CONFLICTO DE INTERESES - Marco legal. Contenido. Alcance / RÉGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES - Contenido. Alcance. Marco legal / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Régimen de conflicto de intereses, contenido, alcance y marco legal
En el texto constitucional no se definió el conflicto de intereses, como tampoco se establecieron los hechos o circunstancias que lo configuran; por el contrario, salvo la referencia general a las situaciones de índole moral o económico antes mencionada, en el artículo 182 la Constitución se defirió la reglamentación del tema al propio legislador. Es así entonces como, en los artículos 286 a 295 de la ley 5ª de 1992, contentiva del Reglamento Interno del Congreso de la República, se estableció una reglamentación de algunos aspectos relativos al conflicto de intereses, tales como: la aplicación, el registro de intereses privados, el término de inscripción, la publicidad del registro y su modificación; la declaración, comunicación y efectos del impedimento, y la recusación. Así mismo, en forma complementaria en el artículo 16 de la ley 144 de 1994 se consagró una circunstancia o causal específica de dicho conflicto. El conflicto de interés se presenta cuando el congresista se ve afectado por alguna situación de orden moral o económico que le impide tomar parte en el trámite o decisión de algún asunto sometido a su consideración, de tal manera que rompería la imparcialidad e independencia para atender su propia conveniencia o beneficio personal, o el de su cónyuge o compañero permanente, el de sus socios, o el de sus parientes en los grados antes señalados. Bajo esa preceptiva constitucional y legal, para efectos de deducir la violación del conflicto de intereses y consecuencialmente sancionar al infractor con el despojo de la investidura de congresista, corresponde al juez determinar, en cada caso en particular, si éste o las personas indicadas en el artículo 286 de la ley 5ª de 1992 poseen o no un interés directo y privado en el acto o asunto objeto de consideración por parte del congresista.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia por no configurarse violación del régimen de conflicto de intereses / CONFLICTO DE INTERESES - Incumplimiento del deber de inscribir intereses privados en el registro del congreso no configura causal de desinvestidura / RÉGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES - Requisitos para que se configure causal de desinvestidura de congresista / REPRESENTANTE A LA CÁMARA - Improcedencia de desinvestidura por no configurarse violación del régimen de conflicto de intereses
Si bien en el artículo 288 de la ley 5ª de 1992 se señala un término para que el congresista cumpla con el deber de inscribir sus intereses privados en el registro, el cual corresponde a los treinta (30) primeros días del periodo constitucional o de los inmediatamente siguientes a la fecha de posesión en el cargo, el sólo incumplimiento de ese deber no tiene el alcance de configurar la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses; para ello se requiere, además, que efectivamente el congresista haya igualmente omitido el deber de declararse impedido para conocer y participar en el trámite de un determinado proyecto o decisión, en el cual él o las personas relacionadas en el artículo 286 de esa misma ley tengan un interés directo y particular. De tal manera que, bien puede haber incurrido el congresista en el primero de tales incumplimientos, pero, si a pesar de ello no se presenta el segundo, por inexistencia de una situación real y concreta que lo obligue a declararse impedido, en modo alguno se logrará estructurar la causal de pérdida de investidura, sin perjuicio de que tal conducta irregular pueda eventualmente ser constitutiva de otro tipo de falta disciplinaria, pasible de sanción con otra medida distinta a la pérdida de la investidura de congresista.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil uno (2001).
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0130-01(PI)
Actor: RUBIEL ORLANDO ESPINOSA TRIANA Y OTRO
Demandado: LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ
Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA
Decide la Sala la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández, formulada por los ciudadanos Rubiel Orlando Espinosa Triana y Pablo Bustos Sánchez.
I. ANTECEDENTES PROCESALES
1. La petición
En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 184 de la Constitución Política, reglamentada por la leyes 5ª de 1992 y 144 de 1994, mediante escrito presentado el 4 de julio de 2001 ante la Secretaría General de esta Corporación (fls. 1 a 10 cdno. ppal.), los señores Rubiel Orlando Espinosa Triana y Pablo Bustos Sánchez, identificados en su orden con las cédulas de ciudadanía números 14.210.065 expedida en Ibagué y 19.443.082 expedida en Bogotá, con invocación de la condición de ciudadanos y al propio tiempo las de Veedor y Director Nacional de la llamada Red de Veedores y Veedurías Ciudadanas de Colombia, respectivamente, solicitan se decrete la pérdida de investidura del Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del departamento del Tolima, Lorenzo Rivera Hernández, identificado con la cédula de ciudadanía número 2.859.751 expedida en Bogotá.
En observancia de lo dispuesto en auto del 10 de julio del año en curso (fls. 142 a 144 cdno. ppal.), por escrito presentado el día 19 de esos mismos mes y año, los actores corrigieron la solicitud en el sentido de especificar las causales en que apoyan la pretensión (fls. 145 a 159 cdno. ppal.).
2. Los hechos
El fundamento fáctico en que los actores sustentan la solicitud de pérdida de investidura del congresista Lorenzo Rivera Hernández, en síntesis es el siguiente:
1) Para el período constitucional 1994-1998, el señor Lorenzo Rivera Hernández fue inscrito como segundo renglón en la lista de candidatos a la Cámara de Representantes que encabezara Alfonso Uribe Badillo, éste último quien en el respectivo proceso electoral fue electo como Representante por la circunscripción del departamento del Tolima.
2) Como consecuencia de la pérdida de investidura de Representante a la Cámara decretada al señor Alfonso Uribe Badillo por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado mediante sentencia del 19 de octubre de 1994, dictada dentro del proceso número AC-2102, el 9 de noviembre de ese mismo año, Lorenzo Rivera Hernández, en su condición de segundo renglón de la respectiva lista electoral, tomó posesión como Representante a la Cámara en reemplazo del antes mencionado,.
3) Según lo dispuesto en el artículo 122 de la Constitución Política, en los artículos 13 y 14 de la ley 190 de 1995 y en el artículo 288 de la ley 5ª de 1992, el señor Lorenzo Rivera Hernández estaba obligado a hacer declaración juramentada de bienes y rentas dentro de los treinta días siguientes a su posesión como Representante a la Cámara, esto es, hasta el 9 de diciembre de 1994, y no trece meses después, pues tan sólo cumplió ese deber el 28 de diciembre de 1995.
4) En la declaración de bienes y rentas suscrita por el señor Lorenzo Rivera Hernández fechada el 28 de diciembre de 1995, manifestó poseer un total de 363 acciones en la empresa Electrificadora del Tolima S.A.
5) La naturaleza jurídica de la Electrificadora del Tolima S.A., es la de una sociedad anónima, clasificada legalmente como sociedad de economía mixta, con carácter de sociedad descentralizada indirecta, de nacionalidad colombiana, perteneciente al orden nacional, vinculada administrativamente al Ministerio de Minas y Energía, sometida al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado debido a que el Estado posee más del cincuenta por ciento (50%) del capital social.
6) Las funciones de la Asamblea General de Accionistas de la Electrificadora del Tolima S.A. son las siguientes:
a) Estudiar y aprobar la reforma de estatutos.
b) Nombrar y remover libremente a los miembros de la junta
directiva y el revisor fiscal.
c) Fijar las asignaciones de los miembros de la junta directiva
y el revisor fiscal.
d) Examinar, aprobar o improbar los balances de fin de
ejercicio y las cuentas que deben rendir los
administradores y, considerarlos informes de la junta
directiva y del gerente sobre el estado de los negocios
sociales, así como el informe del revisor fiscal.
- Ordenar las acciones que correspondan contra los miembros de la junta y del revisor fiscal.
- Disponer de las utilidades sociales y fijar el monto del dividendo, así como la forma y plazos en que se pagará, conforme los estatutos y las leyes.
g) Decretar la cancelación de pérdidas y la creación de reservas no previstas en la ley o en los estatutos.
h) Aumentar el capital social.
i) Autorizar la transferencia o la fusión de la sociedad con otra u otras.
- Adoptar todas las medidas que reclamen el cumplimiento de los estatutos y el interés de la sociedad.
- Resolver sobre la prórroga del término de duración de la sociedad o sobre su disolución extraordinaria.
l) Resolver y decidir sobre adquisición de acciones propias.
ll) Decretar la emisión de bonos y títulos representativos de las acciones.
7) Según da cuenta el acta 36 de la asamblea general ordinaria de accionistas de la Electrificadora del Tolima S.A. celebrada el 28 de marzo de 1995, el Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández hizo representar sus acciones en aquella oportunidad a través de su hermano Alfonso Rivera Hernández, quien inclusive fue designado como miembro de la comisión redactora de dicha acta.
8) Así mismo, en la sesión de asamblea general ordinaria de accionistas de la citada empresa realizada el 25 de abril de 1995, el congresista acusado hizo representar sus acciones por medio de otro de sus hermanos, el señor Guillermo Rivera Hernández.
9) El congresista Lorenzo Rivera Hernández única y exclusivamente fue representado por sus hermanos en las dos asambleas generales de accionistas de la empresa antes referidas, conservando por lo tanto en todo tiempo y lugar su condición de socio accionista de la empresa Electrificadora del Tolima S.A.
10) Simultáneamente con su desempeño como socio accionista de la citada empresa y participando por lo tanto en el ejercicio de las funciones de la asamblea general de accionistas de la misma, y sin que se declara impedido para actuar, el Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández participó en la discusión y aprobación de la ley 226 del 20 de diciembre de 1995, "por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se toman otras disposiciones", la cual tiene relación directa y puntual con el régimen de los servicios públicos domiciliarios.
11) En la asamblea general ordinaria de la sociedad Electrificadora del Tolima S.A. ESP llevada a cabo el 28 de marzo de 1996, según se registra en la respectiva acta, esto es, la número 39 de esa fecha, en dicha asamblea se aprobó la modificación de la naturaleza jurídica de la empresa por la de sociedad por acciones, constituida como sociedad anónima del orden nacional, perteneciente al sector administrativo del Ministerio de Minas y Energía, que por poseer en ella el Estado más del 50% del capital social, se somete al régimen previsto para las empresas de servicios públicos mixtas y a las normas especiales establecidas para el sector eléctrico.
12) Al tiempo que se producía lo anterior, Lorenzo Rivera Hernández ejercía la titularidad como socio accionista de la mencionada empresa, lo mismo que como Representante a la Cámara, condición ésta segunda bajo la cual participó en la aprobación de la ley 286 de 1996, "por la cual se modifican parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994", sin que para ello hubiese manifestado impedimento ante la Plenaria de esa Corporación, dado que tales leyes tenían relación directa con la empresa de la cual él era socio accionista.
13) La actuación del congresista Lorenzo Rivera Hernández en la aprobación de la ley 286 de 1996 fue dolosa, por cuanto en la declaración de bienes y rentas por él presentada extemporáneamente denunció su participación accionaria en la empresa Electrificadora del Tolima S.A. ESP, y nunca se declaró impedido para participar en la expedición de aquélla ley y decidir como parlamentaria en función de sus propios intereses.
14) El congresista Lorenzo Rivera Hernández ocultó información y engañó al Congreso de la República, cuando de manera deliberada y premeditada aportó la declaración de bienes y rentas tan solo el 28 de diciembre de 1995, o sea, un año y un mes después de la fecha en que legalmente debió hacerlo, seguramente con el propósito de esconder su actividad como socio accionista de la Electrificadora del Tolima S.A. ESP, cuya condición la tiene desde el año 1983.
3. Las causales invocadas
En el escrito de solicitud y en particular en el de corrección de la misma, los actores citan como fundamento de la pretensión tres (3) distintas causales, a saber:
3.1 Primera causal
La violación de la inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 179 de la Constitución Política, reproducida a su vez en el numeral 3 del artículo 282 de la ley 5ª de 1992, según la cual, no pueden ser congresistas. "Quienes hayan intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección".
Bajo la premisa de que la inhabilidad se define como aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o designada en un cargo público, el desconocimiento la normatividad antes citada, a juicio de los peticionarios, se configuró por el hecho de que el señor Lorenzo Rivera Hernández desde el año 1983 ostenta la calidad de socio accionista de la empresa Electrificadora del Tolima S.A. ESP, empresa ésta organizada como sociedad de economía mixta del orden nacional, cuyo capital social en más de un 90% es de carácter estatal y por ende sujeta la régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, en la que su máxima autoridad es la asamblea general de accionistas.
