RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN - Causales. Excepción al principio de cosa juzgada / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA - Recurso extraordinario especial de revisión es excepción a este principio
El recurso de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada, de invaluable trascendencia para la estabilidad del sistema jurídico, por ello la ley ha previsto que sólo proceda con base en causales taxativamente establecidas, que el legislador ha considerado como fuente de graves actos de injusticia. El recurso extraordinario especial de revisión fue establecido por el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 que señaló como causales para la revisión extraordinaria de las sentencias mediante las cuales se haya levantado la investidura de un congresista, las establecidas en el artículo 188 del C.C.A. y las previstas en dicha norma. Estas últimas, en virtud del fallo de inexequibilidad C-146 de 1995, proferido por la Corte Constitucional, quedaron reducidas a "Falta del debido proceso." y "Violación del derecho de defensa.".
NOTA DE RELATORÍA: Sentencia C-146 de 1995, Corte Constitucional.
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN - Inexistencia de violación del debido proceso / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Inexistencia de violación en proceso de desinvestidura
Aduce el libelista que la Sala Plena al fallar el caso de su cliente creó como causal de inhabilidad para los congresistas el tener vínculos de parentesco, dentro de ciertos grados, con miembros de las juntas o consejos directivos de entidades públicas, cuando la causal constitucional se limita a inhabilitarlos por tener parentesco, dentro de ciertos grados, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política. El Consejo, agrega, debió limitarse a aplicar la causal prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Carta e imponer la sanción sólo si encontraba acreditados los elementos fácticos que la estructuran, existencia de un vínculo de parentesco con un funcionario público que ejerciera autoridad política o civil. Este cargo, como bien se advierte, no entraña violación del debido proceso, que es la causal de revisión invocada, pues el cuestionamiento del recurrente se dirige a la para él indebida interpretación que de la norma constitucional efectuó el Consejo de Estado, lo que configura violación sustancial de una norma constitucional. Aunque esta sola consideración es suficiente para negar el cargo, sobre la base de que este punto sustancial ya fue examinado de fondo por la corporación en el debate que culminó en la sentencia impugnada, la Sala considera pertinente precisar que es legítimo, por corresponder a facultades propias de la función judicial, que el administrador de justicia precise, atendidas las circunstancias del caso, el alcance de las expresiones contenidas en la norma a aplicar. La determinación contenida en la decisión impugnada de considerar aplicable al caso del excongresista Humberto Pava Camelo la causal de inhabilidad del numeral 5 del artículo 179 de la Constitución tampoco violó el debido proceso por cuanto no implicó la creación de una nueva causal de inhabilidad, como se plantea en la demanda, sino que fue el resultado de la aplicación de legítimas facultades interpretativas del juez para concluir que los miembros de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión se encuentran investidos de autoridad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil uno (2001)
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0061-01(REVPI)
Actor: HUMBERTO PAVA CAMELO
Corresponde resolver el recurso especial de revisión interpuesto por el apoderado del excongresista Humberto Pava Camelo contra la sentencia de 1 de febrero de 2000, por la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación decretó la pérdida de investidura como congresista del mencionado exsenador.
1. ANTECEDENTES
1.1. Demanda de pérdida de investidura
El ciudadano Manuel Alberto Torres Ospina solicitó declarar la pérdida de investidura como congresista del senador Humberto Pava Camelo por haber incurrido en la causal 5a. del artículo 179 de la Constitución que establece:
"No podrán ser congresistas:…
5. Quienes hayan tenido vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política".
Sostuvo que Humberto Pava Camelo al momento de su elección como Senador de la República, 8 de marzo de 1998, estaba incurso en la inhabilidad por ser pariente en segundo grado de consanguinidad (hermano) de Jaime (sic) Pava Camelo, miembro de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, quien, como tal, ejerce funciones de autoridad civil, política y administrativa en todo el territorio nacional, por cuanto dicha institución dicta la política nacional e integral de televisión.
1.2. Contestación de la demanda.
A través de apoderado, el senador demandado solicitó denegar las pretensiones e imponerle al actor, además de la condena en costas, una multa por proceder en forma temeraria ya que no se configura la causal por él aducida.
Afirmó que ni la Comisión Nacional de Televisión ni ninguno de sus miembros ejerce autoridad política en materia de televisión pues dicha función la ejerce el Congreso de la República, de conformidad con lo previsto en los artículos 77 y 150-23 de la Constitución Política y 4 de la ley 182 de 1995. Tampoco ejercen autoridad civil pues no pueden disponer de la fuerza pública para obligar a los particulares a hacer, dar o no hacer alguna cosa.
Concluyó manifestando que ningún miembro de la Comisión puede decidir por sí solo cosa alguna en las materias propias de la entidad, razón por la cual no se puede predicar ningún tipo de autoridad frente a quienes integran la Comisión, individualmente considerados.
1.3. Trámite del Proceso
Por auto del 9 de agosto de 1999, el Magistrado conductor del proceso admitió la solicitud y ordenó notificarla.
Las notificaciones se efectuaron en legal forma (Fls. 95-96). El demandado fue notificado personalmente el día 18 de agosto de 1999 (Fl. 96).
El 25 de agosto de 1999 el proceso se abrió a pruebas por el término de tres días y se fijó el día 7 de septiembre como fecha para llevar a cabo la audiencia pública de que tratan los artículos 10 y 11 de la ley 144 de 1994, la que se celebró cumplidamente con intervenciones del ministerio público, del senador demandado y de su apoderado. (Fls. 112 a 140). Sus alegatos se resumen así:
1.3.1 La audiencia
1.3.1.1. Exposición del Procurador Cuarto Delegado
Expresó el Procurador que el accionante tenía la carga de demostrar el vínculo familiar entre el parlamentario y su supuesto hermano de quien se predica el ejercicio de la autoridad civil o política y como dicha prueba no se aportó al proceso y, por el contrario, obra constancia expedida por la secretaria general de la Comisión Nacional de Televisión en el sentido de que el nombre del señor Jaime Pava Camelo "no aparece en los registros del personal que labora o haya laborado al servicio de la entidad desde su creación", forzoso es concluir que la solicitud carece de fundamento.
Así hay lugar a aplicar al accionante las sanciones contenidas en los artículos 72, 73 y 74 del Código de Procedimiento Civil porque hubo irresponsabilidad y temeridad en esta solicitud de pérdida de investidura, además de mala fe al alegar, a sabiendas, hechos contrarios a la realidad, faltando al deber de lealtad procesal y al debido respeto por esta Corporación.
1.3.1.2. Exposición del apoderado del demandado
Como razones para negar la pérdida de investidura señaló:
- No se acreditó la existencia de Jaime Pava Camelo ni, por ende, su parentesco con el senador Humberto Pava Camelo y sin demostrar tales hechos no puede darse por probada la causal de pérdida de investidura.
- Toda limitación de los derechos políticos debe ser interpretada restrictivamente y en este orden de ideas resulta "a todas luces impropio e injusto pretender englobar, para efecto de las inhabilidades, como autoridades civiles o políticas, a todas las que, por ejemplo, no sean militares, o a todos los que ejerzan 'mando' sin distinguir su clase o tipo, pretendiendo torticeramente, incluso, abarcar como ejercicio de autoridad civil, la administrativa, cuando todas esas categorías son distintas y diferentes tanto en la Constitución colombiana, como en la doctrina y la jurisprudencia".
- La Comisión Nacional de Televisión no ejerce autoridad civil o política. "En sentido jurídico, las autoridades políticas son las que pueden crear o intervenir en la creación del derecho, que es el modo adoptado por el Estado Constitucional para tomar las grandes decisiones que conduzcan a la sociedad hacia el desarrollo". Por consiguiente, quien ejerce la autoridad política en materia de televisión es el Congreso, de conformidad con lo previsto en el artículo 77 de la C.P. y no la Comisión a quien corresponde la ejecución de esa política y por eso "su naturaleza (es) puramente administrativa".
Por otra parte, "la autoridad civil no puede ser otra que la que tiene competencia para imponer unilateralmente, como manifestación de su imperio, órdenes y comportamientos, so pena de sanción a los ciudadanos… La típica autoridad civil es la de policía". "La CNTV no está ubicada en ningún extremo de la relación potestad-sujeción o autoridad-libertad. No representa órgano estatal alguno que pueda, hasta con el uso de la fuerza, coaccionar comportamientos de los ciudadanos, ni supone ejercicio de poderes o facultades policivas".
