CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B
Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veintiséis (2026)
Radicación: 08001-23-33-000-2024-00345-01 (73430)
Ejecutante: Donado Arce & Compañía S.A.S.
Ejecutado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla
Naturaleza: Ejecutivo
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad territorial ejecutada contra la sentencia dictada el 7 de julio de 2025 por la Sección B de la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró probada la excepción de pago parcial de la obligación y ordenó seguir adelante la ejecución por el saldo insoluto. La Subsección es competente para dictar esta providencia porque resuelve la apelación interpuesta contra una sentencia pronunciada por el tribunal, el cual conoció el proceso en primera instancia en razón de la naturaleza del asunto y a la cuantía, en los términos del numeral 6 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”)1.
SÍNTESIS
La sociedad Donado Arce & Compañía S.A.S. promovió proceso ejecutivo contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, con fundamento en las facturas de venta número 428 de 10 de octubre de 2019 y 450 de 21 de julio de 2020, correspondientes al “Acta de Corte de Obra número 6” y al “Acta Corte de Obra Final” del Contrato de Obra número 012017000776 celebrado entre las partes. La Sala confirma la sentencia de primera instancia que ordenó seguir adelante la ejecución por los valores que resulten una vez descontadas las sumas parcialmente pagadas, por cuanto los montos abonados por la ejecutada no cubrieron la totalidad de la prestación debida.
1 “Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6. De la ejecución de condenas impuestas o conciliaciones judiciales aprobadas en los procesos que haya conocido el respectivo tribunal en primera instancia, incluso si la obligación que se persigue surge en el trámite de los recursos extraordinarios. Asimismo, conocerá de la ejecución de las obligaciones contenidas en conciliaciones extrajudiciales cuyo trámite de aprobación haya conocido en primera instancia. En los casos señalados en este numeral, la competencia se determina por el factor de conexidad, sin atención a la cuantía. Igualmente, de los demás procesos ejecutivos cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)”. En el presente caso, la sociedad ejecutante estimó la cuantía en dos mil doscientos veintiocho millones trecientos noventa y dos mil novecientos cuarenta y un pesos ($2.228.392.941) monto que supera los 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes “en adelante SMLMV”, que, para la fecha de la presentación de la demanda, equivalían a mil novecientos cincuenta millones de pesos ($1.950.000.000).
- ANTECEDENTES
A.- La posición de la parte ejecutante
El 6 de septiembre de 2024, la sociedad Donado Arce & Compañía S.A.S. (en adelante “la sociedad ejecutante”), promovió demanda ejecutiva contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (en adelante “el Distrito de Barranquilla”), en la que formuló las siguientes pretensiones2:
Por lo anteriormente expuesto, (…), sírvase librar mandamiento ejecutivo a favor de mi poderdante DONADO ARCE & COMPAÑÍA S.A.S, para que se reconozca liquide y pague el valor de las sumas que se exponen a continuación:
PRIMERO: Los valores de la obligación clara expresa y exigible derivados del título judicial complejo integrado por: (i) Factura de Venta No. 428 de fecha del 10 de octubre de 2019, recibido por el Distrito de Barranquilla, en la misma fecha, bajo el radicado No. 2019028049, (ii) Acta parcial de recibo de obra No. 6, (iii) Memorias de cálculo y el registro fotográfico, (iv) Bitácora del 01 de febrero al 30 de abril de 2019, (v) informe social correspondiente a los meses de febrero, marzo y abril de 2019, (vi) Planos, (vii) Acreditación de los aportes a seguridad social expedida el 30 de abril de 2019, por el valor total de MIL NUEVE MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL CIENTO SESENTA Y DOS CON CUARENTA Y NUEVE
CENTAVOS DE PESOS ($1.009.693.162,49) correspondiente al Acta Corte de Obra No. 6 al CONTRATO DE OBRA No. 012017000776 (…).
SEGUNDO: La suma de QUINIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS NOVETA Y SEIS MIL QUINIENTOS CUATROS PESOS M/CTE
($541.296.504 M/CTE.) a la que asciendan los intereses moratorios sobre la anterior suma de dinero desde el día 14 de noviembre de 2019, fecha del vencimiento del plazo pactado para el pago de la Factura de Venta No. 428, hasta el 03 de septiembre de 2024, conforme a lo estipulado en el numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993.
TERCERO: la suma a la que asciendan los intereses moratorios sobre la anterior suma de dinero desde el día 14 de noviembre de 2023, hasta el momento del pago, conforme a lo estipulado en el numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993.
