrementos de salario por antigüedad."

Consta en el expediente, acreditado mediante documento público, ( fl. 270 anexo 1) que los congresistas comisionados recibieron por concepto de salario básico y gastos de representación la cantidad de $ 8.554.739.oo  y, por tanto, tenían derecho a viáticos a razón de U.S 380 diarios y que la jefe de protocolo recibió un sueldo de $ 1.731.592.oo y, en consecuencia tenía derecho a viáticos por U.S. $ 360 diarios.

Los viáticos fueron asignados en las resoluciones reseñadas, expedidas los días, 19, 20 y 22 de junio de 2001,  y no existe en el expediente ningún  medio de prueba que permitiera pensar que los comisionados irían a ser objeto del pago de todos los gastos que ocasionara su permanencia en Rumania. En ese orden y en razón de la presunción constitucional de la buena fé, la Sala no encuentra que la asignación y pago de viáticos, que a la postre resultaron innecesarios y fueron al efecto devueltos por sus beneficiarios en tiempo oportuno, se pueda haber incurrido en una conducta  que amerite reproche. Tal como aparece  probado en el expediente el demandado envió el 25 de julio de 2001 a la sección de pagaduría de la Cámara de Representantes copia de la consignación efectuada en el Banco Popular a la cuenta de la Cámara de Representantes por valor de  $ 8.769.564.oo  por concepto de devolución de viáticos en dólares " liquidados a la tasa representativa del mercado en el día de hoy." ( fl. 100 c. ppal. ). Es claro entonces que no se gastó dinero alguno del erario por concepto de viáticos.

3) Tal como lo dispone el artículo 1 del Decreto 476 de 2000, que modificó al artículo 18 del Decreto 26 de 1998 a los comisionados al exterior se les pueden suministrar pasajes aéreos en clase económica con las excepciones que el mismo dispone, entre las cuales se encuentra la del Presidente de la Cámara de Representantes, quien puede viajar en primera clase. Los miembros del Congreso, por su parte, por mandato del mismo artículo, pueden viajar en clase ejecutiva. Los comisionados, incluido el demandado, viajaron en clase ejecutiva y la jefe de protocolo lo hizo en clase económica. Ello implica que no existió violación de norma jurídica alguna por este aspecto.  

En cuanto concierne la adquisición de tiquetes en clase no autorizada y con sobrecostos, según afirman los demandantes, la Sala constata que el procedimiento de compra de los mismos se sujetó a lo previsto en el Decreto 855 del 1994, reglamentario de la contratación directa,  y que en la selección de la oferta más favorable se observaron los principios de la contratación estatal previstos en la Ley 80 de 1993. En efecto de las propuestas presentadas por los tres proveedores que aceptaron la respectiva invitación, se descartaron las que no correspondían a la solicitud  y se seleccionó la oferta objetivamente más favorable teniendo en cuenta los fines de la contratación.

De las tres ofertas que cotizaron la ruta Bogotá, París, Bucarest, París, Bogota, se desecharon  la presentada por  la firma El Clan viajes y Turismo  por valor de $ 84.860.972.oo  por ser el precio más alto cotizado y la presentada por Subatours, por valor de $ 70.811.380.oo por no contar con reservas en Air France para el día en que debían viajar los congresistas  con escala en Paris y se aprobó la presentada por C. Barbosa A. & Cía, por $ 72. 106.749. oo porque ofrecía  el segundo mejor precio y garantizó las reservas en Air France.  ( fl. 34 a 37 anexo 1  y fl. 175 c. ppal.)

La oferta de Subatours  en la ruta Bogotá, Frankfort, Bucarest, Frankfort, Bogotá,  por valor de $ 51.509.245.oo se descartó por no corresponder a la ruta por París y no ajustarse al programa del viaje y, en cuanto al precio cotizado, se advierte que corresponde a 7 tiquetes en clase ejecutiva y 1 en clase económica. No se cotizó un tiquete en primera clase a pesar de que en el cuadro comparativo de ofertas se indique que corresponde a la cotización de 7 tiquetes en clase ejecutiva, uno en primera clase y uno en clase económica. En efecto, al realizar las operaciones aritméticas, el total de $ 51.509.245.oo corresponde  a siete tiquetes en clase ejecutiva a $ 6.980.335.oo  y un tiquete en clase económica por valor de $ 2.646.900.oo. Luego, la oferta era incompleta y no permitía la selección objetiva.    

