SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán
Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de 2026
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00080-00
Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas
Partes: Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas del comandante de la Fuerza Aeroespacial Colombiana (OINCO , Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca , Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Regional de Instrucción de Cundinamarca, Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá y la Escuela de Suboficiales «Ct. Andrés M. Díaz» – ESUFA.
Asunto: autoridad competente para conocer la investigación disciplinaria en contra de un suboficial de la Fuerza Aeroespacial Colombiana por un presunto caso de acoso sexual en entorno educativo.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 202, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia.
Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:
.El 12 de agosto de 2024, la alumna P.J.B.T, de la Escuela de Suboficiales «Capitán Andrés M. Díaz» – ESUFA, presentó informe ante el director de esa entidad, en el que manifestó haber sido víctima de actos de «acoso sexual y acoso verbal» por parte del señor técnico primero E.J.R.R. (Suboficial FAC.
El 9 de septiembre de 2024, por medio de aut la ESUFA ordenó la apertura de la indagación preliminar núm. 112-ESUFA-SUJEM-2024 en contra del señor Técnico Primero E. J. R. R., y decretó la práctica de pruebas.
Mediante Auto del 11 de octubre de 202, el señor Teniente Coronel, subdirector de la Escuela de Formación y jefe del Estado Mayor remitió por competencia la indagación preliminar núm. 112 -ESUFA-SUJEM a la Procuraduría General de la Nación-PGN delegada para la fuerza pública.
El 24 de enero de 202, a través del Auto 0055 la Procuraduría Regional de Instrucción de Cundinamarca remitió por competencia interna a la Procuraduría Provincial de Facatativá las diligencias con radicado original núm. 112-ESUFA- SUJEM-2024 identificadas con radicado interno E-2024-659000 – D-2025-3915659, para que efectuara las actuaciones que en derecho correspondiera, de acuerdo con su competencia.
El 29 de enero de 202, mediante Auto núm. 107, la Procuraduría Provincial de Facatativá remitió por competencia a la Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca) las diligencias con radicado núm. 112-ESUFA-SUJEM-2024 identificadas con radicado interno E-2024-659000 – D-2025-3915659 , con el objeto de que se inicien las actuaciones pertinentes de conformidad con su competencia.
El 17 de julio de 202, la Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca), con ocasión del oficio identificado con radicado interno núm. 0000271 de 29 de enero de 2025, mediante el cual la Procuraduría Provincial de Facatativá remitió por competencia a ese despacho la queja de la señora P.J.B.T, concerniente a un presunto caso de acoso sexual, ordenó la apertura de indagación previa en averiguación de responsables dentro del expediente con radicado interno núm. 0122025 por el término de (6) meses, con el fin de individualizar e identificar a los presuntos responsables; además decretó la práctica de pruebas.
El 10 de febrero de 202, la Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca) remitió por competencia el proceso disciplinario núm.012-25, junto con sus documentos anexos, a la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas del Comandante de la Fuerza Aeroespacial Colombiana para que efectuara las actuaciones que en derecho correspondiera, de acuerdo con su competencia.
El 20 de febrero de 202 la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas comandante FAC (OINCO) declaró su falta de competencia para
conocer e investigar el asunto remitido por la Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca). En consecuencia, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que dirimiera el conflicto negativo de competencia administrativa, e indicara a qué autoridad con potestad disciplinaria le corresponde conocer e investigar la queja presentada por señora P.J.B.T. (alumna de la ESUFA) en contra del técnico primero E.J.R.R. (Suboficial FAC).
La solicitud se recibió el día 6 de marzo de 2026, y se procedió al reparto correspondiente.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 054 del 06 de marzo de 2026, por el término de cinco días hábiles en la Secretaría de la Sala, esto es, desde el 13 hasta el 19 de marzo de 2026, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Según constancia del 10 de marzo de 202, la Secretaría de la Sala comunicó la presentación del conflicto de competencias administrativas de la referencia a la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas de la Fuerza Aeroespacial, a la Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca), a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción de Cundinamarca, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, a la Escuela de Suboficiales «Ct. Andrés M. Díaz»-ESUFA, al señor E.J.R.R. (presunto investigado) y a la señora P.J.B.T. (sujeto pasivo de presunto acoso sexual y laboral).
De acuerdo con el informe secretarial de fecha 20 de marzo de 202, la teniente coronel Adriana Zamora Galvis – Jefe de la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas comandante FAC presentó consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Escuela de Suboficiales «Ct. Andrés M. Díaz» – ESUFA
Esta entidad no presentó consideraciones durante el término establecido para tal efecto. Sin embargo, su posición respecto de la competencia puede extraerse del
Auto del 11 de octubre de 202, mediante el cual remitió el expediente por competencia a la Procuraduría General de la Nación, en el cual expone los argumentos que sustentan su rechazo de competencia en los siguientes términos:
Manifestó que la indagación disciplinaria se inició con fundamento en la competencia a prevención prevista por el en el artículo 110 de la ley 1862 de 2017 «Por la cual se establecen las normas de conducta del Militar Colombiano y se expide el Código Disciplinario Militar» que establece:
Artículo 110. Competencia a prevención. El operador con atribuciones disciplinarias que tenga conocimiento de la posible ocurrencia de una conducta que pueda ser constitutiva de falta, podrá adelantar transitoriamente la indagación preliminar en los términos previstos en la presente Ley y remitir en cualquier momento las diligencias practicadas al que en definitiva deba conocer de la misma, con el fin que continúe con el trámite correspondiente. En ningún caso podrá citar a audiencia o emitir decisión de archivo.
Precisó que, de forma posterior, se expidió el oficio con núm. de radicado 0124010784302 / MDN-COGFM-OADAC del 23 de septiembre del 2024 suscrito por el señor almirante comandante general de las Fuerzas Militares, en relación con
la reunión estratégica de la Oficina de Asuntos Disciplinarios y Administrativos del Comandante General de las Fuerzas Militares y sus homólogas en las Fuerzas institucionales, que se llevó a cabo el pasado once (11 de septiembre de dos mil veinticuatro (2024 , en la que se analizaron las implicaciones disciplinarias de la Ley 2365 del 20 de junio de 2024 "por medio de la cual se adoptan medidas de prevención, protección y atención del acoso sexual en el ámbito laboral y en las instituciones de educación superior en Colombia y se dictan otras disposiciones”, el cual que se dio a conocer por medio de la circular de la Fuerza Aeroespacial FAC-S-2024- 011147-CR del 3 de octubre de 2024. [Comillas en el texto original].
Expuso que en el referido oficio se precisó que en el catálogo de faltas disciplinarias establecidas en la Ley 1862 de 2017, no existe una descripción jurídica en la que se represente de manera específica las conductas de connotación sexual, por cuanto aquellas consideradas atienden al servicio y se relacionan directamente con la misionalidad. En consecuencia, sobre los casos de acoso sexual ocurridos en el contexto laboral, se dio la instrucción de remisión inmediata a la Procuraduría General de la Nación y compulsar las copias a la Fiscalía, sin que fuese necesario adelantar el trámite previo ante el Comité de Convivencia, de acuerdo con la Circular No.003 del 18 de julio de 2024.