CUARTA: Los valores de la obligación clara expresa y exigible derivados del título judicial complejo integrado por (i) Factura de Venta No. 450 de fecha del 21 de julio de 2020, (ii) Correo electrónico del 21 de octubre de 2020, del Distrito de Barranquilla, que acredita el recibo de la factura electrónica 450. (iii) Acta definitiva de recibo de obra, (iv) Memorias de cálculo y el registro fotográfico, (iv) Bitácora del 28 de mayo al 22 de julio de 2019, (v) informe social del periodo comprendido en los meses de mayo, junio y julio de 2019 (vi) Planos, (viii) Acreditación de los aportes a seguridad social expedida el 21 de julio de 2020; por el valor total de CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS VEINTIOCHO MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE CON CINCUENTA Y
SEIS CENTAVOS ($ 474.328.859,56) correspondiente al Acta Corte de Obra Final al CONTRATO DE OBRA No. 012017000776 (…).
QUINTA: La suma de DOSCIENTOS TRES MILLONES SETENTA Y CUATRO MIL CUATROSCIENTOS QUINCE PESOS M/CTE ($203.074.415 M/CTE.) (sic) a
la que asciendan los intereses moratorios sobre la anterior suma de dinero desde el día 14 de noviembre de 2019, fecha del vencimiento del plazo pactado para el pago de la Factura de Venta No. 450, hasta el 03 de septiembre de 2024, conforme a lo estipulado en el numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993.
SEXTA: La suma a la que asciendan los intereses moratorios sobre la anterior suma de dinero desde el día 2 de diciembre de 2020, fecha del vencimiento del plazo pactado para el pago de la Factura de Venta No. 450, hasta el momento del
2 Índice 4 Samai del tribunal, archivo denominado “4procesoabonad_03DemandaEjecutivapd(.pdf)”.
pago, conforme a lo estipulado en el numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993. (Énfasis del texto original)3.
La sociedad ejecutante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones:
El 15 de marzo de 2017, el Distritro de Barranquilla y la sociedad ejecutante celebraron el Contrato de Obra No. 012017000776, en adelante “el Contrato de Obra”, cuyo objeto consistió en la “pavimentación en concreto hidráulico para el programa barrios a la obra etapa V, módulos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X en las localidades sur oriente, norte centro histórico, riomar, sur occidente y sur oriente, y metropolitana del Distrito de Barranquilla, módulo IX”, por un valor estimado de siete mil novecientos sesenta y ocho millones ciento noventa y seis mil quinientos ochenta y ocho pesos con treinta centavos ($7.968.196.588,30).
En el parágrafo primero de la cláusula cuarta del referido contrato se estipuló su forma de pago de la siguiente manera:
PARÁGRAFO PRIMERO. - Forma de Pago: El DISTRITO pagará al CONTRATISTA el valor de este contrato mediante la presentación de actas mensuales de obra refrendadas por el Contratista y el Interventor, anexando el seguimiento al Programa de Inversiones del correspondiente mes. Se cancelarán al Contratista contra actas parciales de obra. Cada pago debe estar precedido de recibido a satisfacción expedido por el Interventor del contrato y avalado por el servidor del mismo, el cual debe incluir: memorias de cálculo, registro fotográfico, bitácora, resultados de laboratorio realizados (si se requirieron), informe de gestión social y planos. El Distrito de Barranquilla, pagará al contratista, dentro de los 40 días siguientes a la fecha de la presentación de la factura en debida forma en las condiciones pactadas en el respectivo contrato. Adicionalmente, deberá acreditar cada vez que solicite el pago, que se encuentra al día con los pagos al Sistema Integral de Seguridad Social y aportes parafiscales del personal vinculado laboralmente con el CONTRATISTA. La acreditación de estos aportes se requerirá para la realización de cada pago derivado del presente contrato, al tenor de lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007. De igual manera se puede señalar que los pagos se realizarán de acuerdo con el PAC. Las cantidades de obra y valores consignados en las respectivas Actas de obra son de responsabilidad exclusiva del Interventor y del Contratista. En ningún caso el valor del Acta Final debe ser inferior al 30% del valor del contrato. Como requisito para la presentación de la última Acta de obra, se debe anexar el Acta de entrega y recibo definitivo de obra, debidamente firmada por los participantes y el acta de liquidación del contrato. (Énfasis fuera de texto).
En relación con el plazo del contrato, en la cláusula séptima se acordó que se extendería hasta el 31 de diciembre de 2017, y frente a la disponibilidad presupuestal en la cláusula vigésima séptima se dispuso que el pago del valor del contrato se haría con cargo a los Certificados de Disponibilidad Presupuestal números 170094 y 170423 del 6 y 24 de enero de 2017, respectivamente.
El Contrato de Obra fue modificado así:
El 20 de diciembre de 2017, se suscribió la Prórroga no. 1 mediante la cual se amplió el plazo de ejecución hasta el 30 de marzo de 2018.
