Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente PI0133 de 2001

CONGRESISTA LLAMADO - Renuncia no procede frente a quien no se posesionó, ni ejerció el cargo / RENUNCIA - Improcedencia frente a congresista que no ejerció el cargo / CONGRESISTA - Diferencia entre renuncia y no aceptación del llamamiento

En el evento definitivo de  no aceptar tal llamado,  si no es congresista en servicio, en verdad no puede presentar una renuncia como congresista por cuanto la renuncia está instituida, en general, como una forma de separación del empleo que ejerce un servidor público. Entonces, lo que se puede hacer es presentar un escrito de no aceptación definitivo del llamamiento a ejercer el cargo,  de la misma manera que un  empleado nombrado para un empleo  presenta un escrito de no aceptación del nombramiento cuando esa es su voluntad;  la renuncia en verdad es improcedente porque no está en ejercicio del cargo. En caso contrario, los elegidos o llamados que se hubieren posesionado y ostentan la calidad o investidura de congresistas son los que  pueden renunciar a la misma,  con las consecuencias previstas en la Constitución Política. Por tanto, en principio existe una diferencia  entre la renuncia del cargo de Congresista y la no aceptación del llamamiento a ejercer el citado empleo, en cuanto a la situación que tiene quien la expresa en ese momento, aunque el Legislador no haya consagrado  tal distinción para el caso legislativo.  

COINCIDENCIA DE PERIODOS - No se configura frente a congresista que no fue electo / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia con fundamento en inhabilidad originada en coincidencia de periodos / REPRESENTANTE A LA CÁMARA - Improcedencia de desinvestidura con fundamento en coincidencia de periodos / ALCALDE - Coincidencia de periodos. Perdida de la investidura de congresista

El Demandado  no fue elegido representante a la Cámara en el período 1998 a 2002  de  la lista que encabezó el Dr. Flórez Rivera para la Cámara de Representantes, en la cual  participó como segundo renglón, porque sólo resultó electo el primero de ellos, el Dr.  Miguel Ángel Flórez Rivera.  El Demandado sólo tenía la expectativa de ser llamado en caso de vacancia del cargo. Cuando el Dr. Mora  Jaramillo se inscribió y participó en la elección de noviembre 3 de 2000 como Alcalde del Municipio de Cúcuta (N.S.)  con resultados positivos,  para esa época no era congresista electo  y tampoco en ese momento fungía como Congresista por la vía del llamamiento. Por lo tanto,  como el Demandado no fue electo congresista su conducta al participar y resultar electo como Alcalde de Cúcuta no se encuentra desconocedora de la prohibición contenida en el numeral 8º del Art. 179  en concordancia con el 180-1 de la Carta Fundamental, para efectos de la pérdida de investidura de Congresista.    

CONGRESISTA LLAMADO - Término para posesionarse. Excusas para no hacerlo. Fuerza mayor / POSESIÓN DE CONGRESISTA LLAMADO - Término. Excusa / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia con fundamento en no haber tomado posesión del cargo / CONGRESISTA - Posesión. Exoneración por fuerza mayor / FUERZA MAYOR - Requisitos para que se configure excusa valida para no tomar posesión del cargo de congresista

Como el Llamado a tomar posesión del cargo de Congresista en ocasiones presenta excusas para no hacerlo,  se debe determinar la viabilidad de este medio y su alcance, dado que la omisión de realizar  tal conducta en el término de ley está sancionada con la pérdida de investidura, salvo que medie fuerza mayor. El proceder omisivo, en el análisis de la situación y decisión pertinente, comprende una conducta reprochable de las Directivas de la Corporación que tienen a su cuidado la marcha normal y el deber de solicitar la pérdida de investidura ante el Consejo de Estado cuando se dan las circunstancias previstas. La Sala considera que cuando el llamado a asumir un cargo legislativo no puede tomar posesión del cargo,   excepcionalmente  es posible  la presentación de una excusa motivada y justificada únicamente en la fuerza mayor, respaldada con las pruebas del caso ante las directivas de la Corporación pertinente. Se precisa que en el evento que la excusa no se fundamente en hecho que no corresponda a fuerza mayor se debe proceder a rechazarla y comunicarle oportunamente al interesado para que asuma el cargo so pena de la consecuencia pertinente. Ahora, ciertamente la Constitución Política y la ley no han determinado tal procedimiento y pronunciamiento para el caso específico de excusas de Llamados que expresan no poder tomar posesión del cargo legislativo;  pero, no es menos cierto que, como ya se ha expresado, en otros casos de fuerza mayor  el ordenamiento jurídico  contempla la intervención de la Mesa Directiva de la Corporación para autorizar ya sea la licencia o la excusa. Entonces, en este caso tan importante, para la buena marcha del Legislativo, no es admisible   dejar al  arbitrio de las personas omitir  tomar posesión del cargo legislativo o simplemente informar de ese evento, amparados en criterios subjetivos acerca de la ocurrencia de la fuerza mayor, debido a que esa actitud puede no tener un asidero real y con ello  se afecta la función primordial democrática. Claro está  que, de las pruebas que militan en el proceso, se observa que en las dos fechas relevantes, cuando  fue llamado a  asumir el cargo de Congresista en Febrero y mayo 1º de 2001,  el Acusado se desempeñaba como Alcalde de Cúcuta. Pero, en ambos casos, las autoridades de la Cámara de Representantes procedieron a efectuar el llamamiento de otro candidato de la misma lista,  quien tomó  posesión y desempeñó  en su momento el cargo, con lo cual se entiende que las autoridades de la Cámara de Representantes aceptaron las dos excusas presentadas por el Demandado.  En esas condiciones,  la  conducta de las Directivas de la Corporación indujo a error al  Candidato llamado a tomar posesión del cargo vacante, lo cual resalta como práctica común en esa situación.  A lo anterior se agrega que no se encuentra  una norma precisa para el caso u orientación  concreta  al respecto sobre el procedimiento a seguir y decisiones a adoptar en un evento de esta naturaleza. Así, aunque se presentaron fallas imputables al Demandado, ciertamente la conducta mencionada de las autoridades correspondientes, aunada al vacío normativo reseñado,  tuvo relevancia en el accionar de Llamado que lo impulsó a proceder como lo hizo al presentar de esa manera sus excusas. Esas circunstancias trascendentes eximen de la responsabilidad reclamada  e impiden decretar la sanción impetrada contra el acusado.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia AC-12591 DE 23 de abril de 2001, sala Plena.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente:  TARSICIO CÁCERES TORO

Bogotá D.C., trece (13) de noviembre  de dos mil uno (2001)

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0133-01(PI)

Actor: PEDRO DURÁN FRANCO

Demandado: MANUEL GUILLERMO MORA JARAMILLO

Decide la Sala en única instancia la solicitud de pérdida de investidura del señor MANUEL GUILLERMO MORA JARAMILLO, como representante a la Cámara, presentada el 18 de julio de 2001 por el señor PEDRO DURÁN FRANCO, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 184 de la Constitución Política.

   A N T E C E D E N T E S:

I.- LA DEMANDA O SOLICITUD

En este escrito, el actor  Pedro Durán Franco solicita la pérdida de investidura del señor Manuel Guillermo Mora Jaramillo por incurrir en las causales de pérdida de investidura 1 y 2 del artículo 183 de la Constitución Nacional. Es decir por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y por no tomar posesión del cargo desde el 6 de febrero de 2001, al ser llamado a ocupar la curul ante la pérdida de investidura del Dr. Miguel Ángel Flórez Rivera.

  Las causales.  Las causales invocadas en sustento de la pérdida de investidura son dos, las consagradas en los numerales 1 y 3 del artículo 183 de la Constitución Política.

  Primera Causal.    Del Art. 183-1.-   Pérdida de investidura "1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades"   que  considera se dan porque conforme al Art. 179-8 "No podrán ser congresistas :  8. Nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo público, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente." Y según el Art. 180  "Los congresistas no podrán:  1. Desempeñar cargo público o empleo público o privado."  

  Afirma el solicitante que el anterior ordenamiento se le aplica al Dr. Manuel Guillermo Mora Jaramillo toda vez que fue electo como Representante a la Cámara en el segundo renglón de la lista encabezada por Miguel Ángel Flórez Rivera para el período 1998-2002 y se posesionó y asistió al Congreso en calidad de Representante a la Cámara desde el 1º de septiembre hasta el 30 de noviembre de 1999.

 Aduce que el Dr. Manuel Guillermo Mora Jaramillo, el 3 de noviembre de 2000  fue elegido Alcalde de San José de Cúcuta para el período 2001-2003 y se posesionó como tal el 27 de noviembre de 2000; habiendo transcurrido apenas 10 meses y  29 días en relación con la elección  y 11 meses y 27 días en relación con la posesión,  desde su actuación como Representante a la Cámara.

 Resalta que a la fecha de esta solicitud el señor Manuel Guillermo Mora Jaramillo no ha presentado renuncia del cargo de Congresista de donde resulta el desempeño simultáneo como parlamentario para solicitar licencia y el ejercicio de la Alcaldía.

Además de las circunstancias anteriores se alega violación del régimen de inhabilidades, en forma general, por el hecho de encontrarse elegido como Representante a la Cámara  para el período 1998- 2002 y como Alcalde de Cúcuta para el período 2001-2003, conducta que se sanciona con la pérdida de investidura.

 Manifiesta que las inhabilidades se extienden a los llamados a ocupar el cargo por vacancia independiente de que ésta sea temporal o definitiva.

  Segunda  Causal.     Del Art. 183-3.-   Pérdida de investidura  "3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse."  

  La fundamenta en que el señor Manuel Guillermo Mora Jaramillo no tomó posesión del cargo dentro del término establecido, en ninguna de las dos oportunidades en que fue llamado para tal efecto, 6 de febrero y  26 de abril de 2001.

Que el 6 de febrero de 2001 se le comunicó al demandado que la Cámara de Representantes, mediante resolución No. M.D.0122 del 5 de febrero de 2001 acató el decretó de la pérdida de investidura del Dr. Miguel Angel Florez Rivera y que de conformidad con el artículo 278 de la Ley 5 de 1992, por ser el segundo renglón inscrito en la lista de candidatos, le corresponde tomar el cargo en mención; que a pesar de tal llamado no se posesionó ni demostró la existencia de alguna causal de fuerza mayor para no hacerlo (parágrafo Art. 183 C.P.).

Que el   26 de abril de 2001 el Secretario General de la Cámara de Representantes le solicitó nuevamente al demandado, ocupar la vacante poniéndole de presente que contaba con ocho días para tomar posesión; llamado ante el cual con fecha 30 de abril de 2001 solicitó licencia por tres meses para no ocupar la vacante referida, aduciendo razones personales.

Expresa que el proceder del demandante al solicitar cada tres meses licencia para no desempeñar el cargo de Representante a la Cámara por el Norte de Santander es una clara burla a las inhabilidades e incompatibilidades consagradas en la Constitución.

       II.- LA CONTESTACION DE LA DEMANDA

  El demandado, mediante apoderado judicial, contestó la solicitud de pérdida de investidura y se opone a la prosperidad de las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura, se pronunció, expresamente, sobre los hechos que el actor denomina calidad de congresista del demandado y sobre los que sirven de fundamento a la solicitud, expresa los fundamentos de su oposición y ejerce el derecho de solicitar la practica de pruebas, además de  allegar algunas.

  Dentro de las razones de la defensa aduce:

  De la causal del Art. 183-1 de la C.P.   o  la violación del régimen de inhabilidades e  incompatibilidades.

Que el doctor Manuel Guillermo Mora Jaramillo sólo ostentó la investidura de congresista durante el lapso de tres (3) meses, entre el 1º de septiembre y el 30 de noviembre de 1999, supliendo la vacancia del titular de la curul, doctor, Miguel Ángel Flórez Rivera, dado que no aceptó ninguno de los llamados que para tal efecto se le hicieron, con posterioridad.

Que el doctor Manuel Guillermo Mora Jaramillo durante el lapso que estuvo sometido al régimen de inhabilidades e incompatibilidades no realizó acto o conducta que se pudiera encuadrar dentro de alguna causal de inhabilidad o de incompatibilidad; agrega que ni el actor relata hecho alguno sobre el particular.

  De la causal del artículo 183-3 de la C. P.  por  la no  posesión dentro de los ocho días  siguientes al llamado para ocupar el cargo vacante.

Recalca que el doctor Manuel Guillermo Mora Jaramillo de manera expresa y oportuna se excusó de atender el llamado a ocupar la curul y tomar posesión de la misma, además de expresar que no lo haría dentro del actual período constitucional del Congreso de la República; y, de otra parte  considera que no estaba obligado a atender tales llamados ni a tomar posesión del cargo.

Anota que la curul en mención fue ocupada desde el 1 de noviembre de 2000 y, sigue estándolo, por quien se encontraba en el quinto renglón de la lista, doctora María Claudia Lagos Osorio.   

III.- LAS PRUEBAS

  Se destacan en el plenario:

1.- Resolución MD 0886 de 1º de septiembre de 1999, por la cual se le concede licencia no remunerada al doctor Miguel Ángel Flórez Rivera por el término de tres meses, a partir del 1º de septiembre hasta el 30 de noviembre de 1999 y se llama al doctor Manuel Guillermo Mora Jaramillo para que tome posesión del cargo (fls. 5 y 6 C. 2).

2.- Constancia del Secretario General de la Cámara de Representantes, en el sentido de que Manuel Guillermo Mora Jaramillo se posesionó como Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral de Norte de Santander el 1º de septiembre de 1999 en reemplazo de Miguel Ángel Flórez Rivera a quien la Mesa Directiva le concedió licencia sin remuneración por el tiempo comprendido entre el 1º de septiembre y el 30 de noviembre de 1999. (fl. 30 C. Ppal).

3.- Excusa con fecha julio 19 de 2000,  del Dr. Manual Guillermo Mora Jaramillo, como segundo renglón de la lista encabezada por Miguel Ángel Flórez Rivera, para ocupar la curul en su reemplazo por motivo de la licencia solicitada por este. En esta oportunidad tomó posesión del cargo el tercer renglón de la lista, señor Pedro Rangel Rojas (fls. 31 y 32 C. Ppal).

4.- Inscripción como candidato a la Alcaldía Municipal de Cúcuta del Dr. Manual Guillermo Mora Jaramillo y Acta Parcial de Escrutinio (fls. 33 y 34 C. Ppal).

5.- Acta de Posesión No. 061 del doctor Manuel Guillermo Mora Jaramillo ante el Consejo Seccional de la Judicatura Norte de Santander, con fecha 27 de noviembre de 2000 (fls. 35 y 36 C. Ppal).

6.- Resolución MD 01873 de 30 de noviembre de 2000, por la cual se acata la decisión de la Corte Suprema de Justicia de suspender en el ejercicio de las funciones de congresistas, entre otros, al doctor Miguel Ángel Flórez Rivera y se ordena la comunicación del acto a quienes ocupan  los segundos renglones, entre ellos al demandado, Manuel Guillermo Mora Jaramillo (fls. 7 y 8 C. 2).

7.- Comunicación de diciembre 1º de 2000 del Secretario General de la Cámara de Representantes al congresista suspendido, de la resolución del numeral 2. (fl. 9 C. 2).

8.- Excusa con fecha 1º de febrero de 2001,  del Dr. Manual Guillermo Mora Jaramillo, como segundo renglón de la lista encabezada por Miguel Ángel Flórez Rivera, para ocupar la curul por el término de tres meses (fl. 41 C. Ppal).

9.- Acta de posesión de 1º de febrero de 2001 del quinto renglón de la lista, doctora Ma. Claudia Lagos Osorio, ante la excusa de los segundo, tercero y cuarto renglones (fl. 42 C. Ppal).

10.-   Resolución MD 0122 de 5 de febrero de 2001, por la cual se acata la providencia de noviembre 28 de 2000, proferida por el Consejo de Estado, que despojó de la investidura de congresista al Representante a la Cámara por el Departamento de Norte de Santander, Miguel Ángel Flórez Rivera, y ordena "comunicar  en primera instancia a quien ocupa el segundo renglón" de la lista por él encabezada, para efectos de que proceda a acreditar los requisitos legales y supla mediante su posesión, "en defecto de su aceptación continúese el llamado a los demás integrantes." (fls. 10 y 11 C. 2).

11.- Comunicación de febrero 6 de 2001 (SG2-00159-01) del Secretario General de la Cámara de Representantes al demandado en calidad de segundo en la lista, de la resolución del numeral 4. donde le expresa que "si acepta, sírvase informar a este Despacho ... y allegar la documentación requerida ... para que tome posesión como Representante a la Cámara." (fl. 12 C. 2). Envío de la misma (fl 13 C. 2).