1.3.2 Pruebas de Oficio:
El 9 de septiembre el ponente registró proyecto de fallo en la secretaria general del Consejo de Estado.
Durante de la discusión del proyecto, la Sala Plena de lo contencioso, aduciendo obrar en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 169 del C.C.A .,decretó de oficio la práctica de unas pruebas tendientes a demostrar el parentesco entre el senador demandado y el miembro de la Comisión Nacional de televisión Alvaro Pava Camelo.
Esta decisión no fue compartida por un grupo de consejeros quienes consideraron que estando el proceso de pérdida de investidura integralmente regulado por la ley 144 de 1994, no hay lugar a decretar pruebas con posterioridad a la audiencia so pena de incurrir en vicio de nulidad y vulneración del derecho de defensa del demandado al tratar de obtener pruebas para demostrar hechos no alegados por el solicitante y sin que el demandado tenga la oportunidad de controvertirlas.
Como el ponente hizo parte del grupo que se opuso a la práctica de pruebas de oficio, el 15 de septiembre de 1999 el expediente pasó al despacho del consejero que le seguía en turno, quien, por auto del 5 de octubre de 1999, ordenó oficiar a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Notaría Unica de Honda (Tolima) para que enviara copia auténtica de los respectivos registros civiles de nacimiento del senador Humberto Pava Camelo y del señor Alvaro Pava Camelo, solicitó a la Comisión de Acreditación Documental del Senado y a las notarías de la ciudad de Ibagué el registro civil del Senador Humberto Pava Camelo y, con fundamento en los artículos 37 numeral 4, 71 ordinal 6 y 283 del C.P.C., aplicables a los procesos que se surten ante esta jurisdicción por remisión expresa del art. 267 del C.C.A., ordenó al Senador allegar copia de su registro civil de nacimiento dentro del término de los dos días siguientes a la ejecutoria del auto.
Desde el 17 de septiembre de 1999 la Notaría Unica de Honda había expedido copia del registro civil de nacimiento del señor ALVARO PAVA CAMELO y del acta respectiva. El documento fue recibido en el despacho del magistrado ponente del decreto de pruebas de oficio el 5 de octubre y remitido a la secretaría de la corporación el 6 de octubre de 1999.
El Senador, a través de su apoderado, aportó su registro civil de nacimiento, pero se opuso al decreto de pruebas. Argumentó que "la carga de exponer y probar los hechos es del acusador que para el caso de la pérdida de investidura es el solicitante o actor, y en ningún caso el juez que la ha de fallar. Si en el expediente figuran documentos de donde se deduzcan hechos diferentes a los expuestos por el demandante, es a éste a quien le correspondía sacarlos a flote, en su momento, pero no al juez porque de así proceder, el juez y el actor pasan a, mancomunadamente, litigar en contra del acusado".
Los documentos recibidos el 6 de octubre en la secretaría de la Corporación, que obran a folios 153 y 154 del expediente, fueron admitidos como prueba con el valor probatorio que la ley les otorgue, mediante auto del 23 de noviembre de 1999, (Fl. 232) que, además, dispuso correr traslado de los mismos a las partes. El auto se notificó por estado el 29 siguiente.
El apoderado del demandado, al descorrer el traslado, insistió en la nulidad de las pruebas aportadas por ser extemporáneas, no provenir de las partes, no demostrar ningún hecho de la demanda y haber sido arrimadas subrepticiamente al expediente. (Fls. 237 a 248).
1.4. Sentencia de pérdida de investidura
La sentencia que decidió la acción fue proferida el 1 de febrero de 2000. (Fls. 264 a 295). De los veintidós magistrados que suscribieron la providencia nueve salvaron voto y uno lo aclaró
El fallo decretó la pérdida de investidura del congresista con los siguientes argumentos:
1. Está acreditada la calidad de congresista del acusado y su parentesco con un miembro de la Comisión Nacional de Televisión al momento de su elección.
El hecho de que hubiese constancia en el expediente de que el doctor Alvaro Pava Camelo desde el 14 de junio de 1995 se posesionó como miembro de la junta directiva de esa entidad en calidad de titular y el 17 de septiembre de 1998 fue designado como director, permitió a la Sala inferir que el actor incurrió en error al designar como el presunto hermano del congresista, que se desempeñaba como miembro de la aludida comisión, al momento de la elección de aquel, a Jaime y no a Alvaro y por ello decretó la prueba tendiente a establecer el parentesco del congresista con Alvaro Pava Camelo.
2. A pesar de que el auto de pruebas oficiosas fue rechazado por algunos de los miembros de la Sala y por el apoderado del demandado, la Sala sí está facultada para decretar pruebas de oficio dentro del proceso de pérdida de investidura y en el momento en que lo hizo porque el juez está obligado a asumir una conducta activa en el proceso, más en tratándose de esta acción especial en la que está involucrado el interés general. El principio de la carga de la prueba no es incompatible con la facultad oficiosa del juez de decretar pruebas para esclarecer la verdad al margen de la actividad de las partes.
Las pruebas podían ser decretadas al final de la audiencia, de conformidad con lo previsto por el artículo 169 del C.C.A., norma aplicable por mandado del artículo 8 de la ley 153 de 1887, dado que su finalidad fue esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda y no demostrar hechos nuevos.
En la interpretación de la demanda debe darse prevalencia al derecho sustancial puesto que una interpretación en extremo formalista haría nugatorio el derecho ciudadano en el ejercicio de esta acción pública. El fundamento material de la solicitud era claro, el congresista tiene un hermano que al momento de la elección de aquel se desempeñaba como miembro de la Comisión Nacional de Televisión, cargo que le confería autoridad civil y política. El nombre exacto del pariente no era asunto sustancial ya que un error en la identidad no variaba la acusación, máxime cuando podía esclarecerse a partir de las pruebas aportadas desde el inicio.
3. La prueba no fue mal allegada al proceso. La incorporación al expediente en forma oficiosa de los documentos públicos encaminados a probar el parentesco entre el senador Humberto Pava Camelo y el señor Alvaro Pava Camelo, no está viciada de nulidad como lo afirma el apoderado del senador, ni viola el debido proceso ni el derecho de defensa de éste porque los documentos fueron allegados por el funcionario competente, en oportunidad procesal y puestos a disposición de la parte contra quien se aducen, la que no los tachó en la oportunidad legal.
El hecho de que el auto que decretó las pruebas tenga fecha de 5 de octubre de 1999 y las mismas hubieran sido recibidas en el despacho del ponente el 17 de septiembre del mismo año, no implica que carezcan de validez pues tales pruebas fueron ordenadas por la Sala desde el 15 de septiembre de 1999.
4. La prueba existente resulta eficaz. Con los registros civiles de nacimiento de los señores Humberto y Alvaro Pava Camelo y la copia del acta de nacimiento del segundo se acreditó su condición de hermanos. Igualmente se demostró que el doctor Alvaro Pava Camelo se desempeñaba como miembro de la Comisión Nacional de Televisión el día 8 de marzo de 1998 y ejercía autoridad civil de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la de esta corporación y el ordenamiento jurídico imperante.
La autoridad civil consiste en la potestad de mando, de imposición, de dirección. Su determinación en cada caso concreto debe partir del análisis del contenido de las funciones del servidor público. Si el ejercicio de las potestades le permite tener influencia en el electorado se configura la autoridad civil que reclama la Constitución como causal de inhabilidad para este caso. Con esta perspectiva el concepto de autoridad civil no resulta excluyente sino comprensivo de la autoridad administrativa.
Del análisis de las funciones de la Comisión Nacional de Televisión y de su Junta Directiva concluye que estos últimos son empleados públicos; la Comisión ejerce autoridad civil traducida, entre otras funciones que enumera el fallo, en la realización de los actos necesarios para la dirección, ejecución y desarrollo de la política general de televisión y en las actividades de inspección y vigilancia para su adecuada prestación, con las consiguientes potestades investigativas y correctivas; la Junta Directiva participa del ejercicio de autoridad civil pues, por mandato constitucional (art. 77 inc. 2) está encargada de la dirección y ejecución de las funciones de la entidad, y cada uno de los miembros de la Junta está investido de la misma autoridad, que ejerce en todo el territorio nacional.