Por lo tanto, argumentan los peticionarios, la condición de socio accionista y miembro de dicha asamblea le permitía a aquél tener influencia indirecta en las decisiones que sus subalternos adoptaran, esto es, la junta directiva y la gerencia, por lo que ejerció y continúa ejerciendo "un control absoluto sobre todas y cada una de las decisiones que se toman desde la junta directiva hasta la gerencia" (fl. 149 cdno. ppal.), entre ellas las de celebrar negocios tanto con entidades públicas como privadas, tales como compra de energía, construcción de redes eléctricas urbanas y rurales, y otros inherentes al objeto social de la empresa, los cuales le permitieron obtener ventaja frente a otros ciudadanos que no tenían esa condición.
En ese contexto entonces, manifiestan los actores que el señor Lorenzo Rivera Hernández "debió haber renunciado, haber cedido o haber encontrado otro medio jurídico para que se hubiese desvinculado de esta función claramente pública dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección pero como si fuera poco hay un hecho supremamente grave reseñado en el folio 2 numeral tercero y cuarto de la demanda donde el señor LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ ocultó seguramente de manera deliberada y premeditada su declaración juramentada de bienes y rentas ser socio de la Electrificadora del Tolima S.A. hasta el 28 de Diciembre (sic) de 1995 y haber hecho uso de estas condiciones especialisimas (sic) y tenido a su disposición prerrogativas muy definidas que el permitieron captar la simpatía de un electorado por medios no idóneos ni mucho menos normales en el ejercicio democrático." (fls. 150 y 151 cdno. ppal. - negrillas y subrayado del original).
3.2 Segunda causal
En segundo término, invocan también la transgresión de las causales de incompatibilidad consagradas en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 180 de la Carta, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 180.- Los congresistas no podrán:
"1. .................................................................................................
"2. Gestionar en nombre propio o ajeno, asuntos antes las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las excepciones a esta disposición.
"3. Modificado por el Acto Legislativo 3 de 1993, artículo 2°, numeral 2°. Ser miembro de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que administren tributos.
"4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste. Se exceptúa la adquisición de bienes o servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones.
"......................................................................................................"
Sobre la base de señalar que la incompatibilidad consiste en la imposibilidad jurídica de una persona para ejercer simultánea o consecutivamente más de una función o actividades, argumentan que el congresista Lorenzo Rivera Hernández está incurso en las incompatibilidades antes transcritas, por las siguientes razones:
a) Porque al tiempo de ejercer las funciones de socio accionista y miembro activo de la máxima autoridad de la empresa Electrificada del Tolima S.A., también desempeñó las de Representante a la Cámara del Congreso de la República.
b) Por cuanto ser miembro activo de dicha sociedad, con condiciones específicas y funciones estatutarias puntuales, "lo vinculan como sujeto activo de plena condición especial en el ejercicio de su función como socio accionista y miembro de la asamblea general de accionistas, máximo rector y autoridad de la sociedad anónima de economía mixta Electrificadora del Tolima S.A., connotación esta, que jurídica y administrativamente es superior jerárquicamente a la de ser miembro de una junta o de un consejo directivo" (fls. 154 y 155 cdno. ppal. - subrayado y negrillas del original), de donde resulta clara la imposibilidad de coexistencia de tales funciones con las de Representante a la Cámara.
c) Debido a que sin limitación ni restricción alguna continuó desempeñando su función de socio accionista como parte fundamental y activa de la asamblea general de accionistas, y por lo tanto, participando de manera delegataria en las decisiones de contratación y en gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administraban dineros públicos, en beneficio de la Electrificadora del Tolima S.A., "de donde el (sic) encontraba como resultado un beneficio directo por ser socio accionista, y además se beneficiaban los otros socios particulares y las otras empresas de derecho público" (fl. 155 cdno. ppal.).
3.3 Tercera causal
En tercer lugar, señalan igualmente la establecida en el numeral 1 del artículo 183 de la Constitución, en concordancia con el artículo 182 de la misma, consistente en violación del régimen de conflicto de intereses, éste último en cuanto preceptúa que: "Los congresistas deben poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones".
Para el efecto, en forma preliminar los actores arguyen que los congresistas representan a la "comunidad social o al pueblo", y que por lo tanto en sus actos debe prevalecer el interés público por encima del interés particular, debiendo en consecuencia poner en conocimiento de las respectivas cámaras las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración, dado que no les es permitido tener intereses particulares en las leyes objeto de aprobación.
No obstante lo anterior, señalan los solicitantes que el Representante Lorenzo Rivera Hernández quebrantó ese deber constitucional con el siguiente comportamiento funcional:
a) En las sesiones de la asamblea general de accionistas de la empresa Electrificadora del Tolima S.A. que tuvieran lugar los días 28 de marzo y 25 de abril de 1995, su condición de socio accionista la hizo representar a través de dos hermanos suyos, Alfonso y Guillermo Rivera Hernández, respectivamente, pero, conservando siempre su condición de socio de aquélla.
b) A pesar de ejercer la titularidad de sus derechos como socio de la Electrificadora del Tolima S.A., bien directamente o por intermedio de sus hermanos, el señor Lorenzo Rivera Hernández participó en la discusión y aprobación de la ley 226 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones, "que precisamente tiene que ver de manera directa y puntual con el régimen de servicios público (sic) domiciliarios - energía eléctrica, y en ningún momento el parlamentario RIVERA HERNÁNDEZ se declaró impedido ante la plenaria de la Honorable Cámara para participar en el debate y posterior aprobación de la ley en referencia" (fl. 157 cdno. ppal. - subrayado y negrillas del original).
c) Así mismo, paralelamente a su actuación como socio accionista de la mencionada empresa de energía eléctrica, participó en la discusión y aprobación de la ley 286 de 1996, por la cual se modifican parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994, "sin haber solicitado ante la plenaria de la Cámara el impedimento para su discusión y aprobación finalmente teniendo en cuenta que las leyes 142 y 143 tenían que ver en su momento de discusión y aprobación de manera directa con la empresa de la cual era socio accionista el parlamentario RIVERA HERNÁNDEZ Electrificadora del Tolima S.A. ESP." (fls. 157 y 158 cdno. ppal. - subrayado y negrillas del original).
d) Por consiguiente, como las leyes 142 y 143 de 1994, 226 de 1995 y 286 de 1996 hacen parte del régimen de los servicios públicos domiciliarios, y en particular de el de energía eléctrica, la participación del congresista acusado en el trámite y aprobación de las dos últimas leyes mencionadas en su condición de socio accionista de una empresa del sector, hizo que éste se beneficiaria personalmente, y de una u otra forma también permitió que derivaran beneficio los otros accionistas particulares y las entidades del sector público que hacen parte de la asamblea general de accionistas.
e) Se presume que el Representante Lorenzo Rivera Hernández tan sólo aportó la declaración de bienes y rentas el 28 de diciembre de 1995, con el fin de esconder u ocultar su actividad como socio accionista de la empresa Electrificadora del Tolima S.A. ESP, sociedad ésta a la que se encuentra vinculado en tal condición desde el año 1983 o 1993, cuando legalmente debió presentar tal declaración dentro de los treinta días siguientes a su posesión como congresista, según lo dispone el artículo 288 de la ley 5ª de 1992.
4. La contestación de la demanda
A través de apoderado judicial debidamente constituido (fl. 172 cdno. ppal.), el congresista Lorenzo Rivera Hernández dio oportuna respuesta a la demanda (fls. 173 a 205 cdno. ppal.), actuación en la que se opuso a la pretensión de la parte actora con fundamento en los siguientes elementos de juicio:
En forma previa a la exposición de las razones específicas de defensa frente a los cargos a él imputados, luego de referir que, contrario a lo afirmado en la solicitud de pérdida de investidura elevada en su contra, desde el 24 de noviembre de 1994 por escrito sí puso en conocimiento del Secretario General de la Cámara de Representantes su condición de accionista minoritario de la empresa Electrificdora del Tolima S.A., y de señalar que no tenía obligación jurídica alguna de declararse impedido para participar en el trámite de las leyes números 226 de 1995 y 286 de 1996, puso de presente las siguientes circunstancias fácticas para establecer la improcedencia de la pretensión consignada en la demanda:
a) Es propietario de un conjunto de acciones en la sociedad Electrificadora del Tolima S.A. ESP, en número de 363, cada una de las cuales tiene un valor nominal de $10 para un total de $3.630, las mismas que de acuerdo con los cálculos de la propia empresa alcanzan un valor intrínseco de $100 cada una, y por tanto de $36.434,19 todas ellas.
b) Su participación accionaria en la citada empresa es insignificante, pues las 363 acciones de las que él es titular tan sólo representan el 0.000019%, por cuanto el número total de acciones de la sociedad es de mil ochocientos sesenta y nueve millones seiscientos sesenta y cinco mil setecientos noventa y siete acciones (1.869.665.797), en donde la Nación es el accionista mayoritario; de igual manera, desde el punto de vista del capital accionario estimado de la empresa, se tiene que en su conjunto éste es del orden de $186.966.579.700, en tanto que el de su participación es de $36.300, sumado a esto el hecho de que nunca ha habido distribución de utilidades.
c) Una de las dos personas que suscribe la demanda, el señor Rubiel Orlando Espinosa, no es un desprevenido ciudadano interesado en la moralidad pública y el bienestar general, sino, la persona que ocupa el quinto renglón en la lista que encabezara en su momento el Representante acusado, de donde se deduce que la motivación de la actuación de aquél no es otra que la de acceder a la curul del parlamentario demandado, al punto que, aquél también promovió una acción similar en contra de quien ocupa el tercer renglón en la misma lista, esto es, el señor Alfonso Parra Pérez.
Adicionalmente, manifiesta que al momento de asumir su condición de Representante a la Cámara, declaró insubsistente el nombramiento del cargo de Asesor II que ocupaba Rubiel Orlando Espinosa en la respectiva Unidad de Trabajo Legislativo, y que en la actualidad éste último es objeto de investigación penal por parte de la Fiscalía General de la Nación, acusado de exigir parte del salario a los otros miembros de esa unidad de trabajo.
4.1 Oposición a la primera causal
Luego de anotar que como las inhabilidades constituyen una restricción al derecho fundamental de participación política, precisó que la determinación de su alcance debe hacerse en forma restrictiva, es decir, que no es posible deducirlas por vía de analogía, sino, únicamente a partir de su consagración expresa y taxativa en la norma jurídica, y que por lo tanto, debe ser rechazado el planteamiento de los actores conforme al cual, si bien el hecho de que el congresista sea accionista de Electrotolima S.A. no está consagrado como causal de pérdida de investidura en los términos del numeral 3 del artículo 179 constitucional, sí debe aplicársele dicha norma, porque, para el caso, los accionistas de ese tipo empresas también deben estar sujetos a la misma regla prevista para los representantes legales de ellas.
Además, porque tampoco son lo mismo ni se pueden ser asimilados los conceptos de accionista y representante legal de una sociedad de economía mixta, porque ello conduciría al absurdo de afirmar que no existe la personalidad jurídica para ese tipo de empresas y, que la voluntad y actuaciones de los socios son las mismas que las de la sociedad expresada a través de su representante legal.
En esa misma dirección, señala que tampoco es válido equiparar los derechos del socio accionista -en este caso los del congresista Rivera Hernández- con las funciones de la asamblea general de socios, por cuanto las funciones de un socio individualmente considerado no son las mismas que las de la asamblea general de socios, menos aún cuando la participación accionaria de aquél es mínima, razón ésta por la que él "no tiene ni ha tenido capacidad para tomar decisión alguna en Electrotolima, es más no ha tomado nunca ninguna decisión. Su condición de accionista no ha producido desequilibrio en el proceso electoral, no le ha otorgado situaciones de privilegio frente a los demás candidatos, no ha existido ninguna infracción al principio de igualdad en la participación en los procesos electorales" (fls. 185 y 186 cdno. ppal.).