A folio 420 del c. ppal, obra certificación expedida por Air France sobre los precios de los tiquetes aéreos en la vía Bogotá, Bucarest, Bogotá, que si bien es documento privado y como tal no existe certeza sobre su otorgamiento, fecha y declaraciones que contiene, el mismo fue objeto del traslado previsto en el artículo 289 del C. de P.C. y no fue tachado de falso por los demandantes. En consecuencia, puede ser tenido por la Sala como prueba idónea para demostrar el valor de dichos tiquetes con lo cual se llega a la certeza de que no existió sobrecostos en los precios contratados, toda vez que conforme a dicha certificación de los precios del mercado en dólares, a la tasa de $ 2.347.oo por dólar, arroja un total igual al contratado.  

Consta en el expediente que el demandado viajó en clase ejecutiva conjuntamente con los restantes congresistas comisionados y que, como consecuencia de ello, el contratista que suministró los tiquetes  reembolsó a la Cámara de Representantes la cantidad de $ 7. 305.294.oo por concepto del mayor valor pagado por el tiquete en primera clase y por ello el valor total de los tiquetes solo ascendió a $ 64.801.455.oo,  ( fls. 197 a 199c.ppal. ). La Sala no advierte indebida destinación de dineros públicos por este aspecto.

4) El objeto de la comisión fue cumplido a cabalidad como lo demuestran los cumplidos expedidos por el señor Embajador de Colombia en Rumania y el Vicepresidente de la Cámara de Diputados del Parlamento de Rumania en documentos que obran a folios  107 y 108 c.ppal.,  así como el informe de comisión visible a folios 155 a 168 anexo 2 y 110 a 122 c.ppal.  Este informe fue publicado en la Gaceta del Congreso Nr. 376 del 13 de agosto de 2001  ( Folios 211 a 215 del anexo  1).   

La Sala no encuentra censurable el hecho de que los integrantes de la Comisión hubieren optado por escoger la ruta Bogotá, París, Bucarest, París, Bogotá,  con el fin de efectuar una visita al señor Embajador de Colombia en París y al Diputado Veyrel, en primer lugar, porque ello no implicó desatender el objeto de la comisión aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes que se cumplió a cabalidad, ni incurrir en mayores costos de transporte, tal como lo ilustra la certificación de Air France ya que el itinerario del pasaje se cobra Bogotá, Bucarest, Bogotá, de manera que la escala de París o en otra ciudad europea resultaba ineludible por no existir vuelo directo Bogotá Bucarest y no implica mayor costo. Más aún, es claro que si por los mismos costos y sin contravenir la orden de autoridad competente acerca del objeto  de la Comisión,  se logran realizar otras actividades  públicas, cuya conveniencia y oportunidad no han sido cuestionadas, la correspondiente  actuación desarrolla principios de la función pública, tales como el de economía, eficacia, eficiencia, enteramente  plausibles y ajustados al ordenamiento jurídico. No se trata tampoco de una ampliación ilegal del objeto de la comisión, aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, el cual  se ejecutó satisfactoriamente, sino de una actividad diferente propia de las funciones de los miembros de la Cámarade Representantes, para cuya realización el ordenamiento ha previsto que debe sujetarse a los principios de la función administrativa prescritos en el artículo 209 de la Constitución Nacional, y artículo 3 del C.C.A.  Tampoco existió ampliación de la comisión en cuanto al número de días autorizados, puesto que estos continuaron siendo los ocho días correspondientes a la agenda de la visita contenidos en la invitación, aprobados por la Plenaria de la Cámara y dos días adicionales, uno para el viaje de  ida y otro para el de regreso, lo cual es perfectamente razonable  y no es contrario a norma legal alguna (artículo 5 del Decreto 1050 de 1997).  El hecho de que se haya desplazado el cumplimiento de la comisión para los días 29 de junio al 6 de julio, por razón del trabajo legislativo del Congreso de  Colombia y habida cuenta de que el objeto de la comisión podía desarrollarse sin ningún obstáculo durante las nuevas fechas,  la decisión del aplazamiento, en común acuerdo con el país anfitrión, no pugna con norma legal alguna ni es contraria a la autorización de la Plenaria de la Cámara; se trata sencillamente de una decisión administrativa sujeta a los principios constitucionales y legales que  las rigen y, a cuyo respecto, las autoridades responsables  son titulares de la competencia necesaria para determinar  las razones de mérito que justifican la correspondiente decisión. Si se dispuso de autorización para cumplir la misión específica aprobada en los términos que exige la Constitución Nacional, se reintegró el valor de los viáticos, se reintegró el mayor valor pagado por un tiquete en primera clase que a pesar de estar autorizado por el reglamento, no se utilizó; se adquirieron los tiquetes al segundo mejor precio cotizado porque garantizó los cupo para la fecha y hora que requerían los comisionados, se descartó una cotización que no correspondía a lo requerido y cuyo precio no resultaba comparable con el de las otras ofertas por haberse omitido la cotización de un tiquete en primera clase y se cumplió el objeto de la comisión durante la época de receso del Congreso, no existe ninguna posibilidad de que el demandado haya incurrido en indebida destinación de dineros públicos. La Sala reitera, es posible que la plenaria de la Cámara de Representantes haya incurrido en irregularidades en el trámite al no determinar el nombre y número de los comisionados pero ellas no son imputables al demandado ni implican la materialidad del cargo de indebida destinación de dineros públicos.