2. EL RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION
El 23 de febrero de 2001 Humberto Pava Camelo, por intermedio de apoderado, interpuso el recurso extraordinario especial de revisión contra la sentencia del 1 de febrero de 2000, con la pretensión de que se la deje sin efecto, se declare no procedente la pérdida de investidura instaurada y se ordene el restablecimiento inmediato de la condición de senador de la República al actor, disponiendo que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad en el ejercicio del cargo para el que fue electo el 8 de mazo de 1998. (folios 1 a 59 del expediente del recurso extraordinario).
2.1. Causales invocadas y sus fundamentos
El apoderado fundamentó la revisión en las siguientes causales:
2.1.1. Violación al debido proceso consagrado en los artículos 29 de la Constitución y 17 de la ley 144 de 1994, literal a. (Fls 19 a 27).
El artículo 29 de la Carta regula la garantía constitucional de legalidad conforme a la cual la conducta o circunstancia personal por cuya realización se impone una sanción debe aparecer previa y claramente descrita en una norma jurídica - tipicidad - y, además, el juzgador al aplicar la ley debe actuar en forma reglada y no discrecional.
El Consejo de Estado se inventó una casual de inhabilidad para ser elegido Senador de la República no prevista en la Constitución, desconociendo las garantías constitucionales de legalidad y tipicidad de la conducta en materia punitiva pues la Constitución no inhabilita a los congresistas por tener vínculos de parentesco con miembros de juntas o consejos directivos que ejerzan autoridad civil o política sino con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.
El Consejo debió basarse en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 179 constitucional, expresamente invocada por el actor, e imponer la sanción sólo si encontraba acreditados todos los elementos fácticos que la estructuran, a saber, la existencia de un vínculo de parentesco con un funcionario público y que éste ejerza autoridad política o civil.
La primera indagación que ha debido adelantar el juez en orden a determinar si se estructuraba la causal invocada por la parte acusadora, en protección de la garantía material de la legalidad, que asiste al senador investigado, ha debido consistir en reparar quién ejerce la autoridad en la Comisión Nacional de Televisión, para de allí determinar si el vínculo de parentesco con un miembro de la Junta Directiva resultaba suficiente a los efectos de la configuración de la inhabilidad.
Ahora bien, de la pruebas documentales acompañadas con la acusación y de claros preceptos constitucionales y legales, se infiere que la Comisión Nacional de Televisión es un organismo constitucional autónomo e independiente, con personería jurídica de derecho público, que ejerce su autoridad por conducto de la Junta Directiva, órgano colegiado integrado por cinco miembros, que sólo adopta decisiones por mayoría de votos, razón por la cual el órgano que ejerce autoridad, al margen de la calificación de esta como política, civil o administrativa, es la junta Directiva y no uno de sus miembros
Sin embargo el Consejo, desatendiendo la clara descripción constitucional, numeral 5 del artículo 179, que no elevó a causal de inhabilidad el tener vínculos de parentesco de consanguinidad con miembros de Juntas o Consejos Directivos de personas de derecho público, que ejerzan autoridad civil, política, administrativa o de cualquiera otra naturaleza sino el tener parentesco con funcionario que ejerza autoridad civil o política, de manera absurda e inmotivada sostuvo, para imponer la sanción, que cada uno de los miembros de la Junta está investido de la misma autoridad.
De otra parte, es presupuesto de la inhabilidad imputada al senador la existencia de vínculo de consanguinidad entre dos personas y el principio de obviedad indica que el acusado no puede ni lógica ni ontológicamente tener parentesco de tal naturaleza con un órgano directivo de una persona jurídica que, en el caso concreto de la acusación, tal como quedó demostrado, es quien ejerce la autoridad.
No podía el juez de pérdida de investidura, al realizar el juicio de subsunción o adecuación típica, encajar una conducta o situación de inhabilidad no descrita en el tipo contentivo de la causal que pretendía aplicar sin incurrir en vía de hecho y vulnerar el principio de tipicidad que es la obligada consecuencia constitucional de la garantía material de la legalidad.
2.1.2. Violación al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la constitución y en el 17 de la ley 144 de 1994, literal a.
(Fls. 27 a 32).
El Consejo de Estado violó la garantía material de la legalidad en materia punitiva al aplicar analógicamente la ley a un cuadro fáctico no previsto en ella.
Suponiendo que el tipo constitucional contentivo de la causal de inhabilidad por la que se investigó al Senador Pava Camelo ofreciera posibilidades de interpretación en torno a las nociones de autoridad política o civil, la Sala Plena violó el debido proceso al aplicar analógicamente una norma de carácter restrictivo y derivar la consecuencia jurídica de la pérdida de investidura de tal aplicación analógica.
La adecuación de la conducta o situación inhabilitante esgrimida en contra del senador investigado exigía que el Juez de la pérdida de investidura averiguara la naturaleza de la autoridad, civil o política, que se dice ejercía el pariente respecto de cual se estableció la inhabilidad. Ahora bien, la naturaleza jurídica, las funciones, el régimen jurídico aplicable y, en fin, el origen constitucional de la Comisión Nacional de Televisión, hacen de ella una autoridad administrativa que ejerce funciones típicamente administrativas, las cuales no se pueden homologar a la noción de autoridad civil, dado que la homologación es improcedente en materia sancionatoria.
Sin embargo el Consejo sostuvo que la noción de autoridad civil contiene un concepto jurídico indeterminado y la aplicó de manera extensiva a un caso concreto de autoridad administrativa.
2.1.3. Violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la constitución y en el 17 de la ley 144 de 1994, literal a. (Fls. 32 a 41):
Mediante la acusación introducida por el Consejo de Estado se violó la presunción de inocencia y el principio acusatorio contenidos en los artículos 29 y 184 de la Constitución Política.
El proceso de pérdida de investidura es un típico proceso acusatorio, en el que la Constitución reservó la legitimación para iniciarlo a la mesa directiva de la Cámara Correspondiente o a cualquier ciudadano.
El reconocimiento, como garantía constitucional, de la presunción de inocencia y la adopción por la Constitución de un modelo punitivo acusatorio triangular, donde están claramente diferenciados los roles de la acusación, la defensa y el Juez, imponen a este último en la pérdida de investidura su separación absoluta de la acusación, como consecuencia de la garantía de imparcialidad del Juzgador.
Si la Constitución determinó una precisa estructura para el juicio de pérdida de investidura, en la que el Juez debe decidir con base en la alegación y actividad de quien acusa, no podía la Sala Plena del Consejo de Estado, desconocer los preceptos constitucionales de los artículos 29 y 184 de la Constitución Política, para convertirse en parte interesada y acusadora, pidiéndole al imputado que allegara la prueba de su propia incriminación, cual si se tratase de un proceso inquisitivo, por lo demás autoritario, además sin recursos posibles frente a tamaño desvío de poder. No obstante ello, el Consejo de Estado, en su afán de obtener prueba extemporánea e inconstitucional y fungiendo en calidad de parte acusadora, recurrió a la aplicación de formas procesales por completo extrañas al proceso de perdida de investidura, no contempladas en el mismo, y además, incompatibles con su naturaleza, para obligar, sin posibilidad de recurso alguno, al propio senador investigado, a allegar copia de su registro civil de nacimiento, documento este que hubo de servir como fundamento esencial de decisión de la pérdida de investidura.
El papel que al juzgador corresponde en la estructura triádica del proceso en mención es incompatible con la asunción de funciones acusatorias, toda vez que su actividad se contrae al enjuiciamiento de la conducta imputada por el acusador y no puede en manera alguna contribuir o coadyuvar en la formulación ni aún en la prueba de la acusación, pues iría en contra de la garantía constitucional de la imparcialidad del juez. Igualmente no puede, so pretexto de un interés público o institucional, asumir tal postura, como se hizo en el presente proceso cuando, en contra de estos postulados constitucionales, se optó por variar la causa petendi y se introdujo oficiosamente un nuevo objeto de investigación no alegado por la parte acusadora para, luego de evacuadas las correspondientes etapas probatorias y de contradicción, traer, por lo demás de manera irregular e inconstitucional, prueba de cargo, como apoyo de la nueva acusación introducida en contra del imputado.