12.- Constancia del Secretario General de la Cámara de Representantes en el sentido de que "no se encontró respuesta alguna", por parte del demandado a la anterior comunicación de febrero 6 de 2001, expedida el 4 de septiembre de 2001 (fl. 16 C. 2).

13.- Oficio de abril 26 de 2001 dirigido al Dr. Manuel Guillermo Mora Jaramillo por el Secretario General de la Cámara de Representantes, anunciándole que el 1º de mayo 2001 vence la excusa presentada para posesionarse en la curul con ocasión de la suspensión del congresista Miguel Ángel Flórez Rivera; y le expresa que por la pérdida de investidura del mismo congresista le corresponde a él como segundo renglón de la lista ocupar el cargo de Representante a la Cámara en forma definitiva; le solicita que se haga presente con los respectivos documentos para tomar posesión, para lo cual tiene 8 días. Obra constancia de envío (fls. 45 y 46 C. Ppal).

14.- Excusa con fecha abril 30 de 2001,  del Dr. Manual Guillermo Mora Jaramillo, por tres meses, para ocupar la vacante dejada por el doctor Miguel Ángel Flórez Rivera, como representante a la Cámara (fl. 47 C. Ppal).

15.- Constancia del Secretario General de la Cámara de Representantes en el sentido de que "mediante comunicación de julio 26 de 2001", el demandado, presentó renuncia al derecho que le asistía de posesionarse como segundo renglón de la lista que encabezó el doctor MIGUEL ANGEL FLOREZ RIVERA ...", expedida el 4 de septiembre de 2001 (fl. 18 C. 2).

16.- Oficio SG2-2624-01 de julio 11 de 2001 dirigido al Dr. Manuel Guillermo Mora Jaramillo por el Secretario General de la Cámara de Representantes, anunciándole que el 1º de agosto de 2001 vence el término de 3 meses de la excusa presentada con oficio 26 de abril de 2001, para no posesionarse en como Representante a la Cámara en virtud del acatamiento del fallo que decretó la pérdida de la investidura del congresista Miguel Ángel Flórez Rivera; le expresa que le corresponde a él como segundo renglón de la lista ocupar el cargo de Representante a la Cámara en forma definitiva; le solicita que si acepta se acerque a la Secretaria con los respectivos documentos para tomar posesión dentro del término del artículo 183.3 de la C. P. (fl. 63 C. Ppal).

17.- Respuesta de julio 26 de 2001 del demandado al Secretario General, al oficio  SG2-2624-01. Expresa que en respuesta a una comunicación idéntica, había manifestado que no estaba en condiciones de atender tal llamado, para efectos de que se procediera a quienes se encuentren colocados en orden descendente de la misma lista de candidatos. Y, que hoy es su decisión irrevocable, no hacer uso, como no lo ha hecho hasta ahora, del derecho, expectativa o vocación de ser llamado a ocupar la vacante absoluta que se produjo por la pérdida de  la investidura del elegido y, solicita que se proceda a suplir la vacante con los restantes candidatos de la lista, según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente (fls. 19 y 20 C. 2).

18.- Resolución 1288 de julio 31 de 2001, por la cual se le da posesión en forma definitiva a la doctora María Claudia Lagos, quinto lugar en la lista encabezada por Miguel Ángel Flórez Rivera, previa consideración de que:

- la mencionada doctora viene ejerciendo el cargo, ante las excusas del segundo, tercero y cuarto lugar de la lista, desde el 1 de noviembre de 2000 (primero por licencia no remunerada del titular, por suspensión del mismo y luego por la pérdida de la investidura) hasta el 1 de mayo de 2001; y,

- que se le dio posesión a la doctora lagos el 2 de mayo de 2001 ante la circunstancia de que el tercer y cuarto puesto en la lista renunciaron al derecho que les asistía a posesionarse y el segundo lugar, doctor Manuel Guillermo Mora Jaramillo se excuso por tres meses, término que vencía el 1 de agosto del mismo año, tal como se le anunció el 11 de  julio de 2001, para que tomara posesión del cargo de manera definitiva, a lo cual respondió que renunciaba de manera irrevocable, quedando así la vacancia absoluta de los cuatro primeros puestos de la lista (fls. 21 y 22 C. 2).

19.- Constancia del Secretario General de la Alcaldía de Cúcuta en el sentido de que el señor Manuel Guillermo Mora Jaramillo viene ejerciendo las funciones de Alcalde del Municipio desde el 27 de noviembre de 2000 hasta la fecha, expedida el 4 de septiembre de 2001 (fl. 23 C. 2).

20.- Concepto emitido por la Dirección General de Asuntos Políticos y Electorales del Ministerio del Interior en la consulta formulada por el Gobernador del Departamento de Norte de Santander sobre la fecha de posesión del Alcalde Electo, emitido el 10 de noviembre de 2000. (fls. 26 y 27 C. 2).

21.- Decreto 1283 de noviembre 14 de 2000, mediante el cual se aceptan las renuncias del cargo del Alcalde del Municipio de Cúcuta, tanto por el titular que se encontraba suspendido en el ejercicio de sus funciones como por quien lo reemplazaba en provisionalidad; y se hace un encargo mientras se posesiona el Alcalde electo (fls. 28 a 30 C. 2).

22.- Fotocopias auténticas del fallo de primera instancia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, proferido el 17 de julio de 2001, en los procesos acumulados Nos. 54-001-23-31-001 y 004 2000-2138 y 2150, en el cual se declara la nulidad del acto de elección de Alcalde de San José de Cúcuta, del Dr. Manuel Guillermo Mora Jaramillo, para el período 2001-2003; se ordenó la cancelación de la respectiva credencial; se ordenó remitir copia del fallo a la Registraduría Especial del Estado Civil y al Gobernador del Departamento Norte de Santander para lo pertinente; y se negaron las demás pretensiones (fls. 45 y s.s. C. 2).  

IV.- LA    AUDIENCIA    PÚBLICA

  En cumplimiento del artículo 11 de la ley 144 de 1994 en auto de 14 de septiembre del año 2000 se señaló el día 18 de septiembre de 2001, hora 9:00 a.m. para celebrar la audiencia pública, diligencia que, efectivamente se llevó a cabo en la fecha prevista con la asistencia de los miembros de la Sala, del solicitante, del Procurador Séptimo  Delegado ante la Corporación Dr. Rodolfo García Ordoñez, del demandado y su apoderado el Dr. Miguel H. González Rodríguez.

  En su orden, se realizaron las siguientes intervenciones, que se resumen, así :

4.1   La intervención de la P. Actora.

El solicitante, señor Pedro Durán Franco, reitera los hechos de la demanda haciendo referencia a los documentos que obran en el proceso como prueba de configuración de las causales en que fundamenta la solicitud de pérdida de investidura.

  De la causal del Art. 183-1 de la C.P.   Enfatiza que el señor Manuel Guillermo Mora Jaramillo, siendo Representante a la Cámara ostenta la calidad de Alcalde de Cúcuta; manifiesta que las sucesivas solicitudes de licencia son una manera de burlar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades; informa que el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia, decretó la nulidad de la elección del demandado como Alcalde de Cúcuta.

Cita la consulta de julio 22 de 1998, radicación No. 1135 de 1998, de conformidad con la cual la investidura del Congresista se adquiere cuando las autoridades competentes hacen al declaratoria de elección y expiden las credenciales correspondientes.

Afirma que el demandado adquirió la investidura de Congresista desde el momento de la elección y que ejerció el cargo a partir de la toma posesión, en septiembre 1º de 1999.

Dice que la Cámara de Representantes reconoce la calidad de Congresista del demandado cuando por medio de la Mesa Directiva le informa que debe asumir la titularidad como segundo renglón de la lista.

Insiste en que los períodos para los cuales fue elegido Representante a la Cámara, 1998 - 2002 y Alcalde de Cúcuta - 2001 - 2003, coinciden parcialmente en el tiempo; y, en que desde febrero 1° de 2001, el demandado se excusó de ejercer las funciones, ejerciendo su investidura de Congresista.

Trata el tema de las excusas, echa de menos la justificación de la fuerza mayor y recalca que la ausencia de ésta está probada en el proceso, además de citar algunas disposiciones al respecto.

Trae a colación que el artículo 261 de la Constitución Política establece que ningún cargo de elección popular en las corporaciones públicas tendrá suplente y que las vacancias absolutas se ocuparán por los candidatos no elegidos de la misma lista.

Dice que fue la renuncia presentada por el señor Mora Jaramillo el 26 de junio de 2000 la que dio paso a la vacancia absoluta del segundo renglón para que tomara posesión en el cargo la Dra. María Claudia Lagos Osorio .   Advierte que al día siguiente de aceptada la presente solicitud de pérdida de investidura fue cuando el demandado presentó renuncia a la Cámara de Representantes, es decir, nueve meses después de haberse posesionado como Alcalde de Cúcuta.

Argumenta que no aplicar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a todos los miembros de la lista, sino al que se declara electo y se le  expide la credencial, implica ausencia de valores éticos, pues el proceso electoral es uno para todos los participantes.

  De la causal del artículo 183-3 de la C. P.     Reitera que el Dr. Mora Jaramillo, de un lado, desempeñó el cargo en una parte del período constitucional y, de otro lado, no tomó posesión ni renunció dentro del término de los ocho días que consagra la Constitución pues el 6 de febrero de 2001 se le hace otro llamado a ocupar la vacante absoluta de la curul y otro, el 26 de abril de 2001, frente al cual, con fecha de abril 30 solicita nuevamente licencia por tres meses para no ejercer funciones como Congresista, aduciendo razones personales.

  Disiente de lo afirmado por el apoderado de la parte demandada respecto de los hechos de los numerales 2.4, 2.5 y 2.6 al supeditar la existencia de la investidura de congresista a la posesión del cargo, puesto que en su consideración la investidura de Congresista se adquiere con la elección y la posesión se requiere es para el ejercicio de las funciones.

4.2 Intervención del Ministerio Público.

El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado, Dr. Rodolfo García Ordóñez, solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda.  Argumentó para ello :

 

  De la causal del artículo 183-3 de la C. P.    Sobre la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades por desempenar al mismo tiempo la curul en la Cámara de Representantes y el cargo de Alcalde de San José de Cúcuta por el señor Manuel Guillermo Mora Jaramillo, concluyó que nunca se produjo el desempeno simultáneo de los dos cargos que es lo que la constitucion y la ley prohiben y castigan toda vez que el demandado se posesionó como Representante a la Cámara el 1 de septiembre de 1999 y ejerció hasta el 30 de noviembre del mismo año, sólo por tres meses; y, como Alcalde se posesionó el 27 de noviembre de 2000.

Enfatiza que el artículo 183.1 de la Carta y el artículo  282 de la ley 5ª del 1992, Reglamento del Congreso, señalan que los congresistas no pueden "desempeñar cargo o empleo público o privado", lo que significa que no pueden asumir ninguna otra vinculación laboral mientras ostentan la investidura, lo cual está de acuerdo con la definición de incompatibilidad del artículo 281 del mismo reglamento, que las define como todos los actos que no pueden realizar o ejecutar los Congresistas durante el  ejercicio de  la función.

Resalta que cuando el demandado ocupó la curul de Representante en reemplazo del primer reglón de la lista no era Alcalde, y cuando fue Alcalde no fungió como Representante.

Estima que si bien, el período del Alcalde coincidió en el tiempo, parcialmente, con el de los Representantes, el acusado no fue elegido representante sino cuando  como segundo reglón de la lista sólo tenía una vocación para la representación, la cual nunca asumió mientras se desempeñó como Alcalde.

  De la causal del artículo 183-3 de la C. P.      Concluye que tampoco se tipifica esta causal y que  del acervo probatorio, emerge :

Que el acusado pidió a la presidencia de la Cámara un plazo de tres meses para asumir la curul, el cual fue concedido según se deduce de la reiteración del llamamiento a tomar posesión transcurrido tal término; oportunidad en que el acusado renuncia expresa a ocupar la curul, razón por la cual no puede hablarse de incumplimiento del termino consagrado en la Carta.

Advierte que la concesión de una licencia para posesionarse más adelante al doctor Mora Jaramillo no implica reconocimiento ni trato de funcionario público en ejercicio, por ser a éstos a quienes se les concede licencia.

Destaca que para obtener la condición de servidor público se requiere "sine qua non" que se tome posesión del cargo de conformidad con el Decreto 2400 de 1996 y normas que lo complementan.

Recalca que de acuerdo con el artículo 281 del reglamento del Congreso las incompatibilidades consagradas para los congresistas sólo acaecen "durante el período de la función" legislativa. Es decir que si no se tiene este carácter no se puede incurrir en las incompatibilidades, carácter que, reitera, se adquiere con la posesión.

Manifiesta que como no se puede incurrir en las incompatibilidades fijadas en la constitución y en la ley para los congresistas sino se adquiere tal condición, el acusado pudo violar el régimen de incompatiblidades e inhabilidades pues si no se posesionó de la curul en forma definitiva no obtuvo la investidura que se le iba a deferir, ni fue servidor público.

Cuestiona además cómo podría el acusado ostentar la representación en la Cámara si tal curul fue ocupada por la señora MARIA CLAUDIA LAGOS OSORIO,  quinto lugar en la lista.

4.3 Intervención de la Parte Demandada.

Intervinieron tanto el Acusado como su Apoderado.

El Acusado.     Dr. Manuel Guillermo Mora Jaramillo hizo un recuento de su intervención en la actividad pública;  de las consultas previas que realizó antes de participar en la campaña para la Alcaldía de Cúcuta las cuales coincidieron en los conceptos de que no incurriría en ninguna incompatibilidad o inhabilidad y que por eso participó y cuando resultó electo tomó posesión del cargo.      

Observó que anteriormente había sido llamado al Congreso para suplir la vacancia temporal del Representante a la Cámara Dr. Miguel Angel Flórez Rivera y que después,  se había excusado de asumir el cargo legislativo cuando fue llamado, para finalmente manifestar que no asumiría el cargo por el resto del período.   Insistió en su respeto del ordenamiento jurídico.      

  El Apoderado.      El Dr. Miguel González Rodríguez adelantó su intervención, teniendo en cuenta las causales invocadas en la demanda.

  De la causal del artículo 183-1 de la C. P.     Parte de que sólo se puede renunciar de algo que se tiene y que, en el presente caso, el  demandado ejerció las funciones de congresista temporalmente, entre el 1 de septiembre y 30 de noviembre de 1999, razón por la cual el artículo 181 de la Constitución, sobre renuncia, no juega ningún papel; que el señor Mora Jaramillo estuvo sometido al régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido para los congresistas, únicamente los tres meses que ejerció como congresista, artículo 261, parágrafo, ib.

Recalca que el Art. 181 precitado se refería y sigue refiriéndose a los elegidos y a los llamados a suplir una vacante absoluta que atienden el llamado y se posesionan, quedando sometidos al régimen de incompatibilidades previsto para los elegidos, durante el período constitucional respectivo.

Así, los llamados a suplir una vacante transitoria no están gobernados por el Art. 181, ib. sino de manera particular y exclusiva por el Art. 261 parágrafo "Las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la constitución y las leyes se extenderán en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia".

Estima que tampoco se puede predicar que el demandado quebrantara el régimen de incompatibilidades del Art. 180.1 de la Carta, según el cual los congresistas no pueden desempeñar empleo o cargo público o privado por el hecho de haber sido elegido Alcalde de Cúcuta y de haberse posesionado como tal en noviembre de 2000, toda vez que el señor Mora Jaramillo no fue elegido congresista , ni aceptó el llamado a suplir la vacante absoluta.

Respecto del Art. 179.8 de la Carta, se tiene que el demandado no es congresista, pues no fue elegido ni hizo uso de su vocación a acceder como Representante a la Cámara en razón del llamado, ante la vacante absoluta del único elegido en la lista, a raíz del decreto de pérdida de investidura de Miguel Ángel Flórez Rivera.

Manifiesta que si las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la constitución y en las leyes se extienden en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia, se concluye que en el acusado no coinciden aun cuando sea parcialmente, dado que la primera calidad la ejerció entre los meses de septiembre y noviembre de 1999 y, la segunda, a partir de noviembre de 2000, Art. 261 de la Carta.

Alega que tampoco es admisible que por el hecho de haber participado en dos elecciones (la de congresistas y la de Alcalde) haya resultado doblemente elegido para períodos que coinciden, ya que ello conduciría a sostener que por cada curul hay tantos congresistas como inscritos hubo, de lo contrario no puede sostenerse la afirmación de que resultó doblemente elegido para períodos que coinciden.

Resalta que el verbo rector del Art. 179.8 es el de ser elegido y no el de participar en la elección, y que es equivocada la conclusión de que el Doctor Mora Jaramillo al participar en dos elecciones quedó incurso en la inhabilidad.