5) En relación con el recibo por parte del demandado de tiquetes para desplazarse a Cúcuta mientras se encontraba ausente del país visitando Rumania,  no existe prueba alguna de que se haya hecho uso ilegal de los mismos.  Contrario a ello, la Sala constata que todos los congresistas elegidos por circunscripciones distintas del Distrito Capital tienen derecho a recibir tiquetes semanales para desplazarse a sus regiones durante la época de sesiones del Congreso  y a uno mensual en receso del Congreso y los pueden utilizar, sin límite en el tiempo, mientras conserven su condición de congresistas, por mandato del artículo 4 del Decreto 870 de 1989. Además, consta igualmente en el expediente, que el demandado devolvió el tiquete que le había sido asignado porque no tuvo necesidad de utilizarlo.  El cargo, en consecuencia, no prospera.

Segunda parte del cargo.

1. Para la Sala resulta claro que la no aceptación del llamado realizado al señor Mora Jaramillo para posesionarse como congresista y de los restantes integrantes de la lista, en orden descendente y la aceptación y posesión en el cargo por parte de la persona inscrita en el quinto renglón no implica indebida destinación de dineros públicos, si se tiene en cuenta que en el artículo 134 constitucional, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo Nr. 3 de 1993 se tiene previsto que las faltas absolutas o temporales de los congresistas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, hagan parte de la misma lista electoral.

Esta probado en el proceso que la señora Maria Claudia Lagos Osorio fue inscrita en el quinto renglón de la lista en que resultó elegido Representante a la Cámara el señor Miguel Angel Florez y que, ante las excusas y renuncias presentadas por las personas inscritas en los segundo, tercero y cuarto renglón, tomó posesión del cargo  y lo desempeñó entre el 2 de mayo de 2001 y el 31 de julio del mismo año y desde el 1 de agosto de 2001 en adelante y no se configura la causal de pérdida de investidura invocada contra el demandado porque la Mesa Directiva que presidía no hizo nada diferente que acatar el mandato constitucional en virtud del cual la persona que seguía en turno en orden descendente de inscripción fuera llamada y posesionada, como ocurre en el caso estudiado, y efectivamente desempeñó el cargo. Es posible sostener que la Mesa  Directiva que presidía el demandado incurrió en irregularidad en relación con la actitud asumida frente a los otros llamados en la medida en que aceptó las excusas que presentaron para no posesionarse, pero ello no constituye indebida destinación de dineros públicos, por razones obvias. La Sala Plena en reciente jurisprudenci llegó  a la conclusión de que existe un vacío normativo  en relación con la actuación a seguir por parte de las Mesas Directivas de las Cámaras cuando se presenta la vacancia del congresista y el llamado a los integrantes de la lista, en orden descendente y sucesivo, y estos no acatan el llamado.