4.2 Oposición a la segunda causal
Con relación a la supuesta violación de las incompatibilidades enlistadas en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 180 de la Constitución Política, por el hecho de haber mantenido su condición de socio accionista de Electrotolima S.A. ESP en forma paralela a la de miembro de la Cámara de Representantes, igualmente manifestó a rechazó tal imputación, con fundamento en el siguiente razonamiento:
a) Las incompatibilidades para los congresistas son expresas y taxativas, y en ese sentido, en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 180 constitucional no se contempla con tal carácter el hecho de ser accionista de una empresa, sino, de una parte, el de desempeñar cargo o empleo público, y de otra, el hecho de ser miembro de juntas o consejos directivos, y que por ende, en el presente asunto no se encuentra configurada una violación a tales prohibiciones, dado que no es lo mismo ser accionista de una empresa que desempeñar cargo o empleo público, como tampoco es lo mismo ser accionista que miembro de una junta o consejo directivo.
b) El no es miembro de junta o comité directivo de la sociedad Electrificadora del Tolima S.A., tal como lo exige expresamente la Constitución. Las funciones o competencias de un socio no son equiparables a las funciones y competencias de la empresa, y mucho menos en este caso, en donde él es socio con un porcentaje ínfimo de acciones.
c) Por lo tanto, no es posible utilizar la analogía para extender el alcance de la norma constitucional que establece las incompatibilidades de los congresistas, y de esa manera fundar la configuración de una casual de pérdida de investidura.
d) De otra parte, carece de mérito la acusación de quebranto de la incompatibilidad prevista en el numeral 3 del artículo 180 de la Carta, por cuanto, además de lo anterior, Electrolima no es una empresa oficial que administre tributos.
e) No ha incurrido en infracción al espíritu o razón que informa las incompatibilidades aplicables a los congresistas, toda vez que no ha vulnerado la necesaria imparcialidad y objetividad que debe acompañar a éstos.
4.3 Oposición a la tercera causal
Con el fin de refutar este otro extremo de la acusación, el Representante Lorenzo Rivera Hernández esgrimió las siguientes razones:
a) Si bien el contenido de las leyes 226 de 1995 y 286 de 1996 está dirigido a las empresas prestadoras de servicios públicos, y él es accionista de una sociedad de economía mixta dedicada a la prestación del servicio de energía eléctrica, no por ello su participación en el trámite de dichas leyes configura una violación del régimen de conflicto de intereses, toda vez que la materia de tales leyes no tiene relación directa con su situación de Representante a la Cámara, dado que ninguna de sus normas se refiere a los accionistas particulares de las empresas de propiedad estatal.
En efecto, el estudio de las dos leyes en referencia en relación con su situación particular, permite establecer lo siguiente:
La ley 226 de 1995, "por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y de dictan otras disposiciones", establece las condiciones y requisitos para que el Estado pueda vender la participación accionaria en sociedades de las que éste es parte; pero, no es objeto de regulación en ella la propiedad accionaria de particulares en empresas de propiedad del Estado, así como tampoco, en la venta de la propiedad estatal no se establece ninguna ventaja o trato preferencial a los accionistas particulares o minoritarios en las empresas sobre las que versa dicha ley, pues, las únicas preferencias o tratos favorables son los previstos en el artículo 3°, los cuales en ninguna forma incluyen o comprenden al congresista Rivera Hernández.
Por su parte, la ley 286 de 1996, "por la cual se modifican parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994", es una ley de transición, mediante la cual se modifican los plazos para que las empresas prestadoras de servicios públicos cumplan las exigencias previstas en las dos últimas de las leyes mencionadas; de igual manera, contiene reglas relativas a los factores de contribución, tarifas y subsidios de acuerdo con las decisiones de las comisiones de regulación, y establece un plazo para que las empresas del sector se transformen en empresas de servicios públicos.
Por lo tanto, se trata de una ley de beneficio general para todos los ciudadanos y para el nuevo sistema de prestación de servicios públicos estatuido en las leyes 142 y 143, y en modo alguno existe una disposición que pueda ser interpretada como un privilegio directo para Lorenzo Rivera Hernández en su condición de socio accionista de Electrotolima (sic) S.A. ESP.
b) El conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura, para su estructuración exige la concurrencia de las siguientes cuatro circunstancias de orden objetivo y subjetivo: 1ª) La participación efectiva del parlamentario en el procedimiento legislativo o en los mecanismos de control; 2ª) la existencia cierta y demostrable que de la aprobación de una determinada ley se derivan beneficios morales o económicos para el congresista, sus familiares o sus socios; 3ª) el beneficio que persiga o se obtenga con la ley no pueda ser catalogado como general, sino de carácter particular, y 4ª) que el congresista tenga la intención de beneficiar a su familiares, a sus socios o a sí mismo.
En ese contexto entonces, en el caso que se analiza, él no estaba en obligación jurídica de declararse impedido para participar en el trámite de las leyes 226 de 1995 y 286 de 1996, por no tener un interés directo y personal en la aprobación de las mismas.
De otra parte, si bien es cierto que para su posesión en 1994 como Representante a la Cámara no hizo declaración juramentada de bienes e intereses, también lo es que esa no era un exigencia legal para el efecto, la cual sólo vino a ser consagrada como tal en la ley 190 de 1995. Sin embargo, desde el 24 de noviembre de 1994, esto es, con mucha antelación a la aprobación de las leyes 226 de 1995 y 286 de 1996, él ya había informado a la Secretaría de la Cámara de Representantes acerca de su condición de accionista minoritario en la empresa Electrotolima (sic) S.A. ESP., hecho éste que, a su juicio, no constituía impedimento para participar en el trámite de las dos leyes en mención.
El congresista inculpado señala que la causal de conflicto de intereses no es aplicable en los casos en que el beneficio económico sea insignificante o ínfimo, y que su actuación estuvo siempre revestida de buena fe, aspecto éste sobre el cual argumentó lo siguiente:
" (...) pues, el beneficio debe ser de tal magnitud que impida que le representante o senador sea imparcial, exprese su voluntad consultando el interés general y la justicia. El que una ley tenga una temática que afecte situaciones jurídicas de un congresista, no constituye por si (sic) mismo un conflicto de intereses, se requiere un beneficio económico que pueda ser catalogado como interés directo. Hay que tener en cuenta el principio de proporcionalidad. En el caso de LORENZO RIVERA, la situación no es esta, es decir, no es que el (sic) haya recibido un beneficio exiguo sino simple y llanamente que no ha recibido beneficio alguno.
"(...). En el caso de LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ se debe sumar a su buena fe, el hecho de que no eixste ningún tipo de conflicto de intereses, porque fue claro al informar de su condición de accionista minoritario desde el 24 de noviembre de 1994." (fl. 201 cdno. ppal. - negrillas del original).
Finalmente, manifiesta que la demanda contiene una afirmación indefinida, no probada, pues, en ésta los actores no indican cómo se benefició el Representante Lorenzo Rivera Hernández en el trámite de las dos leyes en cuestión, ni explican en qué consistió el supuesto interés directo o el beneficio económico en concreto que éste recibió o pretendía percibir.
5. La audiencia pública
En cumplimiento de lo reglado en los artículos 10 y 11 de la ley 144 de 1994 y de lo ordenado en auto del 10 de septiembre de 2001 (fls. 273 a 278 cdno. ppal.), con asistencia de uno de los dos peticionarios, el señor Rubiel Orlando Espinosa Triana, de la señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación, del congresista en contra de quien ha sido dirigida la acción y del apoderado de éste último, el 9 de octubre del año en curso se llevó a cabo la diligencia de audiencia pública propia de este tipo de procesos (fls. 301 a 304 cdno. ppal.), cuyas intervenciones se refieren a continuación:
5.1 Intervención del peticionario
El señor Rubiel Orlando Espinosa Triana, reiteró en contra del congresista acusado cada uno de los tres cargos imputados en el escrito contentivo de la solicitud de pérdida de investidura, aduciendo para el efecto, de una parte, los mismos elementos de hecho y de derecho expuestos en el libelo introductorio, y de otra, la manifestación de que la contestación de la demanda constituye confesión de parte respecto de la violación del régimen de conflicto de intereses, en cuanto que en tal actuación el Representante Lorenzo Rivera Hernández aceptó ser accionista de Electrolima S.A. ESP y que aún bajo esa condición participó en el trámite de las leyes 226 de 1995 y 286 de 1996, toda vez que -según el actor-, para la configuración de esa causal es irrelevante el número de acciones que aquél posee en tal empresa.
El escrito contentivo de su exposición obra a folios 305 a 314 del cuaderno principal del expediente.
5.2 Intervención del Ministerio Público
Por su parte, la señora Agente del Ministerio Público, en primer término señaló que, según el certificado de existencia y representación allegado al proceso, la naturaleza jurídica de la empresa Electrotolima (sic) S.A. ESP conforme a la reforma estatutaria efectuada mediante escritura pública número 3534 del 3 de octubre de 1995, otorgada en la Notaría 2ª de Ibagué e inscrita en la Cámara de Comercio de esa localidad el 19 de octubre de ese mismo año, corresponde a la de una sociedad anónima de economía mixta prestadora de servicios públicos domiciliarios, cuyo capital social en más de un 90% es del Estado, y que por lo tanto, según lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 38 de la ley 489 se asimila a las empresas industriales y comerciales del Estado, y al propio tiempo, que como su finalidad es la prestación de un servicio público domiciliario se encuentra igualmente sujeta a lo reglado en los artículos 19 (numerales 2, 3 4, 5 y 7) y 183 de la ley 142 de 1994.
Luego de analizar cada uno de los tres cargos elevados en contra del Representante Lorenzo Rivera Hernández, solicitó que se deniegue la petición de pérdida de investidura formulada por los actores, con fundamento en la siguiente argumentación:
a) Inexistencia de violación del régimen de inhabilidades: Por cuanto el hecho de ser socio accionista de una empresa no está contemplado en el ordenamiento jurídico como causal de inhabilidad para ser elegido miembro del Congreso de la República, y menos tal situación está comprendida en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 179 de la Constitución Política. Además, porque no es posible identificar la condición de socio accionista de una sociedad de economía mixta con la calidad de funcionario público, como equivocadamente pretenden los actores, dado que se trata de conceptos completamente distintos e independientes, razón por la cual, en modo alguno se puede extender las causales de inhabilidad previstas en la citada norma constitucional para incluir en ellas aquella otra circunstancia, debido a que ello implicaría un desconocimiento del principio del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Constitucional.
b) No violación del régimen de incompatibilidades: Porque la calidades de accionista de una sociedad de economía mixta y congresista no riñen entre sí. El error de quienes promovieron la acción está en el hecho de asimilar la condición de socio accionista con la de funcionario público, cuando en realidad el socio sólo es titular de un derecho de acción y en sus actuaciones como tal sólo se representa a sí mismo, y el constituyente no estableció esa específica circunstancia como causal de inhabilidad.
Así mismo, el registro de intereses privados exigido a los congresistas en el artículo 287 de la ley 5ª de 1992, comprende la información de la participación de aquéllos en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada y similares, y es lo cierto que, las sociedades de economía mixta se ubican dentro de las primeras nombradas, lo cual pone en evidencia la ausencia de incompatibilidad entre las condiciones de miembro del Congreso de la República y accionista de una sociedad de economía mixta.
c) No violación del régimen de conflicto de intereses: Si bien está acreditado que el Representante Lorenzo Rivera Hernández participó en el trámite de las leyes 226 de 1995 y 286 de 1996, y que para ello no manifestó impedimento alguno, su conducta no transgredió el régimen de conflicto de intereses consagrado en el artículo 182 de la Constitución Política y la reglamentación contenida en las leyes 5ª de 1992 y 144 de 1994, toda vez que no está probado que aquél tuviese un interés directo de orden moral o económico en el trámite y aprobación de los proyectos de las dos leyes inicialmente mencionadas.
En ese sentido, precisó que en la demanda no se determinó cuál fue el tipo de interés directo que le asistía al congresista, si de orden moral o económico, lo cual por sí solo atenta contra el derecho de contradicción, pues, los actores simplemente se limitaron a afirmar que el congresista incumplió la obligación de declararse impedido para participar en el trámite de las leyes 226 de 1995 y 286 de 1996.