Reitera que el Doctor Mora Jaramillo desempeñó funciones de congresista durante los tres meses en que suplió una licencia temporal del elegido, materializándose su vocación de ser congresista, pero que, terminada la licencia, dejó de tener la calidad de congresista, no estando, por consiguiente, a la luz del parágrafo del Art. 261 de la carta, incurso en inhabilidad o incompatibilidad alguna, en especial de las indicadas en los artículos 179.8 y 180, ibídem, las cuales eran aplicables durante el tiempo que duró su asistencia al congreso.

Cita la sentencia de 15 de mayo de 2001 de la Sala Plena de esta Corporación, y concluye que no viene al caso por cuanto son dos situaciones fácticas y dos aspectos jurídicos diferentes, aun cuando deja claro que la calidad o condición de congresista solo se adquiere con el llamado y la subsiguiente posesión.

  De la causal del Art. 183-3 de la C.P.   Inicialmente considera que no se puede perder o decretar la pérdida de lo que no se tiene.

Considera que el "llamado" a una persona integrante de una lista para el congreso, que no resultó elegida, no conduce a otra cosa que a la obligación de manifestar dentro del término constitucional de ocho días si acepta o no el llamado; y si acepta, tomar posesión del empleo o cargo dentro del mismo plazo, artículo183.3 de la Carta.

Dice que sólo el elegido a quien se le expide la credencial y la acepta, o el llamado que lo atiende con la aceptación,  está en el deber de posesionarse dentro de ocho días, salvo fuerza mayor. Pero que esa no es la obligación o el deber del no elegido que sea llamado a suplir una vacante, pues para este efecto también tienen la expectativa-vocación los restantes miembros no elegidos de la lista.

Razona que cuando el demandado se excusó de aceptar el llamado para suplir la vacante, estaba en su derecho hacerlo, circunstancia que condujo a hacerle el mismo llamado a los otros candidatos en orden descendente, uno de los cuales lo atendió y, por ende, no estaba en la obligación de posesionarse dentro de los ocho días siguientes, y si no estaba en tal obligación, no quebrantó disposición legal alguna que configure pérdida de la investidura de congresista.

Ha llegado el momento de decidir sobre la acusación presentada, lo cual se asume con las siguientes  

C O N S I D E R A C I O N E S        :

I.- LA  COMPETENCIA

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la solicitud de pérdida de investidura de congresistas conforme a lo dispuesto en los artículos 184 y 237 num. 5º de la Constitución Política,  1º de la Ley 144 de 1997 y 37 num. 7º de la Ley 270 de 1996.  Para tal efecto se observará el trámite señalado en la ley.

II.- LA PERDIDA DE INVESTIDURA

En relación con la pérdida de la investidura del Congresista se analizan los siguientes puntos relevantes :

2.1 La acción de pérdida de investidura.

La pérdida de investidura de los Congresistas, por las causales del Art. 183  de la Constitución Política,  es una acción de rango constitucional,  cuyo ejercicio la  tiene todo ciudadano, pero, igualmente puede ser ejercida por la Mesa Directiva de la Cámara a la que pertenezca el respectivo congresista, o por el Procurador General de la Nación, bien por sí mismo o por medio de sus delegados  (numerales 6 y 7 del artículo 277 de la C.P.).  

Tiene por finalidad, respecto de los miembros del Congreso de la República, a través de un debate de carácter jurisdiccional ante el Consejo de Estado, determinar la responsabilidad de naturaleza disciplinaria,  castigable con la única y máxima sanción prevista de la pérdida de investidura, por la comisión  de una cualquiera de las causales previstas para el efecto en los artículos 183 de la Constitución Política, en concordancia con las señaladas igualmente en el artículo 110 de la mism

.

  En este proceso, mediante solicitud presentada el 18 de julio del año en curso, el ciudadano Pedro Durán Franco pretende que se decrete la pérdida de investidura del Representante a la Cámara del Dr. MANUEL GUILLERMO MORA JARAMILLO quien, como segundo renglón de la Lista Miguel Angel Flórez Rivera,  fue llamado a asumir el cargo,  por  considerar que incurrió en las causales de pérdida de investidura de los congresistas consagradas en los numerales 1 y 3 del artículo 183 de la Constitución Política.

2.2 La calidad  del  demandado.

Se demostró  que el Dr. Miguel Angel Flórez R. fue electo Representante a la Cámara por el Departamento del Norte de Santander para el período legislativo 1998-2002 y que el Demandado apareció como segundo de su lista, no elegido, pero con vocación de llamamiento en caso de vacancia del cargo. Al respecto se arrimaron las siguientes pruebas:

En Acta de Inscripción y constancia de aceptación de la lista de candidatos para la Cámara de Representantes (E-6), Acta de modificación e inscripción de lista de candidatos a Corporaciones Públicas y Acta de Inscripción y lista definitiva de candidatos del Dr. Miguel Ángel Flórez Rivera para las elecciones efectuadas el 8 de marzo de 1998, en donde figura el doctor MORA JARAMILLO MANUEL GUILLERMO en el segundo renglón  de la lista encabezada por FLOREZ RIVERA MIGUEL ÁNGEL

El  Acuerdo No. 04 de 22 de abril de 1998, expedido por el Consejo Nacional Electoral, que confirma en todas sus partes las resoluciones Nos. 1, 2, 4 y 5 expedidas por los Delegados del Consejo Nacional Electoral en la Circunscripción Electoral de Norte de Santander, que declararon electos los Representantes a la Cámara de dicha circunscripción electoral y entre ellos a Miguel Ángel Flórez Rivera, único de su lista. (fls. 24 a 27 C. Ppal.)

El Dr. Manuel Guillermo Mora Jaramillo se posesionó como Representante a la Cámara por la Circunscripción electoral de Norte de Santander y se desempeñó en ese cargo por el lapso comprendido entre el 1º de septiembre al 30 de noviembre de 1999, durante la licencia que la Mesa Directiva concedió al Representante Dr. Miguel Angel Flórez Rivera, según constancia de la Secretaría General de esa Corporación. (Fl. 30 C. Ppal.)     En las demás ocasiones en que fue llamado a ocupar el cargo legislativo se excusó y al final,  el 26 de julio de 2001 presentó un escrito donde manifestó que no hará uso de la expectativa o vocación de ser llamado a ocupar la vacante absoluta del cargo que desempeñaba el Dr. Miguel Angel Flórez por lo que queda del período y que se entienda como decisión irrevocable que implica la renuncia del eventual derecho.

2.3 Las causales de pérdida de investidura

En la demanda  se reclama POR DOS CAUSALES  la declaratoria de la pérdida de investidura del período 1998 - 2002   del doctor MORA JARAMILLO MANUEL GUILLERMO,  quien como segundo renglón  de la lista encabezada por FLOREZ RIVERA MIGUEL ÁNGEL, fue llamado a asumir el cargo cuando se dio la vacancia del mismo.  

Primera causal.   Pérdida de investidura "Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, ..." (Art. 183-1  C.P. )   por incurrir en la prohibición de ser elegido para más de una corporación o cargo público cuando los períodos coincidan así sea parcialmente   (Art. 179-8)  y por desempeñar otro cargo público  que está prohibido a los Congresistas (Art. 180-1).

Inicialmente y en resumen se planteó este cargo por considerar que con ocasión de las elecciones de Congresistas para el Período 1998-2002,  el Dr. Manuel Guillermo Mora Jaramillo participó como segundo renglón  en la lista para la Cámara de Representantes encabezada por Miguel Angel Flórez Rivera, por la circunscripción del Norte de Santander,  en la cual  resultó electo el primero,  aunque después el segundo renglón fue llamado ante la vacancia temporal del cargo y lo asumió por el lapso de Septiembre 1º a Noviembre 30 de 1999.   Que después   el Dr.  Mora Jaramillo participó en la elecciones  de Alcaldes como candidato a la Alcaldía de Cúcuta (N. De Santander) para la cual fue elegido el 3 de noviembre de 2000   y la cual asumió por posesión el  27 de noviembre del mismo año.   Resalta el ejercicio de los cargos de Representante y Alcalde y los períodos.

  Para  resolver   se analizan las siguientes normas, situaciones y pruebas   relevantes:

El régimen de inhabilidades e incompatibilidades y la consecuencia del Art. 183 de laC.P.

Art. 183 Los Congresistas perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.

...

Art. 179   No podrán ser congresistas :

...

8. Nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo público, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente."

Art. 180 Los congresistas no podrán:

1º Desempeñar cargo público o empleo público o privado.  

... "

Ahora,  la Ley 5ª de 1992,  Reglamento del Congreso,  el Senado y la Cámara de Representantes, define los conceptos de inhabilidad e incompatibilidad, que son los previstos en el Art. 183-1 de la C. P.,  así:

"Art. 279 Concepto de inhabilidad. Por inhabilidad se entiende todo acto o situación que invalide la elección de congresista o impide serlo."

"Art. 281 Concepto de incompatibilidad. Las incompatibilidades son todos los actos que no pueden realizar o ejecutar los Congresistas durante el período de ejercicio de la función."

Respecto de las incompatibilidades la misma Constitución dispone ;

Art. 181 Las incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia durante el período constitucional respectivo. En caso de renuncia, se mantendrán durante el año siguiente a la aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento fuere superior.

  Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión."

Art. 261 Modificado por el Art. 2º del Acto Legislativo No. 03 de 1993. Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.

. . .

Parágrafo 1º.  Las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia.

. . . "

    Inicialmente, se precisa que las incompatibilidades de los Congresistas tiene vigencia durante el período constitucional respectivo para quienes resultaron elegidos y tomaron posesión del cargo y se precisa que para los llamados a ocupar la curul por vacancia absoluta de la misma cuando aceptan el llamado y toman posesión como congresistas por el tiempo que les corresponda.  La parte inicial del Art. 181 de la C.P. no puede tener el mismo alcance previsto en todos sus aspectos para el congresista electo que asume el cargo, que para el llamado a suplir una vacancia temporal. Además, la misma norma dispone que en caso de renuncia, las incompatibilidades  se mantendrán durante el año siguiente a la aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento fuere superior.

A su vez, el Art. 181, inciso 2º,  de la Constitución  determina claramente que  "Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión." En efecto,  si el miembro de una lista de un Congresista electo  es llamado y asume el cargo debido a la "vacancia temporal" del empleo,  forzoso es entender que las inhabilidades e incompatibilidades, como ya lo tiene sentado esta Corporación, de inicio, se refieren a la época de la elección, pero adicionalmente le son aplicables a partir de su posesión.  

Ahora,  el parágrafo 1º del Art. 261  de  la C.P., como quedó después de la modificación del Art. 2º del Acto Legislativo No. O3 de 1993, precisa que las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución y las Leyes, se extienden a quienes asumen las funciones en caso de FALTAS TEMPORALES durante el tiempo de su asistencia.   

De otra parte,  se precisa que en caso de vacancia definitiva del cargo de congresista, el llamado a ejercerlo  (conforme al Art. 261 de la C. P.,  modificado en el Art. 2º del Acto Legislativo No. 03 de 1993,  que dispone que las vacancias serán SUPLIDAS  por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral) si acepta y toma posesión queda sometido en materia de inhabilidades e incompatibilidades a lo dispuesto en el Art. 181-2 de la C.P.     

Pero,  en el evento definitivo de  no aceptar tal llamado,  si no es congresista en servicio, en verdad no puede presentar una RENUNCIA COMO CONGRESISTA por cuanto la renuncia está instituída, en general, como una forma de separación del empleo que ejerce un servidor público.    Entonces,   lo que se puede hacer es presentar un escrito de NO ACEPTACIÓN DEFINITIVO DEL LLAMAMIENTO A EJERCER EL CARGO,  de la misma manera que un  empleado NOMBRADO para un empleo  presenta un escrito de NO ACEPTACIÓN DEL NOMBRAMIENTO cuando esa es su voluntad;  la renuncia en verdad es improcedente porque no está en ejercicio del cargo.     

En caso contrario, los elegidos o llamados que se hubieren posesionado y ostentan la calidad o investidura de congresistas son los que  pueden renunciar a la misma,  con las consecuencias previstas en la Constitución Política.

Por tanto, en principio existe una diferencia  entre la RENUNCIA del cargo de Congresista y la NO ACEPTACIÓN DEL LLAMAMIENTO a ejercer el citado empleo, en cuanto a la situación que tiene quien la expresa en ese momento, aunque el Legislador no haya consagrado  tal distinción para el caso legislativo.  

  Según el solicitante, el Dr. Manuel Guillermo Mora Jaramillo fue electo como Representante a la Cámara en el segundo renglón de la lista encabezada por Miguel Ángel Flórez Rivera para el período 1998-2002; que se desempeñó como Representante a la Cámara desde el 1º de septiembre hasta el 30 de noviembre de 1999, y fue elegido el 3 de noviembre de 2000 Alcalde de San José de Cúcuta para el período 2001-2003, posesionándose como tal el 27 de noviembre de 2000; habiendo transcurrido apenas 10 meses y  29 días, en relación con la elección, y 11 meses y 27 días, en relación con la posesión,  desde su actuación como Representante a la Cámara.

  Resulta desvirtuada la aseveración que el acusado fue elegido representante a la Cámara para el período 1998-2002 con las pruebas arrimadas en que consta  que de la lista en la cual figura el nombre del señor Manuel Guillermo Mora Jaramillo como segundo renglón, solamente resultó elegido el señor Miguel Ángel Flórez Rivera.

Así lo demuestran : el Acuerdo No. 04 de 22 de abril de 1998, expedido por el Consejo Nacional Electoral, que confirma en todas sus partes las resoluciones Nos. 1, 2, 4 y 5 expedidas por los Delegados del Consejo Nacional Electoral en la Circunscripción Electoral de Norte de Santander y declaró electos Representantes a la Cámara  de dicha circunscripción electoral, por el movimiento apertura liberal a Miguel Ángel Flórez Rivera (folios 20 a 22); y, el Acta de Inscripción y constancia de aceptación de la lista de candidatos para la Cámara de Representantes (E-6), Acta de Inscripción y lista definitiva de candidatos del Dr. Miguel Ángel Flórez Rivera para las elecciones efectuadas el 8 de marzo de 1998, en donde figura el doctor MORA JARAMILLO MANUEL GUILLERMO en el segundo renglón. (fls. 24 y 27 C. Ppal.)

  Del desempeño del acusado como Representante a la Cámara, por llamado a ocupar la curul para suplir una falta temporal del elegido o titular de la misma (licencia) entre el 1º de septiembre y el 30 de noviembre de 1999, no existe controversia alguna; el solicitante lo afirma, el demandado lo acepta y en el expediente existe la prueba documental que así lo acredita, como es la Constancia del Secretario General de la Cámara de Representantes, en el sentido de que Manuel Guillermo Mora Jaramillo se posesionó como Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral de Norte de Santander el 1º de septiembre de 1999 en reemplazo de Miguel Ángel Flórez Rivera, a quien la Mesa Directiva le concedió licencia sin remuneración por el tiempo comprendido entre el 1º de septiembre y el 30 de noviembre de 1999. (fl. 30 C. Ppal).

  El  Dr. Manuel Guillermo Mora Jaramillo se desempeñó como Representante a la Cámara del 1 de septiembre al 30 de noviembre de 1999. Se entiende que las inhabilidades e incompatibilidades que se le pueden predicar por el ejercicio temporal del cargo de Congresista son las que determina el régimen jurídico para el evento respectivo.  

Durante ese término es incontrovertible que estuvo sometido al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, de conformidad con el canon constitucional del inciso 2º del Art. artículo 181 que dispone que "Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión."    Igualmente,  ellas se extendieron durante el tiempo de su asistencia al Congreso por haber asumido las funciones en el caso de vacancia temporal,  al tenor del parágrafo 1º del Art. 261 de la C. P.     

Por tanto, en virtud del llamamiento y aceptación del mismo,  el Demandado estuvo sometido al régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir del 1º de septiembre de 1999 y hasta el 30 de noviembre del mismo año, con el alcance que ya ha determinado esta Corporación.

  Carece de fundamento  la acusación del Actor de que  el Acusado violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades (Art. 183-1) al posesionarse y ejercer el cargo de Alcalde de Cúcuta siendo Representante a la Cámara  (180-1).  

El Demandado no fue electo  Representante a la Cámara  en el período 1998 - 2002;  sólo era el 2º renglón de la lista encabezada por el Dr. Miguel Angel Flórez R. con la sola expectativa de poder ser llamado en caso de vacancia del cargo.    Entonces, al tomar posesión del cargo de Alcalde Municipal, no se puede aceptar que ejerció simultáneamente el cargo de Congresista y otro empleo.