El 15 de enero de 2018, se suscribió el Acta de Mayores Cantidades no. 1 mediante la cual se incrementó el valor del contrato en tres mil novecientos ochenta y tres millones novecientos cuarenta y ocho mil novecientos cincuenta y ocho pesos con cero centavos ($3.983.948.958,00). Estas mayores cantidades fueron respaldadas mediante el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 180307 expedido el 11 de enero de 2018.
El 2 de marzo de 2018, mediante el Certificado de Disponibilidad Presupuestal 181332, el Distrito de Barranquilla certificó que, en el Presupuesto de Gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2018, tenía disponibilidad para la ampliación, mejoramiento y conservación de la malla vial de la ciudad por un valor de tres mil cuatrocientos cuarenta y cinco millones novecientos ochenta y seis mil cuatrocientos noventa y tres pesos ($3.445.986.493).
El 2 de marzo 2018, se suscribió el Acta de Mayores Cantidades No. 2 por la cual se aumentó el valor del contrato en tres mil cuatrocientos cuarenta y cinco millones novecientos ochenta y seis mil cuatrocientos noventa y tres pesos ($3.445.986.493), para un valor total final de hasta quince mil trescientos noventa y ocho millones ciento treinta y dos mil treinta y nueve pesos con treinta centavos ($15.398.132.039,30).
El 23 de marzo de 2018, se acordó la Prorroga No. 2 y el Otrosí Modificatorio No. 1 al Contrato de Obra. En esta prórroga se extendió el plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de 2018, y en el otrosí se incorporó la siguiente cláusula:
CLAUSULA TERCERA. MODIFICACIÓN: Se modifica la CLÁUSULA CUARTA
VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO, incluyendo el siguiente parágrafo "PARÁGRAFO OCTAVO: Forma de Pago de Actas de Mayores Cantidades: Se cancelarán al contratista contra actas parciales de obra, las mayores cantidades de obra por valor de TRES MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y
OCHO PESOS M/L ($3.983.948.958), suscritas el quince (15) de enero de 2018 y respaldadas por el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 180307 expedido el once (11) de enero de 2018, así: a) Un primer pago correspondiente al diez por ciento (10%), a fecha treinta (30) de mayo de 2018: b) Un segundo pago correspondiente al quince por ciento (15%), a fecha treinta (30) de julio de 2018,
c) Un tercer pago correspondiente al diez por ciento (10%), a fecha veintiocho (28) de septiembre de 2018: d) Un cuarto pago correspondiente al diez por ciento (10%), a fecha treinta (30) de octubre de 2018, e) Un quinto pago correspondiente al quince por ciento (15%), a fecha treinta (30) de noviembre de 2018; f) Un sexto pago correspondiente al veinte por ciento (20%), a fecha quince (15) de diciembre de 2018, y un último pago correspondiente al veinte por ciento (20%), con el acta de liquidación debidamente suscrita y legalizada. Cada pago debe estar precedido de recibido a satisfacción expedido por el interventor del contrato y avalado por el supervisora del mismo, el cual debe incluir memorias de cálculo, registro fotográfico, bitácora, resultados de laboratorio realizados (si se requirieron), informe de gestión social y planos4.
El 18 de diciembre de 2018, se suscribió la Prórroga No. 3 mediante la cual se amplió el plazo de ejecución del Contrato por 2 meses contados a partir del vencimiento del plazo señalado en la Prórroga No. 2.
El 28 de febrero de 2019, se suscribió la Prórroga No. 4 por virtud de la cual se extendió el plazo de ejecución del contrato por 3 meses, a partir del vencimiento del plazo señalado en la Prórroga No. 3.
La ejecución del contrato se suspendió entre el 9 de mayo de 2018 y el 10 de julio de 2019, con el propósito de hacer una revisión del balance financiero y evaluar el cronograma de las obras.
El 1 de agosto de 2019 se suscribieron el acta de terminación del contrato y el acta de recibo final de obras por valor total de quince mil trescientos noventa y cinco millones ochocientos quince mil ciento catorce pesos con treinta y cuatro centavos ($15.395.815.114,34). En estas actas se dejó constancia de que: i) el contratista ejecutó cabalmente el objeto contratado y cumplió con todas las obligaciones a su cargo; ii) el contratista aportó los recibos de pago de aportes a seguridad social durante el periodo de ejecución del contrato; iii) que el distrito no impuso sanciones contractuales; y iv) que el contratista se comprometía a adelantar todas las acciones orientadas a la liquidación del contrato.
