PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Procedencia por violación del régimen de inhabilidades / RÉGIMEN DE INHABILIDADES - Violación por congresista que dentro de periodo inhabilitante ejerció como Director Regional del Inurbe / INHABILIDAD DE CONGRESISTA - Desempeño como Director Regional del Inurbe dentro de periodo inhabilitante / CONGRESISTA LLAMADO - Inhabilidades e incompatibilidades / AUTORIDAD CIVIL O ADMINISTRATIVA - Desempeño como Director Regional del Inurbe / DELEGACIÓN – Inhabilidad originada en desempeño de funciones con autoridad civil o administrativa
En el caso sub examine, según se aduce en la demanda y aparece demostrado en el proceso, el señor ANCIZAR CARRILLO se desempeñó como Director Regional 2035 de la Regional Tolima, del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, del 4 de enero de 1995 hasta el 25 de enero de 1998. Es decir, que está acreditado el primer presupuesto para la configuración de la causal alegada, como quiera que el cargo de Director Regional lo desempeñó en el Departamento del Tolima, que corresponde a la misma circunscripción electoral por la cual fue llamado a reemplazar al cabeza de lista; y no transcurrieron por lo menos doce meses entre la fecha en que hizo dejación de dicho destino público y la de la elección, ya que entre una y otra solo medió un mes y veintitrés días, teniendo en cuenta que laboró hasta el 25 de enero de 1998, y la elección se llevó a cabo el 8 de marzo del mismo año. Ahora bien, debe la Sala establecer si se reúne el otro requisito, esto es, el de que el cargo desempeñado implique jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar. Para la Sala la consideración de que un funcionario ha asumido competencias que suponen el ejercicio de la autoridad civil o administrativa no la desvirtúa el hecho de que las mismas le hayan sido delegadas, pues el influjo o l poder que puede tener sobre el potencial electorado no desaparece por esa circunstancia. Para efectos de concluir en que el cargo desempeñado por el demandado conlleva el ejercicio de autoridad civil o administrativa, le ha dado énfasis, entre otros aspectos concurrentes, a que este último desempeñaba actividades de innegable trascendencia social, que involucra a un masivo sector de la población, aunado al hecho de que en él radicaba la representación legal de la entidad a nivel regional, la facultad de contratación, la ordenación del gasto y la aprobación de los planes y programas de vivienda de interés social, para efectos tributarios; y que desde este punto de vista la situación dilucidada difiere de la que fue objeto de estudio en providencia de 13 de junio de 2000 De lo expresado colige la Sala que se configuró la causal de inhabilidad alegada en la demanda, como quiera que dadas las funciones del cargo desempeñado por el demandado, el mismo se considera como de autoridad civil o administrativa.
NOTA DE RELATORÍA: Sentencias AC-7974 de 1 de febrero de 2000 y AC-10252 de 13 de junio de 2000, Sala Plena.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil uno (2001)
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0112-01(AC)
Actor: GUILLERMO FRANCISCO REYES GONZÁLEZ
Demandado: ANCIZAR CARRILLO
Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA.
El ciudadano GUILLERMO FRANCISCO REYES GONZALEZ, en escrito presentado ante la Secretaría General de esta Corporación el 23 de mayo (folio 19), adicionado el 3 de julio de 2001, (folio 60) solicitó que se decretara la PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA del Representante a la Cámara ANCIZAR CARRILLO, argumentando que había incurrido en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades (artículo 183, numeral 1), de la Constitución Política, en armonía con el artículo 179, numeral 2, ibídem), según el cual no podrán ser congresistas "Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección".
I-. FUNDAMENTOS DE HECHO DE LA DEMANDA
En apoyo de su pretensión adujo el solicitante, en síntesis, lo siguiente:
1º: Que el Representante a la Cámara ANCIZAR CARRILLO hizo parte de la lista que encabezaba EMILIO MARTINEZ ROSALES, por la circunscripción del Tolima, en el segundo renglón, para el período 1998-2002.
2º: Señala que dicha lista salió elegida en el mes de marzo de 1998; y que ANCIZAR CARRILLO fue llamado a ocupar el cargo de congresista por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes en reemplazo del titular EMILIO MARTINEZ ROSALES, quien solicitó mediante Oficio de 28 de febrero de 2000 una licencia no remunerada a partir del 1º de marzo y hasta el 31 de mayo del mismo año.
3º: Indica que el demandado tomó posesión el 1º de marzo de 2001 y actualmente ejerce como congresista, debido a la licencia y posterior sentencia de pérdida de investidura del titular, decretada por el Consejo de Estado.
4º: Que al momento de la elección de la lista correspondiente, tan solo habían transcurrido dos meses desde la fecha de cese de las funciones del señor ANCIZAR CARRILLO, como Director Regional del Inurbe en el Tolima, entidad en la cual laboró desde el 4 de enero de 1995, hasta el 25 de enero de 1998, por lo que resulta claro que al momento de la elección (8 de marzo de 1998) se encontraba incurso en la causal de inhabilidad contemplada en el artículo 179, numeral 2, de la Constitución Política.
5º: Se fundamenta en diversos pronunciamientos del Consejo de Estado sobre el tema de las inhabilidades insubsanbles e invoca el reciente criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (Sentencia de 15 de mayo de 2001, Expediente núm. AC-12300, Consejera ponente doctora Ana Margarita Olaya), para enfatizar en que a pesar de que el congresista ANCIZAR CARRILLO no fue el primero de la lista elegido como Representante en los comicios del mes de marzo de 1998, sí fue llamado a suplir la falta, en principio temporal y posteriormente absoluta, del Congresista EMILIO MARTINEZ ROSALES, quedando sometido al régimen de inhabilidades a partir de su posesión, y en esa medida, al haber ejercido como empleado público un cargo de autoridad civil, política y administrativa, dos meses antes de la elección, incurrió en la causal de pérdida de investidura alegada.
6º: Hace hincapié en que el congresista demandado desempeñó el cargo de Director Regional del Inurbe, con funciones de autoridad política, civil y administrativa, dentro de la misma circunscripción electoral para la cual se presentó en la lista encabezada por Emilio Martínez Rosales, para las elecciones a la Cámara de Representantes que se llevaron cabo el 8 de marzo de 1998, lista que resultó elegida.
7º: Se remite a la jurisprudencia de esta Corporación respecto a la noción de autoridad confiada a un servidor público por razón de sus funciones (Expedientes AC-7974, Consejero ponente doctor Ricardo Hoyos Duque); y recaba en las funciones y atribuciones del demandado como Director Regional del Inurbe en el Tolima, para hacerlas encajar dentro del concepto de autoridad civil, política y administrativa, a que alude la Constitución.