En efecto, estando el proceso a punto de sentencia, la Sala Plena, en una conducta contraria a la presunción de inocencia y, por ende, al derecho fundamental al debido proceso, procedió a invadir la órbita propia de la parte acusadora al decretar pruebas de oficio tendientes a establecer hechos no alegados en la acusación, que le sirvieron de base para cambiar en el fallo la causa petendi contenida en la acusación.
Con base en la nueva acusación introducida por el propio juzgador arbitraria e inapelablemente, se decretó la pérdida de investidura, que tuvo como fundamento esencial la prueba inconstitucionalmente arrimada El juez actuó como parte interesada en la acusación sin que la Constitución le otorgue tal función en esta clase de procesos.
2.1.4. Violación al Debido Proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución y en el 17 de la ley 144 de 1994; literal a. (Fls. 42 a 45):
Violación de la plenitud de las formas propias de cada juicio. El consejo de Estado inaplicó la ley 144 de 1994 y creó un nuevo procedimiento para la pérdida de investidura.
La Sala Plena del Consejo de Estado tramitó con arreglo a la ley 144 de 1994 la solicitud de pérdida de investidura como congresista de Humberto Pava Camelo hasta el 7 de septiembre de 1999, fecha de celebración de la audiencia pública. A partir de entonces, inconstitucionalmente, el juez le imprimió a la actuación un tramite distinto, no previsto en la ley haciendo aplicación de preceptos procesales completamente incompatibles y aplicando criterios inquisitivos y autoritarios extraños a este tipo de juicio.
El Juez de la pérdida de investidura, en un esfuerzo por tratar de darle apariencia de juridicidad a su actuación de facto consistente en la incorporación anónima de los registros civiles de nacimiento del Señor Alvaro Pava Camelo, sin decreto previo de pruebas y por conducto directo del consejero ponente, optó por desconocer el trámite que legalmente correspondía impartirle al proceso e invocó la inaplicable disposición contenida en el artículo 169 del C.C.A. bajo el sofisma distractivo de buscar el esclarecimiento de la verdad.
2.1.5. Violación al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la constitución y en el 17 de la ley 144 de 1994, literal a. (Fls. 45 a 52):
Violación del principio de la congruencia. La Sala Plena del Consejo de Estado al momento de fallar la pérdida de investidura cambió los hechos base de la acusación.
El Consejo admitió la demanda sin solicitar aclaración, complementación o modificación alguna y en la sentencia modificó sustancialmente los cargos por los cuales se investigó al senador Pava Camelo. Sostuvo en el fallo, cuando ya se había agotado toda oportunidad o etapa efectiva de contradicción y defensa, que desde el inicio del proceso la acusación no estaba referida al vínculo de parentesco entre el senador y el señor Jaime Pava Camelo sino que se trataba de una acusación relativa al parentesco existente entre el senador y otra persona distinta no incluida en la acusación, con base en la cual se procedió durante todo el trámite del proceso de pérdida de investidura. Expuso que el elemento estructurante del tipo constitucional relativo al parentesco, exigido por la causal de inhabilidad, no era un asunto sustancial, cuando precisamente la relación de parentesco de consanguinidad es uno de los elementos esenciales de la causal de inhabilidad por la que se procedió.
2.1.6. Violación al derecho de defensa consagrado en el artículo 29 de la constitución y en el 17 de la ley 144 de 1994, literal a. (Fls. 52 a 57):
Nulidad de pleno derecho de la prueba base de la sentencia impugnada. La causal se configura por la violación integral del derecho de defensa y de contradicción al haberse incorporado de facto documentos que sirvieron de base esencial para decretar la pérdida de investidura.
Según el artículo 29 de la Constitución "Es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.".
El 17 de septiembre de 1999, una vez realizada la audiencia pública, el consejero ponente a quien se remitió el expediente allegó por su propio conducto y de manera directa documento consistente en registro civil de nacimiento de Alvaro Pava Camelo.
El 14 de octubre se notificó a las partes la providencia de 5 de octubre del mismo año, en donde se dijo que se ordenaría oficiar a la Notaría Unica de Honda para que allegara copia del registro civil de nacimiento de Alvaro pava Camelo, cuando ya el ponente había recibido en su despacho dichos documentos, los cuales habían sido incorporados al margen de toda forma constitucional y procesal precisamente por su propio despacho.
Esta decisión carece de toda juridicidad y obedece al capricho discrecional del magistrado ponente quien, convertido en parte acusadora, procuró directa y personalmente la prueba con base en la cual habría de condenar, para luego pretender, mediante el auto citado, obtener la misma prueba a través de oficios remitidos a las autoridades notariales y registrales de Ibagué y Honda. Al no conseguirla, se procedió a la incorporación irregular de los documentos recibidos desde el 17 de septiembre de 1999 por el magistrado ponente.
Como si fuera poco, la providencia que quiso darle juridicidad a ese acto arbitrario se puso en conocimiento del senador investigado un mes después de que los documentos aparecieron sorpresivamente en el despacho de dicho consejero y sin que fuere posible interponer recurso alguno pues se invocó la facultad oficiosa en materia probatoria contenida en el art. 169 del C.C.A.
En tanto la Constitución garantiza los derechos fundamentales de defensa y contradicción y la ley 144 de 1994 desarrolla los cánones constitucionales y articula las etapas para realizar y proteger dichas garantías en el juicio de pérdida de investidura, el Consejo de Estado mediante la adopción de decisiones internas, que no se notifican y mucho menos se conocen por los sujetos procesales, decidió en Sala Plena, otorgarle valor probatorio, a unos documentos allegados con violación de las garantías constitucionales. Y, por si fuera poco, remeda informar al acusado mediante una auto de cúmplase, sin motivación ninguna, carente de recursos, la determinación adoptada en una sesión interna, desde luego no prevista en la ley 144 de 1994, a la que tenía obligatoriamente que sujetarse si quería actuar al amparo de la Constitución Política y respetar y proteger obviamente los derechos y garantías del Senador investigado, quien no pudo nunca controvertir esta decisión.
2.2. Trámite del recurso extraordinario
Por auto del 9 de marzo de 2001 se admitió el recurso y se ordenó notificar personalmente su admisión al señor Manuel Alberto Torres Ospina quien intervino como demandante en el proceso de pérdida de investidura y al agente del Ministerio Público. (Fls. 63 a 65).
La notificación al ciudadano demandante se efectuó mediante el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Flandes, Tolima, el 25 de abril de 2001. (Fls. 94 a 100).
El demandante no contestó el recurso ni solicitó la práctica de pruebas.
El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado, notificado el 21 de marzo de 2001 (Fl. 66), rindió concepto mediante escrito de 27 de abril de 2001 recibido en la Secretaría General el 2 de mayo (Fls. 71 a 93).
Adujo que la razón expuesta por el recurrente como causal del recurso extraordinario, que es la junta directiva de la Comisión Nacional de televisión y nunca uno de sus miembros individualmente considerados, quien ejerce la autoridad, no sólo no encaja, aún desarrollándola, en ninguna de las posibilidades de revisión, sino que el planteamiento ya fue expuesto, debatido y decidido en el proceso de pérdida de investidura y no puede ser replanteado en este recurso especial cuyas causales son taxativas.
El segundo argumento del recurrente referido a la decisión de la Sala de decretar pruebas de oficio no tiene mucha consistencia si se examina a la luz del artículo 169 del C.C.A., norma aplicable ante la parquedad y omisión del artículo 12 de la Ley 144 de 1994. La facultad para decretar pruebas no se agota con el registro, el estudio o la discusión de la ponencia, se extiende hasta la oportunidad procesal de decidir, esto es, hasta el momento mismo en que se dicta la sentencia.
En la documentación anexa a la demanda aparecía una constancia según la cual Alvaro Pava Camelo se posesionó como miembro de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión el 14 de junio de 1995 y el 17 de septiembre de 1998 fue designado como director de la entidad. Como el demandante solicitó darle valor a la documentación anexa, tal valoración incluía la sugerencia de estudiar la relación existente entre Alvaro Pava y el senador demandado.