Por tanto, por constituir un fenómeno completamente ajeno a los presupuestos fácticos y jurídicos de la causal invocada para la pérdida de la investidura del demandado,  la Sala concluye que  el cargo no prospera.

Tercera parte del cargo.

En relación con la tercera parte del cargo, la Sala advierte que de las pruebas allegadas al expediente se pudo establecer que no existió ningún contrato celebrado con cargo a los fondos del programa de " modernización del Congreso"  y en consecuencia, el cargo carece de todo fundamento.  

En el anexo 3 se encuentran los siguientes documentos:

Oficio DIF 2208 del 6 de diciembre de 2001 dirigida a la secretaria general del Consejo de Estado por la Directora de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República  donde informa que en desarrollo de una auditoria integral practicada en la Cámara de Representantes por parte de la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones  Financieras  se reportó un "hallazgo fiscal"  en la aprobación y ejecución de la comisión a Rumania que consiste en que " se contrató una ruta diferente a la autorizada, se adquirió tiquete en clase no autorizada por la mesa directiva, se suscribe contrato con Agencia que cotizó un mayor valor. No se debió incluir a la jefe de protocolo en la comisión..."  acompaña en dos folios que contienen el reporte del hallazgo de auditoria en donde se consigna: "... el presunto detrimento patrimonial, se presenta por el siguiente hecho: ... "  y a continuación dice que el demandado viajó en  primera clase contrariando la resolución MD 1095 del 19 de junio de 2001 y ello significó  un costo adicional de $ 7.125.274.oo y que se realizó una compra de tiquetes a Barbosa A. y Cía por un mayor valor de $ 7.000.000.oo aproximadamente en relación con lo cotizado por Subatours. Sin embargo dice que ello se justifica " ... ante la proximidad del viaje, era necesario obtener previamente la confirmación de los cupos para el día y hora señalados para la salida, condición que no había garantizado la segunda ..." ( fl. 1 a 6 anexo 3).

Por su parte, la Dirección Nacional de Investigaciones  de la  Procuraduría General de la Nación certifica  en oficio de diciembre 5 de 2001, que cursa la indagación preliminar Nr. 009-59276-2001 iniciada el 16 de julio del mismo año, contra los integrantes de la comisión a Rumania  ordenada en la Resolución MD -1095 de 2001. Que en relación con la "... posesión del reemplazo de Miguel Angel Florez"  y  "... el ejercicio de María Claudia Lagos como representante a la Cámara"  no ha tramitado actuación disciplinaria alguna. ( fl. 7 y 8 anexo 3). En el mismo sentido se pronunció el Jefe de División de Registro y Control sobre esta última presunta investigación. ( fl. 9 ibídem).

La Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia informa, a su turno,  que a la fecha, diciembre 3 de 2001, las diligencias adelantadas como consecuencia de la denuncia presentada por Pablo Bustos Sánchez  contra Basilio Villamizar Trujillo se encuentran en indagación preliminar.

Remite copia de la denuncia en tres folios ( fls. 10 a 13 ibídem).

A folios 14 y 16 ibídem, aparecen el oficio Nr. 4427 del 10 de diciembre de 2001 y dos anexos dirigidos por la Secretaria Administrativa de la Unidad Nacional de Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia, donde informa que la denuncia presentada por el demandante Pablo Bustos Sánchez contra el demandado fue remitida por competencia, atendiendo el factor subjetivo, a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

Sobre estos documentos allegados al proceso, particularmente en relación con el reporte de hallazgo de auditoría de la Contraloría General de la República, invocado por el demandante como sustento del cargo,  la Sala precisa que no constituye prueba de hecho alguno de los imputados al demandando ya que solo contiene una acusación general sobre presuntas conductas irregulares, que constituyen hipótesis de investigación, algunas de las cuales han sido examinadas en esta providencia  con los resultados  anotados.