Refirió también como soporte de esta instrucción la capacitación virtual brindada el día 19 de septiembre del 2024, por parte de la Procuraduría General de la Nación,
sobre los «Alcances de los Comités de Convivencia Laboral en el marco de la ley 2365 del 2024» y las directrices emanadas de la circular 003 de 18 de julio del 2024 y el boletín 878 de 2024 expedidos por esa misma entidad.
Adujo que, con base en las instrucciones previstas en los actos administrativos antes descritos concluyó que debía remitir por competencia el conocimiento de la indagación a la Procuraduría General de la Nación.
2.Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas comandante FAC
En su escrito de consideraciones expuso los argumentos que sustentan su rechazo de competencia, entre los que se destacan los siguientes:
Señaló que a la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas del Comandante de la FAC (OINCO) se le asignó su misión y funciones en virtud de los artículos 114, 115, y 117 de la Ley 1862 de 2017, razón por la cual no tiene las competencias atribuidas a las oficinas de control interno disciplinario establecidas en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, es decir, no tiene competencia para adelantar la evaluación de las noticias disciplinarias y/o investigaciones disciplinarias en contra de todo el personal militar orgánico de la FAC.
En ese sentido, adujo que tiene dentro de sus funciones la de asesorar jurídicamente las investigaciones disciplinarias y de responsabilidad administrativa, que deba conocer el comandante de la Fuerza Aeroespacial Colombiana. Además, tiene competencia para adelantar las investigaciones disciplinarias del personal bajo su mando directo en dependencia jerárquica y funcional, es decir, personal militar orgánico de OINCO, conforme a la normas citadas.
Por lo anterior, indicó que el señor técnico primero E.J.R.R. (suboficial) no se encontraba, para la fecha de los presuntos hechos de la queja objeto de estudio, ni en la actualidad, bajo el mando directo en línea de dependencia jerárquica y funcional del señor general comandante Fuerza Aeroespacial Colombiana ni de la jefe de la OINCO. El señor suboficial para la época de los hechos era orgánico del Escuela de Suboficiales «Capitán Andrés M. Díaz» (ESUFA), quien fuese la autoridad que remitió la indagación disciplinaria núm. 112-ESUFA-SUJEM-2024, iniciada en contra del referido suboficial a la Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de la Ley 2365 de 2024 y las circulares externas emitidas por el mencionado ente de control en la materia.
Ahora bien, en su criterio consideró importante pronunciarse frente al acoso sexual como una modalidad del acoso laboral y manifestó que el inciso 2 del artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 desarrolla la competencia para conocer estas conductas de forma expresa y taxativa, así:
[…] Cua do la víctima del acoso laboral sea u servidor público, la compete cia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de /os Consejos Superior y Secciona/es de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley. [énfasis propio]
Adicionalmente, expuso que la Ley 2365 de 202 definió el acoso sexual en el ámbito laboral, en el artículo 2, así:
[…] ARTÍCULO 2º. DEFINICIÓN DE ACOSO SEXUAL. Para efectos de esta ley, se entenderá por acoso sexual todo acto de persecución, hostigamiento o asedio, de carácter o connotación sexual, lasciva o libidinosa, que se manifieste por relaciones de poder de orden vertical u horizontal, mediadas por la edad, el sexo. el género, orientación e identidad sexual, la posición laboral, social, o económica, que se dé una o varias veces en contra de otra persona en el contexto laboral y en las Instituciones de Educación Superior en Colombia: Universidades, Instituciones Universitarias, Escuelas
Tecnológicas. Instituciones Tecnológicas e Instituciones Técnicas Profesionales, así como en el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA y las Instituciones de Educación para el trabajo y el Desarrollo Humano - IETDH [énfasis propio].
En este sentido adujo que, conforme a esta disposición, el acoso sexual se configura como una manifestación de violencia que afecta la dignidad, integridad y libertad sexual; que puede presentarse tanto en el ámbito público (inclusive Instituciones de Educación Superior - IES) como en el privado, y es una falta disciplinaria gravísima en el contexto laboral de las entidades públicas y las Instituciones de Educación Superior (artículo 18).
Por lo anterior, la competencia, en su criterio, corresponde al Ministerio Público - Procuraduría General de la Nación, en virtud del artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, aplicable por remisión del artículo 17 de la Ley 2365 de 2024.
Adicionalmente, refirió la Circular No. 006 del 10 de septiembre de 2025 expedida por la Procuraduría General de la Nación cuyo asunto alude a «Directrices para el cumplimiento de las normas para la prevención, protección, atención y sanción del acoso sexual en el entorno laboral», en la cual se señala que:
• En el caso de las Fuerzas Militares, el acoso sexual el ámbito laboral en entornos educativos se reconoce como una violación a los derechos humanos ajena a las funciones propias del servicio; por tanto, el proceso debe adelantarse bajo el procedimiento ordinario y no bajo regímenes especiales, garantizando que estas conductas sean tratadas como faltas gravísimas que requieren la intervención directa y preferente de la Procuraduría.
Adujo que, bajo el anterior marco normativo, y lineamientos en la materia, resulta claro que las oficinas de control interno disciplinario de las entidades del Estado (Ley 1952 de 2019) y las autoridades disciplinarias militares competentes (Ley 1862 de 2017) tienen la obligación legal de remitir por competencia estos asuntos de forma inmediata al Ministerio Público - Procuraduría General de la Nación, en aras de garantizar la transparencia atendiendo el impacto y relevancia de mencionadas conductas irregulares.
Precisó que en el caso objeto de estudio, la quejosa, para el momento de los hechos, era alumna (hoy suboficial) de la Escuela Militar que forma a los futuros suboficiales de la FAC (ESUFA), y el presunto agresor un suboficial de la Fuerza Aeroespacial Colombiana.
Concluyó que, en el caso sub examine, tras revisar las diligencias remitidas por la Personería Municipal de Madrid, infirió que está plenamente identificada la calidad de los sujetos destinatarios de la Ley 2365 de 2024 (víctima y presunto victimario); la naturaleza disciplinaria de la presunta conducta y, por ende, la competencia para conocer de la queja, caracterizada en su criterio como presunto acoso sexual en el contexto laboral (entorno educativo), por lo que recae de forma clara y expresa en la Procuraduría General de la Nación.
Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca
No presentó alegatos dentro del término establecido para tal efecto. Sin embargo, se tendrán en cuenta como fundamento de su rechazo de competencia los argumentos expuestos en el Auto del 10 de febrero de 202, por medio del cual remitió el proceso disciplinario núm.012-25 a la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas del Comandante de la Fuerza Aeroespacial Colombiana, dentro de los que se destacan los siguientes:
Precisó que las conductas constitutivas del presunto acoso sexual y verbal por parte del suboficial T1 E.J.R.R tuvieron ocurrencia en las instalaciones de la escuela de formación de suboficiales de la Fuerza Aeroespacial Colombiana en el municipio de Madrid (Cundinamarca), el pasado 17 de julio de 2024.