No obstante lo anterior, -agregó- examinado el contenido de cada una de esas dos leyes, se arriba a la conclusión de que ninguna de ellas representó o derivó para el parlamentario Rivera Hernández beneficio personal o individual alguno, ni tampoco para la empresa de la cual él es socio accionista, sino, que se limitó a cumplir su función legislativa bajo el postulado de consultar tan solo la justicia y el bien común. Así, en la ley 226 de 1995 al regular la enajenación de la propiedad accionaria del Estado en empresas a favor de particulares, no estableció prerrogativas o privilegios para los socios accionistas de las mismas; por su parte, la ley 286 de 1996 está dirigida a todas las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, y ninguna de sus normas ofrece un tratamiento preferencial o beneficio particular o especial a los socios de ellas.
Finalmente, expuso que la irregularidad por omisión del registro de la condición de accionista de una empresa no se encuentra tipificada como causal de pérdida de investidura para los congresistas, sino, la violación al régimen de conflicto de intereses, causal ésta que no se encuentra demostrada en el presente asunto.
El texto de la intervención de la representante del Ministerio Público conforma los folios 315 a 357 del cuaderno principal del expediente.
5.3 Intervención del congresista Lorenzo Rivera
Hernández
Inicialmente refirió su origen e hizo una síntesis de su formación académica y trayectoria laboral, luego de lo cual puso de presente que el señor Rubiel Orlando Espinosa Triana, quien actúa como uno los dos demandantes, es quien ocupa el quinto reglón de la lista por la cual él resultó electo, y a la vez, es quien ha solicitado la pérdida de investidura de las personas que figuran en los renglones primero, segundo y tercero de esa misma lista electoral.
Acto seguido, concedió el uso de la palabra a su defensor.
5.4 Intervención del apoderado del congresista
El señor apoderado judicial del Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández (fls. 358 a 373 cdno. ppal.), reiteró su oposición a la pretensión de los actores con base en una síntesis de los elementos de hecho y de derecho consignados en su momento en el escrito de contestación de la demanda, fundamento que se resume en lo siguiente:
a) Inexistencia de inhabilidad: No es lo mismo ser accionista de una sociedad de economía mixta que representante de la misma, y como quiera que no cabe la analogía en materia sancionatoria, no es posible deducir por tal motivo una causal de inhabilidad por esa vía.
b) Inexistencia de incompatibilidad: El Representante Rivera Hernández en modo alguno ha incurrido en violación de las incompatibilidades señaladas con tal carácter en la demanda, toda vez que, al respecto en ésta se parte del equivocado presupuesto de que ser accionista de una sociedad de economía mixta constituye el desempeño de un empleo público o privado; además, porque aquél no ha sido miembro de la junta directiva de Electrolima S.A. ESP, y de otro lado, dicha empresa no administra tributos.
c) Inexistencia de violación del régimen de conflicto de intereses: Por cuanto de la aprobación de la leyes 226 de 1995 y 286 de 1986 su poderdante no derivó beneficio particular alguno, distinto al general de todos sus destinatarios, así como tampoco le otorgaron prerrogativa especial por el hecho de ser él socio de Electrolima S.A. ESP., independientemente de que su porcentaje accionario en dicha empresa es mínimo, porque, sencillamente no obtuvo ni pretendió derivar un beneficio personal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
No obstante la existencia de algunos elementos de conexidad entre el primero y segundo de los cargos imputados al congresista Lorenzo Rivera Hernández, dada la autonomía de cada uno de ellos, el análisis de las tres causales invocadas por los actores en la demanda se abordará en forma separada, previo el examen de los siguientes aspectos: 1) las calidades de congresista y socio accionista de Electrolima S.A. ESP que ostenta Lorenzo Rivera Hernández; 2) naturaleza jurídica y régimen de la empresa Electrolima S.A. ESP; 3) finalidad y alcance del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas.
1. Las calidades de congresista y socio accionista de Electrolima S.A. ESP que ostenta Lorenzo Rivera Hernández
A partir de las constancias escritas y de las copias auténticas de los formularios de inscripción electoral que obran a folios 11 y 12, 213 a 215 del cuaderno principal del expediente, lo mismo que de la contenida en el folio 1 del cuaderno 1 de anexos, expedidas por la Organización Electoral (Delegado del Registrador Nacional del Estado Civil para la Circunscripción Electoral del Tolima), como de las constancias expedidas por el Subsecretario General de la Cámara de Representantes de los folios 13, 212 y 213 del cuaderno principal, se encuentra debidamente acreditado que Lorenzo Rivera Hernández ha sido y es miembro integrante de esa corporación de elección popular en la condición de Representante por la circunscripción electoral del Tolima, en los periodos que se relacionan a continuación:
a) En el periodo constitucional 1991- 1994: Entre el 26 de abril y 19 de julio de 1994, en reemplazo de Carlos García Orjuela.
b) En el periodo constitucional 1994 - 1998: Entre el 9 de noviembre de 1994 y el 19 de julio de 1998, como segundo renglón de la respectiva lista electoral en reemplazo del primero de la misma, Alfonso Uribe Badillo, a quien mediante sentencia del 19 de octubre de 1994 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado le fue decretada la pérdida de la investidura.
c) En el periodo constitucional 1998 - 2002: Desde el 1° de abril de 2001 hasta la presente fecha, como segundo renglón de la respectiva lista electoral en virtud de la renuncia que presentara y le fuera aceptada a quien ocupaba el primer renglón, el señor Gustavo Ramos Arjona, periodo éste mismo en el que transitoriamente se separó de la curul entre el 4 de abril 2001 y el 3 de julio del mismo año, por uso de licencia no remunerada que le fuera concedida por la Mesa Directiva de la Cámara, reasumiendo luego las funciones a partir del 4 de julio del año en curso, las que en el momento continúa ejerciendo.
De igual manera, según las certificaciones expedidas el 14 de agosto de 2001 (fls. 207 y 208 cdno. ppal.) y 5 de octubre de 2001 (fl. 2 cdno. 1 de anexos; 42, 43 y 46 a 48 cdno. 2 de anexos) por el Gerente de la empresa Electrificadora del Tolima S.A. ESP (Electrolima S.A. ESP), el señor Lorenzo Rivera Hernández es socio accionista de esa empresa (inicialmente denominada Electrolima) desde el día 9 de septiembre de 1981, cuya participación accionaria con referencia específica al año 1994 es de 363 acciones, cada una de ellas con un valor nominal de $10, condición ésta que conserva en el momento.
Ahora bien, la composición accionaria de dicha empresa para los años a los que se contraen los hechos de la demanda, esto es, 1994 a 1996 y 2001, con especificación de la participación de la Nación - Ministerio de Minas y Energía como accionista mayoritario, y de Lorenzo Rivera Hernández como socio particular, corresponde a la siguiente descripción:
AÑO | Acciones Nación M. Minas | % participación | Valor nominal acción | Valor intrínseco acción | Acciones Lorenzo Rivera H. | % participación | Valor nominal acción | Valor intrínseco acción |
| Diciembre 1994 | 28.934.305 | 72,51123 | 10,00 | 91,863 | 363 | 0,000910 | 10,00 | 91,863 |
| Diciembre 1995 | 28.934.305 | 72,11523 | 10,00 | 83.523 | 363 | 0,000910 | 10,00 | 83,523 |
| Diciembre 1996 | 28.934.305 | 72,11523 | 10,00 | 85,191 | 363 | 0,000910 | 10,00 | 85,191 |
| Julio 30 de 2001 | 1.858.696.895 | 99,413323 | 10,00 | 100,3692 | 363 | 0,000019 | 10,00 | 100,3692 |
2. Naturaleza jurídica y régimen de la sociedad Electrificadora del Tolima S.A. Empresa de Servicios Públicos (Electrolima S.A. ESP)
De conformidad con el respectivo certificado de existencia y representación legal expedido el 16 de agosto de 2001 por la Cámara de Comercio Ibagué (fls. 250 a 257 cdno. ppal.), la empresa de la referencia fue constituida el 24 de mayo de 1955 mediante escritura pública número 907 otorgada en la Notaría Segunda de Ibagué, inscrita en el registro mercantil el 8 de junio de ese mismo año con la matrícula número 2.547, bajo la modalidad de sociedad de anónima, con el nombre de "Centrales Eléctricas del Tolima S.A. (Electrolima)" y domicilio en Ibagué (Tolima), desde cuya fecha ha sido objeto de las siguientes modificaciones estatutarias en cuanto a su naturaleza y régimen jurídicos:
a) Por escritura pública número 1.389 del 7 de junio de 1971 de la Notaría Segunda de Ibagué, registrada el 12 de abril el mismo año, cambió su razón social por la de Electrificadora del Tolima S.A.
b) Por escritura pública número 306 del 23 de febrero de 1990 de la Notaría Tercera de Ibagué, registrada el 30 de marzo del mismo año, nuevamente modificó su razón social por la de Electrificadora del Tolima S.A. - "Electrolima".
c) Posteriormente, en cumplimiento de la normatividad contenida en la ley 142 de 1994 (Ley de Servicios Públicos Domiciliarios), por escritura pública número 3.534 del 3 de octubre de 1995 otorgada en la Notaría Segunda de Ibagué y registrada el 19 de esos mismos mes y año, modificó su razón social por la de Electrificadora del Tolima S.A. Empresa de Servicios Públicos "Electrolima S.A. ESP", cuyo objeto social lo constituye la prestación del servicio público de energía eléctrica, para lo cual puede realizar las actividades previstas para ese tipo de empresas en las leyes 142 y 143 de 1994, tales como compra, exportación, importación, distribución y venta de energía eléctrica y de otras fuentes de energía, construcción y explotación de centrales y/o plantas generadoras y subestaciones; construcción y explotación de líneas de transmisión y redes de distribución de energía eléctrica; compra, venta y distribución de toda clase de elementos electromecánicos para el cumplimiento del objeto social; participar como socio o accionista en sociedades o empresas dedicadas a la realización de objetivos similares o complementarios.
En ese contexto entonces, para el año 1994 la razón social de la empresa era la de "Electrificadora del Tolima S.A.", cuya naturaleza y régimen jurídicos, según lo consignado en el artículo 2° de los estatutos aprobados por la asamblea general ordinaria de accionistas en sesión del 22 de marzo de 1994 (acta número 35 - fls. 51 a 89 cdno. 2 de anexos), correspondía a la de una entidad descentralizada indirecta del orden nacional vinculada al Ministerio de Minas y Energía, organizada bajo la forma de sociedad de economía mixta de servicios públicos, con un capital social estatal superior al 90%, y por tanto, de conformidad con lo que para la época disponían los artículos 3° y 4° del decreto-ley 3130 de 196, se encontraba sometida al régimen previsto en éste último para las empresas industriales y comerciales del Estado.
En efecto, el texto de esa cláusula estatutaria era el siguiente:
"Artículo 2° : Naturaleza Jurídica.
"Electrificadora del Tolima S.A. es una Sociedad Anónima (sic), clasificada legalmente como una Sociedad de Economía Mixta (sic), que tiene carácter de sociedad descentralizada indirecta, de nacionalidad colombiana, perteneciente al orden nacional, vinculada al sector Administrativo (sic) del Ministerio de Minas y Energía, Sociedad (sic) en la que por poseer el Estado mas (sic) del noventa por ciento (90%) de su capital social, se somete al régimen previsto para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (sic)." (fl. 67 cdno. 2 de anexos).
Posteriormente, dado que su objeto social era y es la prestación del servicio público de energía, entre otras actividades a través de la compra, exportación, importación, distribución y venta de energía eléctrica y de otras de fuentes de energía; la construcción y explotación de centrales y/o plantas generadoras y subestaciones; la construcción y explotación de líneas de transmisión y redes de distribución de energía eléctrica; la compra venta y distribución de elementos electromecánicos para el cumplimiento del objeto social, etc., el 3 de octubre de 1995 se protocolizó una nueva reforma estatuaria de la empresa, en orden a adecuarla a los preceptos de las leyes 142 y 143 de 1994, a través de la cual, como empresa prestadora de servicios públicos que lo era, fue reestructurada como sociedad por acciones, constituida como sociedad anónima, del orden nacional con capital mixto, que por tener un capital social de propiedad estatal superior al 50%, se somete al régimen previsto para las empresas de servicios públicos mixtas y a las normas especiales que rigen las empresas del sector eléctrico, en particular a las normas contenidas en las leyes 142 y 143 de 1994, lo mismo que las pertinentes de las leyes 226 de 1995, 286 de 1996 y 489 de 1998.