La prueba del parentesco consta en el expediente sin que se haya quebrantado el orden legal pues la acusación de que se allegó subrepticiamente no fue debidamente demostrada, fue expedida por funcionario competente y no fue tachada en su oportunidad legal.
Por las razones anteriores conceptúa que no se configuran las causales aducidas por el recurrente.
El 23 de mayo de 2001 el expediente entró al despacho del consejero sustanciador para proyectar el fallo (Fl. 103).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a decidir previas las siguientes
3. CONSIDERACIONES
3.1. El recurso extraordinario especial de revisión
El recurso de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada, de invaluable trascendencia para la estabilidad del sistema jurídico, por ello la ley ha previsto que sólo proceda con base en causales taxativamente establecidas, que el legislador ha considerado como fuente de graves actos de injusticia.
El recurso extraordinario especial de revisión fue establecido por el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 que señaló como causales para la revisión extraordinaria de las sentencias mediante las cuales se haya levantado la investidura de un congresista, las establecidas en el artículo 188 del C.C.A. y las previstas en dicha norma. Estas últimas, en virtud del fallo de inexequibilidad C-146 de 1995, proferido por la Corte Constitucional, quedaron reducidas a "Falta del debido proceso." y "Violación del derecho de defensa.".
En el presente caso el recurrente finca su ataque en la violación del debido proceso consagrado en los artículos 29 de la Carta y 17 de la Ley 144 de 1994 y a su estudio se limitará la Sala, no sin antes advertir que sólo estudiará el fondo de la cuestión inicial debatida en caso de que prospere uno de los cargos contra la sentencia impugnada dado que no es propio del recurso extraordinario especial de revisión el reexamen de los temas objeto de debate en el proceso de pérdida de investidura.
La finalidad del recurso extraordinario especial de revisión es evitar que se cometa un acto de injusticia como consecuencia de irregularidades relevantes en el proceso que concluyó con la sentencia impugnada. Aparece, así, como una válvula de escape al concepto de seguridad jurídica en beneficio del principio de justicia, que funge como aspiración y realización del derecho.
En este sentido un importante representante de la doctrina española ha señalado
:
"No puedo, por lo dicho, compartir el enfoque de Heinrich Henkel cuando para explicar la razón de ser de la revisión indica que "allí donde la presión del rígido principio de la seguridad jurídica aparece insoportable se abre una válvula y se hace posible el examen de la sentencia pero, a consecuencia de la exhaustiva enumeración legal de las causas de revisión, estas excepciones figuran, a su vez, bajo el mandato de la seguridad jurídica". Soy de la opinión de que tal mandato no es único de seguridad, sino doble y convergente de seguridad y justicia"
3.2. Las causales invocadas por el recurrente
Como ya se dijo, todos los argumentos del recurrente están dirigidos a demostrar la violación al debido proceso consagrado en los artículos 29 de la Constitución y 17 de la ley 144 de 1994, literal a. La Sala estudiará sus razones en el orden en que fueron expuestas.
3.2.1. La causal que tuvo en cuenta el Consejo no está tipificada constitucionalmente como causal de inhabilidad
Aduce el libelista que la Sala Plena al fallar el caso de su cliente creó como causal de inhabilidad para los congresistas el tener vínculos de parentesco, dentro de ciertos grados, con miembros de las juntas o consejos directivos de entidades públicas, cuando la causal constitucional se limita a inhabilitarlos por tener parentesco, dentro de ciertos grados, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política. El Consejo, agrega, debió limitarse a aplicar la causal prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Carta e imponer la sanción sólo si encontraba acreditados los elementos fácticos que la estructuran, existencia de un vínculo de parentesco con un funcionario público que ejerciera autoridad política o civil. En el caso concreto quien ejerce autoridad (civil, política o administrativa, lo que debe definirse) es la Junta Directiva y no cada uno de sus miembros, como lo estimó el Consejo de Estado, desatendiendo claramente el mandato.
Este cargo, como bien se advierte, no entraña violación del debido proceso, que es la causal de revisión invocada, pues el cuestionamiento del recurrente se dirige a la para él indebida interpretación que de la norma constitucional efectuó el Consejo de Estado, lo que configura violación sustancial de una norma constitucional.
Aunque esta sola consideración es suficiente para negar el cargo, sobre la base de que este punto sustancial ya fue examinado de fondo por la corporación en el debate que culminó en la sentencia impugnada, la Sala considera pertinente precisar que es legítimo, por corresponder a facultades propias de la función judicial, que el administrador de justicia precise, atendidas las circunstancias del caso, el alcance de las expresiones contenidas en la norma a aplicar.
El ejercicio de subsunción o de adecuación típica de la conducta en la causal de inhabilidad invocada no puede entenderse como una labor mecánica que releve al juez del desarrollo de un proceso cognoscitivo y lógico tendiente a vincular las líneas esenciales de la hipótesis normativa con las notas relevantes del hecho. Esta actividad actualiza las palabras del legislador y ubica la ley en el contexto especial de examen para entender, como ocurrió en el evento objeto de la litis, que el efecto útil que el legislador quiso atribuir a la norma de inhabilidad del numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, implica, en el caso atinente a la Comisión Nacional de Televisión, considerar que cada uno de los miembros del organismo ejerce autoridad y no, como lo quiere el libelista, que la autoridad del ente sólo puede ser ejercida por la totalidad de los cinco miembros que integran su Junta Directiva, pues entonces la inhabilidad sólo se daría en el evento, prácticamente imposible, de tener parentesco con los cinco miembros de la Junta Directiva o el entendimiento de la norma conduciría al absurdo, que el mismo libelista advierte, de cuestionar el "parentesco con un órgano directivo de una persona jurídica".
En síntesis, la tesis del recurrente conforme a la cual la autoridad no puede ser ejercida sino por la totalidad de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, conduciría a que el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución no podría generar efecto alguno cuando se trate de evaluar la inhabilidad de un congresista en relación con la autoridad ejercida por la Comisión Nacional de Televisión, creando un vacío en el estatuto del congresista y sustrayendo al organismo de la órbita de control legal de las inhabilidades.
La invocación del principio de certeza ("Lex certa") que hace el petente con el fin de rechazar la interpretación del Consejo de Estado en la decisión impugnada deja de lado otros alcances del mencionado principio que la Sala se permite indicar :
" Creemos que es posible darle al proceso interpretativo (relativo al principio de certeza ) un carácter dinámico y coherente con la necesaria adecuación de la norma al fin y objetivo que se ha propuesto el legislador, mediante la utilización armónica, racional e inteligente de los preceptos existentes sobre la materia (.....) como un solo todo, y no en compartimentos estrechos e individuales que tengan relación, divididos jerárquicamente de tal suerte que no puedan interrelacionarse buscando soluciones y relaciones, justas y equitativas
(subrayas fuera de texto)
El principio de "lex certa" debe ser entendido como la función de adecuar la norma, en este caso el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, al fin y objetivo que se propuso el constituyente al instituir la causal de inhabilidad, que no fue otro que evitar la concentración nociva del poder en manos de personas ligadas por vínculos familiares y propender por el derecho de igualdad en desarrollo de la justa electoral.
Ya más concretamente, debe tenerse en cuenta que el hecho de que determinadas autoridades sean de naturaleza colegiada no le resta a sus integrantes, individualmente considerados, la condición de autoridades públicas. Son numerosos los ejemplos que se encuentran en la organización del Estado, relativos a los miembros del Congreso, las asambleas departamentales, los concejos municipales, etc. En relación con estos casos resulta innegable que los integrantes de dichos organismos ostentan la calidad de autoridades. Los estatutos normativos, en virtud de su condición, les atribuyen un conjunto de deberes y de prerrogativas justificadas por razón del cargo desempeñado y porque cada integrante del cuerpo colegiado juega un papel crucial en la decisión de los asuntos que son sometidos a la respectiva corporación u organismo colegiado.
Consciente de la delicada y trascendental misión confiada a los miembros de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, el constituyente prefirió, de manera directa, definir su composición, establecer período fijo para su ejercicio e indicar el sistema de nombramiento de tres de sus cinco integrantes; esto sólo puede explicarse por el hecho de que los miembros de la junta directiva tienen entre sus manos la administración de un bien con trascendental incidencia en la formación de valores sociales, la recreación, el ejercicio de los derechos a la información, a la libertad de opinión y de expresión, así como la determinación de derechos respecto de los particulares encargados de la operación del espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión, todo lo cual no deja duda acerca de que las personas llamadas a conocer y resolver sobre tan sensibles asuntos no pueden menos que ostentar la condición de autoridad.