El 11 de octubre de 2019 la sociedad ejecutante radicó ante el Distrito de Barranquilla la factura de venta no. 428 de 10 de octubre de 2019, por valor total de mil nueve millones seiscientos noventa y tres mil ciento sesenta y dos pesos con cuarenta y nueve centavos ($1.009.693.162,49) correspondiente al Acta de Corte de Obra No. 6 del Contrato de Obra. Con esta factura se adjuntaron: i) el acta parcial de recibo de obra no. 6; ii) las memorias de cálculo y el registro fotográfico; iii) la bitácora del 1 de febrero al 10 de abril de 2019; iv) el informe social de febrero a abril de 2019; v) los planos; y vi) la acreditación del pago de los aportes a seguridad social expedida el 30 de abril de 2019.
A la fecha de presentación de la demanda se han causado intereses moratorios en relación con esta factura por valor de quinientos cuarenta y un millones doscientos noventa y seis mil quinientos cuatro pesos ($541.296.504).
El 21 de octubre de 2020 la sociedad radicó ante el Distrito de Barranquilla la factura de venta no. 450 de 21 de julio de 2020, por valor de cuatrocientos setenta y cuatro millones trescientos veintiocho mil ochocientos cincuenta y nueve pesos con cincuenta y seis centavos ($ 474.328.859,56) correspondiente al Acta Corte de Obra Final del contrato de obra. Con la factura se aportaron: i) el acta definitiva de recibo de obra; ii) las memorias de cálculo y el registro fotográfico; iii) la bitácora del 28 de mayo al 22 de julio de 2019; iv) el informe social del periodo comprendido entre mayo y julio de 2019; v) los planos; y vi) la acreditación del pago de los aportes a seguridad social expedida el 21 de julio de 2020.
Para la fecha de presentación de la demanda se han causado intereses moratorios respecto de esta factura por un valor equivalente a doscientos tres millones setenta y cuatro mil cuatrocientos quince pesos ($203.074.415).
B.- Mandamiento de pago
El 10 de octubre de 20245, la Sección B de la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo del Atlántico libró mandamiento ejecutivo en favor de la sociedad Donado Arce & Compañía S.A.S., en los siguientes términos:
1. Librar mandamiento ejecutivo contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, y a favor de la Sociedad Donado Arce & Compañía S.A.S. identificada con NIT No. 890.111.275-4, por las siguientes sumas de dinero:
1.1.1. UN MIL NUEVE MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL CIENTO SESENTA Y DOS PESOS CON CUARENTA Y NUEVE CENTAVOS
M/Cte ($1.009.693.162,49), representados en la Factura de Venta No. 428 de 10 de octubre de 2019, correspondiente al Acta Corte de Obra No. 6 de Mayores Cantidades al Contrato de Obra No. 012017000776, que tiene por objeto la
«PAVIMENTACIÓN EN CONCRETO HIDRÁULICO PARA EL PROGRAMA BARRIOS A LA OBRA ETAPA V, MÓDULOS I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X EN LAS LOCALIDADES SUR ORIENTE, NORTE CENTRO HISTÓRICO, RIOMAR, SUR OCCIDENTE Y METROPOLITANA DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA, MÓDULO IX.»
1.1.2. CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS VEINTIOCHO MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS CON
CINCUENTA Y SEIS CENTAVOS ($ 474.328.859,56) M/Cte., representados en la Factura de Venta No. 450 de 21 de julio de 2020, correspondiente al Acta Corte de Obra Final al CONTRATO DE OBRA No. 012017000776 que tiene por objeto la
«PAVIMENTACIÓN EN CONCRETO HIDRÁULICO PARA EL PROGRAMA BARRIOS A LA OBRA ETAPA V, MÓDULOS I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X EN LAS LOCALIDADES SUR ORIENTE, NORTE CENTRO HISTÓRICO, RIOMAR, SUR OCCIDENTE Y METROPOLITANA DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA, MÓDULO IX.»
1.2. A las anteriores sumas de dinero deberán agregarse los intereses moratorios causados sobre cada una de ellas, desde la fecha de vencimiento de cada una de las facturas de venta anteriormente mencionadas y hasta que se haga efectivamente el pago. (…)6.
C.- Posición de la parte ejecutada
En la oportunidad procesal correspondiente7, la entidad demandada propuso las siguientes excepciones contra el mandamiento de pago:
Pago total y pago parcial de la obligación: el Distrito de Barranquilla sostuvo que, conforme al Certificado de Pago No. 9608-2024 del 25 de octubre de 2024, expedido por la Oficina de Contabilidad del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, las facturas objeto de recaudo fueron pagadas entre el 1 de enero y el 25 de octubre de 2024, así:
5 Índice 5 Samai del tribunal.
7 Índices 13 y 14 de Samai del tribunal.
La factura 428, por valor de mil nueve millones seiscientos noventa y tres mil ciento sesenta y dos pesos con cuarenta y nueve centavos ($1.009.693.162,49), conforme a la orden de pago 24015315, Certificado de Disponibilidad Presupuestal 202401855, Registro Presupuestal 202405727, y número de egreso CE16677.
La factura 450, por valor de cuatrocientos setenta y cuatro millones trescientos veintiocho mil ochocientos cincuenta y nueve pesos con cincuenta y seis centavos ($474.328.859,56), conforme a las órdenes de pago 24018717, 24019063 y 24019064; Registros Presupuestales 202405727, 202405728 y 202406442;
Certificados de Disponibilidad Presupuestal 202401855, 202401856 y 202402152; y números de egreso CE 31808, CE31810 y CE31814.
Prescripción de las facturas: alegó que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 789 del Código de Comercio8, la acción cambiaria directa prescribe en tres
(3) años a partir del día del vencimiento, y que en el caso concreto operó la prescripción porque se pretende el pago de las facturas de venta números 428 del 10 de octubre de 2019 y 450 del 21 de julio de 2020, pero la demanda se presentó hasta el 6 de septiembre de 2024, es decir, por fuera del plazo de tres (3) años establecido en la norma.
D.- Sentencia recurrida
En la sentencia del 7 de julio de 2025, la Sección B de la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo del Atlántico, resolvió:
°- Declarar no probadas las excepciones de prescripción de las facturas cambiarias y pago total de la obligación, propuestas por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
°- Declarar probada la excepción de pago parcial de la obligación formulada por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, de conformidad con lo consignado en la parte motiva de la presente providencia.
°- Ordenar seguir adelante la ejecución contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por el saldo insoluto que resulte, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
°- Practicar la liquidación del crédito con sus intereses, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 446 del Código General del Proceso. (…)9.
.
Preliminarmente, el tribunal concluyó que en el caso concreto resulta aplicable la caducidad y no la prescripción. En este sentido, precisó que no operó este fenómeno extintivo porque de acuerdo con lo establecido en el literal k del numeral 2 del artículo 164 del CPACA10 en la acción ejecutiva dicho término es de cinco (5) años y en el caso concreto las facturas se hicieron exigibles el 20 de noviembre de 2019 y el 2 de diciembre de 2020, por lo que la sociedad ejecutante debía presentar
8 “Artículo 789. Prescripción de la acción cambiaria directa. La acción cambiaria directa prescribe en tres años a partir del día del vencimiento”.
10 “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; (…)”.
su demanda ejecutiva antes del 20 de noviembre de 2024 y del 2 de diciembre de 2025, respectivamente. Por lo anterior, como la demanda fue presentada el 6 de septiembre de 2024, concluyó que la acción se ejerció oportunamente.
Asimismo, el tribunal declaró probada la excepción por pago parcial respecto de las sumas de mil nueve millones seiscientos noventa y tres mil ciento sesenta y dos pesos con cuarenta y nueve centavos ($1.009.693.162,49) correspondiente al capital adeudado de la factura 428, y de cuatrocientos setenta y cuatro millones trescientos veintiocho mil ochocientos cincuenta y nueve pesos con cincuenta y seis centavos ($474.328.859,56) correspondiente al capital de la factura 450.
Sin embargo, como los pagos fueron realizados aproximadamente cuatro (4) años después de que las obligaciones se hicieron exigibles, el tribunal concluyó que se generaron intereses moratorios cuyo pago no fue acreditado por el Distrito de Barranquilla, y ordenó seguir adelante la ejecución por el saldo insoluto11 resultante luego de aplicar el pago parcial ralizado conforme a la imputación de pagos establecida en el artículo 1653 del Código Civil.
E.- Recurso de apelación de la parte ejecutada13
El Distrito de Barranquilla solicitó revocar la sentencia de primera instancia porque, a su juicio, en el caso concreto debe declararse la excepción de pago total de la obligación, con base en los siguientes argumentos:
En la cláusula cuarta del Contrato de Obra se estableció que los pagos se realizarían de acuerdo con el Plan Anual Mensualizado de Caja (en adelante “PAC”).
El “PAC es aplicable a las entidades territoriales y permite que dichos entes puedan programar sus pagos de forma responsable, de conformidad con su flujo de caja, por lo que si esta obligación no ha sido satisfecha es porque no le ha llegado el turno en la programación de pagos, y en tal sentido, no puede ser exigible hasta ese momento”.
Argumentó que “al quedar condicionados los pagos del contratista al flujo del (…) <<PAC>> del Distrito de Barranquilla, entonces, no se verifica la mora porque el pago de los valores adeudados al contratista, hoy ejecutante, dependían de la fluidez de recursos que tuviera el ente territorial, y por tanto no existe la mora y solo se adeudaba el capital que ya se pagó”.
Finalmente, concluyó que no se causaron los intereses reclamados porque “en el contrato se estableció que el pago se haría a través del Plan Anual de Caja en la medida en que los recursos lo permitieran, por lo que desde ese momento la
11 Sin determinar un monto concreto.
12 “Artículo 1653. Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital”.
Si el acreedor otorga carta de pago del capital sin mencionar los intereses, se presumen éstos pagados.
13 Índices 44 y 46 Samai del tribunal. El recurso de apelación fue oportuno porque la sentencia fue notificada mediante correo electrónico enviado el 11 de julio 2025 y la alzada fue interpuesta el 16 de julio de 2025.
contratista sabía y conocía la modalidad y forma de pago, por lo que no se puede venir ahora a argumentar mora en el pago de las facturas, ya que eso estaba contemplado en el contrato”.
F.- Trámite relevante de segunda instancia
Por proveído del 26 de marzo de 202614 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
Mediante memorial radicado el 8 de abril de 202615 el apoderado de la sociedad ejecutante se opuso a la prosperidad de la alzada interpuesta por el Distrito de Barranquilla. En síntesis, afirmó que los reparos concretos esgrimidos por la entidad ejecutada desconocen la naturaleza de la obligación contenida en el título ejecutivo y que el PAC no condiciona la exigibilidad de los pagos.
- CONSIDERACIONES
G.- Sentido de la decisión
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia. En el caso concreto no se acreditó el pago total de la obligación porque: i) el PAC no tiene incidencia alguna en la exigibilidad del pago que se reclama ejecutivamente; y ii) está acreditada la causación de intereses moratorios.
Preliminarmente la Subsección precisa que, tal y como concluyó el tribunal, la acción ejecutiva fue promovida dentro del término de caducidad establecido en el artículo 164 del CPACA, a saber, en los cinco (5) años siguientes a la fecha en que se hicieron exigibles las obligaciones contenidas en los documentos que constituyen el título ejecutivo, como pasa a explicarse:
Conforme a lo estipulado por las partes en la cláusula cuarta del contrato de obra, el Distrito de Barranquilla se obligó a pagar las sumas adeudadas dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha de presentación de las facturas.
La factura de venta no. 428 de 10 de octubre de 2019 y sus correspondientes soportes fueron radicados ante el Distrito de Barranquilla el 10 de octubre de 201916, de manera que la obligación en ella contenida se hizo exigible el 19 de noviembre de 2019, por lo que el término de caducidad para reclamar ejecutivamente su pago fenecía el 20 de noviembre de 2024.
Por su parte, la factura de venta no. 450 de 21 de julio de 2020 junto con los anexos requeridos en el contrato fueron radicados ante el Distrito de Barranquilla el 21 de octubre de 2020, en ese orden la suma en ella consignada cobró exigibilidad
16 Precisa la Subsección que, a pesar de que en la demanda se indicó que esta factura fue radicada el 11 de octubre de 2019, en tal documento se observa que su presentación se realizó el 10 de octubre de 2019.
el 30 de noviembre de 2020 y, en consecuencia, el término de caducidad para su recaudo forzoso vencía el 1 de diciembre de 2025.
En el caso concreto, la demanda mediante la cual se reclamaron ejecutivamente ambas facturas fue presentada oportunamente el 6 de septiembre de 2024.
H.- Decisión del reparo concreto formulado por la entidad ejecutada
En síntesis, el Distrito de Barranquilla argumenta que debe prosperar la excepción de pago total de la obligación porque en el contrato se estipuló que los pagos se realizarían de acuerdo con el PAC y con ello se condicionó la exigibilidad de las obligaciones reclamadas, razón por la cual no se causaron intereses moratorios. Sin embargo, la Sala no acogerá el argumento esgrimido por la entidad ejecutada conforme a los siguientes razonamientos:
En este caso concreto el PAC no tiene incidencia alguna en la exigibilidad del pago reclamado
El PAC se encuentra regulado en los artículos 73 y 74 del Decreto 111 de 199617, en los siguientes términos:
a) Del programa anual mensualizado de caja, PAC
Artículo 73. La ejecución de los gastos del presupuesto general de la Nación se hará a través del programa anual mensualizado de caja, PAC. Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos.
En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él.
El programa anual de caja estará clasificado en la forma que establezca el gobierno y será elaborado por los diferentes órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, con la asesoría de la dirección general del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el Confis. Para iniciar su ejecución, este programa debe haber sido radicado en la dirección del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite máximo el valor del presupuesto de ese período.
Las modificaciones al PAC serán aprobadas por la dirección general de tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en las metas financieras establecidas por el Confis. Ésta podrá reducir el PAC en caso de detectarse una deficiencia en su ejecución.
Igualmente, se podrán reducir las apropiaciones cuando se compruebe una inadecuada ejecución del PAC o cuando el comportamiento de ingresos o las condiciones macro-económicas así lo exijan.
Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financien con los recursos adicionales a que hace referencia el artículo 347 de la Constitución Política, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no perfeccionados, sólo
17 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto.
se incluirán en el programa anual de caja, PAC, cuando cese en sus efectos la suspensión o cuando lo autorice el Confis mientras se perfeccionan los contratos de empréstito.
El gobierno reglamentará la materia (…).
Artículo 74. El programa anual mensualizado de caja, PAC, financiado con recursos de la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas presupuestales y a las cuentas por pagar deberá ser aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis.
Las modificaciones al PAC que no varíen los montos globales aprobados por el Confis serán aprobadas por la dirección general del tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El PAC y sus modificaciones financiados con ingresos propios de los establecimientos públicos serán aprobados por las juntas o consejos directivos con fundamento en las metas globales de pagos fijadas por el Confis.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos, procedimientos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (…).
Con fundamento en las normas previamente citadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación ha precisado que el PAC es un “instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles con el fin de que las entidades cumplan sus compromisos”18. Así, los pagos deben realizarse teniendo en cuenta el PAC y sujetarse a los montos aprobados en él.
Conforme a lo anterior, para la Subsección es claro que las disposiciones establecidas en los artículos 73 y 74 del Estatuto Orgánico del Presupuesto regulan la ejecución presupuestal interna de la Administración, pero no trasladan al contratista el riesgo de la falta de programación de caja y tampoco tienen incidencia alguna en la exigibilidad de las obligaciones adquiridas por las entidades.
A pesar de lo anterior, en virtud del principio de la autonomía de la voluntad, es posible que las partes expresamente condicionen la exigibilidad del pago de obligaciones a la programación del PAC20.
En el caso concreto, la Subsección advierte que en el parágrafo primero de la cláusula cuarta del Contrato de Obra, denominada “valor del contrato y forma de pago”, las partes estipularon lo siguiente:
PARÁGRAFO PRIMERO. - Forma de Pago: El DISTRITO pagará al CONTRATISTA el valor de este contrato mediante la presentación de actas mensuales de obra refrendadas por el Contratista y el Interventor, anexando el seguimiento al Programa de Inversiones del correspondiente mes. Se cancelarán al Contratista contra actas parciales de obra. Cada pago debe estar precedido de recibido a satisfacción expedido por el Interventor del contrato y avalado por el servidor del mismo, el cual debe incluir: memorias de cálculo, registro fotográfico, bitácora, resultados de laboratorio realizados (si se requirieron), informe de gestión social y planos. El Distrito de Barranquilla, pagará al contratista, dentro de los 40 días siguientes a la fecha de la presentación de la factura en debida forma en las condiciones pactadas en el respectivo contrato. Adicionalmente, deberá
18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, Concepto del 18 de junio de 2009, expediente 11001-03-06-000-2009-00019-00 (1946), CP Willliam Zambrano Cetina.
20 Tal y como se concluyó en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 17 de marzo de 2021, expediente 25000-23-26-000-2011-00092-01 (46631), CP Ramiro Pazos Guerrero.
acreditar cada vez que solicite el pago, que se encuentra al día con los pagos al Sistema Integral de Seguridad Social y aportes parafiscales del personal vinculado laboralmente con el CONTRATISTA. La acreditación de estos aportes se requerirá para la realización de cada pago derivado del presente contrato, al tenor de lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007. De igual manera se puede señalar que los pagos se realizarán de acuerdo con el PAC. Las cantidades de obra y valores consignados en las respectivas Actas de obra son de responsabilidad exclusiva del Interventor y del Contratista. En ningún caso el valor del Acta Final debe ser inferior al 30% del valor del contrato. Como requisito para la presentación de la última Acta de obra, se debe anexar el Acta de entrega y recibo definitivo de obra, debidamente firmada por los participantes y el acta de liquidación del contrato. (Énfasis fuera de texto)21.
La lectura de la cláusula previamente citada permite a la Subsección concluir que i) la regla general dispuesta por las partes para efectos del pago fue que, presentada la factura con sus correspondientes soportes, el Distrito de Barranquilla debería realizar el pago a más tardar dentro de los cuarenta (40) días siguientes, y
de manera subsidiaria, facultativa y potestativa, se podía establecer que los pagos se realizarían conforme al PAC. Notése que la cláusula examinada refiere expresamente que “se puede señalar que los pagos se realizarán de acuerdo con el PAC”, sin que ello constituya de manera alguna una obligación en todos los casos.
De acuerdo con lo anterior, en el proceso no se acreditó que el Distrito de Barranquilla hubiera condicionado los pagos de las facturas a la tramitación del PAC, por lo que las obligaciones se hicieron exigibles una vez transcurridos los cuarenta (40) días posteriores a la radicación de las facturas de venta 428 de 2019 y 450 de 2020.