Se repite, que el Demandado no fue elegido como Congresista, que mientras fue congresista  temporalmente (entre el 1º de septiembre y el 30 de noviembre de 1999) no fue Alcalde y,  por último, que a partir del 27 de noviembre de 2000, fecha en que se posesionó en la Alcaldía hasta lo transcurrido del período constitucional del Congreso, no volvió a asumir el cargo de congresista.     

  Tampoco existe prueba que el demandado hubiera sido elegido para más de una Corporación o Cargo cuando los períodos coincidan en el tiempo, así sea parcialmente.  (Art. 179-8 C.P.)

Se repite que el Demandado  no fue elegido representante a la Cámara en el período 1998 a 2002  de  la lista que encabezó el Dr. Flórez Rivera para la Cámara de Representantes, en la cual  participó como segundo renglón, porque sólo resultó electo el primero de ellos, el Dr.  Miguel Angel Flórez Rivera.  El Demandado sólo tenía la expectativa de ser llamado en caso de vacancia del cargo.

De otro lado,  cuando el Dr. Mora  Jaramillo se inscribió y participó en la elección de noviembre 3 de 2000 como Alcalde del Municipio de Cúcuta (N.S.)  con resultados positivos,  para esa época no era congresista electo  y tampoco en ese momento fungía como Congresista por la vía del llamamiento.  

Por lo tanto,  como el Demandado no fue electo congresista su conducta al participar y resultar electo como Alcalde de Cúcuta no se encuentra desconocedora de la prohibición contenida en el numeral 8º del Art. 179  en concordancia con el 180-1 de la Carta Fundamental, para efectos de la pérdida de investidura de Congresista.    

El solicitante también  manifiesta que desde cuando el acusado se desempeñó como Representante a la Cámara, transcurrió tan solo un término de 10 meses y  29 días en relación con la elección como Alcalde  y, 11 meses y 27 días, en relación con la posesión en dicho cargo.

Sobre este particular la Sala estima que tal argumentación es propia de la controversia objeto de la demanda de nulidad de la elección del acusado como Alcalde de Cúcuta, impugnación que, aunque se relaciona con el presente proceso, es materia del proceso electoral toda vez que lo que aquí se juzga es si el acusado incurrió o no en las causales de pérdida de investidura que se le atribuyeron en calidad de congresista. No si se encontraba inhabilitado para ejercer el cargo de Alcalde de Cúcuta.

  Al final,  en el caso sub-lite,  el  Demandado  cuando fue llamado   el  11 de julio de 2001 para que a partir de agosto 1º /01 asumiera la vacancia definitiva por el resto del período, procedió el 26 de julio de 2001 a presentar un escrito con destino final a la Mesa Directiva de la Corporación en el cual manifesta que no hará uso (no asumirá ni ejercerá) dentro de lo que queda del período constitucional 1998-2002 de la expectativa o vocación de ser llamado a ocupar la vacante absoluta del cargo que desempeñaba el Dr. Miguel Angel Flórez  Rivera  y solicita que se tenga esa nota como decisión irrevocable que implica una renuncia de un eventual derecho que le concede la constitución y la ley, a la vez que reclama se supla la vacante con los restantes candidatos de la lista.   Pues bien,  teniendo en cuenta lo antes dicho,  tal manifestación en verdad sólo tiene el alcance de la NO ACEPTACIÓN DEFINITIVA DEL CARGO POR EL RESTO DEL PERÍODO.  Y las Directivas de la Cámara al proceder  a llamar a tomar posesión a otro de la lista, quien asumió el cargo legislativo, están aceptando la manifestación hecha.   

  En consecuencia, esta primera causal no prospera.

Segunda Causal.   Pérdida de investidura  por incurrir en la conducta omisiva del artículo 183-3 de la C.P.,  o sea, por  no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a las fechas en que fue llamado a posesionarse.   

    La acusación.   La Parte Actora expresó que en las dos ocasiones de febrero 6 y de abril 26 de 2001, en las cuales  el Demandado fue llamado a asumir el cargo de Congresista, no tomó posesión sin justificar su proceder o sea, sin haber demostrado la existencia de alguna causal de fuerza mayor para no hacerlo.  Que en esas oportunidades presentó excusas con solicitud de tres meses para no ejercer el cargo, aduciendo razones personales. También agregó que el proceder del demandante al solicitar cada tres meses licencia para no desempeñar el cargo de Representante a la Cámara por el Norte de Santander es una clara burla a las inhabilidades e incompatibilidades consagradas en la Constitución.  Insistió en que la investidura de Congresista se adquiere con la elección y la posesión sólo se requiere para el ejercicio de las funciones.  Así, en este proceso formuló la petición de pérdida de investidura con fundamento en la tercera causal del Art. 183 y su parágrafo de la C. P. por no haber demostrado situación de fuerza mayor, cuyo texto luego se precisará.

Las situaciones  del caso que se analiza.

  Se encuentra que el Dr. MORA JARAMILLO  fue llamado en varias ocasiones a asumir y desempeñar el cargo de congresista ante la vacancia del mismo dejada por el Dr. MIGUEL ANGEL FLOREZ RIVERA ;  pero en esta demanda sólo se han invocado dos situaciones relevantes   por las cuales es que se le juzga en este proceso con petición de la aplicación de la sanción de pérdida de investidura.   Ahora,  además de las dos situaciones mencionadas se precisan la inicial de la elección y la actuación final del Demandado.   Ellas son :

 La elección del Representante Miguel Angel Flórez y la participación del Demandado en dicha lista. El 8 de marzo de 1998 se realizaron las elecciones para Congreso;  en ellas participó la lista para la Cámara de Representantes por el Norte de Santander, encabezada por el Dr. MIGUEL ANGEL FLOREZ RIVERA,  en la cual aparecía como segundo reglón el Dr. MANUEL GUILLERMO MORA JARAMILLO.  De esta lista fue declarado electo como Representante a la Cámara por el Norte de Santander el Dr. MIGUEL ANGEL FLÓREZ RIVERA según Acuerdo No. 04 de abril 22 de 1998 del Consejo Nacional Electoral (fls. 20 a 22 exp.)       

La primera situación.    El   llamado de febrero 6/01 y la primera  circunstancia discutida.   El 6 de febrero de 2001 la Cámara de Representantes  le comunicó que mediante Res.  No. M. D. 0122 del 5 de febrero de 2001 de la Mesa Directiva de dicha Corporación Legislativa acató la decisión del Consejo de Estado que decretó  la PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL DR. MIGUEL ANGEL FLOREZ RIVERA  y ordena "comunicar  en primera instancia a quien ocupa el segundo renglón" de la lista por él encabezada, para efectos de que proceda a acreditar los requisitos legales y supla mediante su posesión, en defecto de su aceptación continúese el llamado a los demás integrantes." (fls. 10 y 11 C. 2).    En la misma fecha  el Secretario General de la Cámara de Representantes libró oficio al Dr. MORA JARAMILLO con tal finalidad, teniendo en cuenta el artículo 278 de la Ley 5 de 1992, por ser segundo renglón inscrito en la lista de candidatos y  existe prueba sobre el envío de esa comunicación al interesado a la Calle 11 No. 5-49 de Cúcuta a través de correo certificado de Servientrega  de feb. 6/01 ( N.S.)  .    (fls.  10 a 11; 12 y 13 exp.)      

A su vez, se encuentra que  desde el 1º de febrero de 2001   el Dr.  MORA JARAMILLO, como segundo renglón de la lista encabezada por Miguel Ángel Flórez Rivera, ante el citado llamamiento, dirigió una comunicación al Sr. Presidente de la Cámara de Representantes, donde manifestó :

" Por su digno intermedio, le solicito informar a la honorable Mesa Directiva, en mi condición de segundo renglón de la lista encabezada por el Dr. MIGUEL ANGEL FLOREZ RIVERA, Representante a la Cámara por el departamento de Norte de Santander, que por motivos personales, me excuso por el término de tres meses para ocupar la curul.    Espero para una próxima oportunidad tener el honor de aceptar este desempeño. "(fl. 41 C. Ppal).     

Ahora, el mismo  1º de febrero de 2001  se suscribió el Acta de posesión del quinto renglón de la lista, doctora Ma. Claudia Lagos Osorio, en la cual se expresa que se anexan los oficios suscritos por el segundo, tercero y cuarto renglones del formulario E8  y también se anexó la Constancia de los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en Norte de Santander que hacen constar que la Dra. Lagos Osorio aparece inscrita en el quinto renglón de la lista encabezada por el Dr. Miguel Angel Flórez Rivera (fls. 42 y 43 C. Ppal).

La segunda situación.    El  llamado del 26 de abril /01 y la segunda situación discutida.   Aparece que el   26 de abril de 2001   el Secretario General de la Cámara de Representantes se dirige al Dr. MORA JARAMILLO anunciándole que el 1º de mayo de 2001 vence la excusa presentada para posesionarse en la curul con ocasión de la suspensión del congresista Miguel Ángel Flórez Rivera  y le expresa que por la pérdida de investidura del mismo congresista le corresponde a él, como segundo renglón de la lista, ocupar el cargo de Representante a la Cámara en forma definitiva; le solicita que se haga presente con los respectivos documentos para tomar posesión, para lo cual tiene 8 días. Obra constancia de envío (fls. 45 y 46 C. Ppal).       

A su vez,  el  Dr. MORA JARAMILLO en nota del 30 de abril de 2001, dirigida al Secretario General de la Cámara de Representantes, respecto del anterior llamamiento, expresó :

" Referente a su oficio SG2-1228-01 del 26 de abril del presente año, manifiesto por su conducto al Sr. Presidente de la Honorable Cámara de Representantes que,  por razones personales, me excuso por tres (3) meses de ocupar la vacante dejada por el doctor MIGUEL ANGEL FLOREZ RIVERA, como Representante a la Cámara por la Circunscripción de Norte de Santander."  (fls. 47  y 17 exp. ppal.- Mayúsculas y resaltado fuera de texto)  

  La situación de agosto 1o /01 y la renuncia del Demandado. Por último,  sin discusión en este proceso  aparece una última actuación, con los siguientes hechos relevantes  :    El   11 de julio  de 2001  en Oficio SG2-2624-01 del Secretario General de la Cámara de Representantes, dirigido al Dr. MANUEL GUILLERMO MORA JARAMILLO  le anuncia que el 1º de agosto de 2001  vence el término de 3 meses de la excusa presentada en Abril 30 de 2001, para no posesionarse como Representante a la Cámara ante la vacancia definitiva del Congresista Miguel Ángel Flórez Rivera; le expresa que le corresponde a él como segundo renglón de la lista ocupar el cargo de Representante a la Cámara en forma definitiva; le solicita que si acepta se acerque a la Secretaria con los respectivos documentos para tomar posesión dentro del término del artículo 183.3 de la C. P. (fl. 63 C. Ppal).

El  26 de julio de 2001 el Dr. MORA JARAMILLO dirige una comunicación al Secretario General de la Cámara de Representantes, como respuesta a su Nota SG2-2624-01, con destino al Sr. Presidente de la Corporación,  donde en algunos de sus apartes expresa :

" En anterior oportunidad  expresé a usted, en respuesta a idéntica comunicación y solicitud, que no estaba en condiciones de atender el llamado que se me hacia en los términos de la Constitución y la ley, para efectos de que se procediera conforme a lo dispuesto en el precitado acto legislativo, es decir,  procediendo a llamar a los que se encuentran colocados en orden descendente en la lista de candidatos que encabezó el doctor MIGUEL ANGEL FLOREZ, y que, por consiguiente, no procedería a tomar posesión del susodicho cargo.

"      Acontece ahora,  que el H. Consejo de Estado  a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 15 de mayo del presente año, ponencia de la H. Consejera, Doctora Ana Margarita Olaya Forero,  al resolver la solicitud de perdida de la investidura del Senador  Gentil Escobar Rodríguez,  modificó su concepción jurisprudencial  anterior en el sentido de que para efectos de inhabilidades  e incompatibilidades de las personas integrantes de una lista, que no resultaron elegidas en su momento, pero que posteriormente acceden al cargo de Congresista en virtud de una vacante absoluta o transitoria,  se debe tomar en cuenta la fecha de la elección para la respectiva corporación pública, y no la fecha en que sean llamados y tomen posesión como Congresistas.

"     Ante esa  concepción jurisprudencial, que modifica la que anteriormente había sentado esa Honorable Corporación que atendía en su momento para inscribirme como Candidato a la Alcaldía de Cúcuta, que fue de público conocimiento tan solo en el mes de junio del presente año,  y respetuoso como siempre he sido de las  decisiones  de los jueces de la República,  especialmente cuando provienen de las más altas cortes del país, he considerado, y esa es mi decisión irrevocable, manifestar por su digno conducto a la Mesa Directiva de la Honorable Cámara  de Representantes que no haré uso  dentro de lo que queda del período constitucional  1998-2002- como no lo he hecho hasta ahora - del derecho que me concede la Carta Política del País - expectativa o vocación - de ser llamado a ocupar la vacante absoluta que se produjo como consecuencia del Decreto de Pérdida de investidura como Representante a la Cámara del doctor Miguel Angel Flórez Rivera, previa la correspondiente posesión del empleo".

"      En consecuencia solicito a usted muy comedidamente tomar nota de esta irrevocable decisión, que en el fondo implica la renuncia de un eventual derecho que me concede la Constitución y la Ley, y proceder en consecuencia, es decir,  en cumplimiento del mandato constitucional  se proceda a suplir la vacante absoluta con los restantes candidatos de la lista que encabezó el doctor Miguel Angel Flórez, según el orden de inscripción  en forma sucesiva y descendente (Acto Legislativo No 03 de 1993, que modificó el Art. 261 de la Constitución Nacional)".

"     Agradezco a usted y por su conducto a la H. Cámara de Representantes el haber tenido en cuenta mi nombre, en varias ocasiones, para invitarme a formar parte de la Corporación".  (Fls. 66 a 67 Exp. Y 19 a 20 Cdno 2.)   Resaltados fuera de texto.

Y por  Res. No. 1288 del 31 de julio de 2001,  la Mesa Directiva de la Corporación, teniendo en cuenta las manifestaciones hechas por el Dr. MORA JARAMILLO en la nota que antecede, procedió a  aplicar  el Acto Legislativo No. 03 de 1993 y llamó a ocupar la vacante  a la doctora MARIA CLAUDIA LAGOS OSORIO, quinta de la lista pertinente,  previas renuncias presentadas por el segundo, tercero y cuarto renglón de la misma,   y  le pidió tomar posesión del cargo para el resto del período constitucional 1998-2002 en los términos del Art. 183-3 de la C. P. ante la vacancia definitiva del empleo por la pérdida de investidura del Representante Miguel Angel Flórez Rivera decretada en sentencia de noviembre 28 de 2000.    La llamada tomó posesión y ejerce el cargo.

Para   resolver   se hacen  las siguientes precisiones :

a.-) La conducta demostrada del Acusado.

  El Dr. Mora Jaramillo,  en las dos ocasiones señaladas  en este proceso en las cuales no tomó posesión a pesar del llamado que se le hizo por funcionarios de la Cámara de Representantes,  en ambos eventos presentó excusa por el término de tres meses.   En la primera ocasión mencionada la fundó en  motivos personales que no explicó ni demostró, agregando que esperaba para una próxima oportunidad tener el honor de aceptar este desempeño;  en la segunda ocasión citada la sustentó en  razones personales que no explicó ni demostró. (fls. 47   exp. ppal.)    Ahora,  en la Contestación del libelo y en la Audiencia pública no se analizaron las situaciones que impidieron al Acusado tomar posesión en los dos eventos mencionados en que fue llamado a asumir el cargo de Congresista,  pero si se insistió en la licencia y excusa presentadas y concedidas.  No obstante, se observa que en las dos fechas relevantes (feb. 6 y abril 26 de 2001) cuando  fue llamado a  asumir el cargo de Congresista en Febrero y mayo 1º de 2001,  el Acusado se desempeñaba como Alcalde de Cúcuta (N.S.) dado que tomó posesión de este cargo en nov. 27 de 2000 y ha continuado desempeñándose en ese empleo hasta la fecha (sept. 4 de 2001) según certificación arrimada (fls. 35 y 36 Exp. Ppal. Y 23 del Cdno 2).

Y al final,  en otra ocasión, cuando le correspondía a partir del 1o de agosto de 2001 incorporarse definitivamente ante la vacancia de tal naturaleza, antes de esa fecha,  expresó que no asumiría por el resto del periodo y que esa manifestación se la tuviera como una renuncia a un eventual derecho consagrado en la Constitución.  

    Veamos, entonces,  el régimen jurídico pertinente y su aplicación a la situación presentada y  conductas del Demandado.

b.-) El régimen jurídico aplicable

La  Constitución Política,  al respecto,   dispone :

Art. 183 Los Congresistas perderán su investidura :   

3º Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse."