II-. TRAMITE DE LA ACCION
II.1-. Se le imprimió el previsto en la Ley 144 de 1994, que regula el procedimiento especial de pérdida de la investidura de los congresistas, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, probatoria y de audiencia pública.
II.2-. INTERVENCION DEL DEMANDADO.
Notificado el congresista ANCIZAR CARRILLO, el 4 de julio de 2001 (folio 71), del auto admisorio de la solicitud; y a su apoderado el 11 del mismo mes y año del auto admisorio de la adición a dicha solicitud (folio 251), por medio de apoderado, las contestó, aduciendo, en esencia, lo siguiente:
1º: Que el demandante no se tomó la molestia de hacer un ejercicio más exhaustivo de comprensión cabal de las funciones del señor ANCIZAR CARRILLO y del carácter mismo de la entidad a la cual se encontraba vinculado.
2º: Que no basta citar las funciones y concluir que están enmarcadas dentro de los conceptos señalados por la Constitución, sino que es necesario escudriñar lo suficiente a fin de depurar las premisas para la conclusión, pues lo otro es incurrir en falsos y peligrosos entimemas.
3º: Resalta que cuando el demandado se desempeñó como empleado público del INURBE estaba vigente el Decreto 1050 de 1968, contentivo de las normas generales para la reorganización y funcionamiento de la Administración Nacional, el cual definió a los establecimientos públicos como organismos creados por la ley o autorizados por ésta, encargados, principalmente, de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho público (artículo 5º). Igualmente destaca el texto del artículo 25, en cuanto señala que la dirección de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado estará a cargo de una junta o consejo directivo, y de un gerente, director o presidente que será su representante legal.
4º: Anota que el artículo 26 señala las funciones generales de las juntas o consejos directivos; y el artículo 27, de manera general, consagra las funciones de los gerentes, directores o presidentes.
5º: Indica que el Decreto 3130 de 1968 dictó el estatuto de las entidades descentralizadas del orden nacional y en su artículo 22, en relación con las funciones de los gerentes, directores o presidentes de dichos organismos, dispuso que "A más de las que le señale las leyes y estatutos correspondientes, los gerentes, directores o presidentes de las entidades descentralizadas cumplirán todas aquellas funciones que se relacionen con su organización y funcionamiento y que no se hallen expresamente atribuidas a otra autoridad"; igualmente resalta los textos de los artículo 23, 25 y 40.
6º: Hizo hincapié en la Ley 3ª de 1991, "Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial ICT, y se dictan otras disposiciones", para subrayar el texto de los artículos 10o, 12, que determinó las funciones del Inurbe, y 14, que detalló las funciones de la Junta Directiva, para colegir que la creación del INURBE responde al principio de la descentralización administrativa, que le permite a su junta o consejo tener autonomía suficiente para dictar sus propios estatutos; iniciativa de establecer su propia planta de personal y designar y remover sus empleados.
Que con base en esa potestad la Junta Directiva del INURBE expidió el Acuerdo núm. 11 de 1997, en cuyo artículo 11 señaló sus funciones, destacándose las previstas en los numerales 9, 15, 16, 17, 18 y 19.
Indicó que el artículo 22, ibídem, consagró las funciones del Gerente General; e insistió en que toda esa normatividad pone de manifiesto que la capacidad de dirección, administración y autonomía está en cabeza de la Junta Directiva y más moderadamente en el Gerente General, y no en los Directores Regionales.
7º: A su juicio, en virtud de lo consagrado en el artículo 25 del Decreto 3130 de 1968, la organización de un establecimiento público como el INURBE puede ser regional, sobre la base del principio de desconcentración administrativa, que implica que las funciones siguen perteneciendo al nivel central, pero que para un mejor funcionamiento se trasladan a las distintas regiones del territorio nacional, para que sean ejercidas en nombre y representación de aquél, conforme lo precisa el Tratadista Libardo Rodríguez Rodríguez en su libro "Estructura del Poder Público en Colombia".
8º: Manifiesta que la condición del Director Regional del Inurbe es la de un funcionario subordinado, sin capacidad decisoria autónoma y que quizás el "pomposo" nombre del cargo y su ubicación regional se presta a equívocos.
9º: Retoma apartes del libro antes mencionado, en el cual se dice que, en definitiva, "la desconcentración es apenas un fenómeno de limitación a la excesiva centralización, pero que se ubica todavía dentro de esta última, pues el Estado continúa monopolizando el ejercicio de las funciones. Podría decirse que es una centralización atenuada".
10º: Que el cargo de Director o Gerente Regional del Inurbe, conforme a los Decretos 1042 de 1978 y 457 de 1997, está dentro del nivel ejecutivo, no directivo; y que el nivel ejecutivo no formula políticas, ni adopta planes ni programas, sino que simplemente los ejecuta, lo que implica que está subordinado a otros niveles, a los cuales debe obediencia.
11: Se Remite a lo expresado por la Sala Plena del Consejo de Estado en el expediente AC-7974, en los siguientes términos: "... la determinación en cada caso concreto de si un servidor público ejerce o no autoridad civil, debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo y así se podrá establecer el tipo de poderes que ejerce y las sujeciones a las cuales quedan sometidos los particulares. Si dichas potestades revisten una naturaleza tal que su ejercicio permita tener influencia en el electorado, las mismas configuran la autoridad civil que reclama la Constitución para la estructuración de la causal de inhabilidad de que se trata.....En consecuencia, lo que pretende la institución constitucional es impedir que la influencia sobre el electorado proveniente del poder del Estado se pueda utilizar en provecho propio...o en beneficio de parientes o allegados... pues tales circunstancias empañarían el proceso político-electoral, quebrantando la igualdad de oportunidades de los candidatos ...", para plantear que en su caso no se da esa situación.
Reitera que la Regional del Tolima del Inurbe responde al principio de desconcentración administrativa, y que carece de autonomía, toda vez que actúa en nombre y representación del nivel central del establecimiento público.
12: Trae a colación el texto de la Resolución núm. 0569 de 1997, expedida por el Gerente General del Inurbe, que contiene el Manual específico de funciones, en particular, del Director Regional- Código 2035, para destacar que el programa de contratación, el objeto del mismo y su cuantía está previamente determinado por el nivel central, por lo que la posibilidad de influir sobre la sociedad en general o el electorado es nula, dadas las restricciones de dicha contratación, materia en la cual no se puede comparar con las amplias facultades de un Alcalde o del Gerente General.