Señaló que, de acuerdo con los factores que determinan la competencia en materia disciplinaria establecidos en el artículo 91 del Código General Disciplinario, y , según los términos del artículo 92 de la misma norma, corresponde a las entidades y órganos del Estado, o a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia este asignada a otras autoridades, y sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación.
Precisó que, por otra parte, de conformidad con el artículo primero del Decreto 1790 de 2000, las Fuerzas Militares de la República de Colombia se encuentran constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aeroespacial. Y, que la Ley 1862 de 2017, por medio de la cual se expidió el Código Disciplinario Militar, estableció las normas de conducta del militar colombiano, el cual en su artículo 66 señaló a quienes debe aplicarse la ley de disciplina militar, así:
Artículo 66. Destinatarios. Son destinatarios de este código los oficiales, suboficiales, soldados e infantes de marina de las Fuerzas Militares que hayan cometido la conducta en servicio activo.
Parágrafo. Los alumnos de las escuelas de formación de oficiales, suboficiales, soldados e infantes de marino de las Fuerzas Militares se regirán por el Reglamento Académico y Disciplinario propio de la respectiva escuela.
Los oficiales, suboficiales, saldados e infantes de marina, que se encuentren en calidad de alumnos en las escuelas de capacitación, centros de entrenamiento o similares, que cometan faltas disciplinarias no relacionadas con su reglamento académica o disciplinaria, se regirán por el presente Código.
Adujo que, teniendo en cuenta lo anterior y al verificar lo expuesto en la queja que dio origen a la presente actuación, encuentra el despacho que la misma hace alusión a presuntos hechos ocurridos al interior de la Fuerza Aeroespacial Colombiana por lo que su conocimiento corresponde a la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas del Comandante de la Fuerza Aeroespacial Colombiana.
Concluyó, en consecuencia, que la Personería de Madrid no es competente para conocer y adelantar la queja objeto de análisis, y, por lo tanto, la remitió a la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas del Comandante de la Fuerza Aeroespacial Colombiana.
Procuraduría General de la Nación-Procuraduría Provincial de Facatativ
Esta autoridad tampoco presentó alegatos o consideraciones. No obstante, el argumento que fundamenta su rechazo de competencia puede extraerse del Auto núm. 107 del 29 de enero de 202, mediante el cual remitió por competencia a la Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca) las diligencias con radicado núm. 112-ESUFA-SUJEM-2024.
En esencia, señaló que de acuerdo con lo previsto en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994, es la Personería Municipal de Madrid la autoridad competente para decidir sobre el inicio de una actuación preventiva, de intervención y/o disciplinaria.
Competencia
Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019
El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, regula el procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias suscitado entre autoridades que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para conocer de una actuación disciplinaria. Esta situación no es aplicable en el caso bajo estudio, debido a que las partes de este proceso, a saber, la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas del comandante de la Fuerza Aeroespacial Colombiana (FAC), OINCO, la Escuela de Suboficiales «Ct. Andrés M. Díaz» – ESUFA, la Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, y la Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca) no tienen un superior común, dado que son autoridades del orden nacional y territorial, autónomas e independientes.
En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el CPACA y, en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto.
. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa
De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) tres de las autoridades en conflicto son del orden nacional, esto es, la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas del comandante de la Fuerza Aeroespacial Colombiana (FAC) -OINCO, la Escuela de Suboficiales «Ct. Andrés M. Díaz» – ESUFA y la Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá-, y una del orden territorial, la Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca); ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la queja disciplinaria en contra del señor E.J.R.R., en su calidad de técnico primero (suboficial) de la FAC, y iii) todas las autoridades negaron la competencia, simultánea o sucesivamente, para adelantar la actuación dosciplinaria correspondiente.
El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiv.
La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia.
Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia.
Problema jurídico y síntesis del conflicto
En el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para continuar el proceso disciplinario originado en la queja presentada por la señora P.J.B.T. (alumna de la ESUFA) en contra del técnico primero E. J. R. R. (suboficial FAC), concerniente a un presunto caso de acoso sexual en el ámbito educativo, dentro del expediente con radicado interno núm. 012-2025.
La Escuela de Suboficiales «Ct. Andrés M. Díaz» – ESUFA adujo que, en cumplimiento de lo dispuesto en el oficio con núm. de radicado 0124010784302 / MDN-COGFM-OADAC del 23 de septiembre del 202 en el que con base en lo ordenado por la Ley 2365 de 2024 se dio la instrucción de remisión inmediata a la Procuraduría General de la Nación de los casos de acoso sexual ocurridos en el contexto laboral sin adelantar el trámite previo ante el Comité de Convivencia, y compulsar las copias a la Fiscalía General de la Nación, concluyó que debía remitir por competencia la indagación originada en la queja presentada por la señorita P.J.B.T. (alumna ESUFA) a la Procuraduría General de la Nación.
Por su parte, la Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá remitió el asunto por competencia a la Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca), de acuerdo a lo previsto en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994.
La Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca) expresó su rechazo de competencia en tanto la queja que origina el proceso disciplinario hace alusión a presuntos hechos ocurridos al interior de la Fuerza Aeroespacial Colombiana por lo que su conocimiento corresponde a la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas del Comandante de la Fuerza Aeroespacial Colombiana, (OINCO).
Finalmente, la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas del Comandante de la FAC (OINCO) consideró que la competencia corresponde al Ministerio Público - Procuraduría General de la Nación, en virtud del artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, aplicable por remisión del artículo 17 de la Ley 2365 de 2024.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas:
El acoso sexual en entornos educativos.
El acoso sexual en el ámbito laboral y en las instituciones de educación superior. Ley 2365 de 2024.
El concepto de servidor público en la Constitución y la ley. Reiteración
Los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. Reiteración;
Análisis del caso concreto.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado
. El acoso sexual en entornos educativos
Son varios los instrumentos normativos internacionales que proscriben cualquier forma de violencia contra la mujer e imponen a los Estados el deber de adoptar las medidas necesarias para erradicarla.
Es así como la Recomendación General número 19 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW reconoce que la violencia contra la mujer es una forma de discriminación que ocurre en todos los entornos y grupos socioeconómicos, religiosos y culturales, y se manifiesta de múltiples formas. Dentro
de estas múltiples dimensiones, se encuentra la violencia sexual, la cual no necesariamente «ataca la integridad física sino [la] integridad moral y psicológica, su autonomía y su desarrollo personal y se materializa a partir de conductas constantes de intimidación, humillación, etc. […] se trata de una realidad mucho más extensa y silenciosa, incluso, que la violencia física». [Cursiva fuera del texto original].
De otra parte, la «Convención de Belém do Pará ha especificado que la violencia contra la mujer incluye la violencia física, sexual y psicológica que «tenga lugar en la comunidad y sea perpetrada por cualquier persona y que comprende, entre otros, violación, abuso sexual, tortura, trata de personas, prostitución forzada, secuestro y acoso sexual en el lugar de trabajo, […]», así como la «perpetrada o tolerada por el Estado o sus agentes, donde quiera que ocurra». [Cursiva fuera del texto original].