Parágrafo. Las causales 2º y 3º no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor."

c.-) La normatividad pertinente y las situaciones que se pueden presentar.

Las faltas y vacancias de los Congresistas. Las ausencias justificadas y medios utilizables.

  Como en el caso sub-lite  se trata del  LLAMAMIENTO de un miembro de la lista del Representante electo ante la vacancia del cargo, por eso,  es pertinente precisar  las faltas  que dan origen a las vacancias y los medios utilizables  para justificar  las ausencias.

El régimen jurídico de las faltas y vacancias de los congresistas está determinado en  :

  La Constitución Política.  Reguló  las vacancias de los Congresistas y las faltas que pueden dar lugar a ellas  en su Art. 261, modificado por el Art. 2o del Acto Legislativo No. 3 de 1993,  que dispuso :

" Vacancias.

Art. 261 Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.

Son FALTAS ABSOLUTAS :  Además de las establecidas por la ley, las que se causan por :  muerte;  la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectiva Corporación;  la pérdida de la investidura;  la incapacidad física permanente y la sentencia condenatoria en firma dictada por autoridad judicial competente.

Son FALTAS TEMPORALES las causadas por :  la suspensión del ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisión judicial en firme;  la licencia sin remuneración;  la licencia por incapacidad certificada por médico oficial;  la calamidad doméstica debidamente probada y la fuerza mayor.

La licencia sin remuneración no podrá ser  inferior a tres (3) meses.

Los casos de incapacidad, calamidad doméstica y licencias no remuneradas, deberán ser aprobadas por la mesa directiva de la respectiva Corporación.

Parágrafo 1º. Las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia.

Parágrafo 2º. . . . "

Teniendo en cuenta la normatividad anterior es necesario distinguir   entre  los CONGRESISTAS en actividad  y  los CANDIDATOS A SER LLAMADOS,  pues su situación es diferente para efectos de las vacancias  frente a la Constitución y la ley.

Los primeros son SERVIDORES PUBLICOS (Art. 123 C.P.) sometidos al  ordenamiento jurídico que para ellos está consagrado  en normas pertenecientes a diversos regímenes : situacional, retributivo, prestacional, disciplinario, etc.   Los segundos   tienen una EXPECTATIVA que sólo se concreta cuando son llamados y asumen el cargo legislativo, en cuyo evento quedan sometidos a los regímenes que le son aplicables;   por lo tanto,  el  integrante de una lista electoral, que no ha sido electo,  aunque alguno o algunos de la misma lo hayan sido,  no puede ser tenido como Congresista y sometido al mismo régimen aplicable a éstos, salvo la situación antes anotada.

  Las faltas que  dan lugar a las vacancias se encuentran clasificadas, determinadas y algunas de ellas requieren de un procedimiento breve para su aceptación y consecuencias.  Las faltas son las absolutas y las temporales.  

Las FALTAS ABSOLUTAS de los Congresistas están  reguladas por la Constitución,  en el Art. 261-2,  que  determina que se dan por las causales que señale la ley,  la muerte,  la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectiva Corporación, la pérdida de investidura, la incapacidad física permanente y la sentencia condenatoria en firme dictada por autoridad competente.     Ahora, la Ley 5ª de 1992, a su vez,   las contempla  de la siguiente manera :  "Art. 274  Vacancias.   Se presenta la falta absoluta del Congresista en los siguientes eventos :  su muerte;  la renuncia aceptada;  la pérdida de investidura en los casos del artículo 179 constitucional o cuando se pierde alguno de los requisitos generales de elegibilidad;  la incapacidad física permanente declarada por la respectiva  Cámara;  la revocatoria del mandato,  y la declaración de nulidad de la elección. " (Inc. 1º)

Pues bien,  se entiende que estas causales de faltas absolutas son aplicables a quienes ostentan la calidad de congresistas en actividad, ya sean titulares o llamados que asumieron el cargo,  dado que son los que ejercen el cargo y pueden dar lugar a la citada falta absoluta, con la  consecuente vacancia del cargo.    

  Las FALTAS TEMPORALES de los Congresistas también se prevén  en la misma Constitución, en su artículo 261-3,   que determina las siguientes:   "La suspensión del ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisión judicial;  la licencia sin remuneración;  la licencia por incapacidad certificada por médico oficial;  la calamidad doméstica debidamente probada y la fuerza mayor. "    Ahora,  la  ley 5ª de 1992, a su vez,  dispone :  Art. 274   Vacancias. . . . Son faltas temporales, además de las indicadas en el artículo 90, la suspensión en el ejercicio del cargo decretada por autoridad judicial competente y las dispuestas expresamente por las Mesas Directivas  de las Corporaciones Legislativas, mediante resolución motivada que autorice el permiso no remunerado al Congresista, cuando existieren causas justificadas para ausentarse.   (Inc. 2º)"    

Nótese que algunas de estas causales, señaladas específicamente por la normatividad,  deben ser puestas en conocimiento para ser aprobadas por la Mesa Directiva de la respectiva Corporación, como en los casos de incapacidad, calamidad doméstica y licencias no remuneradas (Art. 261-4 C.P.);  si así no se procede, la ausencia al trabajo respectivo no se entiende  admitida y justificada, por lo que puede dar lugar a las consecuencias que prevé el ordenamiento jurídico.  

La  falta temporal,  dado su alcance se predica de quien detenta la calidad de Congresista en actividad, ya sea como titular o como llamado  que ha accedido al cargo.   Así.  es lógico entender  que el  candidato de una lista de un congresista electo,  que aún no se ha incorporado al Congreso,  no puede faltar a las labores congresionales, porque aún  no  funge como tal;  por eso,  estas causales  no le son aplicables mientras continúe sólo a la expectativa del cargo de Congresista, aunque no sobra advertir que algunas puedan tener relevancia como fuerza mayor que impida tomar posesión al LLAMADO dentro del término de ley,  para los efectos del Art. 183-3 y parágrafo de la Carta Constitucional.

  Ahora,   las vacancias por las faltas temporales de los Congresistas,  se pueden  justificar y autorizar en algunos casos por medio de  licencias,  excusas y permisos, que luego se analizan.    Se hace este análisis para determinar quienes pueden pedir su aplicación y establecer si el LLAMADO puede o no reclamar su utilización antes de tomar posesión.

  La  LICENCIA   se contempla en el ordenamiento jurídico para 'autorizar' la ausencia al trabajo de los Congresistas en las dos situaciones previstas  (sin remuneración y por incapacidad certificada por médico oficial).  

A la luz de un criterio de igualdad respecto de los demás servidores públicos,  sólo es predicable  como un derecho del Congresista que se encuentra en situación de actividad;  por eso,   quien no está en situación de actividad frente a un empleo público no tiene vocación para impetrar la concesión de una licencia, salvo, claro está, cuando el servidor público se encuentra en situación legal de vacancia temporal (v. gr. en licencia) y la ley le permite solicitarla o ampliarla.   Bajo tales presupuestos se debe entender la licencia prevista en la Constitución cuando  determina que "La licencia sin remuneración no podrá ser inferior a tres (3) meses" (Art. 261-4 C.P.);  así,  sólo los Congresistas en actividad pueden ser los que reclamen cualquiera de estas dos clases de licencias y se advierte especialmente que  la licencia por incapacidad debe ser aprobada por la Mesa Directiva de la respectiva Corporación -Art. 261-5 C. P.-

La licencia, en el régimen administrativo, no se puede reclamar por el personal que apenas es NOMBRADO pero que por algunas circunstancias no puede tomar posesión dentro del término de ley;   en ese evento sólo puede impetrar la PRÓRROGA DEL TERMINO PARA SU POSESION en las condiciones que señale la ley.    Esta situación  no es igual, aunque puede tener cierto parecido, con los LLAMADOS AL CONGRESO para suplir la vacancia de un empleo legislativo cuando por alguna razón no pueden tomar posesión dentro del término de los 8 días.   

EL Llamado, en la anterior circunstancia, no puede acudir a la figura de la prórroga del término para tomar posesión porque esta situación  no está prevista  en su ordenamiento jurídico;  por el contrario, el Art. 183-3 de la Constitución  en caso de la no posesión del Llamado dentro de los ocho días siguientes a la fecha de su convocatoria a tomar posesión establece la consecuencia de la pérdida de su investidura, previo proceso ante el Consejo de Estado, salvo cuando medie FUERZA MAYOR,  vale decir,  que  si ésta se da  es posible no tomar posesión durante el término previsto sin que se genere la consecuencia sancionatoria y mientras dura tal circunstancia.  

Se observa que la Constitución no fijó un término para el caso de la fuerza mayor y ello es lógico porque puede tener una mayor o menor extensión temporal;  el término que resulte de la fuerza mayor no se puede confundir con el lapso de los tres meses mínimos de la licencia sin remuneración del Congresista que contempla el Art. 261-4 de  la Carta.

  La  EXCUSA.   Por otro lado,   se encuentra que en el ordenamiento jurídico se mencionan ciertos eventos como constitutivos de FUERZA MAYOR,  que justifican algunas ausencias al trabajo.    En ese sentido, por ejemplo,  cuando se reglamentan las  EXCUSAS para los Congresistas en la Ley 5ª de 1992,    se  prevé  :

Art. 90 Excusas aceptables.   Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas A LAS SESIONES, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos :

1. La incapacidad física debidamente comprobada.

  2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.

3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente reglamento.

  Parágrafo.  Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de Acreditación Documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la Ley. "

Se anota que no todos los eventos señalados como constitutivos de fuerza mayor en realidad lo son.

Y la INASISTENCIA con sus efectos está regulada cuando la Ley 5ª de 1992  que sobre ella determinó :    "Art. 271.   Inasistencia.  La falta de asistencia de los Congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes.  Ello,  sin perjuicio de la pérdida de investidura cuando hubiere lugar. "

  El PERMISO.  Esta concesión a los Congresistas aparece tangencialmente contemplada  en la Ley 5ª de 1992,  cuando en el Art. 274-2 al regular las faltas temporales,  lo tiene como una de tales, cuando dice :  "... las dispuestas expresamente por las Mesas Directivas de las Corporaciones legislativas, mediante resolución motivada que autorice el PERMISO no remunerado al Congresista, cuando existieren causas justificadas para ausentarse. "      

Y si la ley autoriza el permiso no remunerado para "ausentarse"  del trabajo, implica que éste solo puede concederse a quien se encuentra en situación de actividad, vale decir,  al Congresista;  ahora, se echa de menos una limitante temporal a dichos permisos, precisamente para evitar el abuso de los mismos y sus consecuencias negativas.  Y se agrega que la justificación de la ausencia no siempre se funda en circunstancia de fuerza mayor.

La pérdida de investidura por no toma de posesión de los Llamados (Art. 183-3)  y la exoneración por fuerza mayor.

    La Constitución en el Art. 183-3 establece la sanción de pérdida de investidura por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes  . . . a la fecha en que FUEREN LLAMADOS A POSESIONARSE EN EL CARGO DE CONGRESISTA, pero a su vez contempla en el parágrafo de la misma norma la  EXONERACIÓN EN CASO DE FUERZA MAYOR.

Inicialmente se anota que la pérdida de investidura prevista en la Constitución es aplicable a Congresistas, tal como aparece a la iniciación del Art. 183 de la Carta.    No obstante lo anterior,  la misma Constitución en el numeral 3º del artículo precitado establece dicha medida respecto de los LLAMADOS A TOMAR POSESION, es decir,  de quienes realmente aún no ostentan  la investidura, cuando dispone expresa y claramente :  "Los Congresistas perderán su investidura :  3º  Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes . . .  a la fecha en que fueren llamados a posesionarse."

Al revisar  las actuaciones  de la Constituyente que dio lugar a la Constitución Política de 1991  no se encuentra un análisis preciso de las razones por las cuales  se estableció esta medida respecto de los LLAMADOS.  

Así las cosas,  fue la misma Constitución la que contempló la pérdida de investidura de los LLAMADOS a tomar posesión  cuando no lo hacen  dentro del término previsto, salvo cuando medie fuerza mayor;  por ello,  al encontrarnos en un estado de derecho,  se debe aplicar  su normatividad a los casos previstos en el régimen.

  La fuerza mayor como exoneración de la responsabilidad en el evento de la pérdida de investidura.  Como ante situación de  fuerza mayor no procede la responsabilidad, vale decir, no es posible imponer la pérdida de investidura en el caso del Art. 183-3 de la Constitución,  es preciso, analizar la institución en esos eventos y determinar su marco de referencia, para luego aplicarlo al caso de autos.

  En el DERECHO CIVIL el caso fortuito o la fuerza mayor están contemplados como hechos exonerativos de responsabilidad.   La responsabilidad por una falta probada o responsabilidad presumida, se puede exonerar,  en todo o en parte, en cuanto el autor del daño pruebe la existencia de un hecho exonerativo.   Así, al aplicarlo en el caso de los Congresistas,  significaría que si se da ese fenómeno cuando el elegido o el llamado a desempeñar esta clase de cargo no toman posesión en el término señalado,  no se daría la sanción de pérdida de la investidura por la exoneración de esa responsabilidad.

  El Consejo de Estado, en una decisión relativa a pérdida de investidura profirió la Sentencia de abril 23 de 2001 del AC-12591, con ponencia del Magistrado Dr. Alier Hernández,  en la cual se hizo un amplio estudio de la institución de la fuerza mayor.   

Allí,  se mencionó  la discusión doctrinal y jurisprudencial sobre si se trata de uno o dos conceptos y sus elementos;  se precisó que tratándose de la responsabilidad patrimonial de particulares y el Estado  se ha concluído  que el Demandado queda exonerado si demuestra que el daño se produjo por una causa extraña y externa a su voluntad, imprevista e irresistible.  También se precisó que el hecho es relevante, cuando las dos condiciones se cumplen, pero  únicamente si éste es extraño a quien pretende exonerarse o sea cuando no resulta imputable a su actividad, para lo cual  se debe tener en cuenta que la exterioridad no debe ser analizada desde el punto de vista físico, sino jurídico.

  Pues bien, veamos cómo se aplica la FUERZA MAYOR como exoneración de responsabilidad para efectos de la pérdida de investidura en el caso de la no toma de posesión dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.     Como ya se dijo,  entonces, para la admisión de la fuerza mayor en este evento se requiere que el hecho que impida la posesión del Llamado,  debe provenir de una causa extraña al presunto infractor,  que sea imprevisible e inevitable.

  Para el caso de los Congresistas o llamados a desempeñar ese cargo,  se considera que no basta que "subjetiva o personalmente" consideren que están frente  a un evento  de fuerza mayor para que dejen de  tomar posesión y tal conducta no produzca efectos jurídicos;  si este proceder fuera de recibo,  se entronizaría la burla ostensible al mandato constitucional que consagra la pérdida de investidura en este evento cuando no medie fuerza mayor.

  Para el actual  proceso  resulta muy ilustrativa la ya mencionada sentencia AC-12591 de abril 23 /01, que en parte se refiere al incumplimiento de la obligación de un Congresista de asistir a sesiones y las  consecuencias negativas que acarrearía su conducta,  que puede tener cierta similitud con la situación que en este  proceso se analiza.    

Dicha providencia -en parte-  analizó la situación referente a  la INASISTENCIA a sesiones de los Congresistas Y LAS EXCUSAS presentadas  respecto DE SU VALIDEZ Y DE SU INCIDENCIA SALARIAL;   en ella destaca la actual situación donde "presentada una excusa, independiente de su justificación, esto es, de plano, es considerada VALIDA, para efectos del pago de salarios y prestaciones correspondientes, y muy seguramente, para explicar el incumplimiento del deber previsto en el numeral primero del artículo 268 antes citado. "         Observa  que después de cada sesión  se remiten los listados de asistencia y no asistencia, con excusa y sin ella, para el informe a Pagaduría respecto de quienes dejaron de asistir sin excusa para los descuentos de rigor;  infiere, entonces,  que en la actualidad  basta la presentación de la excusa para impedir la realización del descuento salarial,  en cumplimiento de una directriz impartida por la Presidencia de la Cámara de Representantes en la sesión plenaria del 20 de septiembre de 2000.

   

En la citada providencia  se criticó la conducta omisiva de calificar  las excusas para efectos de su justificación y consecuencias, de esta manera :

" Sin duda, es ésta una práctica nociva, que redunda en perjuicio del funcionamiento de la función legislativa. Por ello, la Sala llama la atención de los miembros de la Cámara de Representantes. Es tan evidente la falta de seriedad de los parlamentarios en la presentación de excusas por inasistencia, que son muy pocas las sesiones en que ellas no son aducidas por varios parlamentarios, no obstante la excepcionalidad de los eventos previstos en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, y, como se ha observado, en muchos casos, ni siquiera se ocupan de explicar las razones que las justifican.  Por lo demás, esta situación, al parecer, no ha merecido reparos del Presidente de la Cámara y de los presidentes de sus diferentes comisiones, no obstante que tienen la obligación de "Cuidar que los miembros que conforman la corporación... concurran puntualmente a las sesiones, requiriendo -con apremio si fuere el caso- la presencia de los ausentes que no estén legalmente excusados" (artículo 43, numeral 3 y parágrafo, de la Ley 5ª de 1992).