En estas condiciones, la determinación contenida en la decisión impugnada de considerar aplicable al caso del excongresista Humberto Pava Camelo la causal de inhabilidad del numeral 5 del artículo 179 de la Constitución tampoco violó el debido proceso por cuanto no implicó la creación de una nueva causal de inhabilidad, como se plantea en la demanda, sino que fue el resultado de la aplicación de legítimas facultades interpretativas del juez para concluir que los miembros de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión se encuentran investidos de autoridad.
3.2.2. El Consejo de Estado aplicó analógicamente una ley de carácter restrictivo porque lo que se prohibe es el ejercicio de autoridad política o civil y no de autoridad administrativa.
Argumenta el actor que la naturaleza jurídica, las funciones, el régimen jurídico aplicable hacen de la Comisión Nacional de Televisión una autoridad administrativa con funciones típicamente administrativas (como lo certificó el subdirector de recursos humanos y capacitación de la Comisión Nacional de Televisión según el cual " El cargo de miembro de la Junta Directiva de la CNTV implica el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo" (FL 44), que no se pueden homologar con la noción de autoridad civil, como lo hizo el Consejo, dado que la homologación es improcedente en materia sancionadora.
La Sala considera que no hubo violación del debido proceso, pues el Consejo de Estado interpretó las disposiciones constitucionales y legales que regulan el funcionamiento de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión y concluyó que la autoridad ejercida por sus miembros individualmente considerados corresponde a la que alude el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, razón por la cual la condición de miembro del organismo inhabilita a sus parientes, dentro de los grados previstos, para aspirar al Congreso de la República.
La sentencia examinó los elementos probatorios, normativos, jurisprudenciales y doctrinales puestos a su alcance y concluyó que el concepto de autoridad civil se aplica a la ejercida por la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión. Expresó:
"Este repaso normativo a las funciones de la Comisión Nacional de Televisión y de su Junta Directiva, enmarcado dentro de la construcción jurisprudencial de esta Corporación y de la Corte Constitucional, así como de los criterios que deja el ordenamiento sobre lo que se debe entender por autoridad civil, permite llegar a estas conclusiones :
...
b. Que la Comisión Nacional de Televisión ejerce autoridad civil traducida entre otras funciones, en la realización de los actos necesarios para la dirección, ejecución y desarrollo de la política general del servicio de televisión; en las actividades de inspección y vigilancia para su adecuada prestación con las consiguientes facultades investigativas y correctivas ...
c. Que la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión también participa del ejercicio de autoridad civil ...
d. Que, por consiguiente, cada uno de los miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión está investido de la misma autoridad.
e. Que la autoridad civil que les asigna la Constitución y la ley se ejerce en todo el territorio nacional.". (Fls. 290 y 291). (Subrayas fuera de texto).
El examen anterior tuvo en cuenta que " ... el mensaje legislativo no puede considerarse en forma estática, cerrado en sí mismo y atemporal, sino en su proyección dinámica, orientada al objetivo de su conversión final en una nueva situación jurídica ...
y el hecho de que llegue a conclusiones distintas de las avaladas por el demandante no necesariamente debe descalificarlo como tampoco desvirtúa sus conclusiones la circunstancia de que mediante certificado un funcionario de la Comisión Nacional de Televisión hubiera indicado que la entidad cumple funciones de carácter administrativo pues el juez puede y debe formarse su propio criterio sobre el asunto sometido a su decisión a partir del conocimiento e interpretación de las normas que lo rigen.
3.2.3. El Consejo de Estado desconoció el principio de presunción de inocencia y el principio acusatorio porque adoptó una actitud inquisitiva en materia probatoria.
Según el recurrente el proceso de pérdida de investidura es un típico proceso acusatorio, en el que la Constitución reservó la legitimación para iniciarlo a la mesa directiva de la Cámara Correspondiente o a cualquier ciudadano. El juez debe estar absolutamente separado de la acusación y debe decidir con base en la alegación y actividad de quien acusa. Por lo anterior no podía la Sala Plena del Consejo de Estado convertirse en parte interesada y acusadora pidiéndole al imputado que allegara la prueba de su propia incriminación, cual si se tratase de un proceso inquisitivo y autoritario. Tampoco podía coadyuvar en la formulación ni en la prueba de la acusación variando la causa petendi, como lo hizo al introducir oficiosamente un nuevo objeto de investigación no alegado por la parte acusadora y traer luego la prueba de cargo que lo apoyara, para así poder decretar la pérdida de investidura solicitada.
Al respecto resulta pertinente precisar que si bien la jurisprudencia ha afirmado que la pérdida de investidura implica una sanción, también ha dicho que la misma es de carácter político disciplinario, matiz que modifica los efectos que el libelista pretende dar a la tesis que expone.
La Corte Constitucional en la sentencia C-247/95 precisó que la pérdida de investidura
:
"Tiene un carácter disciplinario de muy especiales características" (subraya fuera de texto)
Esta posición fue reiterada en la sentencia C-473/97 de la misma corporación
:
"La pérdida de investidura es también un reproche disciplinario que se equipara a la destitución" (subraya fuera de texto)
Esta connotación especial permite al juez asumir una actitud activa en relación con el régimen probatorio. La doctrina ha sido clara en señalar que uno de los avances más importantes logrados en el campo probatorio con motivo de la expedición del Código Contencioso Administrativo y sus sucesivas reformas fue la de atribuir al funcionario judicial un papel activo, por definición, en la determinación del acervo probatorio arrimado al proceso :
"Las precisiones hechas permiten afirmar que el proceso administrativo desde el punto de vista probatorio es inquisitivo y está sometido al sistema valorativo de la sana crítica. Es inquisitivo porque la investigación de los hechos ya no está a cargo, en forma exclusiva, de las partes. Se le concedieron al juez amplios poderes en investigación, lo que está en un todo de acuerdo no sólo con las orientaciones procesales modernas sino también con la índole de los procesos administrativos, algunos de los cuales manejan acciones públicas, como las de nulidad y electorales."
Según el mismo autor este es el enfoque generalizado en la doctrina sobre la teoría general de la prueba:
" ... se colige que dentro del proceso judicial la iniciativa probatoria no se circunscribe a las partes, aunque sobre ellas recaiga la carga probatoria, ya que el juez puede investigar oficiosamente, mediante el decreto de aquellos medios que considere aptos para obtener certeza."
(subrayas fuera de texto)
Como surge del expediente de pérdida de investidura del congresista, debido a las dudas surgidas al momento de decidir, sesión del 15 de septiembre de 1999, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mayoritariamente, tomó la determinación de acudir al artículo 169 del C.C.A. con el fin de esclarecer los puntos oscuros o dudosos del proceso.
Contrariamente a lo afirmado por el recurrente, no se advierte cambio en la causa petendi sino ánimo de aclarar la verdad del parentesco aducido, habida consideración de que si bien el actor en el proceso de pérdida de investidura determinó como hermano del senador a Jaime Pava Camelo en el expediente obraba constancia de que Alvaro Pava Camelo fungía como miembro de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión y presidente de la misma.
Una vez designado el magistrado ponente para el decreto de pruebas, las mismas fueron recibidas en el despacho del ponente el 17 de septiembre de 1999; el 5 de octubre siguiente se produjo el auto mediante el cual se formalizó la orden dispuesta por la Sala de lo Contencioso Administrativo en la sesión del 15 de septiembre de 1999 y se ordenó al senador Humberto Pava Camelo allegar copia de su registro civil de nacimiento.
El procedimiento de solicitud oficiosa de pruebas se ajustó a lo previsto por el artículo 169 del CCA, según el cual:
"Además en la oportunidad procesal de decidir, la sala, sección o subsección también podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda"
Ahora bien, el decreto oficioso de pruebas debe respetar el derecho de contradicción para garantizar el derecho constitucional fundamental al debido proceso, que incluye el derecho de defensa.
