Radicado: 080012333000201701335 01(65723)
Demandante: Unión temporal Estación de Servicio Caracas
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA- APELACIÓN
Radicación: 08001- 23-33-000-2017-01335-01 (65723)
Demandante: JULIO CESAR SIERRA LÓPEZ Y ROMIL DE COLOMBIA S.A.S.
-INTEGRANTES DE LA UNIÓN TEMPORAL ESTACIÓN DE SERVICIO CARACAS-
Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Y OTROS
TEMAS: MEDIO DE CONTROL - Es el mecanismo procesal previsto en el CPACA a través del cual se encausa el derecho de acción según la pretensión que se formule - Está fundado en el principio iura novit curia - No puede ser elegido a discreción por el demandante. ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA - Consiste en el incremento patrimonial de una persona a costa del empobrecimiento correlativo de otra sin justa causa - En caso de que el Estado sea objeto de la figura se puede demandar a través del medio de control de reparación directa - No corresponde estudiarlo bajo la óptica de una controversia contractual, pues dicho vínculo constituye una causa del movimiento patrimonial. PROCEDENCIA DE LA ACTIO IN REM VERSO - Entre otros, requiere que se acredite una circunstancia extraordinaria sustentada en razones de interés general, que exigiesen la entrega del bien o del servicio, así como la acreditación de que no era posible acudir a los mecanismos que la ley regula para escoger un contratista y celebrar un contrato. URGENCIA MANIFIESTA - eventos en los que se acude a esta figura. TESTIGOS SOSPECHOSOS - Deben ser examinados y valorados con mayor rigurosidad respecto a las demás pruebas obrantes en el expediente y de acuerdo con las circunstancias propias de cada caso.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de noviembre de 2019, mediante la cual la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
El 5 de marzo de 2015, la unión temporal Estación de Servicio Caracas y la Policía Nacional suscribieron el contrato de suministro No. 73-8-10008-2015, que tuvo por objeto el suministro de combustible, gasolina corriente, A.C.P.M. y gas vehicular para los automotores adscritos a la Policía Metropolitana de Barranquilla, el Departamento de Policía del Atlántico, la Escuela de Policía Antonio Nariño y los vehículos de apoyo de otras unidades policiales, que se extendió en su plazo hasta el 20 de diciembre de 2015.
Durante el periodo comprendido entre el 23 de diciembre de 2015 y el 10 de marzo de 2016, la unión temporal Estación de Servicio Caracas suministró combustible por solicitud de la Policía Nacional, quien, según lo afirmado en la demanda, adujo no poder continuar prestando el servicio de seguridad y vigilancia por desabastecimiento del mismo y se comprometió a pagar lo adeudado con los recursos acordados para tal fin con el distrito de Barranquilla y el departamento del Atlántico.
Julio Cesar Sierra López y Romil de Colombia S.A.S. -integrantes de la unión temporal Estación de Servicio Caracas- solicitaron a dichas entidades el pago del combustible suministrado durante el periodo antes mencionado, quienes se rehusaron alegando que no había contrato para ese periodo y que el suministro fue de carácter voluntario, lo que los llevó a presentar demanda de reparación directa con el fin de solicitar la declaratoria de responsabilidad de las entidades demandadas por el enriquecimiento sin justa causa y el correlativo empobrecimiento de los integrantes de la unión temporal Estación de Servicio Caracas.
ANTECEDENTES
La demanda
El 9 de noviembre de 20171, los integrantes de la unión temporal Estación de Servicio Caracas presentaron demanda de reparación directa contra la Policía Nacional, el distrito de Barranquilla y el departamento del Atlántico, con el fin de que fueran declaradas patrimonialmente responsables por el enriquecimiento de estas entidades y el correlativo empobrecimiento sufrido por la demandante por la falta de pago del combustible suministrado a los vehículos de la Policía Nacional sin que mediara contrato y, como consecuencia, se compense el empobrecimiento injustificado con el valor del combustible suministrado entre el 23 de diciembre de 2015 y el 10 de marzo de 2016, demanda que posteriormente fue reformada2.
En particular, las pretensiones formuladas fueron las siguientes (se transcriben de forma literal, incluso con eventuales errores):
1 Folios 1 a 12 del cuaderno 1.
2 Mediante memorial radicado el 27 de abril de 2018, el apoderado de la parte demandante reformó la demanda con el fin adicionar unas pruebas documentales, sin modificar las pretensiones, ni los fundamentos fácticos o jurídicos de la demanda inicial. Folios 192 a 194 del cuaderno 1.
“PRIMERA.- Que se declare que las demandadas NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICIA NACIONAL DE COLOMBIA - POLICIA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA MEBAR -DEPARTAMENTO DE POLICIA ATLANTICO DEATA; el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA y el DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO,
se han enriquecimiento sin justa causa, en perjuicio del empobrecimiento de mis procurados JULIO CESAR SIERRA LÓPEZ y la sociedad mercantil ROMIL DE COLOMBIA S.A.S., en su condición de integrantes de la UNIÓN TEMPORAL ESTACION DE SERVICIO CARACAS, de conformidad con lo expuesto en la presente demanda.
SEGUNDA.- Que en consecuencia, se ordene a las indicadas entidades públicas demandadas a reconocer y pagar a los actores la suma de CUATROCIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y CINCO PESOS
MCTE ($439.668.285.oo), a título de compensación por el empobrecimiento injustificado derivado del valor de los suministros de combustibles realizados a los automotores de la POLICIA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA MEBAR, DEPARTAMENTO DE POLICIA ATLANTICO DEATA, ESCUELA DE POLICIA ANTONIO
NARIÑO y demás vehículos de apoyo de otras unidades policiales, entre el 23 de diciembre del año 2015 y marzo 10 de 2016, de conformidad con lo expuesto en el acápite de hechos del presente medio de control.