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre las diversas formas de violencia de género, dentro de las que ubica el acoso sexual en entornos educativos y lo ha caracterizado como una conducta perpetrada mayoritariamente sobre las mujeres y que generalmente se consolida a partir de un discurso instalado en el imaginario colectivo orientado a su exclusión de los ámbitos profesionales y académicos:
En la esfera del trabajo y la educación, el acoso sexual genera daños intensos en las mujeres e impide la construcción de una sociedad equitativa, en términos de género. Esta situación reproduce la visión patriarcal de que las mujeres no merecen habitar los espacios profesionales y académicos como lo hacen los hombres, sino que están ahí para recibir atenciones sexuales indeseadas de parte de sus pares, superiores jerárquicos o, incluso, subordinados masculinos. Lo que refleja y refuerza el pensamiento de que las mujeres no tienen las mismas capacidades, conocimientos o carácter que los hombres para perseguir su proyecto de vid.
El entorno educativo es un ámbito que resulta en no pocas ocasiones propicio para la comisión de conductas de acoso sexual, por cuanto hay unas asimetrías de poder en la relación maestro-alumno que se traslapan en contextos de confianza generalizada sobre la institución de enseñanza que permiten materializar relaciones de subordinación viciadas por la coacción ejercida sobre quien en busca de aprendizaje y guía resulta violentado física y psicológicamente.
Sobre el daño generado por el acoso sexual en las instituciones educativas, la Corte Constitucional ha indicado que frustra el potencial de crecimiento intelectual y personal de las víctimas y ahonda la exclusión:
En la dimensión académica, las mujeres víctimas de esta forma de violencia enfrentan otras formas de daño. Es, precisamente, en la garantía de oportunidades educativas para las personas que han sido tradicionalmente oprimidas, marginadas y excluidas de múltiples esferas sociales, como ocurre con las mujeres, donde debería propiciarse un cambio en los patrones de discriminación contra la mujer. Sin embargo, si los espacios de formación no son seguros para ellas, ese potencial se frustra y se transforma en un medio de profundización de la exclusión. Esto cobra una especial importancia si se tienen en cuenta las dinámicas de poder que existen en estos ámbitos por la relación docente-estudiante, en la medida en que puede generarse una condición de subordinación, coacción y zozobra en las víctimas, por las posibles repercusiones sociales y académicas que acompañan las denuncia.
En el marco de los fines esenciales del Estado colombiano se han expedido distintos instrumentos normativos con el fin de promover acciones preventivas y sancionatorias para erradicar el acoso sexual como forma de violencia de género.
Es así que se expidió el Decreto 4798 de 201 , que reglamenta la Ley 1257 de 200 Códigos . Dicho decreto determinó que las entidades territoriales y las instituciones educativas deben garantizar a las niñas, las adolescentes y las mujeres en el ámbito educativo, entre otras cosas: (i) ambientes educativos libres de violencias y discriminación, donde se reconozcan y valoren las capacidades de las mujeres, desde un enfoque diferencial; (ii) [o]rientar y acompañar a las niñas, adolescentes y jóvenes que han sido víctimas de violencia de género para la atención integral y el restablecimiento de sus derechos, y (iii) [c]oordinar acciones integrales intersectoriales con el fin de erradicar la violencia contra la mujer.
De forma concreta, respecto a la regulación de la violencia sexual dentro de las universidades, la jurisprudencia constitucional ha determinado que estas instituciones «tienen que plantear mecanismos efectivos de investigación y sanción que permitan que las instituciones educativas cumplan con su función de ser espacios seguros..
Estos mecanismos de investigación y sanción deben orientarse bajo el deber de actuar con debida diligencia y el enfoque de género tendiente a evitar prácticas de violencia basada en género.
En relación con la debida diligencia en la investigación y sanción de la violencia basada en género, la Corte Constitucional ha sostenido que se satisface cuando las etapas de instrucción y juzgamiento de los procedimientos disciplinarios son:
(i “Oficiosas”, lo que sucede cuando el ente educativo inicia e impulsa el trámite “por iniciativa propia, sin estar supeditado a las quejas o denuncias de las presuntas víctimas”.
(ii “Oportunas”, lo cual ocurre cuando la causa se adelanta por la universidad con celeridad, es decir, dentro de los plazos establecidos en la normativa, con el propósito de: (a “evitar que el tiempo atente contra la averiguación de la verdad”; (b facilitar “el recaudo de las pruebas necesarias y conducentes para una valoración integral de los hechos”; y (c “adoptar medidas de protección eficaces y exhaustivas”.
(iii “Imparciales”, lo que se presenta cuando la institución garantiza “una actuación objetiva, libre de prejuicios o juicios basados en estereotipos y respetuosa, con el fin evitar la revictimización”.
(iv “Adelantadas con perspectiva de género”, lo cual se concreta cuando el ente universitario analiza los elementos fácticos y jurídicos del caso teniendo en cuenta que las mujeres son un grupo históricamente discriminado, que, en las causas disciplinarias, se enfrenta a “asimetrías de poder” e “intersección de factores de vulnerabilidad.
Adicionalmente, deben evitarse la materialización de prácticas nocivas como la violencia institucional que se define como la desatención y desidia estatal frente a las violencias que afectan a las mujeres o, en otras palabras, a combatir «el ambiente de indiferencia» que estas enfrentan cuando acuden a las autoridades establecidas para protegerlas al denunciar hechos de violencia en su contra. Su reconocimiento, por lo tanto, les recuerda a los agentes estatales el deber de analizar con perspectiva de género las situaciones en las que están concernidos los derechos de este grupo poblacional. Esto supone reconocer y considerar los sesgos o estereotipos de género que, en muchos casos, permanecen latentes e imperceptibles, y que crean barreras adicionales para que las mujeres puedan ejercer sus derecho.
También dentro del ámbito de gestión estatal, a propósito de hechos de acoso sexual en el ámbito universitario, se ha advertido que el peregrinaje institucional configura una forma de violencia institucional contra la mujer, en la medida en que prolonga el riesgo grave en el que pueden encontrarse las víctimas de violencias basadas en género y sexuales, en tanto suponen dilaciones injustificadas de las investigaciones y propician escenarios de revictimización. Al respecto el precedente constitucional señala:
[…] e la setecia T-235 de 2025, a te el traslado sucesivo e tre disti tas dependencias de una investigación disciplinaria por violencia sexual ejercida por un docente contra estudiantes de la Universidad de Antioquia, este Tribunal advirtió la configuración de un “peregrinaje institucional” que dilató injustificadamente el trámite, vulnerando el deber de debida diligencia y, con ello, los derechos de las denunciantes. En consecuencia, la Corte ordenó a la entidad demandada: (i continuar la investigación y adoptar una decisión en un plazo máximo de seis meses, informando oportunamente a las víctimas sobre su desarrollo; (ii implementar un espacio de formación sobre el manejo de investigaciones por violencias basadas en género; (iii compulsar copias para determinar la eventual responsabilidad por la mora administrativa; y (iv activar medidas de orientación y garantías académicas para acompañar a las mujeres afectadas.