Ahora bien, como se explicará más adelante, esta Sala considera que, en la actualidad, debe dársele al artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 una interpretación coherente con las disposiciones contenidas en los artículos 134 y 261 de la Constitución Política, en la forma en que éstos últimos fueron modificados por el Acto Legislativo No. 3 del 15 de diciembre de 1993, razón por la cual el análisis de la validez de las excusas presentadas por los parlamentarios para justificar su inasistencia a las sesiones distintas a las plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, resultaría necesario, exclusivamente, para efectos de determinar si está justificado el incumplimiento del deber consagrado en el numeral 1º del artículo 268 de la misma ley, y podría haber perdido sentido para la determinación del derecho a percibir los salarios y demás prestaciones laborales, salvo que se trate de ausencias justificadas con fundamento en los numerales 2 y 3 del artículo 90 citado.

  El llamado de atención que acaba de hacerse debe entenderse, entonces, especialmente, en relación con la necesidad de dar estricta aplicación a las normas indicadas, para garantizar en debida forma el cumplimiento del mencionado deber, cuya desatención reiterada constituyó, precisamente, uno de los móviles fundamentales de las importantes reformas introducidas a la regulación del Congreso de la República en la Constitución de 1991. "

  El LLAMADO Y LAS EXCUSAS.  Como el Llamado a tomar posesión del cargo de Congresista en ocasiones presenta EXCUSAS para no hacerlo,  se debe determinar la viabilidad de este medio y su alcance, dado que la omisión de realizar  tal conducta en el término de ley está sancionada con la pérdida de investidura, salvo que medie fuerza mayor.

 

Se observa que el LLAMADO a asumir el cargo legislativo,  que no desea hacerlo,  por la razón que sea, en ocasiones solo PRESENTA UNA EXCUSA, muchas veces sin siquiera esbozar una justificación;   en ocasiones se limita a remitir   una  comunicación lacónica de no poder cumplir la obligación en ese momento, v. gr.  Excusa por razones personales,    que nada le dice a la autoridad directiva de la Corporación sobre el hecho constitutivo de la fuerza mayor (causa exonerativa de la responsabilidad) por lo que tal proceder en verdad no comprende la expresión de una situación y justificación   en concreto de esa conducta omisiva.    

Se advierte que la fuerza mayor, como hecho exonerativo de la responsabilidad por no tomar posesión del cargo legislativo,  no corresponde a la  simple  dificultad que pueda tener el Congresista elegido o el llamado para tomar posesión del cargo legislativo en un momento dado,   pues tal fenómeno jurídico exige el cumplimiento de unas condiciones para que se admita su existencia y su consecuencia jurídica.   

Y aquí, también,  la admisión de la excusa opera, en la práctica,  sin análisis de si se da o no la fuerza mayor, como se observa en el caso de autos, cuando conforme a la Constitución la fuerza mayor   es la única que permite admitir la excusa en este evento con el efecto liberador de la consecuencia negativa.  Tal proceder omisivo, en el análisis de la situación y decisión pertinente, comprende una conducta reprochable de las Directivas de la Corporación que tienen a su cuidado la marcha normal y el deber de solicitar la pérdida de investidura ante el Consejo de Estado cuando se dan las circunstancias previstas.     

  La Sala considera que cuando el LLAMADO a asumir un cargo legislativo no puede tomar posesión del cargo,   excepcionalmente  es posible  la presentación de una EXCUSA MOTIVADA Y JUSTIFICADA únicamente en la fuerza mayor, respaldada con las pruebas del caso ante las directivas de la Corporación pertinente.   

Se estima la  viabilidad de este medio, aunque el Llamado  no es Congresista en actividad,  debido a que la norma rectora de las excusas  contempla  la fuerza mayor en unos eventos que precisa y, especialmente, porque dentro de ellos se encuentra la incapacidad debidamente certificada -por médico oficial- que indudablemente tiene el carácter de fuerza mayor, la cual debe ser aprobada por la Mesa Directiva de la Corporación conforme al Art. 261-5 de la C. P.       

Además, porque en otros casos de fuerza mayor se contempla la excusa  (por no asistir el Congresista  a sesiones)  con previa autorización de la Mesa  Directiva o del presidente -Art. 90-3 de la ley 5ª de 1992-  y  también porque en el evento de los PERMISOS  se requiere de la resolución de autorización de la citada Mesa Directiva en tanto se dé la causal de justificación  -Art. 274-2 de la Ley 5ª de 1992-  que, se advierte, no siempre será de fuerza mayor en cuanto a este medio.        

Se destaca que  el régimen no es uniforme sobre la misma situación; por ejemplo, la incapacidad se legaliza con una licencia aprobatoria de  la Mesa Directiva  -Art. 261-  pero también  el mismo hecho respecto de ausencia a sesiones  se contempla como causal de excusa aceptable -Art. 90-1 de la Ley 5ª de 1992-;  en fin del nombre que se otorgue a la actuación administrativa que admite y legaliza la ausencia  no es tan trascendental,  como si lo es el deber de poner en conocimiento la situación ante la autoridad y que ésta se pronuncie;  no obstante,  se prefiere el de la  EXCUSA  -respecto de la no toma de posesión en el término de ley-  porque en verdad la licencia es más formal y para su concesión, en principio, se requiere de estar en situación de actividad.

  De otra parte,  se considera que ante la presentación de la excusa en la situación que se analiza  compete a la Mesa Directiva de la Corporación efectuar un pronunciamiento escrito sobre la misma,  según la justificación invocada y las pruebas arrimadas.

Se observa que si  la Constitución admite la justificación de las faltas temporales  (como en los casos de la licencia sin remuneración, la licencia por incapacidad certificada por médico oficial y la calamidad doméstica del Congresista en servicio activo),  previa demostración y aceptación -aprobación- por la Mesa Directiva de la respectiva Corporación  (Art.  261),   no puede menos que exigirse que  cuando no pueda tomar posesión el LLAMADO a desempeñar el cargo legislativo vacante,  debe asumir una conducta similar de presentación de la excusa con la información y pruebas del hecho concreto  ante esa autoridad  para  que la evalúe  y adopte la decisión escrita motivada pertinente, que puede consistir en la ACEPTACIÓN de la excusa para no tomar posesión debido a una causal relevante de fuerza mayor  con el consiguiente LLAMAMIENTO a quien corresponda  o  el RECHAZO con las consecuencias del caso.

Se precisa que en el evento que la excusa no se fundamente en hecho que no corresponda a fuerza mayor se debe proceder a RECHAZARLA y comunicarle oportunamente al interesado para que asuma el cargo so pena de la consecuencia pertinente;   ahora, si en estas condiciones el Llamado no toma posesión en el término correspondiente, se debe entender que la Mesa Directiva de la Cámara respectiva tiene cabal conocimiento de esta situación y por ello,  le compete  elevar la solicitud de pérdida de investidura conforme al Art. 184 de la Carta Fundamental.    

Se observa que en la Sentencia C-319/94,  que declaró la inexequibilidad de varios artículos, entre ellos el 298 y 302 de la Ley 5ª de 1992,  que establecían un procedimiento previo e interno del Congreso para luego si acudir ante el Consejo de Estado en caso de pérdida de investidura,  la Corte Constitucional enfatizó que las normas acusadas no sólo recortan la competencia incondicionada y exclusiva que tiene el Consejo de Estado en caso de cualquiera de las causales que constitucionalmente originan la pérdida de investidura, sino que desconocen la competencia que la Carta asigna únicamente a la Mesa Directiva de la  respectiva Cámara.    Entonces,  tal pronunciamiento judicial  no es obstáculo para que la Mesa Directiva pertinente conozca de las excusas, las valore y resuelva de conformidad.

Ahora, ciertamente la Constitución Política y la ley no han determinado tal procedimiento y pronunciamiento para el caso específico de excusas de Llamados que expresan no poder tomar posesión del cargo legislativo;  pero, no es menos cierto que, como ya se ha expresado, en otros casos de fuerza mayor  el ordenamiento jurídico  contempla la intervención de la Mesa Directiva de la Corporación para autorizar ya sea la licencia o la excusa.   Entonces, en este caso tan importante, para la buena marcha del Legislativo, no es admisible   dejar al  arbitrio de las personas omitir  tomar posesión del cargo legislativo o simplemente informar de ese evento, amparados en criterios subjetivos acerca de la ocurrencia de la fuerza mayor,  debido a que esa actitud puede no tener un asidero real y con ello  se afecta la función primordial democrática, a la vez que daría lugar a la proliferación de demandas de pérdida de investidura bajo el supuesto de la inexistencia de la fuerza mayor.   

Pues bien, como  la exoneración de la sanción no esta autorizada por el hecho de la simple creencia de estar en un caso de fuerza mayor, sino cuando ésta realmente se presenta,  es trascendental que una autoridad reciba tales excusas y se pronuncie sobre ellas oportunamente;  esta situación no impedirá la presentación de demandas con el objetivo sancionatorio, pero si las puede disminuir, a la vez que da mayor seguridad jurídica a los interesados y propende por la buena marcha del Legislativo.     

      

 

  Otro aspecto relevante y derivado del hecho constitutivo de la fuerza mayor  es el relativo al TIEMPO DE LA PERMISIÓN DE LA CONDUCTA OMISIVA, vale decir, del tiempo aceptado para que el Llamado  no tome posesión.    Ese tiempo, hasta ahora,  como se destaca en la actuación que se juzga,  ha sido reclamado por un mínimo de TRES MESES, término que está contemplado en el Art. 261-4 de la Carta Fundamental como límite mínimo para el ejercicio del derecho a la LICENCIA SIN REMUNERACIÓN en caso de falta temporal, que se entiende del CONGRESISTA EN ACTIVIDAD, vale decir, del Senador o Representante a la Cámara en servicio;   ello es lógico, en el derecho comparado, porque el derecho a la LICENCIA SIN REMUNERACIÓN está consagrado en el ordenamiento jurídico para el personal en servicio,  no para los aspirantes a ingresar a los empleos públicos.    

En esas condiciones,  el término  durante el cual el Llamado  puede no tomar de posesión del cargo legislativo, sin repercusiones negativas por su conducta,  como tiene que estar fundado en un hecho constitutivo de FUERZA MAYOR,  se debe entender que ese término tendrá la duración posible (dentro de la clase de vacancia y del período legislativo)  derivada del hecho que le impida cumplir su obligación y no el recurrido término de los tres meses de las licencias sin remuneración que es inaplicable a ese evento.

  También es necesario señalar  que el CANDIDATO integrante de una lista, cuando es llamado a posesionarse por vacancia temporal o definitiva del cargo legislativo,   está en la obligación de hacerlo,  so pena de perder su investidura, salvo cuando medie fuerza mayor.   

En esas condiciones,   no  puede ser de recibo la simple excusa  para no cumplir con su obligación de tomar posesión del cargo legislativo.   Por lo tanto,  si no puede hacerlo y no media fuerza mayor,  en verdad,  no le queda otra alternativa que la de no aceptar definitivamente el llamamiento, que tiene cierta similitud con la no aceptación del nombramiento que se hace en vía administrativa, con lo cual deja a las Directivas de la Corporación en la posibilidad de hacer el llamamiento a otro candidato de la mencionada lista en el orden que establece nuestro régimen jurídico, previa la aceptación de tal manifestación de voluntad.

El análisis normativo y la integración planteada busca llenar los vacíos del régimen en aras de una efectiva observancia del mandato constitucional pertinente y la buena marcha del Legislativo.

  En el caso sub-examine  se recuerda que en los DOS LLAMAMIENTOS que las autoridades le hicieron al Demandado de este proceso, en su calidad de CANDIDATO de la lista del Congresista electo que dejó vacante su cargo,  las cuales se realizaron en  feb. 6 y   abril 26 de 2001,   éste oportunamente presentó sendos escritos  de EXCUSA POR TRES MESES;  el primer escrito de  febrero 1º /01  por motivos personales sin concreción ni prueba de  la causa de la imposibilidad de tomar posesión  y el segundo  de abril 30 /01 por razones personales que tampoco precisó,  cuando la justificante era la fuerza mayor.         

Claro está  que, de las pruebas que militan en el proceso, se observa que en las dos fechas relevantes (feb. 6 y abril 26 de 2001) cuando  fue llamado a  asumir el cargo de Congresista en Febrero y mayo 1º de 2001,  el Acusado se desempeñaba como Alcalde de Cúcuta (N.S.) dado que tomó posesión de este cargo en nov. 27 de 2000 y ha continuado desempeñándose en ese empleo hasta la fecha (sept. 4 de 2001) según certificación anexada válidamente.  Entonces,  muy seguramente la dificultad que tuvo el Demandado de tomar posesión del cargo de Congresista se debió a que ejercía el de Alcalde de Cúcuta.

Pero, en ambos casos,  las autoridades de la Cámara de Representantes procedieron a efectuar el LLAMAMIENTO de otro candidato de la misma lista,  quien tomó  posesión y desempeñó  en su momento el cargo, con lo cual se entiende que las autoridades de la Cámara de Representantes aceptaron las dos EXCUSAS presentadas por el Demandado.    A esa conclusión también se llega porque dichas autoridades no hicieron objeción alguna respecto de las excusas presentadas,  porque llamaron al candidato siguiente por el término reclamado en la excusa, porque no informaron al Consejo de Estado para iniciar el proceso de pérdida de investidura cuando no tomó posesión en el término de ley y porque posteriormente, al vencer el término de los tres meses de la excusa,  volvieron a efectuar el LLAMAMIENTO al mismo Demandado para tomar posesión del cargo.  

En esas condiciones,  la  conducta de las Directivas de la Corporación indujo a error al  Candidato llamado a tomar posesión del cargo vacante, lo cual resalta como práctica común en esa situación.   

  A lo anterior se agrega que no se encuentra  una norma precisa para el caso u orientación  concreta  al respecto sobre el procedimiento a seguir y decisiones a adoptar en un evento de esta naturaleza.   

Aún más,  pudo entenderse en sentido equivocado   la sentencia C-319 de junio 14 de 1994,  cuando declaró inexequible el Art. 298 de la Ley 5ª de 1992 que contemplaba el análisis de algunas situaciones como la falta de tomar posesión a la iniciación de sesiones o cuando fuere llamado,  para efectos  de la calificación  con relevancia en el trámite para la pérdida de investidura.   Ahora, se  aclara que la inexequibilidad  fue respecto de un procedimiento previo congresional para la iniciación del proceso de pérdida de investidura;  por lo tanto,  tal decisión judicial no es obstáculo para que la Mesa Directiva de la Corporación correspondiente, ante la EXCUSA MOTIVADA EN FUERZA MAYOR para no tomar posesión cuando lo determina la Constitución,  pueda analizarla y adoptar la decisión que corresponde conforme al ordenamiento jurídico.

Así,  aunque se presentaron fallas imputables al Demandado,  ciertamente la conducta  mencionada de las autoridades correspondientes, aunada al vacío normativo reseñado,  tuvo relevancia en el accionar de Llamado que lo impulsó a proceder como lo hizo al presentar de esa manera sus excusas.   Esas circunstancias trascendentes  eximen de la responsabilidad reclamada  e impiden decretar la sanción impetrada contra el acusado.

  Por todo lo anterior,  el cargo no está llamado a prosperar.

  Con fundamento en lo anterior, concluye la Sala que no hay lugar a decretar la pérdida de investidura solicitada.

  En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F  A  L  L  A     :

PRIMERO: DENIÉGASE la solicitud de pérdida de investidura del candidato Dr. MANUEL GUILLERMO MORA JARAMILLO, llamado a tomar posesión ante la vacancia absoluta del cargo desempeñado por el  Representante a la Cámara  MIGUEL ANGEL FLOREZ RIVERA.

SEGUNDO: Comuníquese esta sentencia a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno, para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE. CÚMPLASE.