Por las razones expuestas se denegará la pérdida de investidura solicitada.

Finalmente se anota que, pese a algunas imprecisiones advertidas en el señalamiento de los hechos de la demanda, teniendo en cuenta que la acción ejercitada desarrolla el propósito del Constituyente de fortalecer el control ético de los congresistas y salvaguardar la respetabilidad del  Congreso, la Sala no acoge la pretensión del demandado y su apoderado de  sancionar por temeridad a los demandantes.  

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la  Ley, oído el concepto del Agente del Ministerio Público y en acuerdo con él,   

FALLA

Deniégase la pérdida de investidura solicitada.

Comuníquese esta sentencia a la Mesa  Directiva de la Cámara de Representantes, a la Presidencia del Consejo Nacional Electoral y  al Ministerio del Interior, para lo de su cargo.  

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en la sesión de la fecha.

NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA               JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS

Vice-Presidente                                                          Presidente

                                                                                        Impedido

MARIO  RAFAEL ALARIO MÉNDEZ                      ALBERTO ARANGO MANTILLA

CAMILO ARCINIEGAS  ANDRADE                         GERMAN AYALA MANTILLA

TARSICIO CÁCERES TORO                                 REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ                  ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ  ENRIQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE                                 JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

LIGIA LOPEZ DIAZ                                                    ROBERTO MEDINA LÓPEZ

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO          OLGA INÉS NAVARRETE  BARRERO

ANA MARGARITA OLAYA FORERO                           ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA                                        JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ                                   

DARIO QUIÑONES PINILLA                                            GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR                          

                                                                                                               Impedido

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA               MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

                                                                                                          Conjuez

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALVAMENTO DE VOTO

Ref. Expediente No.: 1100103150002001015401

ACTOR: PABLO BUSTOS SÁNCHEZ Y MIRYAM ELIZABETH BUSTOS

Consejero Ponente Dr. REINALDO CHAVARRO BURITICA

Providencia de fecha mayo 23 de 2002

No compartimos la decisión mayoritaria de la Sala que con la intervención de una conjuez negó la solicitud de pérdida de investidura del representante y presidente de la cámara Basilio Villamizar Trujillo, ya que consideramos que se acreditó cabalmente la indebida destinación de dineros públicos, causal prevista por la Constitución como motivo para imponer dicha sanción (art. 183 numeral 4).

I.- La reforma constitucional de 1991, en relación con el Congreso, buscó eliminar dos prácticas que en el pasado habían sido objeto de reproche: los llamados auxilios y el turismo parlamentario.  Fue así como en el art. 355 se estableció de manera perentoria que "ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado".

A su vez, en el artículo 136 se prohíbe al congreso y a cada una de sus cámaras, "autorizar viajes al exterior con dineros del erario, salvo en cumplimiento de misiones específicas, aprobados por las tres cuartas partes de los miembros de la respectiva Cámara" (subrayamos).

Esto significa que si bien el propósito inicial del constituyente fue eliminar los viajes de los congresistas al extranjero con dineros del Estado, de ahí la redacción del precepto como prohibición, terminó por condicionarse su aprobación a la exigencia de una mayoría calificada - las tres cuartas partes de los miembros, de la respectiva Cámara - y a que se tratara de cumplir una misión específica.

II.- Sobre las condiciones que tiene que reunir una misión específica de congresistas que con dineros del Estado deba cumplirse en el exterior, no existe una definición en el reglamento del Congreso (ley 5 de 1992).

Ese estatuto, sin embargo, si define y establece en forma precisa las condiciones que deben cumplirse para integrar comisiones de congresistas que deban desplazarse al interior del país, con dineros del erario, en cumplimiento de misiones especificas.  En efecto, el artículo 67 de la ley 5 de 1992 señala que la mesa directiva debe presentar ante la plenaria de la Cámara correspondiente una proposición que contenga: i) la justificación ii) el destino  iii) el objeto iv) la duración v) los nombres de los comisionados y vi) el origen de los recursos que se pretenden utilizar.  "La aprobación de tal proposición requiere la mayoría especial señalada en el numeral 6 del art. 136 de la Constitución Política."