TERCERA.- Reconocer y pagar a mis prohijados, los intereses causados por la mora en el pago de los suministros de combustibles realizados a los automotores de la POLICIA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA MEBAR, DEPARTAMENTO DE POLICIA ATLANTICO DEATA, ESCUELA DE POLICIA ANTONIO NARIÑO y
demás vehículos de apoyo de otras unidades policiales, entre el 23 de diciembre del año 2015 y marzo 10 de 2016, desde que fueron exigibles las obligaciones conforme al código de comercio, de conformidad con lo expuesto en el acápite de hechos del presente medio de control.
CUARTA. - Reconocerme personería para actuar en representación de mis poderdantes”.
Como fundamentos fácticos de sus pretensiones, la parte demandante formuló los siguientes hechos que, a continuación, la Sala sintetiza:
Afirmó que, el 1º de noviembre de 2014, el señor Julio César Sierra López y la sociedad Romil de Colombia SAS constituyeron la unión temporal Estación de Servicio Caracas con el fin de presentar propuestas en los procesos de contratación adelantados por entidades públicas del orden nacional y territorial para el suministro de combustibles de sus vehículos.
Anotó que, el 5 de marzo de 2015, en virtud de un proceso de licitación en el que fue seleccionada, la unión temporal Estación de Servicio Caracas y la Policía Nacional suscribieron el contrato de suministro No. 73-8-10008-2015, cuyo objeto consistió en el suministro de combustible, gasolina corriente, A.C.P.M. y gas vehicular para los automotores adscritos a la Policía Metropolitana de Barranquilla,
el Departamento de Policía del Atlántico, la Escuela de Policía Antonio Nariño y los vehículos de apoyo de otras unidades policiales.
Argumentó que, en ejecución del anterior contrato, le suministró combustibles a la Policía Nacional hasta el 22 de diciembre de 2015, fecha en la que se agotó el presupuesto máximo del contrato3.
Aseveró que, el comandante de la Policía Metropolitana de Barranquilla Gonzalo Londoño Portela y el señor Yesid Turbay Pereira, jefe de seguridad y convivencia ciudadana de la Alcaldía de Barranquilla, solicitaron a la unión temporal Estación de Servicio Caracas que suministrara los combustibles necesarios para que los vehículos de la Policía pudieran cumplir con sus funciones durante las festividades de fin de año 2015 y la temporada de pre carnavales y carnavales 2016, ante el desabastecimiento de combustible en el distrito de Barranquilla y en el departamento del Atlántico.
Indicó que, en virtud de la anterior solicitud, las entidades se comprometieron a pagarle lo adeudado a la unión temporal Estación de Servicio Caracas con recursos propios de la Policía y aquellos que aportaran el Distrito y el Departamento, que se beneficiarían con los servicios de seguridad y vigilancia.
Señaló que, ante el requerimiento realizado, la investidura de los funcionarios solicitantes y la finalidad del suministro, la unión temporal Estación de Servicio Caracas accedió a suministrar los combustibles sin exigir a las entidades demandadas el cumplimiento de solemnidades contractuales.
Arguyó que, acordó con las entidades solicitantes que el suministro de combustible se realizaría hasta que se celebrara y adjudicara un nuevo contrato de suministro, trámite que por su demora pondría en riesgo la seguridad del Distrito y demás municipios del Departamento.
Consideró que, la unión temporal Estación de Servicio Caracas suministró los combustibles para abastecer los vehículos de la Policía desde el 23 de diciembre de 2015 hasta el 10 de marzo de 2016 “en cumplimiento de los principios constitucionales de solidaridad, buena fe y confianza legítima”.
3 Al respecto se precisa que según el contrato de suministro No. 73-8-10008-2015 el plazo de ejecución pactado fue hasta el 20 de diciembre de 2015 “o hasta agotar el presupuesto lo primero que ocurra, contado a partir de la aprobación de la póliza de garantía”.
Adujo que, posteriormente, la unión temporal Estación de Servicio Caracas suscribió con la Policía Nacional en la modalidad de selección abreviada el contrato de suministro de menor cuantía No 73-8-10002-2016, pero en dicho contrato “nada se dijo sobre la deuda previamente contraída sin contrato estatal para el suministro de los rodantes de la Policía Metropolitana de Barranquilla” .
Expuso que, le solicitó a las demandadas el pago de las sumas adeudadas, pero hasta la fecha dicho pago no se ha realizado, pese a que la Policía en la respuesta a una petición reconoció expresamente adeudar la suma de
$439.668.285 por concepto de suministro de combustible entre diciembre de 2015 y marzo 10 de 2016. De otra parte, la Alcaldía de Barranquilla y la Secretaría del Interior del Departamento del Atlántico negaron la existencia de algún vínculo u obligación frente al pago de la deuda por el suministro de combustible.
Como fundamento jurídico de la demanda, la parte actora considera que se presentó “un empobrecimiento de mis poderdantes frente a un correlativo enriquecimiento de las demandadas, al producirse un traslado injustificado de un patrimonio a otro, no avalado por el ordenamiento jurídico”.
Finalmente, la cuantía se estimó en la suma de $439.668.285, por concepto del “valor adeudado del suministro de combustible realizado a los automotores de la Policía Nacional (…) entre diciembre 23 del año 2015 y marzo 10 de 2016”.
Admisión de la demanda y su contestación
El 30 de noviembre de 20174 y el 24 de mayo de 20185, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y su reforma, respectivamente, por encontrar reunidos los requisitos de ley, decisiones que fueron notificadas debidamente.
El 10 de abril de 20186, el departamento del Atlántico contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, por considerar que no había prueba de la existencia de vínculo contractual alguno entre la demandante y la entidad, pues, no bastaba el simple acuerdo de voluntades para que se perfeccionara el contrato estatal. Por
4 Folios 81 a 82 del cuaderno 1.
5 Folios 244 y 245 del cuaderno 1.
6 Folios 105 a 120 del cuaderno 1.
lo anterior, el Departamento no estaba llamado a responder por los pagos que reclama la demandante.