13: Hace hincapié en que la capacidad de aprobar programas o créditos de vivienda es del Gerente General e insiste, una vez más, en la carecía de disposición y decisión de los Directores Regionales, la ausencia de poder disciplinario frente al personal de la Regional y la falta de autorización para manejar los recursos del subsidio de vivienda y los pagos a los beneficiarios, para concluir en la imposibilidad de influir sobre el electorado.
II.3-.AUDIENCIA PUBLICA
A la audiencia pública celebrada el 14 de agosto de 2001 asistieron el solicitante GUILLERMO FRANCISCO REYES GONZALEZ, el señor Agente del Ministerio Público, doctor GUSTAVO ADOLFO GARCIA MORENO; el demandado ANCIZAR CARRILLO y su apoderado, doctor JAIME ALBERTO SARRIA LUNA.
II.3.1-. El actor intervino en la audiencia para solicitar la pérdida de la investidura del Congresista ANCIZAR CARRILLO y en lo pertinente reiteró la causal invocada en la solicitud y los hechos en que se fundamentó.
II.3.2-. El demandado en su intervención manifestó que no incurrió en las conductas enlistadas como prohibidas para inscribirse como candidato a la Cámara de Representantes, pues no había ejercido como empleado público jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.
Reitera lo expresado en la contestación de la demanda, en cuanto a que los Directores Regionales de entidades como el Inurbe no están revestidos de tal autoridad, por cuanto allí opera la desconcentración de funciones; las funciones de la Regional eran limitadas, restringidas a labores operativas, de trámite, con delegaciones puntuales.
Hace énfasis en que en ningún momento se delegaron las atribuciones de nombrar, remover o promocionar el personal, o disciplinarias, tampoco reglamentarias; recaba en que en esa Regional nunca se realizó ninguna licitación, pues, por el centralismo, esas decisiones se adoptaron por el Gerente General; en apoyo de sus afirmaciones acompañó la normatividad pertinente a las facultades reglamentarias, de dirección y administración de personal, disciplinarias. Y en lo tocante a la disposición de los recursos allegó copia de Acuerdos a través de los cuales se asignaron los subsidios por parte del Director General.
II.3.3-.El apoderado del demandado, igualmente, reiteró en la audiencia los planteamientos expresados en la contestación de la demanda, que son coincidentes con los de su representado en cuanto a que las Funciones desarrolladas por el Director Regional del Inurbe no constituyen ejercicio de autoridad política, civil, administrativa o militar.
II.3.4-. El señor Procurador Tercero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado intervino en la audiencia para solicitar que se decrete la pérdida de la investidura del demandado, por las razones que se resumen a continuación, extractadas del escrito que al efecto acompañó :
Que los Directores Regionales del Inurbe están investidos de autoridad administrativa, como coordinadores que son en las diversas regiones de los planes y programas de la entidad; además de que son ejecutores presupuestales, ordenadores del gasto en su ámbito territorial e inclusive tienen representación contractual en determinados casos, como se desprende del Manual de Funciones establecido en la Resolución 0868 de 1997.
Destaca que el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 sirve de parámetro para precisar los conceptos de autoridad civil, política y administrativa para los órdenes distrital y municipal, en ausencia de norma legal que los desarrolle en el orden nacional.
Sostiene que si se analizan de manera integral y sistemática los criterios legales sobre el tema incorporados en la citada Ley y se tiene en cuenta el principio de paralelismo de formas legales y administrativas, resulta obvio que tales regulaciones no son ajenas a los organismos y entidades nacionales.
A su juicio, el Director Regional de un establecimiento público como el Inurbe "es la autoridad superior administrativa del servicio a cargo de la entidad en la respectiva región", pues es manifiesto que quien tiene competencia como ordenador del gasto a nivel regional, ostenta una alta jerarquía en ese orden, lo cual es más claro todavía si se posee, como ocurre en el evento sub lite, atribución legal o reglamentaria para adelantar procesos de adjudicación de contratos y para celebrarlos en materia de significativa importancia social, como el de la vivienda; y agrega que quien se halle investido de tales atribuciones no puede considerarse como un simple empleado público, pues sus decisiones alcanzan "notorio significado sobre los potenciales electores".
Expresa que comparte el criterio que aplicó la Sala en la sentencia de 15 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-12300, Consejera ponente doctora Ana Margarita Olaya Forero), por cuanto allí "se hace un estudio acorde con las orientaciones vigentes sobre la interpretación sistemática e integral de la Constitución de 1991, y, además, se cumple con el propósito del Constituyente de introducir pautas de transparencia y moralidad en el proceso electoral, para que al órgano legislativo del Estado accedan quienes gozan del voto de los electores y por su acreditada y transparente conducta están en condiciones de honrarlo como personas dignas e idóneas".
Concluye afirmando que resulta reprochable que en las listas de aspirantes a los cuerpos colegiados se incluya a personas que a la luz de los textos de la Carta Política y de la Ley se encuentran inhabilitados para ser elegidos válidamente por los electores por cuanto ello entraña, ni más ni menos, una especie de fraude a los electores, y una manifiesta entronización de formas de corrupción que a todas luces enseñan un indiscutible propósito de burlar los mandatos constitucionales.
III-. CONSIDERACIONES DE LA SALA:
Sea lo primero advertir que aparece demostrado en el proceso que en la lista que se inscribió para la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral del Tolima, a nombre del Partido Liberal Colombiano, encabezada por EMILIO MARTINEZ ROSALES, para las elecciones del 8 de marzo de 1998, período 1998-2002 aparece como segundo renglón el señor ANCIZAR CARRILLO (folio 23).
Igualmente, está acreditado que en las citadas elecciones resultó elegido por la circunscripción electoral del Tolima, a nombre del partido liberal colombiano, el señor EMILIO MARTINEZ ROSALES (folio 21).
Según consta a folio 28, el 16 de marzo de 2001, el señor ANCIZAR CARRILLO, segundo renglón de la lista encabezada por el Representante EMILIO MARTINEZ ROSALES, a quien mediante providencia de 3 de octubre de 2000 el Consejo de Estado despojó de su investidura, tomó posesión, en forma definitiva, del cargo que había quedado vacante.