Si bien es cierto esta disposición se refiere al cumplimiento de comisiones en el interior del país, nada se opone a que se aplique para el cumplimiento de comisiones en el exterior, no sólo porque se trata de una norma que regula un asunto semejante (art. 8º ley 153 de 1887; art. 3º ley 5 de 1992) sino porque la razón de ser de la norma es rodear de mayores exigencias la afectación del erario para realizar viajes de los congresistas y resulta apenas obvio entender que en la medida en que los viajes al exterior son más costosos que los que se efectúan en el interior del país, deben sujetarse a los mismos requisitos.  Dicho de otra manera, el art. 67 de la ley 5 de 1992 que establece los requisitos de las comisiones en el interior del país, resulta aplicable a las del exterior no sólo con fundamento en el  criterio hermenéutico de la analogía sino del de mayor razón (argumento a fortiori).

No es acertado, por consiguiente, que se afirme en la sentencia de la cual discrepamos, que "la omisión en que hubiera podido incurrir la plenaria de la Cámara, al no señalar el número y nombre de los comisionados, se suplió con decisiones de la mesa directiva, invocando para el efecto el ejercicio de competencias legales".(subrayamos)

Al fin en que quedamos: la competencia para definir el número y nombre de los comisionados es de la plenaria de la cámara respectiva o de su mesa directiva?  No parece posible afirmar sin transgredir la Constitución, que existiendo un precepto de ese rango que asigna a cada cámara en pleno y con una mayoría calificada la competencia para autorizar viajes al exterior con dineros del erario, en cumplimiento de misiones específicas (art. 136 numeral 6), se diga que el número y nombre de las comisionados lo define la mesa directiva de la respectiva Cámara.  Esto sería tanto como hacer ineficaz la exigencia constitucional que buscó establecer un control riguroso al llamado "turismo parlamentario".

No deja de llamar la atención el hecho de que el número y nombre de los integrantes de la comisión fue modificado tres veces:

.- La resolución No. MD-1095 del 19 de junio de 2001 estableció que la comisión estaría integrada por seis (6) representantes y la jefe de protocolo de la Cámara.

.- La resolución MD-1099 del 20 de junio de 2001 sustituyó un representante a la Cámara como integrante de la comisión.

.- Por último, la resolución MD-1101 del 22 de junio del mismo año incluyó dos (2) representantes a la Cámara más para un total de ocho (8), además de la jefe de protocolo.

Aquí cabe preguntar: Hasta cuando podía variar el número de los integrantes de la Comisión la mesa directiva de la Cámara de Representantes? Cuántos representes podía incluir?

Nada de esto se dijo en la proposición No. 221 aprobada en la plenaria de la Cámara de representantes el 17 de abril de 2001, que dio origen a la comisión a Rumania.

Sin embargo, de acuerdo con el art. 67 del reglamento del Congreso (ley 5 de 1992), era obligación de la mesa directiva al presentar ante la plenaria de la Cámara para su aprobación la mencionada proposición, definir el número y nombre de los comisionados.

III.- La proposición que aprobó la comisión al exterior en la plenaria de la Cámara de Representantes señaló que ésta se realizaría en el periodo comprendido entre el 15 y 22 de mayo de 1991.  El congresista demandado, motu proprio, sin que hubiese sido autorizado para el efecto por la plenaria de la Cámara de Representantes, solicitó al presidente de la Cámara de Diputados del Parlamento de Rumania que se modificaran las fechas de la visita y así lo hizo la mesa directiva de la Cámara al expedir la respectiva resolución (Allí se dijo que la comisión se cumpliría entre el 29 de junio y el 6 de julio de 2001).