En el caso de autos, hay constancia de que el decreto de pruebas del 5 de octubre de 1999 fue conocido por el apoderado del senador Humberto Pava Camelo, quien tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto mediante dos memoriales (Fls. 179 y 180). Adicionalmente, el auto del 23 de noviembre de 1999, que dispuso reconocer, con el valor probatorio que la ley le otorgue, el registro civil de nacimiento de Alvaro Pava Camelo (Fls. 253 y 254), crucial por su conducencia, pertinencia y utilidad para establecer el vínculo de parentesco entre el miembro de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión y el congresista acusado, ordenó así mismo correr trasladado del documento a las partes con el fin de que tuvieran la oportunidad de oponer contra el mismo la tacha de falsedad, regulada por el artículo 289 del Código de Procedimiento Civil (Fl. 232).
De otra parte la orden impartida al senador Humberto Pava Camelo, en el auto del 5 de octubre de 1999, para que aportara su registro civil de nacimiento, no debe interpretarse como una muestra de que el juez actuó como parte interesada sino como el deseo del juzgador de encontrar la verdad respecto de los hechos sometidos a su conocimiento y como expresión del deber que pesa sobre toda persona de " Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia ", numeral 7 del artículo 95 de la Constitución. La orden impartida al congresista se enmarcó dentro del deber de todo ciudadano de colaborar con los jueces en el cumplimiento de su misión constitucional, amén de que la actuación bien pudo concluir con un resultado favorable a los intereses del acusado.
3.2.4. El Consejo de Estado inaplicó la ley 144 de 1994 y creó un nuevo procedimiento para la pérdida de investidura, a partir de la celebración de la audiencia pública.
La Corporación, dice el recurrente, en un esfuerzo por tratar de darle apariencia de juridicidad a su actuación de facto consistente en la incorporación anónima de los registros civiles de nacimiento del Señor Alvaro Pava Camelo, sin decreto previo de pruebas y por conducto directo del Consejero ponente, optó por desconocer el trámite que legalmente correspondía impartirle al proceso e invocó la inaplicable disposición contenida en el artículo 169 del C.C.A. bajo el sofisma distractivo de buscar el esclarecimiento de la verdad.
En criterio de la Sala la decisión adoptada por el Consejo de Estado de aplicar el artículo 169 del CCA en el proceso que dio lugar a la sentencia objeto de examen, es congruente con la naturaleza pública de la acción de pérdida de investidura, la cual se corresponde con la facultad oficiosa de los jueces en relación con acciones de naturaleza similar como la de nulidad y la electoral.
Conviene resaltar que la materia de la cual se ocupa el proceso por pérdida de investidura, examinar la conducta de los depositarios de la voluntad popular encargados de legislar, se refiere, por la importancia de la democracia representativa en un sistema democrático, a un asunto de interés colectivo que, por lo mismo, reclama del juez de conocimiento una conducta dinámica en los distintos aspectos procesales, particularmente el probatorio.
Dada la naturaleza de la acción, el juez no puede jugar un papel marginal o secundario en el establecimiento de los hechos y, en consecuencia, el recurso a instrumentos como los previstos en el artículo 169 del CCA sólo puede ser visto como cumplimiento cabal del mandato constitucional y legal que le ha sido confiado.
El principio de integración del ordenamiento jurídico le impone al juez una comprensión plena del sistema de normas, de manera que pueda sortear con éxito las eventuales dificultades a las que se vea abocado en el establecimiento de los hechos y la determinación de los derechos. Sobre este particular la doctrina ha sostenido:
"La hermenéutica de la ley no se agota con la remisión a su texto, sino que debe indagarse también lo que ella dice jurídicamente, ... , computando la totalidad de sus preceptos de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico restante y con los principios y garantías de la Constitución"
(subrayas fuera de texto)
La remisión expresa del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, que regula las causales especiales de revisión para la pérdida de investidura de congresistas, a las genéricas consagradas en el artículo 188 del C.C.A., son una clara referencia al papel complementario llamado a cumplir por este código. Así mismo debe considerarse que, por norma constitucional, es el máximo juez de lo contencioso administrativo el llamado a resolver las controversias previstas por la ley de pérdida de investidura de los congresistas, lo cual no puede ser irrelevante a la hora de encontrar fórmulas de integración normativa que permitan la efectividad de las normas contenidas en ella.
Las normas jurídicas no son mónadas o compartimientos estancos, poseen, como ha quedado expuesto, formas explícitas e implícitas de complementación con otras normas del sistema jurídico, de donde se deriva que la invocación de las normas del C.C.A., como el artículo 169, se aviene con la jurisdicción, naturaleza y particularidades de la Ley de pérdida de investidura de congresistas.
3.2.5. La Sala Plena del Consejo de Estado al momento de fallar la pérdida de investidura cambió los hechos base de la acusación.
Aduce el quejoso que el Consejo admitió la demanda sin solicitar aclaración, complementación o modificación alguna y en la sentencia modificó sustancialmente los cargos por los cuales se investigó al senador Pava Camelo, al cambiar la persona con la cual se investigaba su vínculo de parentesco, y concluyó decretando la pérdida de investidura por inhabilidad generada en el parentesco con un tercero ajeno a la demanda, el señor Alvaro Pava Camelo.
En concepto de la Sala no se configura la aducida variación de los hechos por cuanto del proceso podía inferirse desde el principio que era a Alvaro Pava Camelo a quien se refería el solicitante de la pérdida de investidura, para establecer la relación de parentesco generadora de la inhabilidad. Ello es así porque con la demanda acompañó certificación según la cual Alvaro Pava Camelo era miembro de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, de donde se deriva que fue con dicha persona con quien pretendió establecer el vínculo de parentesco del congresista. En el mismo sentido aparece a folio 254 un memorial del solicitante según el cual era Alvaro Pava Camelo el funcionario investido de autoridad civil o política, cuyo vínculo de familiaridad con el congresista dio lugar al ataque de su investidura.
De consiguiente, no puede afirmar el recurrente, como lo hace al sustentar el recurso de revisión, que de la "variación sólo tuvo noticia el Senador investigado al conocer la decisión mediante la cual fue decretada la pérdida de investidura." pues, como quedó demostrado, desde etapas tempranas del proceso resultó evidente cuál era el parentesco causante del ataque a la investidura.
3.2.6. La prueba base de la sentencia impugnada es nula de pleno derecho.
La nulidad se configura, según el recurrente, por la violación integral del derecho de defensa y de contradicción con la incorporación de facto de los documentos que sirvieron de base esencial para decretar la pérdida de investidura y, según el artículo 29 de la Constitución "Es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso."
Agrega que el 17 de septiembre de 1999, una vez realizada la audiencia pública, el Consejero ponente a quien se remitió el expediente allegó por su propio conducto y de manera directa el registro civil de nacimiento de Alvaro Pava Camelo.
El 14 de octubre se notificó a las partes la providencia de 5 de octubre del mismo año, en donde se dijo que se ordenaría oficiar a la Notaría Unica de Honda para que allegara copia del registro civil de nacimiento de Alvaro Pava Camelo, cuando ya el ponente había recibido en su despacho dichos documentos, los cuales habían sido incorporados al margen de toda forma constitucional y procesal precisamente por su propio despacho.
Esta decisión, concluye, carece de toda juridicidad y obedece al capricho discrecional del Magistrado ponente quien, convertido en parte acusadora, procuró directa y personalmente la prueba con base en la cual habría de condenar, para luego pretender, mediante el auto citado, obtener la misma prueba a través de oficios remitidos a las autoridades notariales y registrales de Ibagué y Honda. Al no conseguirla, se procedió a la incorporación irregular de los documentos recibidos desde el 17 de septiembre de 1999 por el Magistrado ponente y para darle visos de juridicidad a ese acto arbitrario se pusieron en conocimiento del senador investigado tales documentos un mes después de que aparecieron sorpresivamente en el despacho del Consejero y sin que fuere posible interponer recurso alguno.