Además, sostuvo que el caso objeto de estudio no se ajustaba a ninguno de los casos excepcionales que la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado del 19 de noviembre de 2012 decantó para que proceda la figura del enriquecimiento sin justa causa, ya que la demandante no aportó prueba alguna que lo demuestre.
Finalmente, argumentó que en caso de que se estimara que los hechos de la demanda se adecuaban a los casos de excepción para que proceda el enriquecimiento sin justa causa, la única entidad responsable era la Policía Nacional, quien goza de personería jurídica y autonomía administrativa y presupuestal.
El 12 de abril de 20187, la Policía Nacional contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, por cuanto no existe plena prueba que permita inferir su responsabilidad. Agregó que, contrario a lo planteado en la demanda, en este caso se configuró el eximente de responsabilidad de “culpa exclusiva y determinante de la propia víctima quien de manera voluntaria decidió ejecutar una conducta que causó el supuesto daño que hoy reclama sea reparado”.
Adicionalmente, adujo que nunca se perfeccionó contrato alguno con la demandante y que, si bien era cierto que la unión temporal Estación de Servicio Caracas suministró combustible a la entidad, ello obedeció a su propia voluntad y bajo la confianza de que en otras oportunidades había celebrado contratos del mismo tipo con la Alcaldía y otras entidades, sin el lleno de los requisitos formales.
Finalmente, precisó que en el caso objeto de estudio no había enriquecimiento sin causa, tampoco una relación contractual conforme lo exige la ley, sino que se trataba de una situación que si bien benefició el ejercicio de sus funciones, no contaba con respaldo contractual. Además, la demandante no acreditó la existencia de una urgencia manifiesta o una circunstancia que justificara una conducta como la señalada en la demanda. Por lo anterior, el hecho relevante que le generó dichas consecuencias a la demandante se dio por culpa exclusiva de la víctima por lo cual no existía responsabilidad de la entidad demandada.
El distrito de Barranquilla no contestó la demanda.
7 Folios 130 a 145 del cuaderno 1.
Trámite de primera instancia
El 5 de diciembre de 20188 se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual no se encontró vicio alguno que debiera ser objeto de saneamiento y no se resolvieron excepciones previas, pues no se formularon. Seguidamente se fijó el litigio, en el sentido de determinar si la Policía Nacional, el departamento del Atlántico y el distrito de Barranquilla son patrimonialmente responsables por el enriquecimiento sin causa en perjuicio de la parte demandante, como consecuencia del suministro de combustible a la Policía Metropolitana de Barranquilla y el Departamento de Policía del Atlántico sin la existencia de un contrato. Finalmente, se declaró fallida la etapa de conciliación y se decretaron como pruebas los documentos aportados por las partes, varios testimonios y los informes solicitados por la parte demandante.
El 23 de enero de 20199 el a quo dio inicio a la audiencia de pruebas, en la cual recaudó los testimonios solicitados por la parte demandante y aceptó la solicitud de desistimiento de los testimonios presentada por la Policía Nacional por la inasistencia de los testigos.
De otra parte, dado que había pruebas documentales pendientes de recaudar, ordenó que por secretaría, una vez aportadas las pruebas requeridas se diera traslado de las mismas a las partes para su contradicción.
Una vez finalizada la etapa probatoria, el Tribunal Administrativo del Atlántico corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto por escrito.
La unión temporal Estación de Servicio Caracas reiteró los argumentos de su escrito inicial, en el sentido de indicar que está acreditado que el distrito de Barranquilla y los demás municipios del departamento se beneficiaron del servicio de seguridad prestado por la Policía Nacional con el combustible suministrado por esta y que ante la negativa del pago de dicha obligación se presentó injustificadamente un empobrecimiento de la demandante frente a un correlativo enriquecimiento de las demandadas. Agregó que la hipótesis de excepción aplicable en este caso era la urgencia manifiesta porque las demandadas debieron decretarla en lugar de acudir a ella para que les suministrara el combustible
8 Folios 292 a 295 del cuaderno 2.
9 Folios 304 a 306 reverso del cuaderno 2.
mientras adelantaban el proceso contractual y resolvían el problema de seguridad existente en ese momento10.
La Policía Nacional reafirmó su tesis de oposición y ratificó que nunca se perfeccionó contrato alguno con la demandante y que si bien esta suministró combustible a la entidad ello obedeció a su propia voluntad. Igualmente, señaló que no concurren ninguno de los elementos de la actio in rem verso, pues no se trató de un caso de constreñimiento al contratista, ni de afectación a la salud y no hubo urgencia manifiesta11.
El distrito de Barranquilla consideró que en este caso no era procedente la actio in rem verso porque no encuadraba en ninguno de los casos excepcionales previstos por la jurisprudencia de unificación para su procedencia, pues en el expediente no obraba prueba de que la Administración constriñó o impuso al contratista la prestación del servicio, ni que indicara que se presentó un caso que implicaba la protección del derecho a la salud o una urgencia manifiesta. Además, precisó que tampoco se reunían los requisitos exigidos para que se configure el enriquecimiento sin causa12.
El departamento del Atlántico y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.
Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 15 de noviembre de 201913, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda, por considerar que en el caso de estudio, enmarcado en el impago del suministro de combustible a los vehículos de la Policía Nacional por la unión temporal Estación de Servicio Caracas en el periodo comprendido entre el 23 de diciembre de 2015 y el 10 de marzo de 2016 sin que hubiera un contrato que respaldara dicha actividad, no se acreditó la configuración del enriquecimiento sin justa causa.