En conclusión, la violencia sexual en el entorno educativo se materializa a partir de asimetrías de poder en la relación docente-discente que encubren subordinación viciada por el ejercicio de la coacción sobre el individuo en condiciones de vulnerabilidad, la cual se ve agravada cuando las autoridades competentes incurren en prácticas de violencia de género propiciando escenarios de peregrinaje institucional, por ejemplo, el cual prolonga el riesgo grave en el que se pueden encontrar las mujeres víctimas y, comporta una carga adicional desproporcionada que no tendrían que tolerar.
Por lo tanto, en atención a los mandatos constitucionales para garantizar una vida libre de violencias y discriminaciones, es crucial que en los casos de violencias basada en género las autoridades responsables gestionen de manera ágil y efectiva las solicitudes y ofrezcan un acompañamiento integral que mitigue la situación de vulnerabilidad de las mujeres.
Acoso sexual en el ámbito laboral y en las instituciones de educación superior. Ley 2365 de 2024
La Ley 1010 de 200 es un primer referente regulativo sobre el acoso sexual en ámbitos de subordinación. No obstante, esta norma no tiene una regulación específica del acoso sexual en entornos educativos y, por ello, se expidió la Ley 2365 de 202, que aborda esta forma de violencia en particular.
Esta ley constituye un avance normativo crucial al reconocer y tipificar el acoso sexual en entornos laborales y de educación superior, la cual profundiza sobre el tratamiento del acoso sexual en el ámbito laboral (que en la Ley 1010 de 2006 solo se mencionó) y visibiliza la gravedad de conductas que, más allá de afectar la
dignidad individual, erosionan la confianza y el tejido institucional en el ámbito universitario.
En estos espacios que están destinados al crecimiento intelectual, la formación ética y el desarrollo personal, dichas conductas generan un daño profundo: silenciamiento, retraimiento académico, afectación de la salud mental, abandono de proyectos y trayectorias, y una pérdida irrecuperable de oportunidades. Por ello, la norma obliga a las instituciones a adoptar medidas preventivas, protectoras y reparadoras eficaces, garantizando que las universidades se restauren como entornos seguros que permitan a estudiantes y docentes ejercer plenamente sus derechos y potencialidades.
La referida Ley 2365 de 2024 tiene por objeto garantizar el derecho fundamental a la igualdad, no discriminación y una vida libre de violencias, mediante la adopción de medidas de prevención, protección y atención a las víctimas de acoso sexual en el contexto laboral según lo prescribe en su artículo 1º.
Adicionalmente, esta norma establece prácticas de prevención, detección y atención a violencias de género y el acoso sexual en las instituciones de educación superior en Colombia: Universidades, Instituciones Universitarias, Escuelas Tecnológicas, Instituciones Tecnológicas e Instituciones Técnicas Profesionales, así como en el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA y las Instituciones de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano - IETDH.
En este sentido, en su artículo 2 define esta conducta en los siguientes términos:
ARTÍCULO 2°. DEFINICIÓN DE ACOSO SEXUAL. Para efectos de esta ley, se entenderá por acoso sexual todo acto de persecución, hostigamiento o asedio, de carácter o connotación sexual, lasciva o libidinosa, que se manifieste por relaciones de poder de orden vertical u horizontal, mediadas por la edad, el sexo, el género, orientación e identidad sexual, la posición laboral, social, o económica, que se dé una o varias veces en contra de otra persona en el contexto laboral y en las Instituciones de Educación Superior en Colombia: Universidades, Instituciones Universitarias, Escuelas Tec nológicas, Instituciones Tecnológicas e Instituciones Técnicas Profesionales, así como en el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA y las Instituciones de Educación para el trabajo y el Desarrollo Humano - IETDH.
Como se observa, la definición descrita integra tres elementos de la conducta (i) el abuso de poder vertical u horizontal; (ii) el contenido sexual; (iii) su ejercicio en contextos de subordinación como el laboral o educativo a nivel superior, y (iii) establece qué tipo de instituciones de educación superior se integran al ámbito de aplicación de la norma, según lo dispuesto en su artículo 7.
El artículo 3 de esta ley fija como principios, además de los establecidos en la Ley 1257 de 200 Códigos , los siguientes: pro persona y pro víctima, igualdad, justicia restaurativa, debido proceso, imparcialidad, celeridad y confidencialidad, prevención, justicia, equidad de género, libertad y dignidad.
Asimismo, en el artículo 4 define los enfoques que rigen esta norma dentro de los que se cuentan el de género, de derechos humanos, interseccional, diferencial y de curso de vida, definidos en el artículo 4 del Decreto 1710 de 202. Y, los artículos 5 y 6 definen los derechos de las víctimas así como de los investigados.
En el artículo 11 la norma establece como deber de los empleadores la de prevenir, investigar y sancionar el acoso sexual en el contexto laboral, para lo cual deberán cumplir con las siguientes obligaciones, entre otras:
Informar a la víctima su facultad de acudir ante la Fiscalía General de la Nación.
Remitir de manera inmediata la queja y denuncia a la autoridad competente, a petición de la víctima respetando su derecho a la intimidad.
Respecto de la competencia, es importante tener en cuenta que el acoso sexual es, en primer lugar, un delito que ha sido consagrado en la legislación penal colombiana y una falta disciplinaria gravísima introducida en el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) por el artículo 18 de la Ley 2365 de 2024, razón por la cual, tiene como primera vía de sanción la acción penal y disciplinaria cuando están involucrados funcionarios públicos.
En concordancia con lo anterior, la Ley 2365, en comento, establece en el artículo 15 el mecanismo de queja, donde prescribe el deber de los empleadores, ya sean públicos o privados, de tramitar las quejas sobre acoso sexual en el contexto laboral y adoptar las medidas necesarias para el restablecimiento de derechos de la víctima de conformidad con la presente ley en el ámbito de sus competencias.
Lo anterior sin perjuicio de la posibilidad de la interposición de la denuncia penal y/o la queja disciplinaria en el caso de servidores públicos, lo cual se expresa en el parágrafo del referido artículo 15 como a continuación se cita:
PARÁGRAFO. En ningún caso el trámite de la queja ante el empleador o contratante del sector público o privado será un requisito de procedibilidad para la interposición de la denuncia penal y/o la queja disciplinaria en el caso de servidores públicos.
En el artículo 17 se hace remisión a la Ley 1010 de 2006 como norma supletiva para los aspectos no regulados en este texto normativo:
ARTÍCULO 17°. OTRAS DISPOSICIONES APLICABLES. En lo no previsto en la presente ley aplicará para los casos de presunto acoso sexual, las disposiciones contenidas en la Ley 1010 de 2006 o las disposiciones que la complementen, modifiquen o sustituyan.