Aquí se configuró una nueva irregularidad por cuanto, en nuestra opinión, resulta claro que la autorización de una comisión de congresistas al exterior, con dineros del Estado, en cumplimiento de una misión especifica, que le compete a cada cámara en pleno (art. 136 numeral 4 Constitución Política) incluye la definición de su duración y las fechas específicas, sin que las mismas puedan ser variadas por la mesa directiva de la respectiva Cámara, por carecer de competencia para tal efecto (art. 67 ley 5 de 1992).

IV.- Está probado que el desplazamiento se realizó en la ruta Bogotá - Paris - Bucarest - Paris - Bogotá.  La Junta de licitaciones de la Cámara de Representantes recomendó al presidente de esa Corporación como ordenador del gasto (art. 11, ordinal 3º literal a ley 80 de 1993) esta ruta, por cuanto la jefe de protocolo informó que se debía realizar el viaje con escala en París, "para poder cumplir con temas específicos de relación bilateral que se deben tratar con el señor embajador de Colombia en Francia, Doctor Juan Camilo Restrepo y el diputado Alan Veyrel" (acta del 26 de junio de 2001).

Lo primero que llama la atención es que la ruta haya sido definida indirectamente por la jefe de protocolo, quien precisamente ya hacía parte de la delegación que viajaría a Rumania.  Este sólo hecho pone de presente la ligereza con la cual se decidió el gasto público por el presidente de la Cámara de Representantes, congresista cuya investidura se demandó en este proceso.

Adicionalmente, la comisión había sido aprobada para viajar a Rumania y nada se dijo sobre el tratamiento de temas bilaterales con el embajador de Colombia en Francia y el diputado Veyrel.  No fue esta, acaso, sólo la forma de justificar una escala turística en la ciudad luz? ¡París bien vale una misa!.  

Sea de ello lo que fuere, lo cierto es que la utilización de esta ruta en lugar de la ruta Bogotá - Francfort - Bucarest - Francfort - Bogotá significó un sobrecosto de más de trece (13) millones de pesos.  Si esto no es turismo parlamentario e indebida destinación de dineros públicos que debe dar lugar a la sanción de pérdida de investidura, la verdad no sabemos que puede serlo.

No es cierto, pues, como se afirma en la sentencia de la cual discrepamos, que con esta actuación no se hubiere incurrido en mayores costos de transporte y que se desarrolló el principio de economía que establecen el art. 209 de la Constitución Política y 3 del C.C.A.

V.- Por último, tampoco es cierto como se afirma en la sentencia objeto de este salvamento, que la devolución de los viáticos entregados al congresista demandado implican que éste no incurrió en una conducta que amerite reproche.

En efecto, ya la Sala Plena en sentencia del 19 de octubre 1994 (Exp. No. Ac-2102), que se cita en las páginas 14 y 15 de la sentencia, había señalado que "la devolución posterior de parte de los viáticos en nada justifica la conducta del congresista, por el contrario, configura una confesión de que tuvo en su poder ... dineros públicos que destinó indebidamente, para menesteres no oficiales....".

Todas estas razones nos llevan a concluir que la indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura se acreditó suficientemente y por tal motivo, ha debido accederse a las pretensiones de la demanda.

MARIO ALARIO MENDEZ          ALBERTO ARANGO MANTILLA

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE                 ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ E.

RICARDO HOYOS DUQUE                               LIGIA LOPEZ DIAZ

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                OLGA INES NAVARRETE B.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

SALVEDAD DE VOTO

Dr.  ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Ref:  Expediente No.  PI-0154

Actor:  PABLO BUSTOS SÁNCHEZ Y/O

ASUNTOS CONSTITUCIONALES

Los códigos que consultaban nuestros magistrados no eran los que podían enseñarles la ciencia práctica del Gobierno, sino los que han formado ciertos buenos visionarios que, imaginándose repúblicas aéreas, han procurado alcanzar la perfección política, presuponiendo la perfectibilidad del linaje humano. Por manera que tuvimos filósofos por jefes, filantropía por legislación, dialéctica por táctica, y sofistas por soldados. Con semejante subversión de principios y de cosas, el orden social se sintió extremadamente conmovido, y desde luego corrió el Estado a pasos agigantados a una disolución universal que bien pronto se vio realizada. Simón Bolívar.