Precisado lo anterior, indicó que, en virtud de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, no se cumplió ninguno de los supuestos para la procedencia excepcional del enriquecimiento sin justa causa, debido a que: i) no hubo un
10 Folios 373 a 387 del cuaderno 1.
11 Folios 369 a 372 del cuaderno 2.
12 Folios 359 a 368 del cuaderno 2.
13 Folios 389 a 401 del cuaderno principal.
constreñimiento por parte de las entidades demandadas a la aquí demandante para que prestara sus servicios sin causa en un contrato, ii) no se estaba ante la necesidad de adquirir bienes y/o servicios para evitar una afectación al derecho a la salud, y iii) tampoco se estaba ante una situación de urgencia manifiesta.
Bajo ese contexto, aseveró que “si bien la parte demandante afirma que el suministro de combustible a los vehículos oficiales de la Policía Nacional se realizó de manera verbal para evitar una problemática en materia de seguridad, pues la entidad policial debía cumplir con sus funciones de seguridad y vigilancia durante la época de fin de año del 2015, la temporada de precarnavales y carnavales del entrante 2016, lo cierto es que del material probatorio no existe elemento alguno que le permita a esta Corporación llegar a la conclusión de que los entes demandados se vieron en la necesidad de declarar la urgencia manifiesta con las condiciones que exige la jurisprudencia, ante el desabastecimiento de combustible en la ciudad y en el departamento durante el interregno de 23 de diciembre de 2015 al 10 de marzo de 2016”.
En el mismo sentido, señaló que “no existen elementos de juicio que permitan a la Sala afirmar que entre las demandadas y la demandante se dio una “relación asimétrica” que excusara el deber de atención y observancia de las normas contractuales, puesto que no está acreditado que antes de iniciar la prestación de sus servicios la unión temporal hubiera recibido instrucciones u ordenaciones que tuviera la capacidad para comprometer o doblegar su voluntad y autonomía”.
Asimismo, consideró que si bien la Policía reconoció que la demandante le suministró combustible en el periodo de tiempo alegado sin mediar contrato y que le adeudaba la suma de $439.668.285, esta sola circunstancia no permitía tener por probado que la entidad “sin participación y sin culpa del particular afectado” la constriñó a realizar la prestación, pues no se acreditó circunstancia alguna que le permitiera excusar su voluntad de prestar sus servicios sometido a una situación de ilegalidad. Por el contrario, se probó que “a sabiendas de la precariedad de la situación, la actora se dispuso a cumplir un servicio sin mediar contrato alguno, incurriendo en el error de creer que su conducta creaba obligaciones a cargo de la entidad”.
En relación con el distrito de Barranquilla y el departamento del Atlántico, manifestó que no obraba en el expediente prueba del supuesto acuerdo que existió entre la Policía y el Distrito para el pago del suministro de combustible. Por el contrario, los
contratos de suministro allegados al proceso y su liquidación fueron suscritos por el comandante de la Policía Metropolitana de Barranquilla y el representante legal de la unión temporal Estación de Servicio Caracas sin que mediara una firma que comprometiera la responsabilidad de estas entidades territoriales. Además, tampoco se demostró que el Distrito y el Departamento hubiesen omitido el deber legal de declarar la urgencia manifiesta y procedieran a celebrar contratos de suministro sin observar las formalidades contractuales para conjurar una situación de anormalidad.
Así las cosas, concluyó que “en el presente caso no se demostró que la situación del demandante se adecuara a alguno de los eventos excepcionales a la regla general que exige que el reconocimiento de prestaciones o gastos efectuados en favor de la administración estén precedidos de un vínculo laboral o contractual formalizado conforme a los procedimientos legales ”.
Recurso de apelación
El 3 de diciembre de 201914, la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido por el a quo mediante auto del 12 de diciembre de 201915.
En su escrito, la recurrente solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, con sustento en que, contrario a lo considerado por el a quo, en la demanda nunca se alegó la procedencia del enriquecimiento sin causa porque las demandadas hubiesen constreñido, obligado o compelido a la demandante al suministro de combustible o porque los contratos verbales se hubiesen suscrito por las entidades con la finalidad de evitar una amenaza o una lesión inminente al derecho a la salud.
Así, señaló que en este caso era procedente la declaratoria de enriquecimiento sin justa causa, pues las demandadas debieron decretar la urgencia manifiesta para conjurar la problemática de seguridad que podía surgir ante la falta de recursos para abastecer el combustible, en lugar de acudir a la demandante para que lo suministrara mientras surtía el proceso de selección y contratación. Por ello, el tribunal no debía analizar si el enriquecimiento sin justa causa alegado por la demandante encuadraba en las dos primeras hipótesis establecidas en la sentencia de unificación del Consejo de Estado para la procedencia de la actio in rem verso.
14 Folios 412 a 427 del cuaderno principal.
15 Folio 429 del cuaderno principal.
Para reforzar lo anterior, adujo que “las autoridades demandadas estaban obligadas a decretar la urgencia manifiesta pues, la continuidad del servicio exigía el suministro de bienes o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro, y ante la imposibilidad -inmediata- de acudir a los procedimientos de selección o concurso público. No obstante, omitieron decretar la urgencia manifiesta y, en su lugar, acudieron a mi poderdante para que resolviera una problemática que no era de su resorte. Por contera, se torna procedente la declaratoria de enriquecimiento sin causa, a favor de la demandante, a pesar de no existir contrato que respalde el suministro de combustible a la Policía Nacional, al verificarse la existencia de la tercera de las hipótesis (excepciones) planteadas por el H. Consejo de Estado, cuando el suministro de bienes o servicios se produce en una relación donde no media contrato estatal”.
Agregó que fue en virtud de los principios de solidaridad, buena fe y confianza legítima que la demandante suministró el combustible para abastecer los automotores adscritos a la Policía Metropolitana de Barranquilla, conforme está acreditado en el proceso.