La causal de pérdida de investidura alegada, es la consagrada en el artículo 183, numeral 1, de la Constitución Política, en armonía con el artículo 179, numeral 2, ibídem, los cuales prevén:
Artículo 183, numeral 1:
"Los congresistas perderán su investidura:
1.- Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses"
Artículo 179, numeral 2:
"No podrán ser congresistas:
2.- Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección".
Para la configuración de la causal alegada es menester que concurran los siguientes presupuestos:
Que, tratándose de Representantes a la Cámara, el demandado haya desempeñado un empleo público en la misma circunscripción electoral, dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección; y que dicho empleo conlleve el ejercicio de jurisdicción o de autoridad política, civil, administrativa, o militar.
En relación con el primer presupuesto, esta Corporación en sentencia de 15 de mayo de 2001 (Expediente AC- 12300, Actor: Manuel Vicente López López, Consejera ponente doctora Ana Margarita Olaya Forero), luego de un minucioso análisis de los propósitos del Constituyente de 1991, plasmados en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente; y del estudio armónico y coordinado del texto de los artículos 179, 181, inciso 2º, 261, inciso 1° de la Constitución Política, 279 de la Ley 5ª de 1992, relativo al concepto de inhabilidad; y del Acto Legislativo núm. 3 de 1993, que la Sala prohija en esta oportunidad, concluyó:
"a) Que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades consagrado en la Constitución Política gobierna tanto a los Congresistas elegidos como a los llamados.
b) Que las inhabilidades consagradas en los numerales 2 y 3 del artículo 179 de la Constitución Política son aplicables, en los términos que en tal precepto se consagran, también a los llamados a ocupar la vacancia del Congresista elegido, los cuales son todos los que conforman la lista.
c) Que la posesión del "llamado" a suplir las vacantes del congresista "elegido" marca el momento en el cual puede el juez pronunciarse sobre la existencia o no de las conductas enlistadas como no permitidas, pese a que su ocurrencia tenga lugar con anterioridad al acto de posesión, como es el caso de los supuestos que contemplan los citados numerales 2 y 3 del artículo 179 de la Constitución Política.
d) Que la causal del numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política, respecto de los congresistas llamados a ocupar las vacancias de los Congresistas elegidos, exige los siguientes supuestos para que ésta se configure:
-Posesión del Congresista llamado a suplir la vacancia.
- Que el Congresista llamado a ocupar la vacancia del elegido, hubiera ejercido, como empleado público, jurisdicción o autoridad política civil, administrativa o militar, dentro de la misma circunscripción electoral en el caso de los Representantes a la Cámara, entendido para los Senadores que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, dentro de los doce meses anteriores a la fecha en que se realizó la elección y por la cual adquirió la vocación para ser llamado".
A tales conclusiones se arribó luego de considerar, entre otros aspectos, que la interpretación aislada del inciso segundo del artículo 181 de la Constitución, según la cual las inhabilidades de los "llamados a ocupar el cargo del congresista elegido", que son todos los que conforman la lista, solo comienza a partir de la posesión, que otrora sostuvo la Sala, torna inoperante respecto de éstos las causales segunda y tercera previstas en el artículo 179 de la Constitución Política, pues quien esté incurso en la inhabilidad para ser "elegido" bien puede situarse dentro de la lista en un orden que posteriormente le dé vocación de ser "llamado" y así, haciendo fraude a la norma constitucional, utilizar torcidamente su condición de poder, para cautivar votos a favor de su lista y luego, una vez transcurran los doce o seis meses que señalan los citados numerales 2 y 3 del artículo 179, posesionarse como congresista por virtud del llamado de la Mesa Directiva, situación que debe rechazarse, como quiera que es contraria a la genuina intención del Constituyente al establecer el régimen de inhabilidades para los congresistas, con el cual pretendió evitarse la utilización de los factores de poder derivados de los vínculos con el Estado para fines electorales y con ello impedir la manipulación del electorado; que, además, no puede desatenderse el hecho de que es la elección y no el llamado que hace la Mesa Directiva, lo que genera la vocación del candidato no elegido a suplir la vacancia de quien sí lo fue; y que las elecciones se hacen por listas, no por un determinado nombre, por lo que el resultado electoral, además de precisar quiénes resultaron elegidos, de acuerdo con el sistema del cuociente electoral, determina también la vocación de los llamados a suplirlos en sus faltas absolutas o temporales, según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente dentro de la misma lista electoral.
Para prohijar la consideración de que este nuevo enfoque interpreta fielmente los postulados normativos relacionados con el asunto dilucidado, se tuvo en cuenta, igualmente, la imperiosa necesidad de acatar la regla explícita según la cual el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a que están sometidos los congresistas llamados es exactamente el mismo que se aplica a los elegidos. Y si tal regulación aparece recogida, como ya se dijo, de forma clara, precisa y concluyente, en el artículo 181, inciso 2º, de la Carta, no resulta de recibo admitir la distinción que se ha pretendido deducir respecto de la contabilización del término de las inhabilidades previstas en los numerales 2 y 3 del artículo 179 ibídem, en el sentido de que para los elegidos debe partirse de la fecha de la elección, en tanto que para los llamados desde el momento de la posesión, pues, si ello fuese así, la perentoria ordenación según la cual unos y otros están sometidos a un mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades, quedaría burlada, al menos parcialmente.
De modo que, la interpretación cabal de la norma, en lo que toca con los llamados, no puede suministrar un entendimiento distinto al de que la posesión de éstos es solo el supuesto que permite el acceso efectivo a la curul que, por ende, se constituye en una especie de condición cuyo advenimiento resulta indispensable para que se produzca el sometimiento al régimen respectivo.
En consecuencia, partiendo de la consideración de que el alcance reseñado es el que corresponde, no es válido sostener que la posesión del llamado sea el punto de partida para computar el referido término de doce o seis meses, ya que, bajo esta óptica, se desconocería el categórico mandato superior según el cual el régimen de inhabilidades será el mismo aplicable a los congresistas elegidos, a quienes, como quedó visto, para tales efectos, se les tiene en cuenta la fecha de la elección, lo cual, en acatamiento de dicha ordenación, también debe acontecer en relación con los llamados. Parecer que se halla igualmente corroborado por el hecho de que el adjetivo mismo, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Edición 1992, pág. 997, significa "Idéntico, no otro..." "...Exactamente igual", circunstancia que excluye la posibilidad de que entre una y otra modalidad de acceso de los congresistas a la investidura tenga cabida la distinción que se pretende.