Finalmente, se resalta que el artículo 18 de la Ley 2365 incorpora la conducta de acoso sexual dentro de las faltas relacionadas con la libertad y otros derechos fundamentales previstas en el artículo 53 de la Ley 1952 de 2019 en los siguientes términos:
Realizar cualquier acto de persecución, hostigamiento o asedio, de carácter o connotación sexual, lasciva o libidinosa, que se manifieste por relaciones de poder de orden vertical, mediadas por la edad, el sexo, el género, orientación e identidad sexual, la posición laboral, social, o económica, que se dé una o varias veces en contra de otra persona.
Adicionalmente, la Procuraduría General de la Nación expidió la Circular Externa 006 de 2025 dirigida a las entidades públicas, autoridades y organismos del Estado en todos los niveles de la administración, y cuyo objeto es fijar directrices para el cumplimiento de las normas para la prevención, protección, atención y sanción del acoso sexual en el entorno laboral, de la cual se destaca lo siguiente:
Objeto y fundamento jurídico: fija directrices para prevenir, proteger, atender y sancionar el acoso sexual en entornos laborales y educativos, teniendo como fuentes normativas las siguientes: CEDAW, Convenio 190 OIT, la Constitución y la Ley 1010 de 2006, la Ley 2365 de 2024, la Ley 1952 de 2019, y el Decreto Ley 262 de 2000, entre otras). (pág. 1–3)
Ámbito de aplicación: fija un alcance amplio e inclusivo, toda vez que aplica independientemente de la forma de vinculación a (trabajadores, contratistas, pasantes, alumnos en IES, miembros de escuelas de formación de fuerzas públicas, etc.) y comprende espacios físicos y digitales relacionados con el trabajo o la formación. (pág. 3–4)
Naturaleza del acoso sexual: define esta conducta desde la perspectiva disciplinaria como una falta disciplinaria autónoma y grave; señala que una sola conducta puede ser suficiente para su configuración; y la integra como violación a derechos fundamentales (libertad sexual, dignidad). (pág. 3–4, 7)
Competencia: unifica el criterio en el sentido en el que las investigaciones disciplinarias por acoso sexual en el sector público son competencia exclusiva del Ministerio Público (Procuraduría General y personerías municipales/distritales); las oficinas de control interno disciplinario deben remitir de inmediato los procesos y quejas en curso. Para el sector privado la competencia corresponde a la jurisdicción laboral. (pág. 6–7)
Tratamiento de la queja: no es exigible agotar trámites internos (Comité de Convivencia Laboral) para activar la remisión; la queja ante la entidad pública o privada activa protocolos de protección y atención, pero la investigación y sanción disciplinaria corresponde a las autoridades competentes. (pág. 6–7)
Medidas institucionales obligatorias: empleadores públicos y privados deben adoptar políticas, protocolos y rutas de atención que contengan, como mínimo, las garantías (artículo 9 Ley 2365) y obligaciones (artículo 11 Ley 2365), incluidas campañas, capacitación con enfoque de género y garantías contra la retaliación; las IES, SENA e IETDH deben adoptar y socializar dichos protocolos. (pp. 3–6); el gobierno debe expedir un Plan Transversal para la eliminación del acoso sexual; se debe incorporar al SIVIGE un módulo para registrar quejas y sanciones por acoso sexual en contexto laboral e IES. (pág. 3–5)
Protección procesal de la víctima: la víctima tiene calidad de sujeto procesal; la carga de la prueba se valorará con estándares de razonabilidad y diligencia reforzada en derechos humanos, evitando exigir pruebas imposibles o desproporcionadas. (pág. 7)
Fuerza pública: las conductas en escuelas de formación militar y policial se rigen por la Ley 2365 de 2024 y deben tramitarse por el procedimiento ordinario (no como actos propios del servicio); no se los considera exentos por razón funcional. (pág.
3, 7).
Este último punto reviste especial relevancia para el caso particular, en tanto excluye del régimen disciplinario especial aplicable a las fuerzas militares la competencia sobre esta conducta y precisa la regla en tratándose del ámbito educativo castrense. A continuación, se cita textualmente el razonamiento interpretativo que sustenta esta conclusión:
La queja por acoso sexual que presente la víctima ante la entidad pública o privada tiene por finalidad la activación de los protocolos de prevención, garantía, protección y atención, y no su investigación y sanción, por cuanto carecen de competencia para adelantar investigaciones e imponer sanciones.
La competecia para coocer de los procesos discipli arios por acoso sexual e el ámbito laboral en el sector público es exclusiva del Ministerio Público, en este caso, Procuraduría General de la Nación y Personerías Municipales y Distritales.
Esta competencia se establece a partir de una interpretación armónica y sistemática de las Leyes 1010 de 2006, artículo 12, y 2365 de 2024, artículo 17. De igual forma, no comprende los servidores de la rama judicial, cuyo conocimiento corresponde a la Comisión Nacional y Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Si bien el legislador en la Ley 2365 de 2024, no asignó expresamente al Ministerio Público la competencia para conocer de las quejas por acoso sexual en el entorno laboral, como si lo hizo en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 frente a las conductas de acoso laboral, estas disposiciones tienen que ser interpretadas de forma armónica, complementaria y sistemática, como expresamente lo señala el artículo 17 de la Ley 2365 de 2024.
El legislador en el año 2006 señaló? que los casos de acoso laboral en el sector público deben ser conocidos exclusivamente por el Ministerio Público, sin que exista razón para entender que la conducta de acoso sexual en el ámbito laboral que, además de atentar contra la dignidad humana, los derechos a la libertad sexual y a vivir una vida libre de violencias, pueda tener un tratamiento diverso.
En consecuencia, con la presente Circular se UNIFICA el criterio de competencia para investigar y sancionar disciplinariamente las conductas de acoso sexual en el entorno laboral en el sector público, y se señala que todas las quejas por estos hechos que involucren servidores públicos, excepto aquellos vinculados a la rama judicial, serán competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación y Personerías Municipales y Distritales.
A partir de lo descrito se concluye que la Procuraduría General de la Nación hace una interpretación sistemática tanto de la Ley 1010 de 2006 como de la Ley 2365 de 2024, para fijar el alcance de la regla de competencia en el marco de la función disciplinaria en los casos de acoso sexual en entornos laborales y educativos del sector público, a partir de la cual concluye que hay atribución prevalente a los agentes del Ministerio Público.
Sin embargo, merece la pena precisar que, tratándose de conductas de acoso sexual, el criterio de atribución de competencia en lo concerniente al procedimiento sancionatorio que introduce la Ley 1010 de 2006, basado en la calidad de la víctima sea esta servidor público o trabajador del sector privado, se desplaza, pues, la conducta de acoso sexual en el sector público, a diferencia del acoso laboral, está tipificada como una falta disciplinaria en el artículo 53 del Código General Disciplinario, como antes se mencionó, luego los factores de atribución de competencia que deben aplicarse son los consagrados en el artículo 91 de esa misma norma.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteració
En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
El artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente:
Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación.
La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.
Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia.
En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterio que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particula.
El concepto de servidor público en la Constitución y la ley. Reiteración
Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de «servidor público», además de múltiples referencias sobre éste en la jurisprudencia y en la doctrina.
En primer lugar y de manera principal, vale la pena recordar que según el artículo 123 de la Carta «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios».
Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano:
ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
La misma Constitución utiliza la expresión «servidores públicos» en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, para fijar el alcance de la responsabilidad jurídica de éstos, en contraste con la responsabilidad de los particulares; y en los artículos 126, 127 y 129, al establecerse determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas.
Por su parte, el artículo 3° de la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», preceptúa lo siguiente:
Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente ley.
Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: […]
Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como:
Rama Judicial del Poder Público.
Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo.
Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales.
Fiscalía General de la Nación.
Entes Universitarios autónomos.
Personal regido por la carrera diplomática y consular.
El que regula el personal docente.
El que regula el personal de carrera del Congreso de la República
La Ley 1952 de 2019, mediante la cual se expidió el Código General Disciplinario, - aplicable en este caso por la remisión que hace la Ley 1010 de 2006-, dispone lo siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho código:
Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley.
Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria. [Subrayas añadidas].
De las disposiciones constitucionales y legales citadas, es claro que el término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado, sin importar la manera como se produzca su
ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma), ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo).
La calidad de servidores públicos de los miembros de las fuerzas militares
Además de los criterios normativos antes descritos, la calidad de servidor público, en esencia, se deriva del hecho de cumplir una función pública entendida esta en un sentido amplio como el conjunto de actividades que realiza el Estado para alcanzar sus fines, y en un sentido más restringido como las reglas y principios aplicables a quienes tienen una relación subordinada con el Estado y se les ha investido de una función a cumplir dentro de un determinado marco de competencia, así lo ha definido la Corte Constitucional en la sentencia C-563 de 1998 al señalar:
En sentido amplio la noción de función pública atañe al conjunto de las actividades que realiza el Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes, (art. 113) y de las demás entidades o agencias públicas, en orden a alcanzar sus diferentes fines.
En un sentido restringido se habla de función pública, referida al conjunto de principios y reglas que se aplican a quienes tienen vínculo laboral subordinado con los distintos organismos del Estado. Por lo mismo, empleado, funcionario o trabajador es el servidor público que esta investido regularmente de una función, que desarrolla dentro del radio de competencia que le asigna la Constitución, la ley o el reglamento.
Ahora bien, por disposición constitucional, según lo dispuesto en el Artículo 113 , la organización del estado colombiano está integrada por tres ramas del poder público, una de ellas es la rama ejecutiva, en armonía con lo anterior, el artículo 115 consagra la condición del Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa.
A su vez, la rama ejecutiva está conformada por el nivel nacional, departamental y municipal. En el nivel nacional, se encuentran los diferentes ministerios, entre ellos el Ministerio de Defensa, cuya función principal consiste en dirigir, coordinar y supervisar la política de defensa y seguridad del Estado, asumiendo la responsabilidad administrativa y operativa respecto de la Fuerza Pública, que está integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, como lo establece el artículo 216 de la Constitución. Mientras que, las Fuerzas Militares están constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aeroespacial, acorde al artículo 217.
En este sentido, los miembros de las fuerzas militares son servidores públicos en tanto, en efecto, cumplen una función pública, la cual se circunscribe a la defensa de la soberanía nacional, de la integridad del territorio y del orden constitucional, por las cuales éstos ostentan el monopolio y el uso legítimo de las armas.
No obstante, dado el carácter especialísimo de esta función, estos servidores son diferenciables de la categoría genérica de servidores públicos, distinción que en la práctica tiene como efecto el establecimiento de un régimen especial que les es aplicable y que abarca aspectos diferenciados como el de carrera, de derechos laborales y de seguridad social así como el marco sancionatorio que rige el ejercicio del cargo. La Corte Constituciona lo ha precisado en los siguientes términos:
La Corte ha explicado que frente a los aspectos aludidos de su régimen jurídico los miembros de las Fuerzas Militares - Ejercito Nacional, Fuerza Aérea y Armada Nacional- y los de la Policía Nacional no se encuentran en la misma situación que los demás servidores públicos.
El Constituyente en efecto quiso expresamente diferenciar el caso de los miembros de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, del de los demás servidores y dejó en este sentido en manos del Legislador la tarea de establecer regímenes especiales para cada uno de ellos, como se desprende claramente del mandato contenido en los artículos 217 y 218 superiores.
De lo expuesto se puede concluir que los miembros de las fuerzas militares son servidores públicos de categoría especial por virtud de la naturaleza de sus funciones y que como tales les son aplicables tanto las normas de su régimen específico como aquellas que el legislador determine dentro de su amplio marco de configuración legislativa.
Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá (Cundinamarca), es la autoridad competente para continuar el proceso disciplinario originado en la queja presentada por señorita P. J. B. T. (alumna ESUFA) en contra del técnico primero E. J. R. R. (suboficial FAC), concerniente a un presunto caso de acoso sexual en el entorno educativo, dentro del expediente con radicado interno núm. 012-2025.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos:
De conformidad con los documentos que obran en el expediente, se advierte que el presunto disciplinado, señor E. J. R. R., ostenta la calidad de servidor público, en calidad de suboficial de la Fuerza Aeroespacial Colombiana-FAC- y se encontraba adscrito a la Escuela de Suboficiales «Ct. Andrés M. Díaz»– ESUFA-, para la fecha de ocurrencia de los hechos.
La Escuela de Suboficiales «CT. Andrés M. Díaz» es una institución de formación y capacitación militar, Unidad Militar Aeroespacial (UMA), adscrita al Ministerio de Defensa Nacional. Adicionalmente, está reconocida como Institución de Educación Superior de las Fuerzas Militares de nivel tecnológico, de carácter oficial, según lo prescrito en el artículo 137 de la Ley 30 de 1992 «Ley de Educación Superior» y demás normas legales que le adicionen, reglamenten o modifiquen. Está debidamente inscrita en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES), bajo el código 9102. De manera que es una entidad del orden nacional.
Según lo establecido en el artículo 18 de la Ley 2365 de 2024 el acoso sexual fue incorporado en el capítulo de faltas gravísimas de la Ley 1952 de 2019, específicamente en el artículo 53, núm. 5, de lo que se deriva que la competencia en supuestos fácticos que se adecuen a esta premisa fáctica deben tramitarse bajo lo dispuesto en el Código General Disciplinario.
Adicionalmente, el artículo 19 de esa misma norma adicionó el artículo 160A a la Ley 1952 de 2019, el cual incorporó el enfoque diferencial e interseccional en la valoración probatoria en los casos de acoso sexual, y en su último inciso estableció que: «la Procuraduría deberá evaluar que el decreto y la práctica de pruebas no afecte los derechos de la víctima ni los principios establecidos en el artículo 114 del presente Código General Disciplinario», lo que permite deducir que a la Procuraduría General de la Nación le corresponde adelantar las investigaciones por acoso sexual en el entorno educativo universitario del sector público.
Aunado a lo anterior, la Procuraduría General de la Nación expidió la Circular Externa 006 de 2025, en la que a partir de una interpretación sistemática tanto de la Ley 1010 de 2006 como de la Ley 2365 de 2024 fijó el alcance de la regla de competencia en el marco de la función disciplinaria en los casos de acoso sexual en entornos laborales y educativos del sector público, a partir de la cual concluyó que existe una competencia exclusiva de esa entidad y de las Personerías en el orden municipal o distrital. Adicionalmente, señaló de forma específica que «las conductas de acoso sexual ocurridas en las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conforme a su naturaleza jurídica y régimen académico, se rigen por la Ley 2365 de 2024» lo que excluye la investigación de esta conducta de su régimen disciplinario especial establecido en la Ley 1862 de 201.
Según el marco de competencia antes descrito, queda excluida la competencia de la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas
del Comandante de la FAC (OINCO) cuyo ámbito de competencia y funciones se circunscribe a lo prescrito en los artículos 114, 115, y 117 de la Ley 1862 de 2017 inaplicable en tratándose de casos de acoso sexual en el entorno laboral y educativo en el sector público regidos por la Ley 2365 de 2024 en los que la competencia es de la Procuraduría General de la Nación y Personerías Municipales y Distritales como se explicó.
Siendo esto así, y de acuerdo con los factores de atribución de competencia del artículo 91 del Código General Disciplinario, en este caso, son aplicables: (i) calidad del sujeto disciplinable, que como se mencionó es la de servidor público vinculado a una entidad del orden nacional; y el (ii) factor territorial, que determina la competencia en materia disciplinaria según el territorio donde se realizó la conducta, para el caso concreto los hechos sobre los que versa la queja tuvieron lugar en la referida Escuela de Suboficiales «CT. Andrés M. Díaz», ubicada en el municipio de Madrid (Cundinamarca).
A partir de los factores de competencia aplicables al caso concreto antes descritos, se tiene que el artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 22 del Decreto 1851 de 2021, establece las funciones de las procuradurías provinciales y distritales de instrucción, y en su numeral 1 literal b) señala:
ARTÍCULO 76. Procuradurías provinciales y distritales de instrucción. Las procuradurías provinciales y distritales de instrucción cumplen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones:
1. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables:
b. Los suboficiales de las Fuerzas Militares y personal civil del Ministerio de Defensa, de sus organismos adscritos o vinculados y de las Fuerzas Militares, que actúen dentro de su circunscripción territorial, salvo por violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario cuyo conocimiento este atribuido a las procuradurías delegadas.
En consecuencia, se concluye que le corresponde continuar con el proceso disciplinario que origina este conflicto de competencia a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá.
La Sala exhorta a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá (Cundinamarca), autoridad a la cual se declarará competente, para que priorice e imparta celeridad al proceso disciplinario y que el mismo se aborde bajo los enfoques de género, de derechos humanos, interseccional, diferencial y de curso de vida, de conformidad con la Ley 2365 de
2024 e instrumentos internacionales sobre erradicación de todo tipo de violencia contra la mujer, esto en tanto, ya han pasado 20 meses desde la interposición de la queja, situación que ha podido incrementar el riesgo de agresiones sexuales y/o la exposición a un entorno de abuso y revictimización solo por el paso del tiempo, lo que afecta directamente los derechos fundamentales de la señorita P.J.B.T. víctima en el presente caso.
Adicionalmente, observa la Sala que en el caso presente se ha dado una suerte de «rebote institucional», a partir de la discusión sobre la regla de competencia aplicable al caso, que tuvo origen en las dependencias internas de la Procuraduría aquí involucradas y que trascendió a la Personería Municipal de Madrid, Cundinamarca, que remitió el asunto a la FAC, todo lo cual generó una dilación injustificada de la actuación administrativa, que atenta contra el derecho de la afectada a contar con una ruta adecuada para tramitar su queja y que la ha sometido al peregrinaje institucional que es una forma de violencia de género.
Situación que se hubiera podido evitar solo dando cumplimiento a las normas de competencia aplicables, lo cual en el caso concreto, no revestía de mayor dificultad, en tanto no hay márgenes de indeterminación como ambigüedad, vaguedad, o antinomias. Curso de acción que además resulta contrario a la misión y funciones de la Procuraduría General de la Nación como supremo órgano del Ministerio Público, que debe ser primer garante de los derechos humanos y fundamentales en el ordenamiento jurídico colombiano.
Por tal razón, se exhorta a la Procuraduría General de la Nación para que en los casos de acoso sexual en general y de acoso sexual en el entorno educativo como el presente, cumpla con el deber de actuar con la debida diligencia y, desde el enfoque diferencial de género, despliegue un análisis más riguroso respecto de las remisiones por competencia y realice un seguimiento a la gestión de las mismas tanto en sus dependencias internas como en las de las personerías, para evitar dilaciones injustificadas de los procesos disciplinarios.
De igual modo, se insta a que implemente medidas de control para el estricto cumplimiento de las normas que la rigen en esa materia, en particular el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto 1851 de 2021, así como de los actos propios, en este caso particular, la Circular Externa 006 de 2025, mediante la cual unificó el criterio en el sentido en el que las investigaciones disciplinarias por acoso sexual en el sector público son competencia exclusiva del Ministerio Público (Procuraduría General y personerías municipales/distritales).
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
PRIMERO. DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, a través de la a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá (Cundinamarca), para continuar el proceso disciplinario originado en la queja presentada por señorita P.J.B.T. (alumna ESUFA) en contra del técnico primero E. J.R.R. (suboficial FAC), concerniente a un presunto caso de acoso sexual en entorno educativo, dentro del expediente con radicado interno núm. 012-2025.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, para que priorice e imparta celeridad al proceso disciplinario y que el mismo se aborde con un enfoque de género, de conformidad con la Ley 2365 de 2024 e instrumentos internacionales sobre la erradicación de todo tipo de violencia contra la mujer.
CUARTO. EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación para que en los casos de acoso sexual cumpla con el deber de actuar con la debida diligencia y, desde el enfoque diferencial de género, despliegue un análisis más riguroso respecto de las remisiones por competencia y realice un seguimiento a la gestión de las mismas tanto en sus dependencias internas como en las de las personerías. Adicionalmente, a implementar medidas de control para el estricto cumplimiento de las normas que la rigen en esa materia, en particular el Decreto Ley 262 de 2000 modificado por el Decreto 1851 de 2021, así como de los actos propios, en este caso particular, la Circular Externa 006 de 2025.
QUINTO. COMUNICAR, por secretaría, esta decisión a la Oficina de Investigaciones Disciplinarias y Administrativas de la Fuerza Aeroespacial, a la Personería Municipal de Madrid (Cundinamarca), a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción de Cundinamarca, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, a la Escuela de Suboficiales «Ct. Andrés M. Díaz» -ESUFA-, al señor E.J.R.R. (presunto investigado) y a la señora P.J.B.T. (sujeto pasivo de presunto acoso sexual y laboral).
SEXTO. REMITIR copia de la presente decisión al despacho del procurador general de la Nación.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha
JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA
Consejero de Estado
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.