El derecho de defensa es uno de los elementos del debido proceso, el cual ha sido definido por la doctrina como :
" ... la facultad de toda persona de contar con el tiempo y los medios necesarios para ejercer su defensa en todo proceso donde se vea involucrado, lo cual implica, entre otras cosas, contar con un abogado defensor, acceder a documentos y pruebas ... Las resoluciones que se emitan en las distintas etapas de todo proceso, deben contener las razones por las cuales se llega a la conclusión que ellas contienen, la valoración de las pruebas y los fundamentos jurídico-normativos en que se basan"
En relación con esta acusación deben reiterarse los argumentos ya expuestos por la Sala en el acápite sobre la tercera causal, en lo atinente a la forma como fueron allegadas al proceso las pruebas que sirvieron de base a la sentencia recurrida.
De lo ya expuesto se colige que el derecho de defensa del ex congresista fue respetado, particularmente en lo atinente al derecho a estar informado sobre las pruebas obrantes en el proceso y a la oportunidad y posibilidad de controvertirlas, aspecto que se infiere de varios memoriales del apoderado del desinvestido, que obran a folios 179 a 180, 216 a 219 y 237 a 248.
En todo caso, cabe destacar que la jurisprudencia contemporánea, incluso la de los tribunales de derechos humanos, especialmente cuidadosos en garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, han sostenido que se pueden excusar las insuficiencias de orden procesal, cuando no afectan los derechos sustantivos inherentes a los ritos de que se trate. Es así como la Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró:
"Es un principio comúnmente aceptado que el sistema procesal es un medio para la realización de la justicia y que ésta no puede ser sacrificada en aras de meras formalidades. Dentro de ciertos límites de temporalidad y razonabilidad, ciertas omisiones o retrasos en la observancia de los procedimientos, pueden ser dispensados, si se conserva un adecuado equilibrio entre la justicia y la seguridad jurídica"
(subrayas fuera de texto)
De lo anterior se deriva que aún aceptando, en gracia de discusión, la existencia de algunas de las omisiones indicadas por el libelista, referidas a formalidades procesales, las mismas no serían relevantes en tanto se conservó un adecuado equilibrio que preservó la seguridad jurídica de las partes y su derecho al debido proceso, en especial en lo atinente al derecho de defensa y al de contradicción de la prueba. No puede extremarse el concepto de seguridad jurídica al punto en que impida la concreción de la justicia material, fin último del derecho.
4. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución,
FALLA
No prospera el recurso extraordinario especial de revisión promovido por Humberto Pava Camelo, mediante apoderado, contra la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que decretó su pérdida de investidura como congresista el 1 de Febrero de 2000.
Cópiese, publíquese, notifíquese y cúmplase.
La presente providencia fue discutida y aprobada el día
MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Presidente
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
Vicepresidente
Ausente
ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
GERMAN AYALA MANTILLA REYNALDO CHAVARRO BURITICA
TARSICIO CACERES TORO MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ Ausente Ausente
ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE
Ausente
JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ
Ausente
ROBERTO MEDINA LOPEZ MARIO RAFAEL ALARIO MENDEZ
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA I. NAVARRETE BARRERO
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
Ausente
MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA DARIO QUIÑONES PINILLA
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Decreto de pruebas por fuera de término viola el debido proceso
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN - Procedencia por violación del debido proceso en trámite de desinvestidura / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Violación en proceso de desinvestidura / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Vulneración en trámite de desinvestidura
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero Ponente: JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE
Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil uno (2.001).
Radicación número 11001-03-15-000-2001-0061-01
Actor: HUMBERTO PAVA CAMELO
Referencia: Radicado interno número 01. Recurso de revisión
SALVAMENTO DE VOTO
I.
En desarrollo de lo establecido en el artículo 184 de la Constitución, según el cual la pérdida de la investidura debe ser decretada en un término no mayor de 20 días, mediante la ley 144 de 1.994 se estableció un proceso especial para ese efecto, en que se encuentran establecidas todas sus etapas.
Fue así como se dispuso, en el artículo 7.º, que el Presidente del Consejo de Estado repartiera la demanda el día siguiente al de su recibo y que el magistrado designado ponente decidiera sobre su admisión dentro de los dos días siguientes al de su reparto; en el artículo 8.º, que admitida la demanda se ordene, en el mismo auto, su notificación al congresista demandado y al agente del Ministerio Público al día siguiente de la expedición del auto respectivo; en el artículo 9.º, que el congresista dispondrá de los tres días siguientes a la notificación para referirse a la demanda y aportar y pedir la práctica de pruebas; en el artículo 10, que al día siguiente el magistrado decretará las pruebas pertinentes, y entre estas las que oficiosamente considere, y se señalará un término de hasta tres días para su práctica, y que en la misma providencia se indique fecha y hora para la realización de una audiencia pública, que debe cumplirse dentro de los dos días siguientes; y en el artículo 12 que, realizada la audiencia el magistrado ponente registre proyecto de sentencia y cite al Consejo de Estado para estudiar y discutir la ponencia presentada.
De manera que si la ley 144 de 1.994 tiene establecidas todas las etapas del proceso especial de pérdida de investidura de congresista y, particularmente, en el artículo 12, que una vez realizada la audiencia se registre proyecto de sentencia y que se estudie y discuta por el Consejo de Estado, el auto de 5 de octubre de 1.999 –mediante el cual se dispuso la práctica de pruebas en el proceso que culminó con la sentencia de 1 de febrero de 2.000, impugnada, por la cual se decretó la pérdida de la investidura de congresista del Senador Humberto Pava Camelo– resulta fuera de lugar, y entonces las pruebas que en su cumplimiento se allegaron fueron obtenidas con violación del debido proceso. Esas pruebas entonces, son nulas, de pleno derecho, según lo establecido en el artículo 29 de la Constitución.
Ello, desde luego, sin perjuicio de la facultad de decretar pruebas de oficio en la debida oportunidad legal, según lo establecido en el artículo 180 del Código de Procedimiento Civil.
II.
El principio de la congruencia es "principio normativo que exige identidad jurídica entre lo resuelto, en cualquier sentido, por el juez en la sentencia y las pretensiones y excepciones planteadas por las partes […] y entre la sentencia y las imputaciones formuladas al procesado y las defensas formuladas por este contra tales imputaciones; en todos los procesos, también, entre la sentencia y lo ordenado por la ley que sea resuelto de oficio por el juzgador", principio de extraordinaria importancia, pues se liga íntimamente al derecho constitucional de defensa, que exige que el demandado o acusado "en cualquier clase de proceso conozca las pretensiones que contra él o frente a él se han formulado, por lo que la violación de la congruencia implica la de aquel derecho; la actividad probatoria, las excepciones o simples defensas y las alegaciones, se orientan lógicamente por las pretensiones, imputaciones, excepciones y defensas formuladas en el proceso.
Es así que, según lo establecido en el artículo 4.º, literal c, de la ley 144 de 1.994, la solicitud de pérdida de investidura debe contener la invocación de la causal correspondiente y su debida explicación, esto es, la indicación del motivo que, según la Constitución, da lugar a la sanción y, sobre todo, el señalamiento concreto de los hechos que lo constituyen en el caso de que se trate.
Y según lo dispuesto en el artículo 9.º de la misma ley el congresista acusado dispone de tres días contados a partir de la notificación del auto admisorio para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud y pedir o aportar las pruebas que estime conducentes.
La sentencia que finalmente se dicte, entonces, debe ser congruente con la solicitud de pérdida de investidura, que delimita la materia sobre la que ha de hacerse el juzgamiento, esto es, que el congresista acusado solo puede ser condenado en tanto autor responsable de los hechos que le sean precisamente imputados o, también, absuelto solo de esos mismos hechos.
No puede el Consejo de Estado en el curso del juicio mudar o adicionar con otros los hechos en que se basa la acusación, en lo cual es intangible.
En ello va envuelto el debido proceso y derecho de defensa del imputado, que no puede ser sorprendido con decisiones extrañas a esos hechos.
El Senador Humberto Pava Camelo fue acusado de estar incurso en la causal de inhabilidad establecida en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, y con ello en el motivo de pérdida de investidura del numeral 1 del artículo 183 de la misma, porque –dijo el demandante– era hermano de Jaime Pava Camelo, miembro de la Comisión Nacional de Televisión.
Ese era, entonces, el único hecho por el cual podía adelantarse el juzgamiento del acusado, y así no ocurrió.
III.
Estaba dada la causal de revisión establecida en el artículo 17, literal a, de la ley 144 de 1.994, y de allí mi discrepancia.
MARIO ALARIO MÉNDEZ