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA Presidente
MARIO ALARIO MENDEZ	ALBERTO ARANGO MANTILLA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE	GERMAN AYALA MANTILLA
TARSICIO CÁCERES TORO	JESÚS MARÍA CARRILLO B.
REINALDO CHAVARRO BURITICA	MARÍA ELENA GIRALDO GOMEZ
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ	RICARDO HOYOS DUQUE
JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE	LIGIA LÓPEZ DÍAZ
ROBERTO MEDINA LOPEZ	GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
OLGA INES NAVARRETE B.	ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO	MARÍA INES ORTIZ BARBOSA
NICOLAS PÁJARO PEÑARANDA	JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ
DARIO QUIÑÓNES PINILLA	GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
MERCEDES TOVAR DE HERRAN SECRETARA GENERAL

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Procedencia por no tomar posesión del cargo / CONGRESISTA LLAMADO - Procedencia de la desinvestidura por no tomar posesión del cargo / POSESIÓN DE CONGRESISTA LLAMADO - Al no probar fuerza mayor para no hacerlo incurrió en causal de desinvestidura / FUERZA MAYOR - No probarla como causal para no posesión genera desinvestidura de representante llamado / CÁMARA DE REPRESENTANTES - No le corresponde aceptar o rechazar excusas de representantes que no tomaron posesión del cargo

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero Ponente: TARCISIO CÁCERES TORO

Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil uno (2.001).

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0133-01

Actor: PEDRO DURÁN FRANCO

Referencia: Pérdida de la investidura de congresista de MANUEL GUILLERMO MORA JARAMILLO como Representante a la Cámara

SALVAMENTO DE VOTO

I.

La pérdida de investidura de investidura es sanción que, por una parte, priva al congresista de su calidad de tal, si la tuviera actualmente, y que, por la otra, inhabilita en forma vitalicia para ser congresista.

Decimos que la pérdida de investidura priva de la calidad de congresista si se tuviera actualmente, porque también hay lugar a la sanción si se tuvo en el pasado esa calidad, aun cuando no se tenga hoy, y cuando se tiene solo la vocación de ser congresista. En todo caso, inhabilita en forma vitalicia para ser congresista.

En efecto, la dejación del cargo de congresista no enerva la acción para pedir que se decrete la pérdida de la investidura ni la potestad del Estado para decretarla, y ello porque, como es razonable suponer, la dejación del cargo, por renuncia o por la expiración del período, no purga la falta en que habría podido incurrir el congresista, y porque -ya se dijo- la pérdida de la investidura es sanción que no solo priva de la calidad de congresista, cuando se tiene, sino que constituye inhabilidad vitalicia para ser congresista, que es quizá su efecto más importante.

Así hubo de explicarlo el Consejo de Estado en sentencias de 8 de septiembre de 1.99 y 17 de agosto de 1.99

 y, más recientemente, en sentencia de 8 de agosto de 2.00.

La pérdida de la investidura es también sanción que puede ser impuesta aun cuando no se haya adquirido la calidad de congresista.  Es así que, según el artículo 183, numeral 3 y parágrafo, de la Constitución, los congresistas perderán su investidura por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras o a la fecha en que fueran llamados a posesionarse, salvo fuerza mayor.

Se llama fuerza mayor o caso fortuito, dice el artículo 1.º de la ley 95 de 1.890, el imprevisto a que no es posible resistir, esto es, el obstáculo insuperable que, objetivamente, hace imposible el cumplimiento de la obligación.  No hay   fuerza mayor cuando el obstáculo solo hace más difícil, pero no impide, el cumplimiento de la obligación.

Otras causas de pérdida de la investidura, según el mismo artículo, son: violación de los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses; inasistencia en un mismo período de sesiones a seis reuniones plenarias en que se voten proyectos de acto legislativo o de ley o se voten mociones de censura, salvo fuerza mayor; indebida destinación de dineros públicos, y tráfico de influencias.

Todas se castigan con una sanción única, la pérdida de la investidura, porque así fue dispuesto expresamente.

Desde luego que hay alguna impropiedad en las palabras en lo que se dice que los congresistas perderán su investidura si no toman posesión del cargo de congresistas, esto es, cuando aun no son congresistas, pero ello no es más que eso, una impropiedad, porque es motivo de pérdida de investidura no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueran llamados a posesionarse, salvo cuando medie fuerza mayor, porque así, expresamente, fue dispuesto en la Constitución.

¿Qué duda puede haber en ello?

Los señalados son los casos en que, aun cuando no se tenga la calidad de congresista, hay lugar a la sanción de pérdida de la investidura, con el único efecto de que quien la padezca queda inhabilitado en forma vitalicia para ser congresista, que es quizá su más importante efecto.

En el primer caso, esto es, cuando se ha dejado el cargo, la aplicabilidad de la sanción fue deducida acertadamente por la jurisprudencia y no se duda de que así sea; en el segundo caso, esto es, cuando no se tome posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras o a aquella en que se hiciera el llamamiento, se encuentra establecida de modo expreso.

Entonces, frente al expreso texto constitucional, ¿puede dudarse de que, salvo fuerza mayor, sea motivo de pérdida de la investidura de congresista no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras o a aquella en que se haga el llamamiento?

Finalmente, la pérdida de investidura, en tanto sanción, solo puede imponerse cuando el hecho previsto como causal sea cometido culpablemente, es decir, con dolo o con culpa, y ello porque, según el artículo 29 de la Constitución, toda persona se presume inocente mientras no se le declare judicialmente culpable, de lo que resulta que solo se es responsable cuando se es culpable, y solo la conducta culpable -o sea aquella dirigida por la voluntad del agente, que solo así le es atribuible-, puede ser sancionada.

Así se dijo en sentencias de 13 de marzo de 1.99 y de 19 de febrer

 y 23 de abri

 de 2.001, aun cuando antes, en sentencia de 1 de octubre de 1.993, se dijo que se trataba de "un juicio objetivo.

La fuerza mayor es, quizá, en casos como este, la única circunstancia que excluye el dolo y la culpa.

Parece inapropiado que se castigue con una sanción única, la pérdida de la investidura, conductas diferentes y de gravedad diversa.

Todos los regímenes sancionatorios tienen establecidas sanciones graves a faltas graves y sanciones leves a faltas leves.

Podría ser que la sanción de pérdida de investidura en estos casos resultara demasiado grave frente a la falta que se castiga.

Pero así se encuentra establecido, y los individuos "en quienes está depositada esta gran confianza de los pueblos -decía don Andrés Bello, refiriéndose a los jueces-, no pueden en su desempeño separarse de las leyes; y por muy poderosas que sean las razones privadas que les asistan para apartarse de su tenor o declinar un tanto de él, todas deben callar […]. Puede muchas veces parecer al juez una ley injusta, puede creerla temeraria, puede encontrar su opinión apoyada en doctrinas que le parezcan respetables, y puede ser que no se equivoque en su concepto; pero, con todo, ni puede obrar contra esa ley, ni puede desentenderse de ella, porque si en los jueces hubiera tal facultad, no ya por las leyes se reglarían las decisiones, sino por las particulares opiniones de los magistrados.

Es el expreso mandato del artículo 230 de la Constitución, según el cual los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley.

En síntesis, la pérdida de la investidura es sanción que ha de imponerse          -además de otras faltas- por no tomar posesión del cargo de congresista dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras o a la fecha en que se fuera llamado a posesionarse, salvo fuerza mayor, según lo dispuesto en el artículo 183, numeral 3 y parágrafo, de la Constitución.

II.

El señor Manuel Guillermo Mora Jaramillo fue acusado de no tomar posesión del cargo de congresista dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que fue llamado a posesionarse.

El señor Mora Jaramillo ocupó el segundo renglón de la lista de que fue elegido representante el señor Miguel Ángel Flórez Rivera, que perdió su investidura de congresista. Debía, por lo mismo, llenar su falta, conforme a lo dispuesto en los artículos 134 y 261 de la Constitución, disposiciones según las cuales las faltas de los miembros de las corporaciones públicas deben ser suplidas por candidatos de la misma lista electoral, en orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, a llamamiento del Presidente de la Cámara, conforme al artículo 278 de la ley 5.ª de 1.992.

Sin embargo, mediante comunicación de 1 de febrero de 2.001, informó a la Cámara que por motivos personales se excusaba por tres meses de ocupar el cargo.

Pese a ello, el 6 de febrero de 2.001 fue llamado a tomar posesión del cargo, y no lo hizo.

Nuevamente fue llamado el 26 de abril, y tampoco esta vez tomó posesión del cargo, y en nota de 30 de ese mes informó que se excusaba, otra vez, por tres meses, de ocupar el cargo, por razones personales.

Entonces, el señor Miguel Ángel Mora Jaramillo no tomó posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que fue llamado a posesionarse, por razones distintas de la fuerza mayor, que ninguna invocó ni fue probada en el proceso, esto es, que se encuentra incurso en el motivo de pérdida de investidura establecido en el artículo 183, numeral 3 y parágrafo, de la Constitución.

III.

Conforme al criterio anterior, que debió conducir al decreto de pérdida de investidura, en la sentencia se lee:

"El llamado [...] no puede acudir a la figura de la prórroga del término para tomar posesión porque esta situación no está prevista en su ordenamiento jurídico; por el contrario, el Art. 183-3 de la Constitución en caso de no posesión del llamado dentro de los ocho días siguientes a la fecha de su convocatoria a tomar posesión establece la consecuencia de la pérdida de su investidura, previo proceso ante el Consejo de Estado, salvo cuando medie fuerza mayor, vale decir, que si esta se da es posible no tomar posesión durante el término previsto sin que se genere la consecuencia sancionatoria y mientras dura tal circunstancia.

[...].

Inicialmente se anota que la pérdida de investidura prevista en la Constitución es aplicable a congresistas, tal como aparece a la iniciación del Art. 183 de la Carta. No obstante lo anterior, la misma Constitución en el numeral 3 del artículo precitado establece dicha medida respecto de los llamados a tomar posesión, es decir, de quienes realmente aún no ostentan la investidura, cuando dispone expresa y claramente: 'Los congresistas perderán su investidura: 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes [...] a la fecha en que fueren llamados a posesionarse'.

[...].

Así las cosas, fue la misma Constitución la que contempló la pérdida de la investidura de los llamados a tomar posesión cuando no lo hacen dentro del término previsto, salvo cuando medie fuerza mayor, por ello, al encontrarnos en un Estado de derecho, se debe aplicar su normatividad a los casos previstos en el régimen.

[...] para la admisión de la fuerza mayor en este evento se requiere que el hecho que impida la posesión del llamado, debe provenir de una causa extraña al presunto infractor, que sea imprevisible e inevitable.

Para el caso de los congresistas o llamados a desempeñar ese cargo, se considera que no basta que subjetiva o personalmente consideren que están frente a un evento de fuerza mayor para que dejen de tomar posesión y tal conducta produzca efectos jurídicos; si este proceder fuera de recibo, se entronizaría la burla ostensible al mandato constitucional que consagra la pérdida de investidura en este evento cuando medie fuerza mayor.

[...].

Se observa que el llamado a asumir el cargo legislativo, que no desea hacerlo, por la razón que sea, en ocasiones solo presenta una excusa, muchas veces sin siquiera esbozar una justificación; en ocasiones se limita a remitir una comunicación lacónica de no poder cumplir la obligación en ese momento, v. gr. excusa por razones personales, que nada le dice a la autoridad directiva de la corporación sobre el hecho constitutivo de la fuerza mayor (causa exonerativa de la responsabilidad) por lo que tal proceder en verdad no comprende la expresión de una situación y justificación en concreto de esa conducta omisiva.

Se advierte que la fuerza mayor, como hecho exonerativo de la responsabilidad por no tomar posesión del cargo legislativo, no corresponde a la simple dificultad que pueda tener el congresista elegido o el llamado para tomar posesión del cargo legislativo en un momento dado, pues tal fenómeno jurídico exige el cumplimiento de unas condiciones para que se admita su existencia y su consecuencia jurídica.  

[...].

También es necesario señalar que el candidato integrante de una lista, cuando es llamado a posesionarse por vacancia temporal o definitiva del cargo legislativo, está en la obligación de hacerlo, so pena de perder la investidura, salvo cuando medie fuerza mayor.

En estas condiciones, no puede ser de recibo la simple excusa para no cumplir con su obligación de tomar posesión del cargo legislativo. Por lo tanto, si no puede hacerlo y no media fuerza mayor, en verdad no le queda otra alternativa que la de no aceptar definitivamente el llamamiento [...]".

IV.

Sin embargo de lo anterior, para explicar la decisión se dieron en la sentencia cuatro razones, todas inaceptables, a las que nos referimos enseguida.

1. La primera es la siguiente:

"[...] muy seguramente la dificultad que tuvo el demandado de tomar posesión del cargo de congresista se debió a que ejercía el de Alcalde de Cúcuta".

Pero el demandante, según el artículo 183, numeral 3 y parágrafo, de la Constitución, se encontraba en el deber de tomar posesión del cargo de congresista, salvo fuerza mayor, esto es, salvo imprevisto a que fuera imposible resistir.

No constituye fuerza mayor, ya se dijo, el obstáculo que solo dificulta el cumplimiento de una obligación, pero no lo hace imposible. Y, como se lee en la sentencia, "la fuerza mayor, como hecho exonerativo de la responsabilidad por no tomar posesión del cargo legislativo, no corresponde a la simple dificultad que pueda tener el congresista elegido o el llamado para tomar posesión del cargo legislativo en un momento dado".

Para tomar posesión del cargo de representante debía el señor Mora Jaramillo renunciar al de alcalde, o declinar su vocación de representante para continuar siendo alcalde. Y así lo hizo, finalmente, el 26 de julio de 2.001, y pudo haberlo hecho desde el principio.

No se trataba, pues, de fuerza mayor, sino de "la dificultad que tuvo el demandado de tomar posesión del cargo de congresista", que no excusa su falta.

2. En la sentencia se lee:

"[...] cuando no pueda tomar posesión el llamado a desempeñar el cargo legislativo vacante, debe asumir una conducta similar de presentación de la excusa con la información y pruebas del hecho concreto ante esa autoridad para que la evalúe y adopte la decisión escrita motivada pertinente, que puede consistir en la aceptación de la excusa para no tomar posesión debido a una causal relevante de fuerza mayor con el consiguiente llamamiento a quien corresponda, o el rechazo con las consecuencias del caso.

Se precisa que en el evento que la excusa no se fundamente en hecho que no corresponda a fuerza mayor se debe proceder a rechazarla y comunicarle oportunamente al interesado para que asuma el cargo so pena de la consecuencia pertinente; ahora, si en estas condiciones el llamado no toma posesión en el término correspondiente, se debe entender que la mesa directiva de la cámara respectiva tiene cabal conocimiento de esta situación y por ello, le compete elevar la solicitud de pérdida de investidura conforme al Art. 184 de la Carta Fundamental

[...] las autoridades de la Cámara de Representantes procedieron a efectuar el llamamiento de otro candidato de la misma lista, quien tomó posesión y desempeñó en su momento, con lo cual se entiende que las autoridades de la Cámara de Representantes aceptaron las dos excusas presentadas por el demandado. [...]".

No es cierto que corresponda a la mesa directiva de cada cámara aceptar o rechazar las excusas presentadas para no tomar posesión del cargo, ni es cierto que la mesa directiva de la Cámara de Representantes hubiera aceptado las excusas presentadas por el señor Miguel Guillermo Mora Jaramillo.

Decimos que no corresponde a la mesa directiva de las cámaras aceptar o rechazar las excusas presentadas por los elegidos o por los llamados para no tomar posesión del cargo, pues ninguna disposición le asigna semejante competencia, y según lo establecido en los artículos 6.º y 122 de la Constitución ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley .

Si así fuera, aceptadas por la mesa directiva las excusas del elegido o llamado el Consejo de Estado no podría decretar la pérdida de investidura, sino solo cuando fueran rechazadas y el elegido o llamado no tomara posesión del  cargo oportunamente. Y sería entonces la mesa directiva de cada cámara, y no el Consejo de Estado, la autoridad competente para decidir en cada caso si están dados los hechos que constituyen la fuerza mayor que libera al elegido o llamado de su deber de tomar posesión del cargo de congresista dentro de los ocho días siguientes a la instalación de las cámaras o al llamamiento, y esa es una conclusión inaceptable, no solo porque -ya se dijo- ninguna disposición les asigna semejante competencia a las mesas directivas de las cámaras, sino también porque es contraria a la Constitución.

A este propósito vale señalar que mediante los artículos 298, 302 y 303 de la ley 5.ª de 1.992 fue calificada esa causal de pérdida de investidura -no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de   instalación de las cámaras o a la fecha en que el Congresista fuera llamado a posesionarse- como de "pronunciamiento congresional", entre otras, y establecieron el procedimiento correspondiente, de manera que solo después de la evaluación el pronunciamiento previos de la cámara respectiva podría el Consejo de Estado decretar la pérdida de la investidura.

Pero esos artículos y otros más fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-319 14 de junio de 1.994, en la que se dijo:

"El requisito del previo pronunciamiento judicial en los casos de indebida destinación de dineros públicos o de tráfico de influencias debidamente comprobado (artículos 296, parágrafo 2.º, y 297).