Adicionalmente, en el expediente reposan los Certificados de Disponibilidad Presupuestal que acreditan la apropiación de recursos que soportó la contratación.
En efecto, el valor total del contrato ascendió a quince mil trescientos noventa y cinco millones ochocientos quince mil ciento catorce pesos con treinta y cuatro centavos ($15.395.815.114,34), y dicho valor fue soportado con los Certificados de Disponibilidad Presupuestal número 170094 del 6 de enero de 201722, 170423 de
24 de enero de 201723, 180307 del 11 de enero de 201824 y 181332 del 1 de marzo
de 201825.
Por lo anterior, puede concluirse que la falta de pago de las sumas reclamadas es imputable al Distrito de Barranquilla porque, a pesar de contar con la
21 Folio 2 del Contrato de Obra.
22 Índice 4 Samai del tribunal, archivo denominado “4procesoabonad_03DemandaEjecutivapd(.pdf)”, a este CDP se hizo referencia expresa en la cláusula vigésima séptima del contrato de obra que reposa en el archivo denominado “11.1 Contrato de Obra No. 012017000776 suscrito.pdf”.
23 Índice 4 Samai del tribunal, archivo denominado “4procesoabonad_03DemandaEjecutivapd(.pdf)”, a este CDP se hizo referencia expresa en la cláusula vigésima séptima del contrato de obra que reposa en el archivo denominado “11.1 Contrato de Obra No. 012017000776 suscrito.pdf”.
24 Índice 4 Samai del tribunal, archivo denominado “4procesoabonad_03DemandaEjecutivapd(.pdf)”, prueba “11.4 Certificado de disponibilidad presupuestal para vigencia fiscal del 2018 expedido el 11 de enero de 2018”.
25 Índice 4 Samai del tribunal, archivo denominado “4procesoabonad_03DemandaEjecutivapd(.pdf)”, prueba “11.5 Certificado de disponibilidad presupuestal para vigencia fiscal del 2018 expedido el 1 de marzo de 2018”.
correspondiente apropiación presupuestal, no pagó lo acordado en el término pactado26.
ii) Está acreditada la causación de intereses moratorios
La Subsección concluye que en el caso sub examine se encuentra demostrada la causación de intereses moratorios por las razones que pasan a exponerse:
El artículo 1608 y 1617 del Código Civil establecen que:
Artículo 1608. El deudor está en mora:
1o.) Cuando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado; salvo que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al deudor para constituirlo en mora.
2o.) Cuando la cosa no ha podido ser dada o ejecutada sino dentro de cierto tiempo y el deudor lo ha dejado pasar sin darla o ejecutarla.
3o.) En los demás casos, cuando el deudor ha sido judicialmente reconvenido por el acreedor.
Artículo 1617. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes:
1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.
El interés legal se fija en seis por ciento anual.
2a.) El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando solo cobra intereses; basta el hecho del retardo.
3a.) Los intereses atrasados no producen interés.
4a.) La regla anterior se aplica a toda especie de rentas, cánones y pensiones periódicas.
De acuerdo con estas normas los intereses moratorios: i) tienen por objeto indemnizar los perjuicios que genera el retardo en el pago de una obligación, y ii) en las obligaciones sujetas a plazo, se generan a partir de que vence el plazo sin necesidad de requerimiento para constituir en mora en tanto dies interpellat pro homine.
En materia contencioso administrativa, los intereses moratorios se encuentran reconocidos en el numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, así:
Artículo 4o. De los derechos y deberes de las entidades estatales. Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales: (…)
8o. Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación, o de contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios.
26 En este sentido consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 10 de mayo de 2018, expediente 68001-23-31-000-1999-01452-01 (41186), CP Stella Conto Díaz del Castillo.
Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado.
Conforme a lo anterior, la Sala concluye que en este caso concreto se generaron intereses moratorios porque las facturas no fueron pagadas dentro de los cuarenta
(40) días siguientes a su radicación.
I- Condena en costas
El numeral 1 del artículo 365 del CGP27 establece que se debe condenar en costas a la parte vencida en el recurso de apelación. Por esto, en este caso, se condenará a la parte ejecutada. En todo caso, las costas procesales deberán ser liquidadas de manera concentrada por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico, según dispone el artículo 366 del CGP28.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 7 de julio de 2025 dictada por la Sección B de la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo del Atlántico.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas en segunda instancia a la entidad ejecutada en favor de la sociedad ejecutante. En consecuencia, TÁSENSE de manera concentrada por el tribunal de primera instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Con firma electrónica
FREDY IBARRA MARTÍNEZ
Presidente de la Sala
Con firma electrónica Con firma electrónica
DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Magistrado
ALBERTO MONTAÑA PLATA
Magistrado
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27 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:
1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…)”.
28 “Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…)”.