La exégesis adoptada por esta Corporación en la providencia de 15 de mayo de 2000, que ahora se reitera, sin lugar a dudas, aplica con rigor el principio de hermenéutica según el cual resulta imperioso dar prevalencia a la interpretación que garantiza la eficacia de la norma reguladora de la situación controvertida, eficacia que está fundada en la consideración de que son las elecciones las que dan vocación tanto al congresista elegido como a los demás integrantes de la lista, en caso de vacancia, para ocupar la curul respectiva. De manera que antes de que las elecciones se produzcan es cuando debe evitarse la posibilidad de que los integrantes de las listas que gocen de privilegios (previstos como inhabilidades, tales como haber desempeñado cargo revestido de autoridad o haber sido contratista de la administración), puedan aprovecharlos, manipulando la intención de voto de los electores, para obtener ventajas respecto de las demás listas de candidatos.
Antes del llamado que se hace a un congresista, los referidos privilegios no revisten tanta trascendencia como ocurre antes de la elección de la lista. Es por ello que tiene plena justificación, bajo la óptica de que la interpretación de la norma debe ser eficaz, la contabilización del término de las inhabilidades, tanto para los congresistas elegidos como para los llamados, a partir del momento de la elección, pues es ésta la que, se reitera, verdaderamente brinda a unos y a otros la posibilidad de acceder a la curul y, por ende, en su etapa previa es cuando pueden tener lugar las manipulaciones que el legislador quiso proscribir.
De otra parte, no puede la Sala desconocer que quien se inscribe en una lista como candidato a ser congresista, consciente de que se halla incurso dentro de una causal de inhabilidad o de incompatibilidad y que, por ende, si resulta elegido, podría verse abocado a la declaratoria de nulidad de su elección o a la pérdida de su investidura, necesariamente actúa imbuido de mala fe, movido por propósitos aviesos y a sabiendas de que procede en abierta contradicción con la ley, conducta esta que por sí sola es reprochable y, por lo mismo, merecedora de sanción.
Ahora, el hecho de que esta Corporación en anteriores pronunciamientos haya dado un alcance diferente a las normas constitucionales en materia de inhabilidades en relación con los llamados, no la obliga a mantener dicha posición, máxime si, como ya se vio, la claridad de los preceptos superiores pertinentes impone la interpretación que aquí se acoge, que rinde tributo al principio constitucional previsto en el artículo 230, según el cual los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley; y la jurisprudencia es apenas un criterio auxiliar de la actividad judicial.
En el caso sub examine, según se aduce en la demanda y aparece demostrado en el proceso, el señor ANCIZAR CARRILLO se desempeñó como Director Regional 2035 de la Regional Tolima, del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana "INURBE", del 4 de enero de 1995 hasta el 25 de enero de 1998 (folio 24).
Es decir, que está acreditado el primer presupuesto para la configuración de la causal alegada, como quiera que el cargo de Director Regional lo desempeñó en el Departamento del Tolima, que corresponde a la misma circunscripción electoral por la cual fue llamado a reemplazar al cabeza de lista; y no transcurrieron por lo menos doce meses entre la fecha en que hizo dejación de dicho destino público y la de la elección, ya que entre una y otra solo medió un mes y veintitrés días, teniendo en cuenta que laboró hasta el 25 de enero de 1998, y la elección se llevó a cabo el 8 de marzo del mismo año.
Ahora bien, debe la Sala establecer si se reúne el otro requisito, esto es, el de que el cargo desempeñado implique jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar.
En torno al tema, esta Corporación, en sentencia de 1º de febrero de 2000 (Expediente AC-7974, Actor: Manuel Alberto Torres Ospina, Consejero ponente doctor Ricardo Hoyos Duque, hizo las siguientes precisiones que, por su importancia y pertinencia, se reiteran en esta oportunidad:
"....La autoridad civil confiada a un servidor público por razón de sus funciones consiste en la potestad de mando, de imposición, de dirección que ejerce sobre la generalidad de las personas. Su expresión puede ser diversa y puede consistir en competencias reglamentarias, o de designación y remoción de los empleados, o en potestades correccionales o disciplinarias o de imposición de sanciones distintas, o de control que comporte poder de decisión sobre los actos o sobre las personas controladas.....El concepto de autoridad civil no resulta excluyente sino comprensivo de la autoridad administrativa que relacionada con las potestades de servidor público investido de función administrativa, bien puede ser, y por lo general es, al mismo tiempo autoridad civil.
En otros términos, si bien los conceptos de autoridad militar y jurisdiccional tienen contornos precisos, los linderos se dificultan tratándose de la autoridad política, civil y administrativa. Entendida la primera como la que atañe al manejo del Estado y se reserva al Gobierno (art. 115 C.P.) y al Congreso (art. 150 ibídem) en el nivel nacional, no queda duda de que la autoridad civil es comprensiva de la autoridad administrativa sin que se identifique con ella, pues entre las dos existirá una diferencia de género a especie. Una apreciación distinta conduciría a vaciar completamente el contenido del concepto autoridad civil, pues si ella excluye lo que se debe entender por autoridad militar, jurisdiccional, política y administrativa no restaría prácticamente ninguna función para atribuirle la condición de autoridad civil...".
Igualmente, en el proveído mencionado la Sala señaló que "... la determinación en cada caso concreto de si un servidor público ejerce o no autoridad civil, debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo y así se podrá establecer el tipo de poderes que ejerce y las sujeciones a las cuales quedan sometidos los particulares. Si dichas potestades revisten una naturaleza tal que su ejercicio permita tener influencia en el electorado, las mismas configuran la autoridad civil que reclama la Constitución para la estructuración de la causal de inhabilidad de que se trata. En consecuencia, lo que pretende la institución constitucional es impedir que la influencia sobre el electorado proveniente del poder del Estado se pueda utilizar en provecho propio...o en beneficio de parientes o allegados ... pues tales circunstancias empañarían el proceso político-electoral, quebrantando la igualdad de oportunidades de los candidatos ...". En esta oportunidad agrega la Sala que, además de la potestad nominadora y sancionatoria, a que alude la sentencia antes mencionada, que puede tener el funcionario público de que se trate, respecto de sus subalternos, también son relevantes, para efectos de determinar el ejercicio de la autoridad civil o administrativa, las implicaciones que a nivel social puedan tener las competencias propias del cargo que se desempeña.