Finalmente, consideró que también estaban obligados a concurrir al pago del suministro de combustible el distrito de Barranquilla y el departamento del Atlántico pues dicha obligación a su cargo surgió “por ministerio de la ley” ya que estos entes territoriales fueron los únicos beneficiados con los servicios de vigilancia y patrullaje de la Policía realizado con los vehículos a los cuales se abasteció de combustible entre el 23 de diciembre de 2015 y el 10 de marzo de 2016. Dichas entidades no concurrieron al cumplimiento de su obligación pese a que disfrutaron del servicio de seguridad prestado, máxime teniendo en cuenta que tenían a su cargo las obligaciones derivadas del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, cuyo fin es asumir el gasto destinado a la seguridad y garantizar el orden público.
Actuación en segunda instancia
Mediante proveído del 4 de marzo de 202016 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. El 6 de noviembre de 2020 el Despacho corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto17.
16 Folio 434 del cuaderno principal.
17 Folio 438 del cuaderno principal.
La parte demandante presentó sus alegatos de conclusión de forma oportuna18, escrito en el que reiteró los argumentos presentados en su recurso de apelación.
El distrito de Barranquilla y el departamento del Atlántico también alegaron de conclusión oportunamente19-20 y señalaron que la sentencia de primera instancia debía confirmarse, pues no se demostró que la situación de la demandante se adecuara a alguno de los eventos excepcionales para que procediera la actio in rem verso.
La Policía Nacional y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES
Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala analizará los siguientes aspectos: (1) jurisdicción y competencia del Consejo de Estado para conocer el presente asunto, (2) procedencia del medio de control, (3) oportunidad del medio de control, (4) legitimación en la causa, (5) problemas jurídicos, (6) hechos probados, (7) análisis de la subsección y resolución del caso concreto y (8) costas.
Jurisdicción y competencia
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del asunto, con fundamento en el artículo 104 del CPACA21-22, considerando que la abstención en el pago del combustible suministrado por la unión temporal Estación de Servicio Caracas entre el 23 de diciembre de 2015 y el 10 de marzo de 2016 se le atribuyó a la Policía Nacional, en tanto entidad pública23 y al distrito de
18 Índice 13 y 14 de la plataforma SAMAI.
19 Índice 15 de la plataforma SAMAI.
20 Índice 16 de la plataforma SAMAI.
21 Al sub judice le son aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda y del recurso de apelación -9 de noviembre de 2017 y 3 de diciembre de 2019, respectivamente- es decir, la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, incluyendo las modificaciones de la Ley 2080 de 2021 -salvo las modificaciones atinentes a la competencia, que comenzaron a regir hasta el 26 de enero de 2022 para los nuevos asuntos- y la Ley 1564 de 2012 -CGP-, en los aspectos no contemplados en el primero, por virtud de la remisión efectuada en el artículo 306 del primer estatuto procesal.
22 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente, conocerá de los siguientes procesos: […] 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. // 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública […]”.
23 Constitución Política, “Artículo 218. La ley organizará el cuerpo de Policía.
Barranquilla y el departamento del Atlántico, en su calidad de entidades territoriales24.
Igualmente, el Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con el artículo 15025 y el numeral 6 del artículo 15226 del CPACA -vigentes al momento de la presentación de la demanda-, dada la vocación de doble instancia del proceso, teniendo en cuenta que la pretensión mayor para la fecha de presentación del escrito inicial supera los 500 SMLMV27.
Procedencia del medio de control
Según el artículo 140 del CPACA28, el medio de control de reparación directa es el mecanismo procesal idóneo para que la persona interesada pueda demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. A su turno, y de conformidad con la jurisprudencia unificada de esta Sección29, a este medio de control debe acudirse para ventilar pretensiones de enriquecimiento sin justa causa.
La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”.
24 Constitución Política, “Artículo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley”.
25 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”.
26 Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”.
27 Lo anterior, teniendo en cuenta que en el asunto de conocimiento se formuló una única pretensión por la suma de $439'668.285, monto que excedió 500 veces la suma de $737.717 (737.717 x 500 = 368'858.500), que correspondía al salario mínimo legal mensual vigente para la fecha de presentación de la demanda -2017-
.
28 “Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”.
29 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 31 de julio de 2025, Exp. 57464: “Comoquiera que el instituto analizado no tiene lugar en escenarios contractuales, la pretensión debe formularse cumpliendo los presupuestos procesales de la reparación directa, bien sea ante la inexistencia de contrato -sea porque se reclama una actividad producto de un acuerdo verbal o porque no existe pacto en absoluto- o ante el desarrollo de actividades con posterioridad al agotamiento del objeto de un contrato celebrado previamente. Si lo que se reclama tiene fuente y respaldo en actividades propias del objeto de un acuerdo de voluntades, aunque se extienda en el tiempo, que se consumaron luego del periodo de ejecución, corresponderá a un juicio de controversias contractuales. Además de excluir la existencia de una relación negocial que dé sustento a la reclamación, se debe verificar que la fuente del menoscabo no sea una conducta constitutiva de responsabilidad extracontractual del Estado (como un constreñimiento o falla del servicio), dada la subsidiariedad del enriquecimiento sin justa causa. En ese sentido, como metodología para determinar la procedencia de este mandato, por su carácter subsidiario, se debe verificar: (i) que no exista un acuerdo de voluntades que fundamente la merma patrimonial que se atribuye (responsabilidad contractual); y (ii) que ese menoscabo no haya ocurrido en virtud de un hecho u omisión doloso o culposo causante de un daño antijurídico (responsabilidad extracontractual).”
Al efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que en el marco del actuar del Estado es posible que se pueda presentar un enriquecimiento sin justa causa -también predicable del actuar privado-, entendido como una figura a partir de la cual una persona ve incrementado su patrimonio a costa del empobrecimiento correlativo de otra, que en cualquiera de los dos casos puede ser una entidad pública, y sin que exista una justa causa, escenario en el cual, al no haber una fuente que valide el desplazamiento patrimonial, tanto la jurisprudencia de antaño30 como la recientemente de unificación31 han sostenido que el medio de control residual e idóneo para perseguir la compensación respectiva -que no indemnización- es la reparación directa, pues, entre otros, dicha circunstancia no tiene como causa un contrato o un acto administrativo.
En desarrollo de lo anterior, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló (se transcribe en forma literal):
[E]n torno a la configuración y procedencia del enriquecimiento sin justa causa cuando se han ejecutado actividades sin el respaldo de un contrato, en favor de entidades que -en su gestión- deben aplicar el Estatuto General de Contratación Pública, se decantó que la respectiva pretensión de compensación, cuando se carezca de otro mecanismo para reclamar, debe cumplir los presupuestos procesales de la reparación directa (incluso cuando se ha celebrado un contrato cuyo objeto se haya agotado para el momento de la extinción del plazo previsto y ante el desarrollo de actividades con posterioridad a la finalización), sin que sea exigible haber provocado una decisión por parte de la administración y, al satisfacerse, debe ser tramitada, pese a que el demandante mencione otro medio o guarde silencio sobre su denominación (…)
En el caso concreto, lo alegado por la demandante, con fundamento en el instituto del enriquecimiento sin justa causa, se fundamentó en la supuesta ejecución de actividades más allá del periodo fijado por las partes en el contrato celebrado, sin respaldo negocial para dichas actividades adicionales. Se trató, por tanto, de una controversia no contractual, ventilada bajo el medio de control de reparación directa. Incluso si se hubiera mencionado formalmente un medio de control diferente, ello no habría impedido decidir de fondo el asunto, puesto que se cumplieron todos los presupuestos procesales para ello, y tampoco se tornaba necesario haber provocado una decisión de la entidad a través de un acto administrativo”. (negrillas de la Sala).
30 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. Radicado 73001-23-31-000-2000-03075-01 (24897).
31 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 31 de julio de 2025. Radicado 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464). Al respecto, la decisión también indicó que “[…] en materia contencioso-administrativa, la reparación directa es el medio de control por medio del cual se debe ventilar la pretensión de compensación en aquellos casos en los que se alegue la configuración de un enriquecimiento sin justa causa […]”. // De otro lado, vale destacar que si bien el magistrado sustanciador efectuó aclaración de voto sobre la decisión de unificación, aquella no versó sobre el medio de control procedente para conocer del enriquecimiento sin justa causa cuando es alegado en el proceso contencioso administrativo, pues frente a dicho aspecto es procedente el medio de control de reparación directa.
Como se observa, la Jurisprudencia de esta Sección dictaminó que, en aquellos eventos en que se ejecutan actividades sin respaldo en un contrato, incluso cuando existió un acuerdo de voluntades pasado que, no obstante, no respalda la prestación efectuada con posterioridad, no se está ante una controversia de naturaleza contractual, sino frente a un asunto pasible de ser estudiado en el marco del medio de control de reparación directa bajo la óptica de un eventual enriquecimiento sin justa causa -claro está, siempre que no exista otro medio de control para analizar la contienda-.
Es así como, estándose ante asuntos en vigencia del CPACA, la acción se encausa con apoyo en el medio de control, que se define según la pretensión que se formule y, de estarse ante un escenario de enriquecimiento y empobrecimiento patrimonial sin causa, el camino procesal idóneo es la reparación directa -en forma residual- y no el medio de control de controversias contractuales, pues en caso de que la transacción patrimonial tenga fuente en un contrato, en realidad no se estará ante la figura del enriquecimiento sin justa causa, sino ante fenómenos distintos tales como un incumplimiento contractual o un desequilibrio económico del acuerdo de voluntades, entre otros.
Descendiendo al presente caso, se encuentra acreditado que, el 5 de marzo de 2015, la unión temporal Estación de Servicio Caracas y la Policía Metropolitana de Barranquilla suscribieron el contrato de suministro No. 73-8-10008-2015, que tuvo por objeto el suministro de combustible, A.C.P.M y gas vehicular a los automotores adscritos a la Policía Metropolitana de Barranquilla, el Departamento de Policía del
.Atlántico, la Escuela de Policía Antonio Nariño y a los vehículos de apoyo de otras unidades policiales, cuyo plazo de ejecución se fijó hasta el 20 de diciembre de 2015 o hasta que se agotara el presupuesto del contrato, lo que ocurriera primero (hecho probado 6.2.).
Igualmente, está probado que el contrato de suministro No. 78-3-10008-2015 antes referido terminó el 20 de diciembre de 2015 por vencimiento del plazo, según consta en el acta de liquidación bilateral del contrato del 29 de febrero de 2016 (hecho probado 6.3.), aspecto que, a juicio de la Sala, desvirtúa la afirmación de la demanda, según la cual el contrato de suministro terminó por el agotamiento del presupuesto el 22 de diciembre del mismo año.
Además, se probó que de forma posterior al periodo reclamado, comprendido entre el 23 de diciembre de 2015 y el 10 marzo de 2016, la unión temporal Estación de Servicio Caracas y la Policía Metropolitana de Barranquilla suscribieron un nuevo contrato, esto es, el contrato No. 78-3-10002-2016, que también tuvo por objeto el suministro de combustible, A.C.P.M y gas vehicular a los automotores adscritos a la Policía Metropolitana de Barranquilla, el Departamento de Policía Atlántico, la Escuela de Policía Antonio Nariño y a los vehículos de apoyo de otras unidades policiales (hecho probado 6.4.).
De otra parte, a partir de los oficios remitidos a la unión temporal Estación de Servicio Caracas por la Policía Metropolitana de Barranquilla, está acreditado que en el periodo comprendido entre diciembre de 2015 y marzo de 2016 los vehículos de la entidad recibieron el suministro de combustible por parte de la unión temporal Estación de Servicios Caracas y que el valor adeudado por este concepto ascendió a la suma de $439.668.285 (hecho probado 6.8.); sin embargo, no existe en el plenario prueba alguna que demuestre que dicho suministro se ejecutó en el marco de un contrato.
Por el contrario, del contenido de los oficios antes referidos se desprende que, para el período en cuestión, no existió contrato vigente suscrito entre la parte demandante y la entidad demandada que habilitara el suministro de combustible, de lo cual se puede colegir que las actividades desplegadas por la unión temporal Estación de Servicios Caracas no tuvieron origen en una relación contractual, sino que devienen del desarrollo de una prestación durante un periodo en el que el objeto del contrato inicial ya se había agotado por vencimiento de su plazo.
Ahora, si bien el 9 de junio de 2017 la unión temporal Estación de Servicio Caracas presentó un cobro a la Policía Nacional derivado del suministro de combustible a sus vehículos entre el “26 de diciembre de 2015 y el 10 de marzo de 2016” (hecho probado 6.7.), lo cierto es que en el expediente no obra prueba alguna que permita acreditar que dicha entidad se hubiere comprometido al pago del suministro con fundamento en un acuerdo que, según lo afirma la parte demandante, habría sido celebrado con la Alcaldía Distrital.
Sobre este particular, en el expediente quedó acreditado que, durante el mes de febrero de 2016, una parte del suministro de combustible de los vehículos de la
Policía Nacional fue cubierta mediante el depósito de bonos intercambiables por combustible aportados por la Gobernación del Atlántico (hecho probado 6.5.), mientras que otra parte fue asumida por la Alcaldía Distrital, a través del Fondo de Seguridad Distrital para la inversión en seguridad y convivencia ciudadana (hecho probado 6.6.), sin que de tales circunstancias pueda inferirse la existencia de una fuente contractual.
Con base en los antecedentes fácticos del caso, para la Sala resulta claro que no existió un contrato vigente entre la apelante y la Policía Nacional que, durante el periodo comprendido entre el 23 de diciembre de 2015 al 10 de marzo de 2016 habilitara por la vía contractual el suministro de combustible; si bien la entidad aceptó que la demandante le suministró combustible en esas fechas, lo cierto es que no lo fue en virtud de ningún contrato.
A partir de lo expuesto, se concluye que, en el presente asunto, el medio de control procedente es el de reparación directa, en la medida en que la controversia sometida a consideración no tiene naturaleza contractual. A ello se suma que no resulta jurídicamente viable acudir para el análisis de las pretensiones formuladas a los restantes medios de control previstos en el ordenamiento jurídico.
Oportunidad del medio de control
De conformidad con lo previsto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, cuando se pretenda la reparación directa la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia32.
Considerando que el supuesto daño alegado por la unión temporal Estación de Servicio Caracas consiste en la falta de pago del combustible que afirmó haber suministrado a la Policía Nacional entre el 23 de diciembre de 2015 y el 10 de marzo de 2016, se evidencia que los 2 años para ejercer el derecho de acción deben contabilizarse a partir del día siguiente a la fecha en que terminó dicho período, esto es, entre el 11 de marzo de 2016 y el 11 de marzo de 2018, pues a partir de tal momento habría cesado la prestación del servicio que, a juicio de la parte
32 “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. (…)En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: (…) iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta”.
demandante, implicó el enriquecimiento de las demandadas y su empobrecimiento correlativo. En ese orden, teniendo en cuenta que la demanda se radicó el 9 de noviembre de 2017, no cabe duda de que fue presentada en tiempo, sin perjuicio del agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial, que se surtió entre el 10 de agosto y el 25 de octubre de 201733.
Legitimación en la causa
Julio Cesar Sierra López y Romil de Colombia S.A.S. -integrantes de la unión temporal Estación de Servicio Caracas- y la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional (hecho probado 6.1.) se encuentran legitimados en la causa por activa y por pasiva, respectivamente, por cuanto: i) los primeros alegan haber sufrido una merma en su patrimonio debido al impago del combustible que la unión temporal suministró a la Policía sin que mediara contrato y ii) la segunda, porque según la parte actora, habría obtenido un enriquecimiento injustificado con ocasión del combustible que le fue suministrado por la demandante y por tanto, es la llamada a compensar la suma adeudada por este concepto.
En relación con el distrito de Barranquilla y el departamento del Atlántico, la parte demandante en su recurso de apelación adujo que, pese a que no existiera vínculo contractual alguno con dichas entidades, estaban obligadas a concurrir al pago del combustible suministrado a la Policía Nacional, debido a que fueron las únicas beneficiadas con el servicio de seguridad y vigilancia prestado por la Policía con sus vehículos.
La Sala declarará probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del distrito de Barranquilla y el departamento del Atlántico, por cuanto dichas entidades no obtuvieron un enriquecimiento injustificado en virtud del suministro de combustible. Además, contrario a lo afirmado en la demanda, no se acreditó que existió acuerdo alguno con las mismas para el pago de lo adeudado por concepto del suministro de combustible.
Problema jurídico
El marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, a menos que
33 Folio 25 del cuaderno 1.
las partes hayan apelado toda la sentencia, caso en el cual el juez resolverá sin limitaciones. Es así que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del CGP34, el superior no puede enmendar la providencia del a quo en la parte que no fue objeto del recurso de apelación, “salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla”35. En el mismo sentido, y atendiendo al principio de congruencia “a las partes les está vedado modificar o adicionar en el recurso de apelación la causa petendi de la demanda, pues esto implicaría un desconocimiento flagrante del principio al debido proceso”36.
En su recurso de apelación, los integrantes de la unión temporal sostuvieron que, en el presente caso, se configuró un supuesto de urgencia manifiesta que las entidades demandadas estaban obligadas a declarar para conjurar la problemática de seguridad que podía surgir ante la falta de recursos para abastecer el combustible y que, sin embargo, omitieron hacerlo. Según afirmó, en lugar de proceder a dicha declaratoria, las entidades acudieron a la unión temporal para solicitar el suministro de combustible sin que mediara la celebración de un contrato, circunstancia que derivó en el impago de lo suministrado y, en consecuencia, en un empobrecimiento injustificado.