El parágrafo 2.º del artículo 296 mencionado, concordante con el artículo 297 de la ley 5.ª de 1.992, de una parte, y el artículo 298 de la misma ley, de la otra, regulan el procedimiento a seguirse según la causal aducida como motivo determinante de la solicitud de pérdida de investidura.

En este sentido, el parágrafo 2.º del artículo 296 en comento, dispone que en los casos en que se solicite la pérdida de la investidura por haber incurrido el congresista en 'indebida destinación de dineros públicos' o en 'tráfico de influencias debidamente comprobado' se requerirá, para efectos de que el Consejo de Estado decrete la pérdida de la investidura, 'previa sentencia penal condenatoria'.

[...].

Tal visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar la pérdida de la investidura. Se observa además [...].

En razón de lo expuesto, esta Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296, al igual que la del artículo 297, que condicionan la iniciativa del proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en el caso de indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias debidamente comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria, exigencia esta que en ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta Política.

El requisito del previo procedimiento congresional cuando una de las cámaras, a través de su mesa directiva, solicita la pérdida de investidura, con base en una de las restantes causales (artículos 298, 302 y 303).

Análoga declaración de inexequibilidad pronunciará la Corte en relación con lo preceptuado en los artículos 298, 302 y 303 de la ley 5.ª de 1.992, en cuanto que, respecto de las otras causales previstas en el artículo 296 ibídem, pretenden condicionar el proceso de pérdida de investidura, a adelantarse por el Consejo de Estado, a los resultados con que culminare el procedimiento tramitado internamente por el Congreso que, a ese fin, instituyen, con el carácter de 'presupuesto previo de procedibilidad' ante el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En el contexto del procedimiento previo a seguirse en el Congreso, que dichas normas instituyen, las mismas confieren a las cámaras respectivas la atribución de calificar la ocurrencia de las causales y de hacer 'las correspondientes declaraciones' (artículos 298 y 302). Igualmente, conceden al 'pleno de cada corporación legislativa', la atribución de calificar 'las violaciones del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses [...] previo informe de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista (artículo 298, numeral 1).  Para lo cual además, instituyen 'Las comisiones encargadas de conocer y dictaminar sobre el proceder de los congresistas' (artículo 303).

Lo allí preceptuado [...] recorta la competencia incondicionada y exclusiva que tiene el Consejo de Estado, tratándose de una cualquiera de las causales que constitucionalmente originan la pérdida de investidura [...].

Por tal razón la Corte los declarará inexequibles.

Por otra parte, no es cierto que hubieran sido aceptadas las excusas presentadas por el señor Mora Jaramillo, que en la sentencia pretende deducirse del hecho de que "procedieron a efectuar el llamamiento de otro candidato de la misma lista". Pero, obviamente, frente a la manifestación del señor Mora Jaramillo de que no tomaría posesión del cargo, debía ser llamado quien seguía en orden de inscripción, según lo dispuesto en los artículos 134 y 261 de la Constitución y 278 de la ley 5.ª de 1.992. Es por ello un desatino suponer exculpada la conducta del acusado en el hecho posterior del necesario llamamiento de quien seguía en orden de inscripción.

Finalmente, como se dijo en la sentencia en otro lugar, el llamado "no puede acudir a la figura de la prórroga del término para tomar posesión", y "no puede ser de recibo la simple excusa para no cumplir con su obligación de tomar posesión del cargo legislativo".

3. En la sentencia se dice:

"Además, pudo entenderse en sentido equívoco la sentencia C-319 de junio 14 de 1.994, cuando declaró inexequible el artículo 298 de la ley 5.ª de 1.992 que contemplaba el análisis de algunas situaciones como la falta de tomar posesión a la iniciación de sesiones o cuando fuere llamado, para efectos de la calificación con relevancia en el trámite para la pérdida de investidura. Ahora, se aclara que la inexequibilidad fue respecto de un procedimiento previo congresional para la iniciación del proceso de pérdida de investidura; por lo tanto, la decisión judicial no es obstáculo para que la mesa directiva de la corporación correspondiente, ante la excusa motivada en fuerza mayor para no tomar posesión cuando lo determina la Constitución, pueda analizarla y adoptar la decisión que corresponde conforme al ordenamiento jurídico".

Ya nos referimos a la sentencia C-319 de 14 de junio de 1.994. Pero, ¿en qué consistió el equivocado entendimiento de esa sentencia, y qué incidencia pudo haber tenido en la conducta del señor Mora Jaramillo? Pero, sobre todo, ¿cuál la fuerza mayor?

La razón de que "pudo entenderse en sentido equívoco la sentencia C-319 de junio 14 de 1.994", es francamente inaceptable, por decir lo menos.

4. La cuarta de las razones de la sentencia es igualmente inadmisible:

"[...] la Constitución Política y la ley no han determinado tal procedimiento y pronunciamiento para el caso específico de excusas de llamados que expresan no poder tomar del cargo legislativo[...].

Como la exoneración de la sanción no está autorizada por el hecho de la simple creencia de estar en caso de fuerza mayor, sino cuando esta realmente se presenta, es trascendental que una autoridad reciba tales excusas y se pronuncie sobre ellas oportunamente [...].

Así, aunque se presentaron fallas imputables al demandado, ciertamente la conducta mencionada de las autoridades correspondientes, aunada al vacío normativo reseñado, tuvo relevancia en el accionar del llamado que lo impulsó a proceder como lo hizo al presentar de esa manera sus excusas. Esas circunstancias trascendentes eximen de la responsabilidad reclamada e impiden decretar la sanción impetrada contra el acusado".

Vacío normativo, ninguno. Ocurre, simplemente, que quien por hechos de fuerza mayor, esto es, imprevistos e irresistibles, no pueda tomar posesión del cargo de congresista, pues, simplemente, no puede hacerlo, y para ello no son necesarias excusas ni pronunciamientos sobre las mismas.

Solo el Consejo de Estado tiene competencia para establecer si fueron hechos de fuerza mayor los que determinaron que el elegido o llamado no hubiera tomado posesión del cargo.

V.

El señor Miguel Ángel Mora Jaramillo, reiteramos, no tomó posesión del cargo Representante a la Cámara dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que fue llamado a posesionarse, por razones distintas de la fuerza mayor, que no invocó ni fue probada en el proceso, y por ello que incurrió en el motivo de pérdida de investidura establecido en el artículo 183, numeral 3 y parágrafo, de la Constitución, y así debió resolverse.

MARIO ALARIO MÉNDEZ                             ALIER HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE                   OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

ROBERTO MEDINA LÓPEZ              ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA

SALVAMENTO DE VOTO

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0133-01

Actor: PEDRO DURAN FRANCO

Consejero Ponente: Tarcisio Cáceres Toro

Providencia del 7 de diciembre de 2.001

Convengo con el salvamento de voto elaborado por el H. M. Dr. Mario Alario Méndez y por eso lo he firmado, con la salvedad de los conceptos expresados sobre el dolo y la culpa, que no comparto.

Cordialmente,

ROBERTO MEDINA LOPEZ

Consejero

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Posesión congresista llamado. Excusas para no hacerlo. Fuerza mayor / CONGRESISTA LLAMADO -  Posesión. Excusas. Fuerza mayor

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0133-01

Pérdida de Investidura de Congresista del representante a la Cámara Manuel Guillermo Mora Jaramillo

Actor: PEDRO DURAN FRANCO

ACLARACIÓN DE VOTO

Respaldé la decisión que tomó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 13 de noviembre de 2001 para denegar en este caso la solicitud de pérdida de investidura formulada por el señor Pedro Durán Franco.

Debo aclarar mi voto para advertir que mi respaldo obedeció solamente a la duda que me surgió en vista del tratamiento que la mesa directiva y la secretaría general de la Cámara de Representantes dieron al caso del señor Manuel Guillermo Mora Jaramillo cuando en dos ocasiones, antes de su renuncia definitiva, se excusó de tomar posesión del cargo de representante a la Cámara como segundo renglón del elegido Miguel Ángel Florez Rivera, así como al que también han dado excusas para justificar ausencias de los congresista en determinados casos.

Solo por esa duda, repito, voté favorablemente la ponencia que presentó a la Sala Plena el magistrado Tarsicio Cáceres Toro. Y así lo hice porque en casos de pérdida de investidura resuelvo la duda a favor del congresista acusado.

Pero tengo qué admitir que la causal del numeral 3° del artículo 183 de la Constitución Política, objetivamente se dio. Ciertamente, aunque dentro de las razones personales pueden encontrarse casos de fuerza mayor, con el poder liberatorio que la ley asigna, éstos no se probaron no se alegaron por el señor Mora Jaramillo. Creo que la conducta de la mesa directiva y la secretaría general con el llamamiento en dos ocasiones del quinto renglón de la lista aposesionarse, causan equívocos y explican en muy importante medida la duda a que atrás hago referencia.

Finalmente, manifiesto que no comparto los análisis que hace el señor ponente de algunos aspectos que considera involucrados dentro de la segunda causal y que otros me parecen innecesarios en el camino de darle soporte a la conclusión que se le propuso a la Sala, a mi juicio, el examen que se hace de algunos temas hace pensar en decisión diferente. Contraria a la que finalmente adoptó la mayoría.

Con todo respeto,

ALBERTO ARANGO MANTILLA

Diciembre 7 de 2001

CONGRESISTA LLAMADO - El que deja de posesionarse pierde el derecho a ocupar el cargo; no es sujeto de desinvestidura / POSESIÓN DE CONGRESISTA LLAMADO - No hacerlo en término no genera causal de desinvestidura / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - El llamado que no se posesiona, no incurre en causal de desinvestidura

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ACLARACIÓN DE VOTO DEL DR. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Ref.: expediente 11001-03-15-000-2001-0133-01

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE MANUEL GUILLERMO MORA J.

Actor: PEDRO DURAN FRANCO

He compartido la decisión, mas no los fundamentos de la sentencia. En mi criterio, el numeral 3° del artículo 181 de la Constitución Política es claro en establecer la pérdida de la investidura cuando el llamado a ejercer el cargo no tome posesión dentro de los ocho días siguientes, salvo prueba de fuerza mayor o caso fortuito. En la sentencia se admite que el señor MANUEL GUILLERMO MORA JARAMILLO dejó de posesionarse en dos ocasiones, sin haber aducido, y menos probado, la fuerza mayor. Incluso se atribuye la falta de posesión a la mera "dificultad" derivada de que estuviera sirviendo por entonces el cargo de Alcalde de San José de Cúcuta.}

No encuentro razonable sostener que la Mesa directiva de la Cámara haya inducido al señor MORA JARAMILLO en error alguno. Ni encuentro en la Constitución ninguna norma que entregue a las mesas directivas de las cámaras el poder de exonerar de la pérdida de investidura con el simple expediente indebidamente una excusa, no por ello quedarían los ciudadanos destituidos de su derecho a reclamar la pérdida de la investidura de quien la repudió cuando dejó de asumirla.

Compartí la decisión porque hoy por hoy la pérdida de la investidura de congresista es una sanción que implica inhabilidad perpetua para ser elegido. Y considero que semejante sanción solamente resulta aplicable a quienes incurran han incurrido en conductas indignas de ina investidura -violación al régimen de inhabilidades, indebida destinación de dineros públicos, tráfico de influencias- mas no a quienes dejan de posesionarse tras haber sido llamados a suplir una vacancia.

Dos razones me confirman en esta apreciación.

La primera es que nadie puede perder más de cuanto tiene. Lego, si el llamado solamente tiene derecho a tomar posesión, y no lo ejercita en tiempo, tal es el derecho que pierde, y que ipso  pasa al siguiente candidato, sin que pueda volvérsele a llamar, ya que hizo dejación o abandono de dicha prerrogativa.

La segunda es que el derecho a la igualdad no consiente que se imponga la misma pena (inhabilidad perpetua) a quien destinó indebidamente dineros públicos que a aquel que simplemente dejó de tomar posesión de un cargo.

En síntesis, el llamado que deja de posesionarse pierde el derecho a ocupar el cargo, mas no es reo de pérdida de la investidura tal como esa sanción se encuentra concebida.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Fecha ut supra

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA LLAMADO - Procedencia por incurrir en dos causales: No tomar posesión y coincidencia de periodos / CONGRESISTA LLAMADO - Perdida de la investidura por no tomar posesión y coincidencia de periodos

SALVAMENTO DE VOTO DE LA DOCTORA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá, D. C.,  tres (3) de diciembre de dos mil uno (2001)

Radicado número: 11001-03-15-000-2001-0133-01

Actor: PEDRO DURÁN FRANCO

FALLO DE 13 DE NOVIEMBRE DE 2001

C.P. Doctor TARSICIO CÁCERES TORO

No comparto la decisión mayoritaria pues considero que están demostradas dos causales constitucionales para decretar la pérdida de investidura del señor Manuel Guillermo Mora: 1) Haber sido elegido para una corporación y para un cargo público cuyos periodos coinciden parcialmente en el tiempo (Art. 179-8 C. P.) y, 2) No haber tomado posesión dentro de los 8 días siguientes a su llamamiento como Representante a la Cámara (Art. 183-3 C. P.).

Premisa

Para ser congresista se requiere haber sido elegido por votación popular.  Ningún congresista puede tener esta calidad sino en virtud del ejercicio directo de la soberanía  por parte del pueblo quien a través del voto elige a sus representantes (Art. 3 C. P.).

Se elige una lista, llamada "Lista electoral", cuyo primer nombre adquiere la investidura de congresista en el momento de resultar ganadora.  Los nombres restantes adquieren la "vocación de congresista", condicionada al llamado que se genera por las faltas temporales o absolutas de quienes les anteceden.

Los "llamados" son elegidos.

Primera causal:  Compromiso Político

Para el mejor ejercicio de la actividad política los candidatos no han de ensayar en varios cargos y corporaciones para escoger el que les resulte más conveniente.  La Constitución busca que haya compromiso con el electorado, que se preparen programas de gestión y que exista legitimidad en la representación.

En el Congreso se han insertado costumbres nefastas para el ejercicio del poder público de suerte que bajo la figura de los "llamados", se concretan compromisos personales para que los integrantes de las listas elegidas roten en el congreso, creando verdaderos carruseles de representantes, con lo cual se pierde la continuidad del programa propuesto antes de las elecciones, difumándose el beneficio de la comunidad y la responsabilidad por la actuación.

Esto fue lo que la constitución quiso evitar al prohibir la elección de una misma persona para una corporación y un cargo público cuyos periodos fueran coincidentes.  Quien asume un cargo público pero mantiene la posibilidad de aceptar otro, ejerce manipulación, acapara el poder e interviene directa e indirectamente en ramas distintas del poder público.

En el caso que se analiza, existió una coincidencia parcial de los periodos, toda vez que para el Congreso el periodo era de 1998  al 2002, mientras que para la Alcaldía era de desde el  2001 hasta el final del 2003.  Por lo tanto, estos lapsos se interceptaron en los años 2001 y 2002.

No es aceptable el argumento de que por tratarse de un "llamado", la inhabilidad esté limitada "al tiempo de su asistencia" (Par. del Art. 261 C.P.) porque la norma no se refiere al "ejercicio" del cargo sino al periodo del mismo, el cual no depende de su asistencia.

Segunda causal: La trascendencia del llamado

La Constitución establece una responsabilidad objetiva, de suerte que si el "llamado", es decir quien adquiere la investidura y queda elegido en el momento de ser llamado para suplir la falta absoluta o temporal de un congresista, no expresa si renuncia a la investidura o si la acepta, incurre en su pérdida.  La investidura se adquiere, según el caso, en el momento de la elección, cuando se está en el primer lugar de la lista o, en el momento del llamado que hace la Corporación, para los demás renglones.

No considero que haya lugar a los análisis de carácter laboral que incluye la sentencia, porque se trata de una situación objetiva, que se constata cuando no se ha tomado posesión del cargo en el tiempo previsto para el efecto.

Esta causal admite prueba en contrario cuando existe fuerza mayor, la cual debe ser demostrada por el llamado o por el elegido y no, objeto de conjetura como ocurre en la sentencia "muy seguramente la dificultad que tuvo el Demandado de tomar posesión del cargo de Congresista se debió a que ejercía el de Alcalde de Cúcuta" .  Menos puede endilgarse la fuerza mayor a que "la conducta de las Directivas de la Corporación indujo a error al candidato llamado a tomar posesión del cargo vacante" .

Está probado en el expediente que en dos ocasiones en que fue llamado el Alcalde para que se posesionara como Congresista no adujo la fuerza mayor, ni siquiera la enunció, limitándose a excusarse por razones personales.  Nada tan personal como mantener la Alcaldía y la vocación de congresista, actuación que no refleja legitimidad y respeto y constituye un abuso con el electorado, por lo cual ha debido decretarse la pérdida de la investidura.

Respetuosamente,

LIGIA LÓPEZ DÍAZ