Ahora bien, para determinar si el servidor público ejerce jurisdicción o autoridad y de qué clase, según quedó visto, necesariamente el estudio debe partir del contenido funcional del cargo, y es este aspecto, precisamente, el que constituye motivo de controversia en el asunto examinado pues, como quedó reseñado ab initio, la contestación de la demanda descansa en la premisa de que el cargo del demandado carece en absoluto de poder decisorio, dado que éste radica única y exclusivamente en la Junta Directiva del INURBE, y en el Director General ; que el Director Regional no maneja recursos, no tiene ingerencia en la planta de personal ni para remover a sus empleados, es decir, que no tiene poder alguno.
Para dilucidar tal aspecto, la Sala tiene en cuenta lo siguiente:
En el Manual de funciones aprobado por la Resolución núm. 659 de 30 de julio de 1997, visible a folios 127 a 129 del expediente se consagran las siguientes para el cargo denominado DIRECTOR REGIONAL código 2035:
"1.- Coordinar acciones que estimulen la participación de otras entidades sectoriales de gobierno, los entes territoriales y administrativos, sector privado y las universidades en la ejecución de la Política Urbana en lo que hace referencia a la producción social de vivienda y reforma urbana.
2.-Coordinar la ejecución del Plan de Asistencia Técnica y Capacitación en Vivienda, reforma urbana y finanzas municipales con base en las directrices definidas por la Entidad y de acuerdo con la política formulada por el Ministerio de Desarrollo Económico; desarrollar labores de retroalimentación al nivel central que permita hacer los ajustes correspondientes.
3. Coordinar la ejecución del Plan Estratégico Financiero con el fin de optimizar los recursos del subsidio a la
vivienda y procurando estimular y facilitar la participación de los diferentes sectores del desarrollo, de los entes territoriales y administrativos, del sector privado y la comunidad en la cofinanciación de las diferentes actuaciones de la Política Urbana en el territorio.
4.- Promover y acompañar en su área de jurisdicción la formulación y ejecución de estudios sobre nuevas formas de producción social de vivienda; tecnologías, diseño, construcción y autoconstrucción de vivienda e infraestructura urbana; gerencia de proyectos de vivienda de reforma urbana; fomentar la creación de centros e acopio para contribuir con el adecuado y oportuno suministro de materiales.
5.- Estimular y acompañar a los entes territoriales y administrativos para la focalización, formulación y ejecución de los diferentes planes y proyectos de vivienda, reforma urbana y Finanzas Municipales.
6.- Dirigir la realización de los procesos de administración, asignación y seguimiento de los recursos del Subsidio Familiar de Vivienda para lograr una óptima y oportuna aplicación de los recursos y elaborar informes que sobre resultados obtenidos deban ser enviados al nivel central para su consolidación nacional.
7.- Proponer al nivel directivo de la entidad ajustes y/o modificaciones a la normatividad vigente a partir de las experiencias que se obtengan en la ejecución de la Política de Vivienda de Interés Social.
8.- Garantizar la aplicación de estrategias, mecanismos e instrumentos de seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos de la jurisdicción de la Regional, y retroalimentar el sistema integral de información de la Entidad.
9.- Promover los procesos de participación y veeduría ciudadana, creando espacios de concertación entre los diferentes actores sociales que deban vincularse en la ejecución de las Políticas Urbana y de Vivienda.
10.- Aplicar los indicadores de eficiencia financiera y operacional que permitan evaluar al INURBE y suministrar informes periódicos a la Subgerencia de Planeación y Sistema de Información del Nivel Central.
11- Dirigir la ejecución y control del presupuesto de la Regional, autorizando los gastos y ordenando los pagos en concordancia con las normas vigentes y las delegaciones otorgadas, evaluando periódicamente la ejecución del presupuesto de la Regional y suministrando informes al Nivel Central.
12.- Suministrar periódicamente al nivel central, informes sobre la situación y avance de la Política Urbana en la regional, y del cumplimiento de las Metas dispuestas en el Plan Anual de Acción.
13.- Organizar y adelantar los procesos de licitación y contratación cuando sean de su competencia, de acuerdo a la delegación establecida en materia de contratación y ajustándose a las normas legales vigentes.
14.- Velar por el desarrollo del Sistema de Control Interno estableciendo controles en cada uno de los procesos de actuación de la Regional para lograr un mejoramiento continuo de los resultados.
15.- Adelantar la entrega a los municipios de las Urbanizaciones intervenidas que ha venido manejando el Instituto, siguiendo las instrucciones de la Gerencia General y de conformidad con las normas legales vigentes.
16.- Promover el desarrollo de estudios de diagnóstico sectorial y contribuir con los resultados a la conformación del Sistema Integrado de Información del INURBE, y a los entes territoriales y administrativos.
17.- Garantizar la actualización del Sistema Nacional de Oferentes de Vivienda y Asistencia Técnica.
18.- Administrar los programas de desarrollo humano, de servicios físicos y financieros de la Regional, propendiendo por el incremento de la productividad.
19.- Representar legalmente a la Entidad en su jurisdicción, constituyendo si es del caso, delegados que lo representen judicial o extrajudicialmente, según las atribuciones que se le concedan.
20.- Aprobar los programas de vivienda de interés social para efectos tributarios, de conformidad al Decreto 1288 de 1996 en todos aquellos casos cuya función no fue delegada a otras entidades por la Junta Directiva.
21.- Las demás funciones que le sean asignadas por el jefe inmediato y correspondan a la naturaleza del cargo" (Negrillas fuera de texto).
Conforme al artículo 11 de la Ley 3ª de 1991, "Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones", el INURBE "tendrá como objeto fomentar las soluciones de vivienda de interés social y promover la aplicación de la Ley 9ª de 1989 o las que la modifiquen, adicionen o complementen, para lo cual prestará asistencia técnica y financiera a las administraciones locales y seccionales y las organizaciones populares de vivienda, así como administrará los recursos nacionales del Subsidio Familiar de vivienda".
Al confrontar el objetivo general del INURBE con las funciones asignadas a los Directores Regionales, concluye la Sala que el mismo no podría llevarse cabo sin el apoyo o concurso, entre otros, de los Directores Regionales.
Si bien es cierto que dichos funcionarios no son los que tienen a su cargo la Dirección General del Instituto, ni la iniciativa frente a la designación de la planta de personal, ni son los que ejercen el poder sancionatorio ni otorgan directamente los subsidios de vivienda, ni aprueban directamente programas y planes de vivienda, no por ello pueden considerarse como unos simples convidados de piedra.