(Manifiesto de Cartagena, diciembre 15 de 1812)

Me aparté de la ponencia mayoritaria al considerar que el Congresista Basilio Villamizar ha debido perder la investidura.  Lo anterior se fundamenta en las siguientes razones:

A partir de 1991 no existe en nuestro ordenamiento jurídico norma alguna que faculte a la Mesa Directiva de la Cámara para otorgar comisión de servicios al exterior; por el contrario, la Constitución, la Ley 5ª de 1992 y la Resolución 075 de 1995 vigente para la época, radican de manera clara y sin lugar a equívocos la competencia para otorgarla en cabeza de la Cámara en Pleno.  Veamos:

El artículo 136 numeral 6º de la C.N. al establecer la cláusula general de prohibiciones conmina al Congreso para que no autorice viajes al exterior con dineros del erario, salvo en cumplimiento de misiones específicas, aprobadas al menos por las ¾ partes de los miembros de las respectivas Cámaras.

En el caso de marras, la plenaria de la Cámara autorizó un desplazamiento, con destino y objeto específicos, pero jamás confirió la Comisión.  En efecto, ni la integró, ni señaló viáticos y menos definió lo relativo a gastos de transporte, requisitos éstos esenciales en el otorgamiento de una Comisión, por el contrario fue la Mesa Directiva presidida por el Representante Villamizar quien se arrogó tales competencias al expedir la Resolución 1095 del 19 de junio de 2001, ello constituyó una típica extralimitación de funciones que según el artículo 6º de la C.N. hacía responsable a dicho servidor por tan irregular proceder.

El numeral 6º del artículo 136 de la C.N. ya comentado es tan claro, que la Ley 5ª de 1992 –Reglamento del Congreso- no se ocupó de regular lo atinente a Comisiones en el exterior, sólo reglamentó las comisiones en el interior.

Como si lo anterior fuera poco, resulta tajante la Resolución 075 –Estatuto de Administración de Personal de la Cámara- ya mencionada, cuando en su artículo 137 al indicar la autoridad competente para conferir la Comisión en el exterior, reiteró que sería "exclusivamente" la Cámara de Representantes en pleno.

Tales irregularidades configuraban la causal de indebida destinación de dineros públicos que ameritaban despojar de la investidura al Congresista demandado, no debe olvidarse que toda Comisión conlleva reconocimientos dinerarios que afectan el tesoro (viáticos y pasajes), afectación que será debida si tal situación administrativa (comisión) ha sido realizada regularmente y será indebida en el caso contrario, como son los acontecimientos que nos ocupan.  En situaciones similares, ésta Sala Plena del Consejo de Estado había proferido decisiones en sentido contrario a la que se controvierte mediante esta salvedad, hace apenas 11 meses  al Senador Luis Alfonso Hoyos perdió la investidura por idéntico problema jurídico.

Confieso que la interpretación realizada por los miembros de la Sala Plena me ha dejado perplejo, estoy convencido que el esfuerzo del constituyente para poner talanqueras al turismo parlamentario ha quedado minimizado por la vía judicial.

A partir de la sentencia, resulta mucho más estricto el otorgamiento de comisiones al interior del país que al exterior.  Por ejemplo, para otorgar una comisión de servicios que deba desplazarse a Fosca, Lenguazaque, Supatá, Nimaima, Pachavita o Covarachía, es necesario que la Mesa Directiva, de acuerdo al artículo 67 del Reglamento, presente a la plenaria de la Cámara una proposición que contenga la justificación, destino, objeto, duración, nombres de los comisionados y origen de los recursos que pretenden utilizar debiendo esto ser aprobado por las ¾ partes, en tanto que para viajar a Rumania fue suficiente la autorización de la Plenaria para un desplazamiento.  Lo demás corrió por cuenta de la Mesa Directiva.

Recordando el romancero popular español sólo me resta decir que "tales polvos, traen esos lodos".

Dejo así consignadas las razones de mi salvedad.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO