PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Requisitos para que se configure tráfico de influencias / TRAFICO DE INFLUENCIAS -Requisitos para que se configure / TITULO DE ABOGADO
El cargo recoge, simplemente, un juicio del demandante, quien piensa que el señor Canossa Guerrero incurrió, posiblemente, en tráfico de influencias para obtener el título de abogado. El señor Ortiz Guevara no tiene, ni comunica, por tanto, certeza sobre la acusación que pretende contra el representante Canossa. La hace descansar en supuestos o hipótesis sin respaldo probatorio alguno dentro del proceso. Por esto, precisamente, señala la Sala que también respecto de este segundo cargo puede afirmarse que con la sola formulación que del mismo se hace, el solicitante lo lleva al fracaso. En efecto, se advierte que no es posible estructurar contra un congresista la causal de pérdida de investidura por tráfico de influencias, si el cargo se enmarca dentro de posibilidad o probabilidades únicamente, cuando la norma constitucional exige "Tráfico de influencias debidamente comprobado". Para que pueda tenerse como debidamente comprobado el tráfico de influencias es necesaria la configuración de unos elementos o presupuestos propios y que han venido siendo aceptados por la jurisprudencia de esta corporación: 1) Que la persona ostente la condición de congresista. 2) Que se invoque dicha condición para tal efecto. 3) Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, excepto, cuando se trate de una gestión adelantada a favor de su región. y 4) Que el beneficio que pretende recibir provenga de un servidor público.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Desempeño de empleo privado / DESEMPEÑO DE EMPLEO PRIVADO - Fines de la incompatibilidad. Opinión en columna de periódico / INCOMPATIBILIDAD DE CONGRESISTA - Inexistencia por ejercicio de libertad de expresión
Al consagrar el constituyente esta causal de incompatibilidad pretendió esencialmente que el congresista se dedicara de manera exclusiva - con las excepciones de ley (por ejemplo la cátedra universitaria) - al ejercicio propio de sus funciones como parlamentario, de tal suerte que tal actividad no se viera afectada o menoscabada por el desempeño de otra labor pública o privada y que el ejercicio parlamentario fuera caracterizado siempre por su independencia, dentro de marcos de absoluta transparencia. Concluye la Sala entonces, en relación con esta acusación, que por emitir opiniones públicas sobre el proyecto de presupuesto nacional, en el periódico El Espectador, no ha de perder la investidura de congresista el representante Canossa. Esas expresiones legítimas de opinión por parte de un congresista no pueden, en manera alguna, llevar a la conclusión de desempeño de cargo o empleo privado del congresista en el medio de comunicación o empresa periodística que le dio cabida en sus órganos de difusión a aquellas expresiones. No podría llegarse a esa conclusión exigiendo la presencia de los tres elementos esenciales de la relación laboral en el concepto de empleo o cargo privado para admitir la existencia de este, pero ni siquiera admitiendo que se puede estar frente a cargo o empleo privado aunque no exista remuneración alguna o con la sola presencia de uno no más de aquellos tres elementos. En efecto: La realidad es que en el caso del congresista Canossa, en relación con la acusación que se le formula como fundamento del tercer cargo, no encuentra la Sala elemento alguno de esos y entonces, de todos modos, resulta imposible integrar el concepto de empleo o cargo privado del señor Canossa. Pero ni siquiera el concepto de oficio. En síntesis, a juicio de la Sala, no podría bajo punto de vista alguno, afirmarse que el congresista Canossa Guerrero, por la publicación que el solicitante Ortiz Guevara menciona para acusarlo por desempeño de cargo o empleo privado, estuvo o ha estado o está al servicio de uno de los medios de comunicación, en este caso, de El Espectador.
NOTA DE RELATORIA: sentencia AC-12158 de 28 de noviembre de 2000, Sala Plena.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Indebida destinación de dineros públicos no se configuró / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - No se configura por modificar ruta de pasaje aéreo sin sobrecosto / TIQUETE AÉREO - Cambio de ruta no configuró indebida destinación de dineros públicos
Según el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución Política los congresistas perderán su investidura cuando destinen indebidamente el dinero público, es decir y para hacer referencia al caso concreto y a la acusación que en cuarto lugar formula el solicitante al representante Canossa, cuando habiéndoseles asignado una partida económica para un fin determinado (estudios de postgrado o pasajes, si fuere el caso y se emplearan para la adquisición de estos, procedimientos distintos), la utilizan con otra finalidad bien diferente a la inicialmente pactada o le dén otro destino oficial. Es suficiente lo que expresa la Sala en los anteriores numerales para concluir que no existe la indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de la investidura del representante Francisco Canossa Guerrero. Y a tal conclusión llega por cuanto no hay sobre los cargos concretos que en particular el solicitante José Claudio Ortiz Guevara le formula al congresista sobre cambio indebido de tiquetes o desviación de fondos autorizados por la Cámara, o incremento de costos respecto de los autorizados para la comisión que se le confirió, o turismo parlamentario que como tal pudiera darse en las épocas de trajín ordinario del Congreso, o con costos adicionales e injustificados a cargo del tesoro público. Concluye entonces la Sala, en relación con las acusaciones sobre las cuales se pretende sustentar la destinación indebida de dineros públicos, que el congresista Canossa cumplió la comisión asignada; no la modificó ni la alteró en detrimento del tesoro público o con afectación en exceso del presupuesto de gastos de la Cámara, con cargo al cual se integró la comisión para asistir al postgrado en la Universidad de Salamanca y se autorizaron viáticos y tiquetes.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA
Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil uno (2001).
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0093-01(AC)
Actor : JOSÉ CLAUDIO ORTIZ GUEVARA
Demandado: FRANCISCO CANOSSA GUERRERO.
Procede la Sala a decidir la solicitud de pérdida de la investidura de congresista del representante a la Cámara señor Francisco Canossa Guerrero formulada por el ciudadano José Claudio Ortiz Guevara.
Mediante memorial presentado el 19 de abril de 2001 ante la Secretaría General del Consejo de Estado y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 183 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 201 y 396 de la ley 5ª de 1992 y de conformidad con lo previsto en la ley 144 de 1994, el demandante solicitó que se decretara la pérdida de la investidura de congresista del nombrado representante con base en las siguientes causales que a la letra se trascriben:
"1. Suministro de información falsa en el formato único de hoja de vida, artículo 5º Ley 190 de 1995 o Estatuto Anticorrupción.
"2. Posible Tráfico de influencias, para obtener el título de abogado. Artículo 183 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 296 numeral 5º de la Ley 5 de 1992 – Reglamento del Congreso.
"3. Desempeño de empleo privado. Artículo 180 numeral 1º de la Constitución Nacional, en armonía con el artículo 282 numeral 1º de la Ley 5 de 1992.
"4. Indebida destinación de dineros públicos. Artículo 183 numeral 4º de la Constitución Nacional, en armonía con el artículo 296 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992.".
I. FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD:
Se mencionan los siguientes:
1º. El señor Francisco Canossa Guerrero fue elegido como representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Bogotá D.C. para el período 1998 - 2001 y actualmente se desempeña como tal.
2º. Al tomar posesión del cargo y en cumplimiento de la ley 190 de 1995, aportó y llenó de su puño y letra el formato único de hoja de vida, señalando en la "Formación Académica II" que era abogado y que la tarjeta profesional se encontraba en trámite, información que es totalmente falsa. Con su firma en dicho documento el representante señala como veraz la anterior información.
3º. El señor Canossa Guerrero ingresó a la facultad de derecho de la Universidad Autónoma de Colombia en el segundo semestre de 1984 y permaneció en ella hasta julio de 1999. Tenía pendiente por cursar un consultorio jurídico, requisito indispensable para obtener el título de abogado.
4º. Según Acta No.23 de 13 de agosto de 1999 del Consejo Consultivo de la Universidad Autónoma, al señor Canossa Guerrero se le negó una solicitud y se le ordenó solicitar el reintegro en las fechas fijadas por esa universidad. No obstante aparece, en información suministrada por el secretario general de esa entidad, como si hubiera realizado consultorio jurídico entre el segundo período académico de 1987 y el primer período académico de 1990, recibiendo el respectivo título de abogado el 3 de diciembre de 1999 - Acta de Grado 2575 -.
5º. Con el fin de lograr el favor de los directivos de la facultad de derecho de la universidad para obtener el titulo de abogado y a fin de que se omitiera el requisito de consultorio jurídico, el señor Canossa Guerrero "pudo incurrir" en tráfico de influencias y es así cómo, valiéndose de la intermediación del representante a la Cámara Manuel Berrío Torres, pretendió exaltar al decano de esa facultad señor Alvaro Barrero Buitrago para postularlo como candidato para recibir la condecoración "Orden de la Democracia". En efecto, se otorgó esta condecoración el 14 de septiembre de 1999 a la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma y se entregó al decano y no a los representantes de la universidad como son su presidente o el rector como hubiera debido hacerse "si el objetivo de la dicha condecoración fuera loable y objetivo".
6º. Tan cierto es lo anterior, que tres meses después se le soluciona el problema académico al señor Canossa Guerrero y se le otorga el título de abogado. Además, con base en ello, solicita y obtiene, según resolución 1376 de diciembre 16 de 1999, una comisión al exterior para asistir a la realización del VII Curso de Postgrado en Derecho en la Universidad de Salamanca (España). Tal comisión, se otorgó por el término de 12 días a partir del 9 de enero de 2000 y se reconoció el pago de viáticos a razón de US $380 diarios, ordenando los tiquetes aéreos en clase ejecutiva, en la ruta Bogotá - Salamanca - Bogotá.
7º. Según oficio S.G. 2-1163 de 11 de mayo de 2000, los viáticos fueron legalizados por el secretario general de la Cámara; conforme al mismo oficio, el señor Canossa Guerrero utilizó el tiquete aéreo No.2573596246 en la ruta Bogotá - Madrid - Salamanca - Barcelona - Roma - Venecia - Madrid - Bogotá.
8º. El señor Canossa Guerrero, en su calidad de Representante a la Cámara, escribió un artículo en el diario "El Espectador" el 3 de octubre de 1998, titulado "¿Tenemos un buen proyecto de presupuesto General?", por el cual debió percibir alguna suma de dinero.
9º. El señor Canossa Guerrero empleó los pasajes aéreos en clase ejecutiva y los viáticos para un fin distinto del señalado en la resolución 1376 de 1999, es decir, para turismo parlamentario (artículo 136 - numeral 6 - de la Carta), porque viajó a Salamanca y después de realizar el curso respectivo decidió viajar a Barcelona y luego a Italia donde visitó Roma y Venecia, según constancia de 16 de marzo de 2001 del Gerente de "SUBATOURS".
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA:
Actuando en nombre propio, el representante a la Cámara Francisco Canossa Guerrero contestó la solicitud de pérdida de su investidura (folios 108 a 131) en los términos que a continuación se resumen:
- En relación con el suministro de información falsa en el formato único de hoja de vida dijo: Que la declaración del actor es amañada y falta a la verdad, porque trata de manipular hechos con el propósito de desdibujar el verdadero sentido de ese formato, cuando en realidad el legislador (art. 5 de la ley 190 de 1995) previó sanción no para la información suministrada sino para el servidor que oculte información o aporte documentación falsa. Que si bien consignó en la información académica como en la declaración extra proceso para su posesión como congresista, en el año de 1995, que era abogado, tal manifestación la hizo en honor a la verdad, puesto que para esa fecha ya había terminado estudios de derecho y en trámite se encontraban el título y la tarjeta profesional, más no dijo que era abogado titulado, requisitos que por lo demás no eran exigidos para ser congresista.
Asimismo, expresó que las causales de pérdida de investidura son taxativas (arts. 296 de la ley 5ª de 1.992 y 183 de la C. P.) y el hecho de plasmar información errada en la hoja de vida no constituye causal de esa naturaleza. Que el haber cursado materias de derecho no solo le permitía afirmar que su profesión era la de abogado, pues para ello se estaba preparando, sino que estaba en su deber de informarlo a la Cámara para que así quedara consignado en el archivo correspondiente. Que estos elementos de juicio coinciden con lo afirmado por el Procurador General de la Nación mediante resoluciones de 14 de septiembre y de 16 de noviembre de 2.000 por las cuales decidió dos investigaciones disciplinarias en su contra sobre estos mismos hechos, en donde se dijo, al respecto, que tal proceder no constituye falta disciplinaria, porque en realidad sí había estudiado derecho y solo le faltaba obtener el título, además de que para ser elegido representante se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener más de 25 años de edad, según el artículo 177 de la C.P. y, por tanto, la información académica no es un requisito necesario para acceder al cargo, ni el título obtenido le era exigible para desarrollar las labores propias del mismo, es decir, que la aseveración de ser titulado no produjo ningún efecto jurídico.
- En cuanto al tráfico de influencias para obtener el título de abogado, manifestó que esta afirmación es descabellada como quiera que la Universidad Autónoma de Colombia es una entidad privada y para la configuración de esta causal se presupone que el sujeto activo de la acción anteponga su investidura de congresista ante un servidor público, quien bajo su influencia despliega una actividad, circunstancia de derecho que se cae por si sola si se tiene en cuenta la naturaleza jurídica de la entidad y su trayectoria, jerarquía y posicionamiento dentro del ámbito nacional.
De esta forma señaló que al haber cumplido requisitos de ley tenía pleno derecho para obtener el título de abogado, pues los certificados y constancias indican el cumplimiento de los mismos, entre ellos, la constancia del ICFES que aprobó la homologación de consultorio jurídico, así como los resultados de los preparatorios aprobados. Que según la resolución 020 de septiembre 14 de 1.999, por la cual se otorga la Orden de la Democracia a la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Colombia, tal iniciativa fue del representante Manuel Berrío Torres, con quien solo lo une un grado de colegaje como parlamentarios. Que no existe prueba siquiera indiciaria alguna que demuestre su influencia como congresista para obtener el título de abogado y menos que haya intercedido, en contraprestación, para condecorar al claustro universitario.
- Acerca del hecho de haber desempeñado un empleo privado mientras atendía sus labores como congresista, señaló que tal situación está lejos de configurar una irregularidad, porque si bien escribió un artículo para el Diario Económico de El Espectador, publicado el 3 de octubre de 1.998, el mismo se originó en la obligación que tenía como representante a la Cámara de informar a los ciudadanos sobre temas tratados en el Congreso, precisamente sobre un proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación, ya que él era especialista en la materia por haber sido miembro de la Comisión Económica.
Advirtió entonces, que en ningún caso percibió suma alguna de dinero por ese concepto, máxime cuando no existía ni existe relación laboral con ese diario. Que no es profesional de periodismo ni ejerce en forma habitual la labor de escritor, como para inferir que haya desatendido sus actividades como congresista (artículo 180 - numeral 1 - de la C.P.) y que la misma Constitución (artículo 20) consagra la facultad, el deber y el derecho de expresar libremente la opinión, en este caso, sobre un tema económico que para la época demandaba la atención del país y del cual era conocedor. Y que el artículo de prensa no es otra cosa que un concepto emitido en su condición de congresista.
- Sobre la indebida destinación de dineros públicos, manifestó que en ningún momento gestionó el tiquete para asistir a Salamanca ni tuvo injerencia en el diseño del itinerario o ruta alguna y menos en la clase de pasaje. Que los treinta parlamentarios comisionados por la Cámara tuvieron pasajes diferentes, lo que permitió que regresaran y salieran por destinos distintos, sin que con ello se afectara la comisión.
El Consejo de Estado ha demarcado las fronteras entre la acción de pérdida de investidura y la acción penal, dijo, como quiera que existe una clara diferencia de conducta en una y otra situación. Que si bien realizó algunos recorridos alternos al originalmente asignado, estos estuvieron precedidos de circunstancias claras. Que los recorridos Madrid - Salamanca - Madrid y Roma - Venecia, fueron realizados por vía terrestre y en ningún momento solicitó el cambio de tiquete. Que la comisión se otorgó para ser cumplida en tiempo de vacancia del Congreso y el costo de la matrícula del curso de especialidad en Derecho a la Información fue asumido por él, término al vencimiento del cual presentó el respectivo informe que acredita su participación.
Explicó que en la resolución de comisión solo se aprobaron viáticos por 12 días y el término de la misma fue de 17 días, debiendo sufragar con sus recursos los 5 días restantes. Que los hechos narrados son demostrativos de que su comportamiento es inocuo ante la ley y los reglamentos, como quiera que los dineros que reciben los parlamentarios a título de viáticos le pertenecen al congresista destacado en misión oficial, siempre y cuando la misión se cumpla, conforme lo ha sostenido el Consejo de Estado.
Concluyó que los argumentos anteriores encuentran soporte en el hecho de que los viáticos y tiquetes que son entregados a los congresistas para el cumplimiento de comisiones tienen el carácter de bienes fiscales que pasan a ser propiedad del comisionado bajo una condición, la cual para este caso se encuentra cumplida a satisfacción. Y que, de otra parte, el Consejo de Estado también ha expresado que el cambio de ruta y clase de tiquete, en estricto sentido, no sería causal de pérdida de investidura, pues se trata de un bien fiscal y no de dineros públicos a los cuales específicamente se refiere el artículo 183 - numeral 4 - de la C.P.
Solicitó, por lo tanto, que se le absuelva de toda responsabilidad y que se niegue la pérdida de su investidura de congresista.
III. LA AUDIENCIA PÚBLICA
Mediante auto de 13 de julio de 2001 fueron señaladas fecha y hora para llevar a cabo la audiencia pública de que tratan los artículos 10 y 11 de la ley 144 de 1994. Tal audiencia se celebró el 14 de agosto próximo pasado.
3.1. INTERVENCIÓN DEL DEMANDANTE.- El apoderado del actor intervino para reiterar los hechos de la demanda y analizar las pruebas recaudadas respecto de cada uno de los cargos. Dijo: Que esas pruebas demuestran que se configuró la causal del numeral 1º del artículo 179 de la C.P., porque el acta de grado, la afirmación hecha bajo juramento ante Notario y la información consignada en el formato único de hoja de vida, presentan inexactitudes y no son veraces; además, el cargo está respaldado con la confesión presunta (art. 20 del C. de P.C.) cuando se excusó de responder al ser interrogado. Que no desvirtuó, mediante documento, el cargo de tráfico de influencias, porque todo estudiante de derecho debe cumplir con el consultorio jurídico y no con la homologación, ya que tres meses después se graduó de abogado con los requisitos de ley.
Que no obstante no haber recibido remuneración de la empresa Comunican S.A., incurrió en la causal prevista en el numeral 1º del artículo 180 de la C.P., porque los congresistas pueden expresar sus opiniones pero en el foro propio de su actividad, en la comisión o en la plenaria. Que la resolución 1376 de 1999, por medio de la cual se le concedió una comisión al demandado, tuvo un aumento injustificado en el valor total del pasaje, en US 1.076, utilizado en beneficio personal y superfluo, esto es, en turismo parlamentario.
3.2. INTERVENCIÓN DE LA PROCURADORA PRIMERA DELEGADA.- Analizó en primer término la naturaleza del proceso de pérdida de investidura y los cargos formulados desde el punto de vista normativo y jurisprudencial. Opinó:
1) Que las causales de pérdida de investidura son taxativas y deben ser estudiadas a la luz de la lógica razonable y prudente; que la inhabilidad prevista en el inciso 2º del artículo 5º de la ley 190 de 1995 no constituye causal de esta naturaleza. Por tanto, el hecho de que se hubiere registrado en la hoja de vida que el demandado era abogado por haber terminado estudios de derecho, no implicaba acreditar requisitos para ser congresista, pues no era obligatorio y no podía producir efecto jurídico alguno.
2) Que no se acreditó que el Representante Canossa Guerrero hubiese empleado su investidura para ofrecer a la Universidad Autónoma de Colombia una condecoración por parte de la Cámara de Representantes con el fin de obtener su título de abogado y para inferir que incurrió en tráfico de influencias, pues no se demostraron los presupuestos que configuran la causal.
3) Que el hecho de escribir un artículo en el periódico no configuraba para un congresista la causal de desempeño de empleo privado, porque se llegaría al absurdo de que no podría expresarse opinión acerca de temas económicos, políticos y sociales a través de un medio de comunicación, en ejercicio de la actividad política que le es propia; que la publicación de un artículo no puede entenderse como una vinculación laboral sino como el ejercicio del derecho de expresión que no riñe con la actividad de congresista; y que no está demostrado que el demandado hubiese recibido suma alguna por la publicación del referido artículo.
4) Que del acervo probatorio se deduce que el viaje que debía realizarse comprendía Bogotá - Salamanca - Bogotá, sin que existiera una ruta directa y que al haber utilizado la ruta aérea Bogotá - Madrid - Barcelona - Roma - Bogotá, no se incrementó el costo del tiquete aéreo, luego, a su juicio, no se demostró la indebida destinación de dineros públicos. Solicitó que se mantuviera la investidura de congresista.
3.3. INTERVENCIÓN DE LA PARTE DEMANDADA.- Participaron tanto el demandado como su apoderado judicial. Expresaron:
1) El suministro de información falsa no encuentra sustento en los artículos 110 y 183 de la C.P. y 296 - numeral 5º - de la ley 5ª de 1.992, pues al establecerse una causal ajena se desconocerían presupuestos constitucionales (art. 29) y legales; que no se requiere la calidad de abogado para ser elegido representante a la Cámara y que el hecho alegado en la demanda ni siquiera amerita investigación disciplinaria, como así lo decidió el Procurador General de la Nación mediante resoluciones de 14 de septiembre y 16 de noviembre de 2.000.
2) El tráfico de influencias presupone anteponer la investidura de congresista ante un servidor público, y no está probado que haya invocado su condición de tal para obtener ante las directivas de la Cámara que se postulara al doctor Alvaro Barrero Buitrago como candidato a recibir la condecoración, ni está demostrado que él haya hecho esa postulación, como tampoco que la posible invocación de su investidura como representante hubiese sido hecha para obtener el grado de abogado.
3) El Consejo de Estado definió los alcances de la conducta de los congresistas que escriben columnas de opinión, sin que incurran en causal de pérdida de investidura, y que por el artículo que escribió no recibió suma alguna de dinero ni tampoco se estableció vinculo alguno de carácter laboral con el periódico que publicó el artículo.
4) En relación con la indebida destinación de dineros públicos manifestó que la resolución 1376 de 1999 le confirió una comisión que ordenó el reconocimiento y pago de viáticos por el término de 12 días, así como la autorización del pago de los tiquetes aéreos, clase ejecutiva, en la ruta Bogotá - Salamanca - Bogotá y aunque la empresa "SUBATOURS" le expidió el tiquete para el trayecto Bogotá - Madrid - Salamanca - Barcelona - Roma - Venecia - Madrid - Bogotá, esto no significó incremento en el costo inicialmente establecido. Que cumplió con el objeto de la comisión al haber asistido al postgrado y además a otros dos cursos, presentando copia de los diplomas entregados. Que la comisión duró diecisiete días, habiendo pagado la Cámara doce y él los cinco restantes. Y que el tiquete expedido permitía escala en varios países sin incremento en la tarifa.
Para resolver se
CONSIDERA:
El presente asunto se contrae a establecer sí el representante a la Cámara señor Francisco Canossa Guerrero violó o no el régimen de inhabilidades e incompatibilidades o está incurso en las causales de pérdida de investidura consagradas en la Constitución Política, de acuerdo con las acusaciones que el solicitante José Claudio Ortiz Guevara le formula.
Como se sabe, la acción pública de pérdida de investidura puede ser interpuesta por cualquier ciudadano y, por ello, en el estudio e interpretación de la demanda debe darse prevalencia al derecho sustancial. Pero no es menos cierto que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han coincidido en afirmar que esta acción es un juicio de responsabilidad política que puede dar como resultado una sanción jurisdiccional - de tipo disciplinario - y, en consecuencia, se impone el respeto al debido proceso en los términos del artículo 29 de la Constitución Política, lo que implica la comprobación plena de las conductas irregulares que al demandado se imputan.
CALIDAD DEL DEMANDADO.-
En el expediente está probado que el señor Francisco Canossa Guerrero fue elegido representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Santa Fe de Bogotá para el período 1998 a 2002. Fue elegido el 8 de marzo de 1998 y tomó posesión el 20 de julio de 1.998. Se encuentra en ejercicio de sus funciones, según certificaciones expedidas por el Secretario General de la Cámara de Representantes (folio 31) y por la Directora de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil (folio 26).
- Con fundamento en los siguientes cargos se estructuró la demanda:
Primer cargo.- "Suministro de información falsa en el formato único de hoja de vida" (artículo 5º Ley 190 de 1995).
El señor Canossa Guerrero incurrió supuestamente en falsedad al consignar en el formato único de hoja de vida que tenía como profesión la de abogado y que su tarjeta profesional se encontraba en trámite, cuando en realidad obtuvo el respectivo título el 3 de diciembre de 1999 y para la fecha de posesión aún tenía pendiente un consultorio jurídico. Además, adulteró unos documentos cuando tomó posesión del cargo de Presidente del Consejo de Justicia de Bogotá, el 8 de enero de 1993, presentando un acta de grado del 21 de mayo de 1991. Es decir, que obtuvo dos grados. A todo lo cual se aúna, afirma el solicitante, que cuando el señor Canossa se posesionó el 21 de julio de 1995 en reemplazo del señor Rafael Guzmán Navarro, por solicitud de licencia de este, allegó una declaración extraproceso, rendida ante el notario treinta y ocho, donde bajo la gravedad del juramento el representante manifiesta que su profesión es la de abogado (folio 91).
PRUEBAS .- Al proceso se aportó, en fotocopia simple y autenticada, la siguiente documentación:
- Formato Único de Hoja de Vida, en donde el demandado consignó, entre otros datos, los personales, la formación académica, la experiencia laboral, las inhabilidades e incompatibilidades y otros.
Al consignar los datos correspondientes en el acápite de "II. FORMACIÓN ACADEMICA" - "EDUCACIÓN SUPERIOR (PREGRADO Y POSTGRADO)" -, específicamente en el de "NOMBRE DE LOS ESTUDIOS O TITULO OBTENIDO", señaló que era abogado y que la tarjeta profesional se encontraba en trámite. Además, dijo que sus estudios universitarios (modalidad académica) los realizó en la Universidad Autónoma de Colombia (establecimiento), los cuales terminó en el mes "6" del año "89", durante 10 semestres aprobados (folios14 - 17 del C.2).
- Acta de declaración extraproceso, rendida por el señor Francisco Canossa Guerrero ante el Notario Treinta y Ocho del Círculo de Bogotá D.C., con el propósito de manifestar y declarar, bajo la gravedad del juramento (decreto 1557 de 1989), los bienes que poseía y la profesión u oficio que ejercía en ese momento, indicando en este último caso que era abogado (folio 19 C.2).
- Oficio No. CY-99-121 de julio 1º de 1999, expedido por Director de Registro y Control de la Fundación Universidad Autónoma de Colombia, en donde se hace constar (ante una petición formulada para obtener datos académicos relacionados con el demandado) que entró a estudiar el programa de derecho en el segundo semestre de 1984; que terminó los diez semestres académicos en el primer semestre de 1989; que tenía pendiente por cursar un consultorio jurídico; y que para esa fecha aún no había obtenido el respectivo título (folios 50 - 51 c. ppal.).
- Acta de Consejo Consultivo de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Colombia, celebrada el 13 de agosto de 1999, en donde se expresó: "6. CANOSA GUERRERO FRANCISCO COD. 04720: NEGADA su solicitud, debe solicitar el reintegro en las fechas establecidas por la Universidad." (folios 52 - 54 c. ppal.).
- Oficio No. SG-2001-0143 de febrero 26 de 2.001, suscrito por el Secretario General de la Universidad Autónoma de Colombia, mediante el cual se informa que el señor Canossa Guerrero obtuvo el título de abogado el 3 de diciembre de 1.999, según acta de grado No.2575 y folio No.2889; que realizó el consultorio jurídico a partir del segundo período académico de 1.987 al primer período académico de 1.990; y que no hizo judicatura sino tesis de grado (folio 55).
Ahora bien, el artículo 5º de la ley 190 de 1995, por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa, dispuso:
"ARTICULO 5º. En caso de haberse producido nombramiento o posesión en un cargo o empleo público o celebrado un contrato de prestación de servicios con la administración sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo o la celebración del contrato, se procederá a solicitar su revocación o terminación, según el caso, inmediatamente se advierta la infracción.
Cuando se advierta que se ocultó información o se aportó documentación falsa para sustentar la información suministrada en la hoja de vida, sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria a que haya lugar, el responsable quedará inhabilitado para ejercer funciones públicas por tres (3) años.".
Ciertamente esta disposición legal consagra una inhabilidad temporal para el ejercicio de funciones públicas respecto de aquellas personas que ocultan información o aportan documentación falsa para sustentar la información, cuando precisamente, con base en ellas, acceden a una dignidad pública dentro de la administración.
En primer lugar, observa la Sala que la sola formulación del cargo por el solicitante, lo lleva al fracaso y a su rechazo, sin atenuante alguno. Con fundamento en él no puede estructurarse una solicitud de pérdida de investidura de congresista, ni tampoco considerarse al congresista Canossa como incurso en una de las causales de pérdida de investidura, de enumeración taxativa y aplicación restrictiva según el artículo 183 de la Constitución Política.
Pero además, la Sala estima que si bien se adquiere la condición profesional de abogado cuando la persona obtiene el respectivo título universitario de conformidad con las exigencias legales y académicas del caso (artículo 3º del decreto 196 de 1971), también lo es que en el presente asunto el demandado no incurrió en irregularidad alguna al consignar la información académica en el formato único de hoja de vida, ya que él se anunció como abogado cuando se le indagó por el "NOMBRE DE LOS ESTUDIOS O EL TITULO OBTENIDO", y bien podía aceptarse como cierta esa información no obstante carecer del título de abogado, pues lo cierto es que para esa fecha sí había adelantado estudios de abogacía.
Además, el Representante Canossa Guerrero no anexó al formato único de hoja de vida, documentación alguna tendiente a sustentar la información académica allí suministrada (art. 4º de la ley 190 de 1995). Nada se probó al respecto.
En segundo lugar, por disposición Constitucional (artículo 177), para ser elegido representante a la Cámara sólo se exige ser ciudadano en ejercicio y tener más de 25 años de edad en el momento de la elección. No era necesaria entonces la exigencia de requisitos adicionales a los establecidos en la Carta Política para desempeñar una dignidad pública de esa naturaleza. Las normas no exigen un nivel determinado de formación académica para ser elegido representante a la Cámara.
Indudablemente, de existir alguna irregularidad o falsedad de orden administrativo o académico en un establecimiento educativo, las autoridades correspondientes deberán adelantar las respectivas investigaciones penales, disciplinarias o administrativas, según el caso. Asimismo, respecto de todas aquellas personas que participen en conductas de esa naturaleza.
Reitera la Sala, a pesar de lo que analiza en los párrafos que anteceden, que las causales de pérdida de investidura de los congresistas de la República (artículos 110 y 183 de la Constitución Política y 296 de la ley 5ª de 1992) son de enumeración taxativa y de aplicación restrictiva y únicamente frente a casos concretos de conductas que puedan situarse dentro del marco preciso de las disposiciones constitucionales.
Resulta sí a la Sala extraño, por decir lo menos, que en el expediente aparezca una copia autenticada, (en fotocopia), de un "ACTA DE GRADO", suscrita por el Secretario General de la Fundación Universitaria Autónoma de Colombia, en donde se certifica:
"Que según se registra en el Libro de Actas, anotado al Folio No.1952-, bajo el No.1311---, se encuentra la siguiente Acta de Grado: 'En Bogotá a los veintiún (21) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y uno (1991) ------- en los salones de la Rectoría de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AUTONOMA DE COLOMBIA, se reunieron los doctores ALFREDO VASQUEZ CARRIZOSA ----, Rector de la Fundación, MARCO TULIO PEDRAZA MIER ----, Secretario General; HERNANDO GUTIERREZ PUENTES ----- Decano de la Facultad de Derecho ----, y el suscrito Secretario Académico, con el fin de llevar a cabo la ceremonia de grado del (la) alumno (a) FRANCISCO CANOSSA GUERRERO ------con C.C.No. 79.280.147 de Bogotá quien llenó las formalidades que los reglamentos de la Fundación exigen para optar al título de Abogado----------A continuación el Rector le tomó el juramento e hizo entrega del diploma que lo (a) acredita como ABOGADO --------, debidamente firmado y sellado, así como la presente Acta con los sellos de la Fundación. ...".
De tal documento aparece que fué autenticado ante el Notario Veintisiete (e.) del Círculo de Santa Fe de Bogotá D.C. (folio 77). Fué entregado al demandante por el Director de Gestión Humana de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá mediante oficio DGH-004 11805 de 1º de septiembre de 1999, en donde además se señaló que el representante a la Cámara Canossa Guerrero fue nombrado mediante resolución 3204 de 14 de diciembre de 1992 como Presidente del Consejo de Justicia y posesionado el 8 de enero de 1993. Se le manifiesta al peticionario que respecto a los requisitos legales para el ejercicio de este cargo se le enviará información posterior (folio 76).
De la misma manera aparece certificado - aunque no obra en el expediente la respectiva Acta de Grado -, según el Secretario General de la Universidad Autónoma de Colombia, que el señor Francisco Canossa Guerrero identificado con cédula de ciudadanía No.79'280.147 de Bogotá, obtuvo "el Título de ABOGADO el 3 de diciembre de 1999, según Acta de Grado No 2575 y Folio No.2889. ..." (folio 55).
La documentación referida permitiría afirmar que el señor Canossa Guerrero se graduó dos veces como abogado: una, el 21 de mayo de 1991 (acta número 1311, folio 1952, libro de actas Fundación Universitaria Autónoma de Colombia) y otra, el 3 de diciembre de 1999 (acta número 2575, folio 2889, Universidad Autónoma de Colombia), como aparece a folios 77 y 55, respectivamente, del cuaderno principal del expediente. Esto es, ciertamente insólito. Pero, sobre todo, pone al descubierto la posibilidad de conductas dolosas, punibles, por supuesto, de personas presuntamente comprometidas, por lo menos, en hechos graves de falsedad.
No pueden tales hechos pasar desapercibidos ante la Sala que, para las necesarias investigaciones por parte de las autoridades competentes, ordenara compulsar copias de estos documentos y de los que resulten pertinentes, a la Corte Suprema de Justicia, a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
En relación con estos temas advierte la Sala que el solicitante José Claudio Ortiz Guevara pide en el numeral cinco del capítulo de Pruebas (Oficios) de la demanda (folio 20) que "Se oficie a la Alcaldía Mayor de Bogotá, Dirección de gestión Humana para que anexe al proceso copia del acta de grado que aportó el Doctor FRANCISCO CANOSSA GUERRERO cuando fue nombrado como Presidente del Consejo de Justicia mediante Resolución No. 3204 del 14 de diciembre de 1992 y en la posesión el 8 de Enero de 1993.".
En el mismo capítulo (Documentales) numeral 12 (folio 18) solicita que se tengan como pruebas el "Oficio DGH-004 No. 11805 del 1º de Septiembre de 1999, suscrito por el Director de Gestión Humana, Secretaria de Gobierno Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y anexo.".
Estos son precisamente los mencionados en los párrafos que anteceden (folios 76 y 77), que el magistrado ponente, mediante auto de 15 de junio de 2001, ordenó tener como pruebas, negando el oficio para la Alcaldía Mayor de Bogotá que respecto de ellos había sido solicitado (folio 20 numeral 5), por razón de que ya tales documentos obraban en el expediente.
Como dato curioso anota la Sala que la principal referencia que hace el congresista Francisco Canossa Guerrero a estas pruebas y al tema que, de todos modos, aunque no sea en esta oportunidad para efectos de la pérdida de investidura, tiene trascendental importancia, es la siguiente, que se transcribe a la letra del escrito de contestación de la demanda, presentado personalmente por el congresista ante el Consejo de Estado el 21 de mayo de 2001 capítulo III Pruebas:
"Es necesario con todo respeto, que esa honorable corporación al decidir sobre las pruebas aportadas y peticionadas por el accionante, desestime por impertinentes por no tener nada que ver con el objeto de la investigación, entre otras, la solicitud de oficio a "...la Alcaldía Mayor de Bogotá, Dirección de Gestión Humana para que anexe al proceso copia del acta de grado que aportó el Doctor FRANCISCO CANOSSA GUERRERO cuando fue nombrado como Presidente del Consejo de Justicia...", como quiera que en nada afecta para la presente averiguación los cargos públicos que desempeñe antes de ser congresista." (folio 129).
Segundo cargo.-. "Posible tráfico de influencias para obtener el título de abogado". (artículo 183 de la Constitución Política. Artículo 296 numeral 5 de la ley 5 de 1992).
Se relaciona este directamente con la acusación anterior. Según la demanda, el señor Francisco Canossa Guerrero, con el fin de obtener el título de abogado, "posiblemente" intercedió ante el representante a la Cámara señor Manuel Berrío Torres para que por su intermedio se condecorara con la "ORDEN DE LA DEMOCRACIA" al decano de la facultad de derecho de la Universidad Autónoma de Colombia.
PRUEBAS .- Al expediente se allegó la siguiente documentación en copia:
- Oficio No.05762 de marzo 2 de 2001 de la Oficina de Protocolo de la Cámara de Representantes en donde se hace constar que, conforme a los archivos que reposan en esa oficina, se halló que por iniciativa del señor representante Manuel Berrío Torres se confirió la condecoración "ORDEN DE LA DEMOCRACIA en el Grado CRUZ DE COMENDADOR" a la facultad de derecho de la Universidad Autónoma de Colombia, en cabeza del doctor Alvaro Barrero Buitrago (folio 56 c. ppal.).
- Resolución No.020 de septiembre 14 de 1999, mediante la cual el Consejo de la "ORDEN DE LA DEMOCRACIA" de la Honorable Cámara de Representantes le otorgó la condecoración "ORDEN DE LA DEMOCRACIA" a la facultad de derecho de la Universidad Autónoma de Colombia, en el grado "Cruz De Comendador"; y para ello se comisionó al Representante Manuel Berrío Torres (folios 61 - 64).
Dispone el artículo 183 de la Constitución Política:
"Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.
2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
4. Por indebida destinación de dinero públicos.
5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. ..." (se resalta).
El cargo recoge, simplemente, un juicio del demandante, quien piensa que el señor Canossa Guerrero incurrió, posiblemente, en tráfico de influencias para obtener el título de abogado. El señor Ortiz Guevara no tiene, ni comunica, por tanto, certeza sobre la acusación que pretende contra el representante Canossa. La hace descansar en supuestos o hipótesis sin respaldo probatorio alguno dentro del proceso.
Por esto, precisamente, señala la Sala que también respecto de este segundo cargo puede afirmarse que con la sola formulación que del mismo se hace, el solicitante lo lleva al fracaso. En efecto, se advierte que no es posible estructurar contra un congresista la causal de pérdida de investidura por tráfico de influencias, si el cargo se enmarca dentro de posibilidad o probabilidades únicamente, cuando la norma constitucional exige "Tráfico de influencias debidamente comprobado".
Para que pueda tenerse como debidamente comprobado el tráfico de influencias es necesaria la configuración de unos elementos o presupuestos propios y que han venido siendo aceptados por la jurisprudencia de esta corporación: 1) Que la persona ostente la condición de congresista. 2) Que se invoque dicha condición para tal efecto. 3) Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, excepto, cuando se trate de una gestión adelantada a favor de su región. y 4) Que el beneficio que pretende recibir provenga de un servidor público.
Después del análisis de los medios de prueba, la Sala llega a la conclusión que la presunción de inocencia que obra en favor del congresista, de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política, no fue desvirtuada con las pruebas documentales que obran en el proceso.
En efecto, no se acreditó que el señor Francisco Canossa Guerrero hubiese empleado su investidura de congresista para ofrecer a la Universidad Autónoma de Colombia una condecoración por parte de esa corporación legislativa, a fin de obtener su título de abogado y que permitiera además inferir que incurrió en tráfico de influencias. Nada conduce a demostrar que él o que otra persona a nombre suyo, como por ejemplo el representante Manuel Berrío Torres, hubiese intercedido para tales efectos o, por lo menos, su participación en esos hechos.
Ahora bien, como se sabe, la Universidad Autónoma de Colombia es un establecimiento de educación superior de carácter privado y no puede decirse, entonces, que el representante empleó su investidura para obtener el supuesto beneficio académico, pues este, en manera alguna, provenía de un servidor público.
No encuentra, finalmente la Sala, irregularidad alguna en el hecho que la condecoración Orden de la Democracia otorgada a la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma fuera impuesta a su decano Alvaro Barrero Buitrago.
Tercer cargo.- Desempeño de empleo privado. (Artículo 180, numeral 1 de la Constitución Política. Artículo 282 numeral 1 de la ley 5 de 1992).
El cargo se hace consistir en que el señor Canossa Guerrero, en su calidad de representante a la Cámara, escribió un artículo en el diario "El Espectador" el 3 de octubre de 1998, titulado "¿Tenemos un buen proyecto de presupuesto General?", por el cual, según concepto del demandante, debió percibir alguna suma de dinero.
PRUEBAS .- Al proceso se allegó esta documentación:
- Un ejemplar del periódico "EL ESPECTADOR", Diario Económico, página 2B, del sábado 3 de octubre de 1998, en donde aparece publicado un artículo con la siguiente titulación:
"Análisis del representante a la Cámara Francisco Canossa
¿Tenemos un buen proyecto de presupuesto general?.". (folio 92).
- Oficio suscrito por la Secretaria General de la empresa "COMUNICAN S.A." del Diario "EL ESPECTADOR", en donde se acoge a las reservas de ley para mantener en confidencialidad la información que se relacione con el ejercicio de la actividad periodística y sus relaciones con los periodistas y colaboradores permanentes y habituales (folio 96).
Prevé el numeral 1º del artículo 180 de la Constitución Política que los congresistas no pueden desempeñar cargo o empleo público o privado, disposición que fue reiterada en el artículo 296 - numeral 2º - de la ley 5ª de 1992.
El artículo 18 de la ley 144 de 1994 consagra:
"Art. 18.- Para los efectos del numeral 1º del artículo 180 de la Constitución Nacional, se entenderá que el congresista debe estar realizando, simultáneamente con las de parlamentario, funciones inherentes a las del cargo o empleo público o privado.".
Al consagrar el constituyente esta causal de incompatibilidad pretendió esencialmente que el congresista se dedicara de manera exclusiva - con las excepciones de ley (por ejemplo la cátedra universitaria) - al ejercicio propio de sus funciones como parlamentario, de tal suerte que tal actividad no se viera afectada o menoscabada por el desempeño de otra labor pública o privada y que el ejercicio parlamentario fuera caracterizado siempre por su independencia, dentro de marcos de absoluta transparencia.
En este caso el señor Francisco Canossa Guerrero expresó en un medio de comunicación escrita, "EL ESPECTADOR - DIARIO ECONOMICO" una opinión acerca del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación, sin que ello implique o sin que por ello pueda deducirse ejercicio de empleo o cargo privado. No se demostró en este proceso relación laboral alguna con ese medio de comunicación ni tampoco que por emitir ese concepto hubiera percibido suma de dinero alguna, o retribución de cualquier otra naturaleza. Simplemente se limitó a expresar su opinión acerca de un tema económico que por cierto tenía que ver con los temas de los cuales se ocupa el congresista en la Cámara de Representantes.
En este sentido se pronunció esta Sala el 28 de noviembre de 2000 en el expediente AC-12158, actor Pablo Bustos Sánchez, con ponencia del doctor Nicolás Pájaro Peñaranda. Así:
"La Sala advierte, al rompe, que en las referidas columnas periodísticas, lo que hizo el demandado fue plasmar su opinión y manera de pensar acerca de los temas políticos, económicos, sociales, cívicos, etc., del acontecer del país, del Valle del Cauca y de la ciudad de Cali, situación esta que está amparada, como lo alegó aquél, por el artículo 20 de la Constitución Política, que le garantiza a toda persona su derecho a expresar y difundir libremente su pensamiento y opiniones y en relación con éste, considerado de manera concreta la Sala estima, además, que no existe razón jurídica alguna para que los congresistas por ser tales, puedan encontrarse en condiciones de inferioridad con respecto a las demás personas.".
Concluye la Sala entonces, en relación con esta acusación, que por emitir opiniones públicas sobre el proyecto de presupuesto nacional, en el periódico El Espectador, no ha de perder la investidura de congresista el representante Canossa. Esas expresiones legítimas de opinión por parte de un congresista no pueden, en manera alguna, llevar a la conclusión de desempeño de cargo o empleo privado del congresista en el medio de comunicación o empresa periodística que le dió cabida en sus órganos de difusión a aquellas expresiones. No podría llegarse a esa conclusión exigiendo la presencia de los tres elementos esenciales de la relación laboral en el concepto de empleo o cargo privado para admitir la existencia de este, pero ni siquiera admitiendo que se puede estar frente a cargo o empleo privado aunque no exista remuneración alguna o con la sola presencia de uno no más de aquellos tres elementos. En efecto: La realidad es que en el caso del congresista Canossa, en relación con la acusación que se le formula como fundamento del tercer cargo, no encuentra la Sala elemento alguno de esos y entonces, de todos modos, resulta imposible integrar el concepto de empleo o cargo privado del señor Canossa. Pero ni siquiera el concepto de oficio.
En síntesis, a juicio de la Sala, no podría bajo punto de vista alguno, afirmarse que el congresista Canossa Guerrero, por la publicación que el solicitante Ortiz Guevara menciona para acusarlo por desempeño de cargo o empleo privado, estuvo o ha estado o está al servicio de uno de los medios de comunicación, en este caso, de El Espectador.
Cuarto cargo.- Indebida destinación de dineros públicos.(Artículo 183 numeral 4 de la Constitución Poítica. Artículo 296 numeral 4 de la ley 5 de 1992).
Se alegó en la demanda que al representante Canossa Guerrero se le confirió, mediante resolución 1376 de diciembre 16 de 1999, una comisión oficial para desplazarse al exterior con el fin de adelantar estudios de postgrado en la Universidad de Salamanca (España), por el término de 12 días, a partir del 9 de enero de 2000. Se le reconocieron viáticos de US $380 diarios y se autorizaron y ordenaron los respectivos tiquetes Bogotá – Salamanca - Bogotá, que fueron supuestamente empleados para fines muy distintos.
PRUEBAS .- La siguiente documentación fué aportada al proceso:
- Resolución No. M.D. 1376 de diciembre 16 de 1999, expedida por la mesa directiva de la Cámara de Representantes, en donde se resolvió comisionar, entre otros, al representante Francisco Canossa Guerrero con el fin de que asistiera a la realización del VII postgrado en derecho, en la ciudad de Salamanca, relacionado con temas afines a la tarea legislativa. Asimismo se ordenó reconocer el pago de viáticos por el término de 12 días, contados a partir del 9 de enero de 2000, a razón de US $380 dólares diarios, y se autorizó la expedición de los tiquetes aéreos en clase ejecutiva, en la ruta Bogotá - Salamanca - Bogotá. Además se le impuso, como obligación, la de rendir un informe detallado y por escrito de las actividades desarrolladas en cumplimiento de la comisión. (folios 69 - 70).
- Oficio SG.2.-889/2001 de abril 5 de 2001 del Secretario General de la Cámara de Representantes en donde se envía copia del tiquete 2573596246 de la ruta Bogotá - Madrid - Salamanca - Barcelona - Roma - Venecia - Madrid - Bogotá; copia del pasaporte con sellos de entrada y salida del país; y las copias de los diplomas expedidos por la Universidad de Salamanca relacionados con el VII Curso de Postgrado en Derecho, Corrupción Política y Económica, Derechos Humanos y Proceso Supranacional ante el Nuevo Milenio (folio 81).
Tal información está soportada en la documentación que aparece a folios 82 a 89 del expediente y que demuestra el cumplimiento formal de la comisión otorgada. Además, aparece en la Gaceta del Congreso de 29 de mayo de 2000, en la página 15, un informe relacionado con la comisión (resolución 1376 de diciembre 16 de 1999) para asistir a la Universidad de Salamanca al VII curso de postgrado de derecho, presentado ante la Cámara de Representantes por el señor Francisco Canossa Guerrero (folio 29 C. 2).
- Oficio ST-236-2001 de 28 de junio de 2001 del gerente de la empresa "Subatours" servicios turísticos, en donde se desglosa el tiquete aéreo No. 2573596246 de la aerolínea Avianca, expedido por esa empresa, así:
"Bogotá - Madrid Se realizó por Av. (Avianca), Vuelo 0010-09-01-00.
Madrid - Salamanca V.O.I.D. (SIN CUPON AEREO, TRAYECTO
TERRESTRE).
Salamanca - Barcelona Se realizó por UX (airEuropa), Vuelo 8601-29-01-00.
Barcelona - Roma Se realizó por IB (Iberia), VUELO 4626, 30-01-00.
Roma - Venecia V.O.I.D. (SIN CUPON AEREO, TRAYECTO
TERRESTRE).
Venecia - Madrid Se realizó por IB (Iberia), Vuelo 3639 – 02-02-00
Madrid - Bogotá Se realizó por Av. (Avianca), Vuelo 0011-03-02-00
Bogotá V.I.O.D. (SIN CUPON AEREO, TRAYECTO
TERRESTRE).
La ruta aérea más directa Bogotá - Salamanca - Bogotá. Es Bogotá - Madrid - Palma de Mallorca - Salamanca - Barcelona o viceversa. Salvo que se presenten problemas de no disponibilidad de cupo, itinerario, conexiones, etc., para la fecha de viaje. ...
El Honorable Representante Francisco Canossa realizó las rutas Madrid – Salamanca y Roma – Venecia por vía terrestre, por no haber cupo en la ruta vía Palmas de Mallorca para la fecha del viaje Enero 9 de 2000." (folios 178 - 180).
Según el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución Política los congresistas perderán su investidura cuando destinen indebidamente el dinero público, es decir y para hacer referencia al caso concreto y a la acusación que en cuarto lugar formula el solicitante al representante Canossa, cuando habiéndoseles asignado una partida económica para un fin determinado (estudios de postgrado o pasajes, si fuere el caso y se emplearan para la adquisición de estos, procedimientos distintos), la utilizan con otra finalidad bien diferente a la inicialmente pactada o le dén otro destino oficial.
Como se dijo anteriormente, en el proceso está probado que el señor Canossa Guerrero cumplió con la comisión encomendada por la Cámara de Representantes y no está demostrado que él hubiese empleado el dinero del Estado en un fin distinto del previsto en la aludida comisión.
En relación con la causal de indebida destinación de dineros públicos y con los cargos que se le formulan al congresista Canossa para afirmar que se encuentra incurso en esa causal, advierte la Sala:
1.- Por medio de resolución número 1376 de 16 de diciembre de 1999, la mesa directiva de la Cámara de Representantes integró una comisión de varios de sus miembros para asistir en la Universidad de Salamanca, España, a la realización del Séptimo Postgrado en Derecho. El representante Francisco Canossa Guerrero, entre otros, fué comisionado para atender el indicado evento por un término de doce días contados a partir del 9 de enero de 2000, incluídos un día de ida y un día de regreso.
2.- La Cámara de Representantes resolvió ordenar y reconocer el pago de viáticos por el término de doce días contados a partir del 9 de enero de 2000 y a razón de US$380 diarios, al representante Canossa y a los demás miembros de la comisión.
3.- Dispuso la mesa directiva en la misma resolución "Pagar con cargo al Presupuesto de gastos de la Honorable Cámara de Representantes, Cuenta 2, Subcuenta 0, Objeto 2, Ordinal 5, Recurso VIO, Adquisición de Servicios, de la presente vigencia fiscal, el valor de los viáticos y tiquetes aéreos.".
4.- Autorizó la Cámara la expedición de tiquetes aéreos en clase ejecutiva a nombre del representante Canossa y de los demás integrantes de la comisión en la ruta Bogotá – Salamanca – Bogotá.
5.- La Cámara de Representantes pagó los tiquetes de los miembros de la comisión en la ruta Bogotá – Salamanca – Bogotá (entre ellos el del representante Canossa) de acuerdo con factura de venta No.161408 de la agencia de servicios turísticos Subatours fecha ilegible, y según comprobante No.985 de 28 de diciembre de 1999, de la Cámara de Representantes (folios 2 y siguientes del anexo 1). El valor total de cada tiquete en la ruta Bogotá – Salamanca – Bogotá según aparece de la indicada factura 161408 y del comprobante de pago 985, fue de $8'059.605.
6.- El tiquete que finalmente se expidió a favor del representante Canossa Guerrero fue el No. 2573596246 de Avianca en la ruta Bogotá – Madrid –Salamanca – Barcelona – Roma – Venecia – Madrid – Bogotá. Los trayectos Madrid – Salamanca y Roma – Venecia no los cubrió el tiquete y por eso aparece VOID en esos trayectos, es decir, sin cupón. El costo en dólares del tiquete del señor Canossa fue de US$3425 más IVA, ligeramente menor que el de dos de sus compañeros de comisión, finalmente expedidos también en ruta diferente a la de Bogotá- Salamanca- Bogotá. La diferencia en el costo de los tiquetes se debe a la fluctuación del valor del dólar IATA del día de su expedición, según lo afirma la agencia Subatours (folios 7, 8 y 9 del anexo 1).
7.- De acuerdo con manifestación de la agencia de servicios turísticos Subatours, por ser la tarifa del tiquete del representante Canossa Bogotá – Salamanca – Bogotá, en clase ejecutiva, es posible realizar con la misma diferentes trayectos o paradas como Bogotá – Madrid – Salamanca – Barcelona – Roma – Venecia – Madrid – Bogotá, sin incrementar el costo de la ruta inicial (folio 72 del cuaderno principal y folios 7, 8 y 9 del anexo 1).
8.- Lo expresado en los numerales que anteceden puede corroborarse con los documentos que obran a folios 178, 179 y 180 del cuaderno principal y con la comunicación de Avianca que obra a folio 1 del anexo 1.
9.- La Cámara, entonces, pagó los tiquetes autorizados al representante Canossa en la ruta Bogotá – Salamanca – Bogotá (folios 3 y 4 del anexo 1) a la agencia Subatours la que, finalmente, expidió el 7 de enero de 2000 el tiquete de Avianca 1342573596246/47 en la ruta Bogotá – Madrid – Salamanca – Barcelona – Roma – Venecia – Madrid – Bogotá (folios 8, 10 y 11 del anexo 1).
10.- No existe prueba alguna en el expediente que permita afirmar que la Cámara incurrió en mayores costos de los que autorizó y pagó para la ruta Bogotá – Salamanca – Bogotá o que el señor Canossa Guerrero hubiere comprometido a la Cámara en mayores costos por los cambios de ruta que finalmente se hicieron en el tiquete que el 7 de enero de 2000 se le entregó.
11.- No aparece prueba alguna tampoco en el expediente sobre el costo del viaje Bogotá – Salamanca – Bogotá en aerolínea nacional por un valor de US$ 2349 como lo afirma el solicitante, ni a tal conclusión puede llegarse por el documento que obra a folio 1 del anexo 1. Ni tampoco existe prueba alguna ni documento o indicio que permita deducir un mayor costo del pasaje de US$ 1076 o que la Cámara por el tiquete que finalmente se le expidió al representante Canossa hubiera pagado esta mayor suma en relación con la ruta Bogotá – Salamanca – Bogotá que pagó de acuerdo con documentos que obran a folios 2, 3 y 4 del anexo 1 del expediente.
12.- Si pudiera admitirse la expresión "turismo parlamentario" por razón del recorrido que hizo el representante Canossa con una ruta autorizada de Bogotá – Salamanca – Bogotá, por diferentes sitios de Italia y España, no tiene ella nada qué ver con la causal de indebida destinación de dineros públicos que se alega para solicitar la pérdida de investidura del nombrado congresista. En efecto, no hay prueba de tal destinación indebida y si la hubiere habido, talvez, no sería posible atribuir esa indebida destinación, considerando el estado de cosas que se ha examinado en la presente acción de pérdida de investidura y las pruebas que obran en el expediente, al señor Canossa Guerrero, sino, muy probablemente entonces, siendo así las cosas, a la mesa directiva de la Cámara de Representantes y de todos modos, al ordenador del gasto.
13.- Afirma la Sala, por otro lado, que no resultan de recibo para ella la impresión que pudiera dejar alguna prueba documental que obra dentro del proceso ni algunas afirmaciones del congresista acusado en el sentido que para ir desde Bogotá a Salamanca deba pasarse por Barcelona o por las Islas Baleares, en el Mediterráneo. Distinto es que una ruta como la de Bogotá – Salamanca – Bogotá pueda fraccionarse sin costo adicional alguno, o modificarse, también sin costo adicional, con escalas en diferentes ciudades de España e Italia. Más fundamento tiene esta afirmación de la Sala cuando, de acuerdo con lo afirmado por el representante Canossa, hizo trayectos por tierra como el de Madrid – Salamanca – Madrid o Roma – Venecia. Distinto es que se desee un cambio de ruta y tal cambio se haga con unas u otras escalas diferentes, según la época del viaje, la temporada, el día y la empresa transportadora.
Adicionalmente, observa la Sala que los recorridos del señor Canossa Guerrero por diferentes sitios de España e Italia fueron hechos en tiempo de vacancia del Congreso y después de cumplida la comisión que se le asignó en la ciudad de Salamanca durante el tiempo autorizado. Observa la Sala dentro del expediente las correspondientes pruebas, incluido el informe de comisión rendido por el congresista al cuerpo legislativo.
14.- Cree también necesario señalar la Sala que duda de afirmaciones del representante Canossa Guerrero, como aquella que aparece a folio 123 del cuaderno principal: "Ante todo, informar que en ningún momento gestione la expedición del mencionado tiquete, nunca tuve ingerencia en el diseño de itinerario o ruta alguna y mucho menos la clase de pasaje; así mismo, los treinta (30) parlamentarios que fueron comisionados tuvieron pasajes diferentes, con rutas diferentes, lo que permitió que ingresaran y salieran por destinos diferentes, sin que con ello se afectara la comisión.".
En efecto, no parece posible que un pasaje aéreo autorizado y pagado en la ruta Bogotá – Salamanca – Bogotá pueda cambiarse por otra ruta o modificarse para hacer otras escalas como en el tiquete que finalmente se le entregó al congresista Canossa o como en los de aquellos que se entregaron a sus compañeros de comisión, en los que se programaron rutas diferentes, directa y exclusivamente por la agencia de viajes o empresa aérea, sin intervención alguna del titular o los titulares de los tiquetes.
15.- Es suficiente lo que expresa la Sala en los anteriores numerales para concluir que no existe la indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de la investidura del representante Francisco Canossa Guerrero. Y a tal conclusión llega por cuanto no hay sobre los cargos concretos que en particular el solicitante José Claudio Ortiz Guevara le formula al congresista sobre cambio indebido de tiquetes o desviación de fondos autorizados por la Cámara, o incremento de costos respecto de los autorizados para la comisión que se le confirió, o turismo parlamentario que como tal pudiera darse en las épocas de trajín ordinario del Congreso, o con costos adicionales e injustificados a cargo del tesoro público.
Concluye entonces la Sala, en relación con las acusaciones sobre las cuales se pretende sustentar la destinación indebida de dineros públicos, que el congresista Canossa cumplió la comisión asignada; no la modificó ni la alteró en detrimento del tesoro público o con afectación en exceso del presupuesto de gastos de la Cámara, con cargo al cual se integró la comisión para asistir al postgrado en la Universidad de Salamanca y se autorizaron viáticos y tiquetes.
Por todo lo anterior, se mantendrá la investidura que como representante a la Cámara ostenta el señor Francisco Canossa Guerrero.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
1º. Niégase la solicitud de pérdida de investidura de congresista, del Representante a la Cámara señor Francisco Canossa Guerrero, identificado con la cédula de ciudadanía No.79.280.147 expedida en Bogotá.
2º. Comuníquese esta decisión a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo.
3º. Compúlsense copias de los documentos que obran en este proceso, a folios 50 a 55 y 73 a 77, con destino a la Corte Suprema de Justicia, a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para lo de su competencia, junto con copia de esta providencia.
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena en sesión celebrada en la fecha.
MANUEL S. URUETA AYOLA
Presidente
MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMAN AYALA MANTILLA
TARSICIO CACERES TORO JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE
JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ
ROBERTO MEDINA LOPEZ GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
OLGA INES NAVARRETE BARRERO ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO MARIA INES ORTIZ BARBOSA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
DARIO QUIÑÓNES PINILLA GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