Del contenido de las funciones reseñadas se deduce que los Directores Regionales vienen a ser los intermediarios o voceros de la comunidad ante la Dirección General del Instituto, al punto de que si estos se limitaran simplemente a obedecer, como lo plantea el demandado, la respectiva región, en materia de vivienda de interés social, no tendría ningún desarrollo.
En efecto, coordinar acciones para estimular la producción social de vivienda, buscando la participación del Gobierno, de las entidades territoriales y del sector privado; promover y formular estudios sobre nuevas formas de producción social de vivienda; tecnología, diseño, construcción o autoconstrucción; dirigir y hacer seguimiento de los recursos del Subsidio Familiar de Vivienda; dirigir la ejecución y control del presupuesto de la Regional, proponer , dada la experiencia que se tiene, al nivel directivo ajustes o modificaciones a las normas para la ejecución de la política de vivienda de interés social; organizar y adelantar los procesos de licitación y contratación; administrar los programas de desarrollo humano y aprobar los programas de vivienda para efectos tributarios, autorizar los gastos y ordenar los pagos, y representar legalmente a la entidad, etc, no corresponde a una actitud pasiva sino, todo lo contrario, emprendedora y ejecutiva, sin la cual se haría imposible el desarrollo de la labor encomendada al Instituto como tal.
Sabido es que la tarea del INURBE está orientada hacia el sector de la población más desprotegida económica y socialmente, que es la que tiene contacto directo con la Dirección Regional, pues la mayoría de las veces sus escasos recursos económicos le impiden trasladarse a la Capital. Siendo ello así, tal población ve en el Director Regional al verdadero gestor de los proyectos de vivienda de interés social y, por consiguiente, a quien hace posible el otorgamiento de los subsidios y la realización de los planes y programas de vivienda, lo cual es apenas comprensible, pues ello es lo que se infiere de la naturaleza de las actividades que le corresponde desarrollar y del contexto en que ellas tienen lugar.
De tal manera que el hecho de que, se repite, el Director Regional no sea quien, por ejemplo, otorgue directamente un subsidio para vivienda, no significa que no tenga incidencia en tal otorgamiento o en la construcción de un plan de vivienda de interés social en la respectiva región, pues la razón de ser de su cargo, precisamente está en trabajar por la misma y propiciar que quienes tienen la facultad de adoptar la decisión final, lo hagan. Y a no dudarlo, tal circunstancia torna franca la posibilidad de que el funcionario respectivo, si se lo propone, pueda fácilmente deducir beneficios electorales, con mayor razón si se considera que su gestión tiene ingerencia en la solución de una de las necesidades más apremiantes de un gran sector de la población marginada, como lo es la vivienda; población que fácilmente es objeto de manipulación, atendiendo su marcada vulnerabilidad.
Ahora, conforme a la Resolución 0868 de 1997 "Por medio de la cual se delegan algunas funciones en funcionarios del Nivel Central y Regional", expedida por el Gerente General de INURBE (folios 132 a 139), los Directores Regionales pueden adjudicar y celebrar contratos de suministros, reparaciones, mantenimiento de muebles equipos de oficina y reparaciones locativas de los inmuebles de uso administrativo y de prestación de servicios y los demás que se requieran para el funcionamiento de la Regional, hasta cien salarios mínimos legales mensuales, que corresponden hoy a veintiocho millones seiscientos mil pesos; y ordenar los gastos y autorizar los pagos, de conformidad con el programa anual de caja aprobado por el nivel central.
La facultad de contratación, aunque no es tan amplia como la de los Alcaldes, según lo resaltó el demandado, en criterio de la Sala, también le permite al Director Regional ejercer competencias afines con el concepto de autoridad civil o administrativa el cual, como quedó visto, entre otras consideraciones, denota poder o manejo sobre la comunidad, en términos que en un momento dado permite derivar ventajas electorales, lo cual igualmente es predicable de la atribución de ordenación del gasto que le fue asignada en la citada Resolución.
Para la Sala la consideración de que un funcionario ha asumido competencias que suponen el ejercicio de la autoridad civil o administrativa no la desvirtúa el hecho de que las mismas le hayan sido delegadas, pues el influjo o l poder que puede tener sobre el potencial electorado no desaparece por esa circunstancia.
Quiere la Sala resaltar que en esta oportunidad, para efectos de concluir en que el cargo desempeñado por el demandado conlleva el ejercicio de autoridad civil o administrativa, le ha dado énfasis, entre otros aspectos concurrentes, a que este último desempeñaba actividades de innegable trascendencia social, que involucra a un masivo sector de la población, aunado al hecho de que en él radicaba la representación legal de la entidad a nivel regional, la facultad de contratación, la ordenación del gasto y la aprobación de los planes y programas de vivienda de interés social, para efectos tributarios; y que desde este punto de vista la situación dilucidada difiere de la que fue objeto de estudio en providencia de 13 de junio de 2000 (Expediente núm. AC-10.252, Consejera ponente doctora Ana Margarita Olaya Forero).
De lo expresado colige la Sala que se configuró la causal de inhabilidad alegada en la demanda, como quiera que dadas las funciones del cargo desempeñado por el demandado, el mismo se considera como de autoridad civil o administrativa.
Consecuente con lo anterior, se decretará la pérdida de la investidura del Representante a la Cámara ANCIZAR CARRILLO.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
DECRETASE la pérdida de la investidura de Congresista del Representante a la Cámara ANCIZAR CARRILLO.
Comuníquese esta decisión a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de agosto de 2001.
MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Presidente
MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMAN AYALA MANTILLA
TARSICIO CACERES TORO JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE
JESUS M. LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ
ROBERTO MEDINA LOPEZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
OLGA INES NAVARRETE BARRERO ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO MARIA INES ORTIZ BARBOSA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
DARIO QUIÑONES PINILLA GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia por no configurarse violación al régimen de inhabilidades / CONGRESISTA LLAMADO / PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD - Inhabilidad de congresista
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS DOCTORES MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA Y GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
Ref.: Radicación PI-0112-01
Providencia aprobada el 24 de agosto de 2001
Actor: Guillermo Francisco Reyes González
Consejero Ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo .
A continuación y con el debido respeto consignamos el salvamento de voto a la sentencia aprobada mayoritariamente por la Sala Plena.
No compartimos que se haya decretado la pérdida de la investidura en el caso sub examine porque el artículo 181 de la Constitución Nacional en su inciso 2º de manera expresa indica que quienes no hayan sido elegidos como Congresistas quedarán sujetos al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades "a partir de su posesión".