En consonancia con lo anterior, como ya se indicó, la nueva razón social adoptada por la empresa desde esa fecha, vigente hasta al momento, es la de "Electrificadora del Tolima S.A. - Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios" (Electrolima S.A. ESP).
3. Finalidad y alcance del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades y conflicto de intereses de los
congresistas
Es de amplio conocimiento y así lo ha puesto de presente esta Corporación con ocasión de decidir asuntos como que el que en este momento ocupa la atención de la Sal, que uno de los temas que quizá ocupó mayor o especial atención de la Asamblea Nacional Constituyente del año 1991, fue precisamente el relativo a la organización y funcionamiento del Congreso de la República, dadas las múltiples y variadas críticas que los distintos sectores de la sociedad predicaban respecto de ese órgano del poder público, como por ejemplo, entre otras, las referidas a cuestionar su eficiencia, el ausentismo parlamentario, el tráfico de influencias, los niveles de corrupción, el desempeño simultáneo de otros cargos, las prácticas clientelistas, etc., todo lo cual ponía en evidencia el acentuado resquebrajamiento de los niveles de prestigio y legitimidad a los que había llegado, situación ésta que hacía parte de la crisis institucional, política, económica y social general por la que atravesaba el país, la que finalmente condujera a proponer un rediseño de la estructura y del quehacer del Estado, a través de la expedición de una nueva Constitución Política.
Por ello, como bien se registra en las respectivas actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, fue preocupación y propósito específico de ese órgano el establecer normas dirigidas a fortalecer la credibilidad y el accionar del Congreso de la República, mediante la restitución de algunas funciones perdidas o mediatizadas, la fijación de exclusividad de algunas otras, y la consagración de un estricto régimen aplicable a sus miembros, en orden a delimitar en mejor forma y de modo más riguroso, las reglas bajo las cuales éstos debían ejercer y cumplir las funciones constitucionalmente a ellos encomendadas, sobre la base de señalar igualmente un exigente estatuto de inhabilidades e incompatibilidades, y el establecimiento consecuencial de sanciones a la violación de tales normas, incluido en ellas, de modo particular, la penalización al desconocimiento del conflicto de intereses en que pueden incurrir los congresistas, en orden a delimitar y preservar el carácter y finalidad públicos que caracterizan las funciones a ellos encomendadas, respecto de los intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento éstos pudiesen tener, patrocinar o defende.
En ese contexto entonces fue propuesto, y en muy buena parte finalmente aprobado por el Asamblea Nacional Constituyente, un conjunto de normas en materia de inhabilidades, incompatibilidades, conflicto de interés, inmunidad e inviolabilidad, pérdida de investidura y prohibiciones generales al Congreso (v.gr. los artículos 110, 123, 124, 127, 179 a 183 de la Constitución Política).
Fue así entonces como, para la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y de conflicto de intereses, lo mismo que para otras específicas conductas señaladas en el nuevo texto constitucional, el constituyente de 1991 estableció una drástica sanción para el parlamentario que incurriese en una conducta de tal naturaleza, consistente en la pérdida de investidura de miembro del Congreso de la República.
4. Primer cargo: Violación del régimen de inhabilidades
Como ya se refirió en el capítulo de antecedentes, los actores sostienen que con la conducta descrita en los hechos de la demanda, el Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández violó la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3° del artículo 179 de la Constitución Política, cuyo texto es como sigue:
"Artículo 179.- No podrán ser congresistas:
".......................................................................................................
"3. Quienes hayan intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección."
Lo anterior por cuanto, no obstante su condición de socio y por tanto de miembro de la asamblea general de accionistas de la empresa Electrolima S.A. ESP, como segundo renglón de la lista que encabezara Alfonso Uribe Badillo para las elecciones del periodo constitucional 1994-1998, según los actores Lorenzo Rivera Hernández resultó electo y tomó posesión como Representante a la Cámara el 9 de noviembre de 1994 hasta el 19 de julio de 1998, para cubrir la vacante definitiva que se produjera en la respectiva curul, en virtud de la sanción de pérdida de investidura que fuera decretada al primero de los nombrados por la Sala Plena del Consejo de Estado mediante sentencia del 19 de octubre de 1994, expediente AC-2102 (fls. 1 a 25 cdno. 2 de anexos).
En consecuencia -afirman los actores-, como miembro de la máxima autoridad de la empresa de economía mixta en referencia, como lo es la asamblea general de accionistas, el congresista acusado tuvo "vocación indirecta" en las decisiones de las demás autoridades subalternas de la misma, esto es, la junta directiva y la gerencia, a través de la cual ejerció y continúa ejerciendo control absoluto sobre todas y cada una de las decisiones de tales autoridades, entre ellas las de celebrar negocios tanto con entidades públicas como privadas, tales como compra de energía, construcción de redes eléctricas urbanas y rurales, y otros inherentes al objeto social de la empresa, los cuales le permitieron obtener ventaja frente a otros ciudadanos que no tenían esa condición, ya que ejercía función pública, sumado ello al hecho de que hasta el 28 de diciembre de 1995 ocultó a la Cámara de Representantes la condición que tenía de socio accionista de la mencionada empresa.
Para la Sala este primer motivo de la acusación no está llamado a prosperar, por las razones que se exponen a continuación:
1ª) En primer término, es pertinente señalar que las inhabilidades se definen como todas aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o designada en un cargo público, y en ciertos casos, impiden el ejercicio del empleo a quienes ya se encuentran vinculados al servicio, y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos público; por manera que, los hechos que el constituyente o el legislador tipifican como causales de inhabilidad son de distinta índole, porque, unas son de carácter general, es decir, que operan para toda clase de servidores del sector público, en tanto que otras tan sólo se establecen para una determinada entidad o rama del poder; algunas otras tienen señalado un límite en el tiempo, al paso que otras son permanentes; así mismo, unas se encuentran consagradas como absolutas y otras como relativas, etc.
Ahora bien, en tratándose de modo particular de las inhabilidades para ser elegido a los cargos de representación popular, éstas constituyen una restricción al derecho constitucional fundamental y político que tiene toda ciudadano a ser elegido, razón por la cual, dado su carácter prohibitivo, su consagración debe ser expresa, al tiempo que su interpretación restrictiva, esto es, que su deducción y aplicación siempre debe estar ajustada a los precisos presupuestos que para cada causal haya señalado el constituyente o el legislador; en otros términos, no es posible su aplicación en forma extensiva ni tampoco por la vía de la analogí.
2ª) Es así entonces como, para el caso específico de los aspirantes o candidatos a miembros del Congreso de la República, las causales de inhabilidad se encuentran previstas en el artículo 179 de la Constitución, cuyo fundamento y finalidad, según ya se indicó, comprenden los siguientes aspectos: a) evitar que se utilicen los factores de poder del Estado con fines electorales; b) eliminar ciertas situaciones de privilegio que podrían generar discriminación y rompimiento de los principios de igualdad e imparcialidad en la elección; c) impedir el acceso de personas afectadas de alguna circunstancia que el constituyente ha considerado contraria a la dignidad del cargo o corporación; d) imposibilitar que la fuerza electoral de un determinado candidato arrastre a otros, cuando quiera que entre éstos exista cierta relación cercana de parentesco, matrimonio o unión permanente, en orden a impedir la práctica del nepotismo político.
3ª) En ese contexto, la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 179 constitucional señala como impedimento para ser elegido congresista, el hecho de haber desarrollado dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la elección, cualquiera de la siguientes conductas:
a) Haber intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas.
- Haber intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros.
c) Haber sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales.
En el caso que se examina, si bien desde el 9 de noviembre de 1981 y sin solución de continuidad hasta la presente fecha, el señor Lorenzo Rivera Hernández tiene la calidad de socio accionista de la empresa de economía mixta Electrificadora del Tolima S.A., cuyo accionista mayoritario en más de un 90% siempre ha sido la Nación, ese hecho en modo alguno constituye causal de inhabilidad, pues, no encuadra en ninguno de los tres presupuestos o hipótesis señalados en la causal descrita en la norma constitucional que se comenta.
Es cierto que Lorenzo Rivera Hernández, en la condición de segundo renglón de la lista electoral, tomó posesión el 9 de noviembre de 1994 como Representante a la Cámara para cubrir la falta absoluta del primero de la misma, Alfonso Uribe Badillo, generada en virtud de la pérdida de investidura que le fuera decretada a éste último por esta Corporación en sentencia del 19 de octubre de 1994. Sin embargo, aún conforme al criterio mayoritario de la Sala recientemente adoptado en sentencia del 15 de mayo de 2001, expediente AC-12.300, según el cual, términos de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 181 de la Constitución Política, al ser llamado aquél a ocupar dicha curul en el Congreso, quedó sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto de modo general en el artículo 179 ibídem, cuyo juicio debe hacerse al momento de la posesión, para efectos de establecer si para la fecha de la elección aquél estaba incurso o no en alguna causal de inhabilidad, la Sala considera que la calidad que Rivera Hernández ostentaba ininterrumpidamente como socio de Electrolima S.A. desde septiembre de 1981, no constituye transgresión de la causal de inhabilidad establecida en el numeral 3 del canon constitucional últimamente citado.
En efecto, en el expediente no existe prueba alguna que demuestre la violación de tal prohibición. Si bien en su condición de socio era y es miembro integrante de la asamblea general de accionistas de la citada empresa, en los seis meses anteriores a la fecha en que tuvieron lugar las elecciones para integrar el Congreso de la República para el periodo constitucional 1994-1998, esto es, con antelación al 13 de marzo de 1994, Lorenzo Rivera Hernández no intervino en la gestión de negocios ante entidades públicas, ni celebró contrato alguno con ese mismo tipo de entidades en interés propio o en el de terceras personas, como tampoco se desempeñó como representante legal de ninguna entidad que administrara tributos contribuciones parafiscales, pues, se reitera, no existe ningún medio de prueba que indique lo contrario.
Al respecto es pertinente advertir lo siguiente:
a) Al proceso no fue allegada la prueba de ningún contrato celebrado por la empresa Electrolima S.A. con entidades públicas, en el tiempo correspondiente al periodo de inhabilidad al que se contrae la causal de inhabilidad en referencia, hecho éste por sí solo suficiente para desestimar el primer cargo de la acusación.
b) En gracia de discusión, aún en la hipótesis de la existencia de tales contratos, el hecho de que los hubiera celebrado Electrolima S.A., en modo alguno significaría que Lorenzo Rivera Hernández hubiese violado la causal de inhabilidad que se comenta por el hecho de ser socio accionista de dicha empresa, por cuanto según la expresa certificación expedida por el Gerente de la misma en cumplimiento del auto de pruebas dictado en el proceso, "Lorenzo Rivera Hernández en ninguna época ha celebrado contratos a nombre de Electrolima" (fl. 43 cdno. 2 de anexos); así como tampoco ha desempeñado cargo directivo en esa empresa, según aparece consignado en la certificación de gerencia que fuera allegada por el inculpado con el escrito de descargos (fl. 207 cdno. ppal.).
c) Por lo tanto, como quiera que la voluntad en ese tipo de empresas no se expresa ni se representa a través de la voluntad individual de cada uno de los socios, sino, a través de sus órganos de dirección y representación legal, mal puede afirmarse que Lorenzo Rivera Hernández celebró contrato alguno en nombre y representación de Electrolima S.A., máxime si se tiene en cuenta que para la época en cuestión, esto es, la fecha de la elección (13 de marzo de 1994), aquél poseía un número de 363 acciones, representativas de apenas el 0,000910 % del total de acciones, al paso que el socio mayoritario lo era la Nación con 28.934.305 acciones, equivalente al 72,51123 % del total de acciones de la sociedad (fls. 45 y 46 cdno. 2 de anexos).
Sobre ese último punto en particular, es pertinente aclarar que el porcentaje de participación accionaria referido por el apoderado judicial del congresista en el escrito de defensa, de conformidad con las certificaciones que obran a folios 206 a 298 del cuaderno principal del expediente, y a folios 47 y 48 del cuaderno 2, es la correspondiente no al 13 de marzo de 1994 sino al 30 de julio de 2001, documentos estos según los cuales, para esta otra época, las 363 acciones del señor Lorenzo Rivera Hernández representan el 0,000019% del total de acciones, en tanto que la Nación-Ministerio de Minas y Energía posee 1.858.696.895 acciones, equivalentes al 99,41% del total de acciones (1.869.665.798).
d) Similar razonamiento debe hacerse en cuanto a la ausencia de inhabilidad respecto de la elección de que fuera objeto para el periodo constitucional 1998-2002, cuyas elecciones se realizaron el 8 de marzo de 1998, producto de las cuales, en la condición de segundo renglón de la respectiva lista, ante la renuncia que le fuera aceptada al primero de ésta (Gustavo Ramos Arjona), Lorenzo Rivera Hernández tomó posesión como Representante a la Cámara el 1° de abril de 2001, época esta otra para la cual, según la certificación de cofóca fecha para .
Por consiguiente, dado que en forma alguna y bajo ninguna de las circunstancias previstas en el numeral 3 del artículo 179 de la Constitución Política se encuentra demostrada la causal de inhabilidad imputada, la pretensión de pérdida de investidura formulada por los actores con apoyo en tal precepto en concordancia con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 183 de la misma, carece de mérito y, por lo tanto, debe desecharse.
5. Segundo cargo: Violación del régimen de incompatibilidades
El segundo extremo de la acusación que los actores elevan en contra del congresista, consiste en la presunta violación de las incompatibilidades establecidas en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 180 de la Constitución Política, en armonía con reglado en el numeral 1 del artículo 183 de la misma, cuyo texto anteriormente se transcribió.
En primer lugar, según ya se refirió en el capítulo de antecedentes, como sustento de la causal invocada los actores manifiestan que Lorenzo Rivera Salazar Hernández, simultáneamente con las funciones de socio accionista y miembro activo de la asamblea general de accionistas de Electrolima S.A., ejerció también las de Representante a la Cámara, actuaciones éstas que aquéllos consideran incompatibles entre sí, porque, a su juicio, la condición de miembro de esa máxima autoridad de la sociedad de economía mixta, jurídica y administrativamente es jerárquicamente superior a la de miembro de la junta o consejo directivo de la misma, y que por lo tanto el quebranto de la incompatibilidad prevista en el numeral 3 de la norma antes citada es evidente.
Tal argumentación no es de recibo, por cuanto la conducta descrita en el numeral 3 del artículo 180 constitucional no consagra como presupuesto de la inhabilidad allí prevista, el hecho de que el congresista sea socio accionista de una empresa, sea ésta de derecho privado o de economía mixta, sino, únicamente el hecho de ser miembro de la junta o consejo directivo de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel, esto es, municipal, distrital, departamental o nacional, ó de instituciones que administren tributos, razón por la cual, sin violar la garantía del debido proceso en cuanto tiene que ver con la preexistencia y tipificación de las conductas sancionables por el Estado, jurídicamente no es posible hacer la interpretación extensiva o analógica que pretenden los peticionarios.
En efecto, dado que la acción de pérdida de investidura hace parte del denominado estatuto disciplinario del congresista, no obstante sus particulares características, en la medida en que su finalidad no es otra que servir de medio de contención y de aplicación de responsabilidad política-disciplinaria a los miembros del Congreso de la República, es claro que esta es parte integrante y una de las manifestaciones del derecho punitivo del Estado, y que por lo tanto, para la deducción de tal responsabilidad y la imposición de esa máxima y grave sanción disciplinaria con que aquélla se castiga, como lo es el retiro de la investidura al congresista investigado, la conducta que dé origen a dicha penalización debe estar previa y expresamente consagrada en el ordenamiento jurídico, vale decir, debe estar previamente tipificada.
Sobre el particular, en reciente pronunciamiento la Sala manifestó:
"En ese orden de ideas, es claro entonces que, si bien la acción y la sanción a que conduce su ejercicio, se canalizan y hacen efectivas a través de un proceso jurisdiccional, mediante un juicio de responsabilidad política, su centro de gravitación no es otro que el código de conducta funcional del congresista, en tanto hace parte del denominado estatuto disciplinario del congresista, claro está, bajo un marco normativo específico y rodeado de especiales características; pero, que no por ello pierde su carácter disciplinario, ni mucho menos es ni resulta ajeno al régimen disciplinario de los congresistas instituido por el constituyente; por el contrario, es parte integrante y central del mismo; aunque, dicho régimen no se agota en la sola figura de la pérdida de investidura.
"Adicionalmente, de conformidad con lo precisado y reiterado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, no debe perderse de vista que, si bien las conductas definidas por el constituyente como causales para la pérdida de la investidura de los congresistas, al propio tiempo pueden también estar tipificadas como hechos punibles, no por ello la naturaleza y finalidad de la acción consagrada en el artículo 184 de la Carta se torna penal, ni tampoco por ese hecho el juzgamiento que ella desencadena conduce ni persigue deducir una responsabilidad de esa otra naturaleza (…).
Pero, precisamente en armonía con tales características, en aplicación del principio universal del debido proceso y del derecho fundamental de defensa, consagrados éstos en el artículo 29 de nuestra Constitución, no es posible realizar interpretaciones y aplicaciones extensivas o analógicas, por cuanto sobre tales materias prevalecen los principios de legalidad, taxatividad e interpretación restrictiva de las conductas objeto de juzgamiento y de las respectivas sancione.
En efecto, con relación al carácter restrictivo de las causales de pérdida de investidura de congresistas, la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente:
"Ahora bien, la violación al régimen de incompatibilidades da lugar a la imposición de sanciones, una de las cuales, para el caso de los congresistas, consiste en la pérdida de investidura, según lo establece el artículo 183, numeral 1, de la Constitución.
"Si esto es así, las normas constitucionales y legales que definen las conductas y actividades incompatibles con la calidad de miembro del Congreso son el punto de referencia obligatorio para establecer en casos concretos si el congresista merece que se le aplique la sanción por haber incurrido en alguno de los comportamientos prohibidos. Entonces, por razones de justicia y de seguridad jurídica, debe concluirse que dichas normas son de interpretación restrictiva, es decir, que únicamente se configura la incompatibilidad si se dan exactamente las situaciones jurídicas descritas en abstracto por el respectivo precepto. Las incompatibilidades lo son solamente en los términos en que lo establezca la Carta Política o la ley, con las características y dentro de las condiciones que las normas hayan precisado, por lo cual quedan excluidas las interpretaciones analógicas y extensivas. (negrillas y subrayado fuera del texto).
Por lo tanto, dentro de ese marco normativo y conceptual, la conclusión en el presente caso no puede ser otra que la inexistencia de la configuración de la casual de incompatibilidad imputada al congresista Rivera Hernández; peor aún si se tiene en cuenta que, como ya se indicó en el análisis del primer cargo de la acusación, en el expediente está debidamente acreditado que el acusado nunca ha sido miembro de la junta directiva de la empresa Electrolima S.A., ni ha desempeñado en ésta cargo directivo alguno.
De igual manera, tampoco tiene asidero la acusación del supuesto desconocimiento de las incompatibilidades señaladas en los numerales 2 y 4 del artículo 180 de la Constitución Política, porque, como ya fue suficientemente explicado, no existe ningún medio de prueba que demuestre que Lorenzo Rivera Hernández, como socio de Electrolima S.A., haya gestionado en nombre propio o ajeno, asuntos ante entidades públicas o ante personas que administren tributos, ni tampoco que haya celebrado por sí o por interpuesta persona contrato alguno con personas de derecho privado o público que manejen o inviertan fondos públicos.
En cuanto tiene que ver con este último aspecto, en el expediente no obra de ninguna naturaleza que demuestre o permita deducir que el congresista acusado haya celebrado contrato o contratos con entidades como las antes indicadas por intermedio de Electrolima S.A. de cual él es socio.
En tales condiciones, es claro para la Sala que este segundo cargo igualmente resulta huérfano de todo fundamento fáctico y jurídico.
6. Tercer cargo: Violación del régimen de conflicto de
intereses
Afirman los actores que esta tercera causal se encuentra configurada, por el hecho de que el congresista Lorenzo Rivera Hernández, no obstante tener vigente la condición de socio accionista de la sociedad Electrolima S.A. ESP, desconoció lo dispuesto en los artículos 182 de la Constitución Política y 288 de la ley 5ª de 1992, al no poner en conocimiento de la Cámara de Representantes tal circunstancia dentro del término de treinta días siguientes a su posesión el 9 de noviembre de 1994, sino, tan sólo el 28 de diciembre de 1995, y por el contrario, sobre la base de ocultar aquella vinculación societaria y omitir declararse impedido para actuar, participó en el trámite y aprobación de los proyectos legislativos que finalmente se tradujeran en la leyes números 226 de 1995 y 286 de 1996, derivando de ello beneficio personal tanto para sí, como para los demás socios accionistas particulares y públicos de la empresa Electrolima S.A. ESP.
6.1 Contenido y alcance del conflicto de intereses
En la forma y términos como fue planteada la violación del conflicto de intereses en que se dice incurrió el inculpado, para su análisis es pertinente establecer el contenido y alcance de dicha causal de pérdida de investidura para los miembros del Congreso de la República:
a) De conformidad con lo preceptuado en el artículo 133 de la Carta Constitucional, los miembros de cuerpos colegiados de elección directa, como lo es precisamente el Congreso de la República, representan al pueblo y deben actuar consultando la justicia y el bien común.
Por ello, en orden a evitar que los intereses personales o privados del congresista, de su cónyuge o compañero permanente o de sus parientes más próximos o sus socios, se confundan o vean patrocinados o beneficiados por encima o en detrimento del interés general que debe guiar la actuación de cada uno de los integrantes de esa corporación de elección popular y de ésta en su conjunto, o que afecten la necesaria imparcialidad con la que los parlamentarios deben actuar en ejercicio de su investidura, en el artículo 182 el constituyente les impuso el deber de poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración, entre los cuales, por supuesto, se encuentran los relativos al trámite y votación de los proyectos de ley, dado que por definición constitucional, es al Congreso a quien le corresponde desarrollar de modo principal y sustancial la función legislativa, conjuntamente con la de constituyente derivado, al igual que para ciertos aspectos y precisas materias, también le están asignadas algunas funciones de orden administrativo, electoral, judicial, de control político y fiscal.
b) Sin embargo, en el texto constitucional no se definió el conflicto de intereses, como tampoco se establecieron los hechos o circunstancias que lo configuran; por el contrario, salvo la referencia general a las situaciones de índole moral o económico antes mencionada, en el artículo 182 la Constitución se defirió la reglamentación del tema al propio legislador.
Es así entonces como, en los artículos 286 a 295 de la ley 5ª de 1992, contentiva del Reglamento Interno del Congreso de la República, se estableció una reglamentación de algunos aspectos relativos al conflicto de intereses, tales como: la aplicación, el registro de intereses privados, el término de inscripción, la publicidad del registro y su modificación; la declaración, comunicación y efectos del impedimento, y la recusación. Así mismo, en forma complementaria en el artículo 16 de la ley 144 de 1994 se consagró una circunstancia o causal específica de dicho conflicto.
Así, en el articulo 286 de la ley 5ª de 1992, se dispuso:
"Aplicación. Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas." (resalta y subraya la Sala).
Por su parte, el artículo 287 ibídem ordena que en cada una de las Cámaras del Congreso se lleve un libro de registro de intereses privados, en el cual los congresistas deben consignar la información relacionada con su actividad privada, debiendo en consecuencia consignar en tales libros lo siguiente:
- La participación en sociedades anónimas o de
responsabilidad limitada y similares.
- La participación en cualquier organización o actividad
privada económica o sin ánimo de lucro en el país o en el
extranjero.
De igual manera, el artículo 16 de la ley 144 de 1994 les exige a los miembros del Congreso comunicar por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva Cámara, los servicios remunerados que hubieren prestado en el año inmediatamente anterior a la elección, a gremios o personas de derecho privado, sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso.
En consonancia con lo anterior, los artículos 291 y 292 de esa misma ley determinan que todo congresista debe declararse impedido para conocer y participar de algún proyecto o decisión, cuando quiera que advierta existir un conflicto de interés, deber éste que al propio tiempo se reitera en el numeral 6 del artículo 268.
Por consiguiente, el conflicto de interés se presenta cuando el congresista se ve afectado por alguna situación de orden moral o económico que le impide tomar parte en el trámite o decisión de algún asunto sometido a su consideración, de tal manera que rompería la imparcialidad e independencia para atender su propia conveniencia o beneficio personal, o el de su cónyuge o compañero permanente, el de sus socios, o el de sus parientes en los grados antes señalados.
En ese sentido, en tratándose específicamente de los aspectos económico-privados que pueden constituir o dar origen a un conflicto de interés, los artículos 287 de la ley 5ª de 1992 y 16 de la ley 144 de 1994 consagran un listado de situaciones, respecto de las cuales el congresista tiene el deber de registrar oficialmente en la respectiva Cámara, y de declarase impedido de participar en el trámite o decisión de actos en los que éste o las personas indicadas en el artículo 286 de la primera de tales leyes, por tener en aquéllas un interés directo, precisamente por entrar en colisión el interés privado de éstas con el general que debe guiar la actuación del congresista en todos los actos del ejercicio de su investidura.
Bajo esa preceptiva constitucional y legal, para efectos de deducir la violación del conflicto de intereses y consecuencialmente sancionar al infractor con el despojo de la investidura de congresista, corresponde al juez determinar, en cada caso en particular, si éste o las personas indicadas en el artículo 286 de la ley 5ª de 1992 poseen o no un interés directo y privado en el acto o asunto objeto de consideración por parte del congresista.
6.2 El caso concreto materia de juzgamiento
Frente a la imputación que sobre el particular le ha sido elevada al Representante Lorenzo Rivera Hernández, el examen del expediente permite establecer lo siguiente:
1°) Como quiera que el cargo ha sido formulado con relación al ingreso y posesión de Rivera Hernández como Representante a la Cámara el 9 de noviembre de 1994 y su actuación en el periodo constitucional 1994 - 1998, concretamente respecto de su participación en el trámite y aprobación de las leyes 226 de 1995 y 286 de 1996, es del caso precisar lo siguiente:
a) Si bien en el artículo 288 de la ley 5ª de 1992 se señala un término para que el congresista cumpla con el deber de inscribir sus intereses privados en el registro, el cual corresponde a los treinta (30) primeros días del periodo constitucional o de los inmediatamente siguientes a la fecha de posesión en el cargo, el sólo incumplimiento de ese deber no tiene el alcance de configurar la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses; para ello se requiere, además, que efectivamente el congresista haya igualmente omitido el deber de declararse impedido para conocer y participar en el trámite de un determinado proyecto o decisión, en el cual él o las personas relacionadas en el artículo 286 de esa misma ley tengan un interés directo y particular.
De tal manera que, bien puede haber incurrido el congresista en el primero de tales incumplimientos, pero, si a pesar de ello no se presenta el segundo, por inexistencia de una situación real y concreta que lo obligue a declararse impedido, en modo alguno se logrará estructurar la causal de pérdida de investidura, sin perjuicio de que tal conducta irregular pueda eventualmente ser constitutiva de otro tipo de falta disciplinaria, pasible de sanción con otra medida distinta a la pérdida de la investidura de congresista.
b) En cuanto a este primer aspecto se refiere, en el caso del Representante Lorenzo Rivera Hernández se tiene que éste, si bien no hizo una inscripción de su condición de socio accionista de Electrolima S.A. directamente en el libro de registro de intereses privados de la Cámara de Representantes, al folio 209 del cuaderno principal del expediente obra copia auténtica del oficio de fecha 24 de noviembre de 1994 suscrito por aquél y dirigido al entonces Secretario General de esa Corporación, mediante el cual y para los efectos de la del artículo 288 de la ley 5ª de 1992, de modo puntual y expreso le informa a éste último su condición de socio accionista de la empresa Electrolima S.A.
El texto de dicho oficio es como sigue:
"En cumplimiento al articulo (sic) 288 de la ley 288 de la ley 5ª de 1992, me permito relacionar mis intereses privados, con el ánimo de que dé el trámite legal correspondiente, así:
"- Accionista particular de la Electrificadora del Tolima Sociedad de Economía Mixta."
Dicha comunicación escrita cuenta con constancia en original de haber sido recibida en el despacho del destinatario el mismo día en que fue dirigida. Además, la autenticidad y veracidad de dicho documento en modo alguno ha sido objeto de tacha en el proceso.
En consecuencia, se encuentra acreditado que el congresista Rivera Hernández, al contrario de lo afirmado por los actores, sí cumplió y dentro del término legal, el deber de registrar ese interés privado.
c) De otra parte, si bien la declaración juramentada de bienes y rentas no la presentó al momento de su posesión (9 de noviembre de 1994), sino con posterioridad al 27 de diciembre de 1995, cuya fecha exacta se desconoce, pues no contiene constancia de recibido, ni tampoco se certificó por parte de la Cámara de Representantes ese preciso aspecto pese a haberle sido solicitado (fls. 30 a 35 cdno. 2 de anexos), es relevante para el caso, que tal obligación legal tan sólo fue establecida en la ley 190 del 16 de junio de 1995 (artículos 13, 14 y 15), esto es, mucho tiempo después de que tuviera lugar la posesión del congresista Rivera Hernández.
2°) En la demanda no se señala y menos se precisa cuál era o fue el "interés directo", particular y concreto que tenía Lorenzo Rivera Hernández en el trámite y aprobación de los proyectos que finalmente fueran sancionados como las leyes 226 de 1995 y 286 de 1996; sus signatarios simplemente se limitaron a expresar genéricamente, de una parte, que aquél no se declaró impedido, y de otra, que con su participación en el trámite de tales proyectos de ley, en su condición de socio de la empresa de economía mixta Electrolima S.A. ESP, "se benefició de una u otra forma beneficiando de la misma manera a los otros socios particulares y a las entidades del sector público que hacen parte de la asamblea general de accionistas" (subrayado del texto original).
Pero, nunca y en modo alguno especificaron cuál fue o en qué consistió ese supuesto beneficio, para de esa manera poder establecer o deducir el supuesto interés directo que le asistía al mencionado congresista para participar en el trámite de los referidos proyectos de ley, situación ésta bajo la cual el ejercicio real y eficaz del derecho de defensa del acusado se torna en extremo difícil si no imposible, por desconocimiento del supuesto fáctico concreto en que se apoya la acusación; toda vez que, se reitera, en la demanda no se determina cuál fue el predicado interés directo que lea asistía al congresista para participar en el trámite de los mencionados proyectos de ley, ni la forma en que dicho interés hubiese tenido concreción material.
3°) Sin perjuicio de lo anterior, si bien es cierto que tanto las leyes 226 de 1995 y 286 de 1996 están dirigidas o tienen como centro de imputación las empresas prestadoras de servicios públicos, entre otros, el de energía eléctrica, cuya prestación igualmente es el objeto social de Electrolima S.A. ESP, y de que en su trámite y aprobación en el seno de la Cámara de Representantes participó el congresista Lorenzo Rivera Hernández, tal como aparece acreditado en las copias de las actas correspondientes a las sesiones plenarias de los días 26 de diciembre de 1995 y 20 de junio de 1996, las mismas que fueran publicadas en la Gaceta del Congreso, en su orden, en los números 485 y 253 de esas fechas, y que fueran remitidas con destino al proceso por la Sección de Relatoría de la Cámara (fls. 363 a 459 cdno. 2 de anexos), no existe prueba de ninguna naturaleza de que con tal conducta el citado parlamentario hubiese incurrido en violación del régimen de conflicto de intereses.
Para arribar a esta conclusión la Sala parte de las siguientes consideraciones:
a) Ninguna de las dos leyes en cuestión reportaron o representan beneficio, utilidad o privilegio particular alguno al Representante Rivera Hernández, distinto al general previsto en ellas para todos sus destinatarios. El interés y beneficio de tales leyes, tanto desde el punto de vista estatal, económico, social y empresarial es de carácter impersonal, y en modo alguno sus normas derivaron o permitieron que el citado congresista percibiera un beneficio específico de índole personal, ni se vislumbra tampoco que lo pueda obtener en el futuro.
b) En el caso de la ley 226 de 1995, "por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones", no se regula la propiedad de los particulares en empresas de economía mixta, y las reglas de enajenación de la propiedad estatal allí establecidas no conceden ningún tipo de privilegio o prerrogativa especial para los accionistas particulares. La única norma de preferencia es la contenida en el artículo 3°, pero entre sus beneficiarios no se cuentan los accionistas particulares, tal como puede comprobarse a partir de su texto, el cual dice:
"ARTICULO 3o.- Preferencia. Para garantizar el acceso efectivo a la propiedad del Estado, se otorgarán condiciones especiales a los sectores indicados en el siguiente inciso, encaminadas a facilitar la adquisición de la participación social estatal ofrecida, de acuerdo al artículo 60 constitucional.
"Serán destinatarios exclusivos de las condiciones especiales los trabajadores activos y pensionados de la entidad objeto de privatización y de las entidades en donde ésta última tenga participación mayoritaria; los extrabajadores de la entidad objeto de privatización y de las entidades en donde ésta última tenga participación mayoritaria siempre y cuando no hayan sido desvinculados con justa causa por parte del patrono; las asociaciones de empleados o exempleados de la entidad que se privatiza; sindicatos de trabajadores; federaciones de sindicatos de trabajadores y confederaciones de sindicatos de trabajadores; los fondo de empleados; los fondos mutuos de inversión; los fondos de cesantías y de pensiones; y las entidades cooperativas definidas por la legislación cooperativa."
c) Y en cuanto se refiere a la ley 286 de 1995, "por la cual se modifican parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994, se tiene que ésta contiene, en un total de ocho artículos, una normatividad de transición para que las empresas prestadoras de servicios públicos se adecuen a las normas previstas para ese tipo de empresas en las dos leyes objeto de modificación; por manera que, en ella tampoco se contemplan disposiciones dirigidas a establecer u otorgar beneficios especiales a los socios particulares de las empresas del sector conformadas con capital mixto, ni ninguna de sus disposiciones, al igual que en el caso de la ley 226 de 1995, tiene ni puede tener ese alcance o interpretación.
En consecuencia, el tercer cargo de la acusación tampoco está llamado a prosperar, por no estar demostrada la configuración de la causal endilgada.
En tales condiciones, dado que ninguna de las tres causales esgrimidas por los actores para obtener la pérdida de la investidura del Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández ha sido probada, la Sala denegará la súplica que en tal sentido fuera elevada con la demanda.
Finalmente, sin desconocer el carácter ciudadano que reviste la acción de pérdida de investidura, la Sala llama la atención acerca de la seriedad y responsabilidad con que esta debe ser ejercida, porque, de lo contrario, en casos como el presente, su utilización desprovista de fundamento real tan sólo conduce a un desgaste injustificado del aparato de justicia, razón por la cual, la conducta de los actores resulta reprochable.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Deniégase la solicitud de pérdida de investidura de congresista formulada por los ciudadanos Rubiel Orlando Espinosa Triana y Pablo Bustos Sánchez en contra del Representante a la Cámara Lorenzo Rivera Hernández.
COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.
MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA Presidente | |
MARIO ALARIO MENDEZ Con aclaración de voto | ALBERTO ARANGO MANTILLA |
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE | Continúan firmas GERMAN AYALA MANTILLA |
TARCISIO CACERES TORO Ausente | JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS |
REINALDO CHAVARRO BURITICA | MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ |
ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ | RICARDO HOYOS DUQUE |
JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE | LIGIA LOPEZ DIAZ |
ROBERTO MEDINA LOPEZ | GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO |
OLGA INES NAVARRETE BARRERO | ANA MARGARITA OLAYA FORERO |
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO | MARIA INES ORTIZ BARBOSA Ausente |
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA | Continúan firmas JUAN ANGEL PALACIOS HINCAPIÉ |
DARIO QUIÑONES PINILLA | GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR |
MERCEDES TOVAR DE HERRAN Secretaria General | |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil uno (2.001).
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0130-01(AC)
Actores: RUBIEL ORLANDO ESPINOSA TRIANA y
PABLO BUSTOS SÁNCHEZ
Referencia: Solicitud de pérdida de investidura de congresista del Representante a la Cámara LORENZO RIVERA HERNÁNDEZ
ACLARACIÓN DE VOTO
I.
Se citó en la sentencia, prohijándola, la de 13 de febrero de 2.001, en la que se dijo que "la acción [de pérdida de investidura] y la sanción a que conduce su ejercicio, se canalizan y hacen efectivas a través de un proceso jurisdiccional, mediante un juicio de responsabilidad política.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-319 de 14 de julio de 1.994, dijo que "la pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario
.
Y hemos seguido repitiendo que se trata de "un verdadero juicio de responsabilidad política", sin reparar mucho en el contenido de esa expresión, que la Corte en su sentencia tampoco explicó.
Pero es distinta la responsabilidad política, que resulta de faltas de orden político, de la responsabilidad penal o disciplinaria, que es puramente jurídica.
Es que, para valorar la conducta de los servidores públicos, además de criterios de legalidad pueden utilizarse criterios de oportunidad, que corresponden a la responsabilidad política, que es la que resulta del modo en que estos ejercen el poder político.
"Mediante la responsabilidad política como en cualquier otro tipo de responsabilidad, se busca sancionar a la persona por apartarse de los comportamientos que le son exigibles de acuerdo con un sistema de normas determinado. A efecto de atribuir este tipo de responsabilidad, la conformidad de la conducta del alto funcionario con los objetivos, valores y reglas políticas imperantes en una sociedad se analiza con criterios de conveniencia para la polis.
Surge de aquí una primera diferencia respecto de la responsabilidad jurídica: el criterio empleado para apreciar el comportamiento del funcionario; circunstancias objetivas de legalidad, para la responsabilidad jurídico-penal y convicciones personales de oportunidad, para la responsabilidad política. En otras palabras, la responsabilidad política no se rige por el principio de tipicidad, que es esencial e imprescindible en el derecho penal. En efecto, en aquella 'los hechos reprobables, la magnitud o intensidad de la sanción e, incluso, la decisión de poner en marcha los mecanismos de exigencia de la responsabilidad política dependen, por definición, de un juicio de conveniencia u oportunidad política'.
Pero no solo en este aspecto difiere la responsabilidad política de la penal. También se distingue porque la primera no requiere la culpabilidad del funcionario cuestionado. Basta que el parlamento no sigue la dirección política anunciada o que no ejerce el poder en forma conveniente, para que el titular abandone el cargo [...]. La responsabilidad política inclusive puede llegar a ser objetiva en aquellos casos en que el gobernante responde por los hechos de sus subordinados sin que personalmente haya incurrido en alguna conducta indebida [...].
Dadas las marcadas diferencias entre la responsabilidad política y la penal, no solo su regulación debe ser independiente sino que la realización de los correspondientes juicios debe estar asignada a instituciones distintas. Así, aunque ambos juicios se originen en un mismo hecho o conducta, los órganos de conformación política deben encargarse de realizar este tipo de juicio, y los de naturaleza judicial, del de responsabilidad penal de los altos dignatarios. [...].
La pérdida de investidura es acción que da origen a un proceso judicial, que debe adelantarse por una autoridad judicial, con arreglo a disposiciones preexistentes al acto que se impute y observando la plenitud de las formas propias del juicio, del que puede derivar una sanción disciplinaria.
Lo de que se trata de "un verdadero juicio de responsabilidad política", es un disparate.
Tengo para mí que del juicio de pérdida de investidura se dice que es un juicio de responsabilidad política solo porque está dirigido contra políticos, pero eso es tanto como decir que una falta por ser atentatoria de Dios "es santa porque Dios lo es, o como pensar que las injurias referidas a un tigre han de ser rayadas.
II.
Se dijo en la sentencia que "en aplicación del principio universal del debido proceso y del derecho fundamental de defensa, consagrados estos en el artículo 29 de nuestra Constitución, no es posible realizar interpretaciones y aplicaciones extensivas o analógica, por cuanto sobre tales materias prevalecen los principios de legalidad, taxatividad e interpretación restrictiva de las conductas objeto de juzgamiento y de las respectivas sanciones".
En verdad, es frecuente la afirmación, como principio, de que las normas de excepciones -como son las que establecen prohibiciones, y, entre estas, inhabilidades e incompatibilidades-, son de interpretación restrictiva. Más aún, según el artículo 1.º, numeral 4, del Código Electoral, expedido mediante el decreto 2.241 de 1.986, "las causales de inhabilidad y de incompatibilidad son de interpretación restringida".
Esa afirmación, que goza de inmerecido prestigio, es una afirmación inexacta.
Interpretar la ley es desentrañar su sentido, conocerlo, y ello es necesario, siempre que se trate de aplicarla, ya sea la ley clara, ya sea oscura. Solo que cuando es clara la interpretación es fácil, y cuando es oscura, difícil. Desde luego que la claridad es asunto relativo, pues lo que a algunos puede resultar oscuro, puede ser claro para otros.
De la interpretación de la ley puede llegarse a distintos resultados, que corresponden a la relación que exista entre las palabras de la ley y el sentido de la ley. Es decir, que la interpretación puede declarar el significado de las palabras de la ley, o extenderlo, o restringirlo, para determinar el sentido de la ley, y se dice entonces que la interpretación es declarativa, extensiva o restrictiva, según los casos.
En el primero, las palabras expresan el sentido de la ley, de manera que su significado no debe ser ampliado ni restringido; aclarado si fuera ambiguo, para determinar el significado con que fueron empleadas, de los varios significados posibles.
La interpretación es extensiva cuando, conocido el sentido de la ley, resulta que sus palabras no lo expresan con propiedad, porque lo reducen, caso en el cual el intérprete no debe ceñirse al significado de las palabras, sino que debe ampliarlo o extenderlo, para que coincida con el sentido de la ley. Ello ocurre, por ejemplo, cuando la ley, en los casos en que está referida al género, emplea impropiamente palabras que solo comprenden una especie determinada, en lugar de emplear palabras comprensivas del género. La interpretación extensiva, entonces, no tiene como propósito exceder los límites de la ley, sino alcanzarlos.
Por el contrario, la interpretación es restrictiva cuando, conocido el sentido de la ley, resulta que sus palabras no lo expresan con propiedad, porque lo amplían, caso en el cual el intérprete debe reducir o restringir el significado de las palabras, para que coincida con el sentido de la ley, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando la ley, en los casos en que está referida a una especie determinada, emplea palabras que comprenden el género, en lugar de emplear palabras que denoten solo la especie a que se dirige.
Desde luego, que no es posible establecer reglas ciertas para determinar a priori cuándo el significado de las palabras de la ley debe extenderse y cuándo restringirse. Ello será el resultado de la investigación que ha de hacerse para determinar el sentido de la ley, que indicará, si así fuera, que las palabras son inadecuadas para expresarlo.
Solo se sabrá si la interpretación de la ley ha de ser declarativa, extensiva o restrictiva, cuando se la ha interpretado. Entonces, la interpretación declarativa, extensiva o restrictiva es resultado de la interpretación. Y no se puede forzar al intérprete a que previamente a la interpretación determine su resultado.
El intérprete debe, simplemente, interpretar la ley, es decir, comprender, establecer su sentido, sin prejuicios.
Lo favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación, sino que la extensión que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido, dice el artículo 31 del Código Civil.
Un ejemplo ilustra mejor lo anterior.
Según el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución no pueden ser congresistas quienes tengan vínculos "de parentesco en tercer grado de consanguinidad".
La preposición en que emplea la norma indica en qué modo se realiza el hecho de tener parentesco, o sea, en tercer grado de consanguinidad. Esa norma, entonces, si se la entendiera literalmente, denotaría que solo en el tercer grado de consanguinidad el parentesco es causa de inhabilidad, y no en los grados primero y segundo.
Pero, como hubo de explicar el Consejo de Estado en sentencia de 27 de enero de 1.998, ello "significaría aceptar que la inhabilidad se configura frente a los aspirantes que tienen tíos o sobrinos que desempeñan cargos con autoridad política o civil y no frente a los hermanos, padres o abuelos en la misma situación, donde la relación afectiva que es la razón de ser de la inhabilidad es más estrecha. De allí que resulte razonable para el intérprete sostener que si se configura la inhabilidad cuando se tienen tíos o sobrinos que desempeñen cargos con autoridad política o civil, con mayor razón (argumento de menor a mayor) la inhabilidad existe en tratándose de padres e hijos, hermanos, nietos o abuelos por cuanto los lazos afectivos son mayores". Y concluyó: "Se trataría, por tanto, más de un error de redacción que de una explícita exclusión por el constituyente de la causal de inhabilidad que se discute
.
Entonces, no pueden ser congresistas quienes tengan vínculos por matrimonio o unión permanente o de parentesco hasta el tercer grado de consanguinidad con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.
Ese es, precisamente, un caso de interpretación extensiva. Como se advierte, las palabras expresan defectuosamente el sentido de la disposición constitucional, dijeron menos, de manera que es necesario ampliar el significado de esas palabras, no para exceder el sentido de la disposición, sino para alcanzarlo y expresarlo adecuadamente.
Así se entiende que es impropia la fórmula según la cual la interpretación de normas de excepciones, y entre estas las que establecen inhabilidades e incompatibilidades, ha de ser restrictiva, pues no es verdad que en todos los casos el intérprete deba reducir o restringir el significado de sus palabras, que sería tanto como suponer que las normas de excepciones hacen siempre inadecuado uso de las palabras, por su laxitu
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Desde luego que las normas de inhabilidades o incompatibilidades, como todas las normas que establecen excepciones, no pueden ser aplicadas por analogía. Pero ello es asunto bien distinto.
Norma de excepción, como es sabido, es la que, frente a la norma general, regula de manera diversa y con carácter derogatorio el caso previsto por esta, de manera que si no existiera sería regulado por la norma genera
.
Así, por ejemplo, todo ciudadano tiene derecho a ser elegido, según lo dispuesto en el artículo 40, numeral 1, constitucional: es la regla general. Pero está inhabilitado para ser congresista quien hubiera sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, dice el artículo 179, numeral 1, de la Constitución: es una excepción a la regla general.
Dice el artículo 8.° de la ley 153 de 1.887 que cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes. Esa es la aplicación de la ley por analogía. Entonces, la analogía es procedimiento de integración que se emplea para decidir sobre asuntos no regulados expresamente por la ley, mediante la aplicación de normas que regulen materias semejantes.
Por ello las normas de excepciones no pueden ser aplicadas por analogía, porque la aplicación por analogía solo tiene lugar cuando se trate de decidir acerca de casos no regulados expresamente, pero todos los casos que no estén comprendidos en las normas de excepciones lo están en las normas generales, y son estas, por tanto, las que resultan aplicables, es decir, que hay norma exactamente aplicable al caso, y resulta entonces impertinente la aplicación de norma distinta, por analogí.
La Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 27 de marzo de 1.958, expresó un criterio semejante:
"No repugna a la naturaleza de las normas excepcionales la interpretación extensiva, cuando aparece que la hipótesis cuestionada está incluida por modo claro, aunque implícito, en la misma norma. Pero la aplicación por analogía es de todo punto inadmisible en materia de textos que regulan casos de excepción, porque entonces se busca incluir en la norma excepcional supuestos de hecho claramente situados fuera de su órbita, con criterio que se funda en la identidad de razón jurídica para dar el mismo tratamiento a situaciones fundamentales semejantes, cuando se trata de colmar vacíos […] o de que no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, para organizar derecho a la luz de la doctrina (8. °, ley 153 de 1.887), mas no cuando la ley prevé y regula todas las hipótesis de manera general, y sólo por excepción sustrae determinados supuestos de su invariable imperio. No queda vacío alguno por llenar y el criterio de analogía permanece entonces fuera del elenco
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La regla según la cual la interpretación de normas de excepciones ha de resultar siempre restrictiva y nunca extensiva, es errónea, y proviene de confundir "la interpretación extensiva (en la que el caso sí está comprendido por la voluntad de la ley, pero solo defectuosamente, según su texto) con la analogía (en la que el caso no está previsto en forma alguna).
Y solo así entiendo la disposición de artículo 1.º, numeral 4, del Código Electoral, en lo que dice que "las causales de inhabilidad y de incompatibilidad son de interpretación restringida".
MARIO ALARIO MÉNDEZ