Conforme a la anotada disposición es claro que quien figura en la lista inscrita y no es elegido por no alcanzar la los votos necesarios para ello, no adquiere la condición de Congresista y tan solo tiene la vocación para ser "llamado" a hacerlo en caso de falta absoluta o temporal de quien se encuentra ejerciendo el cargo, vocación que no necesariamente se consolida ya que se trata tan solo de una eventualidad que se concreta con la aludida ausencia.
La norma tal como se encuentra redactada y habida cuenta que regula un régimen sancionatorio que da lugar a la pérdida de investidura, es de naturaleza restrictiva y no puede dársele la amplia interpretación que se realiza en la providencia.
Debe tenerse en cuenta además que en materia de responsabilidad disciplinaria no se comparte que ella tenga carácter objetivo, ni podría decirse que por el hecho de aceptar la inscripción en las listas se acepta de suyo la responsabilidad de la aplicación del régimen restrictivo desde la fecha de la elección, máxime cuando existe pronunciamiento de esta Corporación en sentencia de 16 de octubre de 1996, CP: Dr. Libardo Rodríguez, expediente AC-3866 en la cual se excluyó expresamente el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Nacional de ser aplicado a los "llamados", circunstancia que de un lado impide establecer una presunción no contemplada en la ley para el caso del "llamado" según la cual éste conoce y acepta tal responsabilidad y de otro cuando el citado proveído que es de conocimiento público, contiene una interpretación que permitió al hoy Congresista inculpado considerar que con la posesión del cargo no infringía el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
Con todo respeto,
MARIA INES ORTIZ BARBOSA GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
Fecha ut supra.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia por no configurarse violación al régimen de inhabilidades / CONGRESISTA LLAMADO / PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD - Inhabilidad de congresista
SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE A LA PROVIDENCIA DICTADA EL 28 DE AGOSTO DE 2001 EN EL EXPEDIENTE N° 11001-03-15-000-2001-0112-01 SOLICITUD DE PERDIDA DE INVESTIDURA. ACTOR: GUILLERMO FRANCISCO REYES GONZÁLEZ, CONSEJERO PONENTE, DR. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Santa fe de Bogotá, D.C., 17 de septiembre de 2001.
Como en ocasión anterior considero que de conformidad con lo prescrito por los artículos 179 y 181 de la Constitución Política si bien existe un mismo régimen de inhabilidades y de incompatibilidades para quienes resulten elegidos como congresista y para quienes sean llamados a ocupar las vacancias absolutas o temporales, la fecha para contabilizar su operancia en unos y en otros es diferente, toda vez que el artículo 181, inciso segundo, prescribe:
"(...) Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión".
Quiere decir lo anterior que este precepto constitucional en forma expresa determina la posesión como punto de referencia para empezar a contar el periodo de las inhabilidades de los congresista llamados.
Es incuestionable que es la elección y no el llamado que hace la Mesa Directiva lo que genera la vocación del candidato no elegido a suplir las vacancias según el orden de inscripción en la misma lista electoral pero no es menos cierto que la Constitución no partió de la elección sino de la posesión para determinar la aplicación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades en relación con los llamados, a pesar de ser el mismo para unos y otros. Vale decir, el mismo régimen se aplica a los elegidos a partir de la elección y a los llamados a partir de su posesión.
Debe tenerse en cuenta que las inhabilidades requieren consagración expresa y existiendo una norma superior que de manera clara determina el tiempo en que deben empezar a regir debe aplicarse su tenor literal sin entrar en consideraciones sobre el derecho que es con base en lo que debiera ser.
Con todo comedimiento.
JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia por no configurarse violación al régimen de inhabilidades / CONGRESISTA LLAMADO / PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD - Inhabilidad de congresista
SALVAMENTO DE VOTO DE MANUEL S. URUETA AYOLA
Ref.: Expediente Núm. 1100103-15-000-2001-0112-01
Pérdida de la Investidura de Congresista de ANCIZAR CARRILLO
Actor: Guillermo Francisco Reyes González
El señor ANCIZAR CARRILLO hizo parte de una lista a la Cámara de Representantes, por la circunscripción del Tolima, en el segunda renglón, para el periodo constitucional 1998-2002, de la cual salió electo el cabeza de lista. Posteriormente, frente a una licencia no remunerada de la persona electa y, después, por causa del decreto de la pérdida de investidura de quien ocupaba el primer lugar de la lista, aquel fue LLAMADO por la Mesa Directiva de la Cámara para ocupar el cargo vacante. En el momento de la elección, habían transcurrido dos meses desde la fecha de cese de las funciones de CARRILLO como director Regional del INURBE EN EL Tolima, entidad en la cual laboró desde el 4 de enero de 1995 hasta el 25 de enero de 1998, encontrándose así incurso en la causal de inhabilidad que consagra el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política, al haber ejercido, como empleado público, jurisdicción o entidad política, civil, administrativa o militar, "dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección".
La providencia objeto de este salvamento reitera la tesis rectificadora consagrada en la sentencia de 15 de mayo de 2000 (Expediente Núm. AC-12300, Actor: Manuel Vicente López, Mag. Pon. Dra. Ana Margarita Olaya), en sentido de que a los LLAMADOS a ocupar la vacancia del congresista elegido se les aplica el régimen de inhabilidades e incompatibilidades propio de los congresista vigente en el momento de la elección, pues "... la posesión del LLAMADO a suplir las vacantes del congresista "elegido" marca el momento en el cual puede el juez pronunciarse sobre la existencia o no de las conductas enlistadas como no permitidas..."
La razón del disentimiento radica en la consideración de que el inciso segundo del artículo 181 de la Constitución política dice cosa diferente, cuando prescribe: "Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión". N efecto, el texto es claro cuando habla "a partir de su posesión" lo cual permitió a la Sala Plena de la Corporación decidir casos anteriores en el sentido de que el análisis sobre eventuales violaciones del mencionado régimen de inhabilidades tomaba como punto de referencia para su aplicación la fecha del llamamiento, no de la elección. Ese análisis se ajusta al sentido de las expresiones que la Constitución emplea, sin que le corresponda al juez emitir juicios sobre la conveniencia o no de la norma que se comenta. No desconozco los inconvenientes y deficiencias que planteaba la norma, interpretada en la forma como lo hacía la jurisprudencia anterior, peor esas deficiencias deban ser corregidas por el Constituyente, no por el intérprete, cuya labor se limita a fijar el alcance de la norma jurídica objeto de aplicación.
Atentamente,
MANUEL S. URUETA AYOLA
Fecha ut supra.