En este sentido, los apelantes consideraron que el juez de primera instancia debió analizar el asunto a la luz de dicha hipótesis, y no con fundamento en las restantes hipótesis previstas en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, esto es, que las demandadas hubiesen constreñido a la demandante al suministro de combustible o que los contratos verbales se hubiesen suscrito con la finalidad de evitar una amenaza o una lesión inminente al derecho a la salud.
34 “Artículo 328. Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”.
35 Sobre la competencia del ad quem con ocasión del recurso de apelación, cabe resaltar que la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante sentencia del 6 de abril de 2018 (expediente No. 46005), unificó su jurisprudencia en los siguientes términos: “19. Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único. Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”.
36 Ibid.
A partir de lo expuesto, y en los términos señalados en la sentencia de unificación del 31 de julio de 202537, la Sala descarta desde ya el análisis de una eventual falla del servicio, comoquiera que, de la situación fáctica acreditada no se desprende que la entidad pública hubiese constreñido o impuesto a la demandante el suministro de combustible, y tampoco se advierte que la entidad demandada hubiese incurrido en una acción u omisión, dolosa o culposa y que esta hubiese causado el daño alegado por la parte actora, de modo que no se configura el supuesto que habilitaría el estudio del caso bajo la perspectiva de la responsabilidad extracontractual por falla del servicio.
Así las cosas, el examen del asunto en esta instancia se circunscribirá exclusivamente a los reparos concretos formulados por la parte recurrente contra la sentencia proferida por el tribunal. Con fundamento en lo anterior, se procederá a plantear el siguiente problema jurídico.
Le corresponde a la Sala determinar, si de conformidad con los hechos probados, en el presente caso se encuentra configurado el enriquecimiento sin justa causa alegado por la demandante, derivado del impago del combustible suministrado por esta en favor de la Policía Nacional durante el periodo comprendido entre el 23 de diciembre de 2015 y el 10 de marzo de 2016, situación que, a su juicio, implicó un correlativo empobrecimiento en el patrimonio de los integrantes de la unión temporal Estación de Servicio Caracas.
37 En ese sentido en la sentencia de unificación del 31 de julio de 2025 se fijaron las siguientes reglas de unificación: “(…) 81.Comoquiera que el instituto analizado no tiene lugar en escenarios contractuales, la pretensión debe formularse cumpliendo los presupuestos procesales de la reparación directa, bien sea ante la inexistencia de contrato -sea porque se reclama una actividad producto de un acuerdo verbal o porque no existe pacto en absoluto- o ante el desarrollo de actividades con posterioridad al agotamiento del objeto de un contrato celebrado previamente. Si lo que se reclama tiene fuente y respaldo en actividades propias del objeto de un acuerdo de voluntades, aunque se extienda en el tiempo, que se consumaron luego del periodo de ejecución, corresponderá a un juicio de controversias contractuales. Además de excluir la existencia de una relación negocial que dé sustento a la reclamación, se debe verificar que la fuente del menoscabo no sea una conducta constitutiva de responsabilidad extracontractual del Estado (como un constreñimiento o falla del servicio), dada la subsidiariedad del enriquecimiento sin justa causa. En ese sentido, como metodología para determinar la procedencia de este mandato, por su carácter subsidiario, se debe verificar: (i) que no exista un acuerdo de voluntades que fundamente la merma patrimonial que se atribuye (responsabilidad contractual); y (ii) que ese menoscabo no haya ocurrido en virtud de un hecho u omisión doloso o culposo causante de un daño antijurídico (responsabilidad extracontractual).
(…) 87. Cuando se acredite que la ejecución de una actividad (como la prestación de un servicio, la entrega de un bien o la construcción de una obra), sin que medie contrato, obedeció a un constreñimiento o imposición, como acto de supremacía, autoridad o imperio, que no esté determinado por la necesidad de atender imperativamente una necesidad pública sin que sea posible acudir a los mecanismos determinados por la ley para su contratación, dicha circunstancia deberá ser analizada bajo la lógica de la responsabilidad extracontractual del Estado, y no como un evento de enriquecimiento sin justa causa.”
Hechos probados
En el marco de lo expuesto, se establecerá cuáles son los hechos probados que resultan jurídicamente relevantes para decidir la controversia sometida a juicio en esta instancia. Para tal efecto, la Sala analizará los documentos aportados al proceso, de conformidad con lo previsto en el artículo 24638 del CGP y los testimonios recaudados, en virtud de lo prescrito en el artículo 21139 del CGP.
El 1º de noviembre de 2014, el señor Julio César Sierra López y la sociedad Romil de Colombia SAS constituyeron la unión temporal Estación de Servicio Caracas con el objeto de presentar propuestas en los procesos de contratación que tuvieran por objeto la “Distribución minorista de combustibles líquidos y gaseosos o de todo producto derivado del petróleo, así como de otros afines al sector, con entidades gubernamentales del orden Nacional y Territorial, realizando posteriormente, en caso de ser adjudicado, la respectiva suscripción, perfeccionamiento y ejecución del contrato”40.
En el documento de constitución de la unión temporal consta que su vigencia se extendería por 60 meses, prorrogables hasta por 6 meses más, después del vencimiento del último contrato firmado por esta.
El 5 de marzo de 201541, como resultado del proceso de licitación pública No. PN MEBAR LI 001-2015, la unión temporal Estación de Servicio Caracas y la Policía Nacional suscribieron el contrato de suministro No. 73-8-10008-2015 cuyo objeto era el “SUMINISTRO DE COMBUSTIBLE GASOLINA CORRIENTE, A.C.P.M. Y GAS VEHICULAR PARA LOS VEHÍCULOS ADSCRITOS A LA POLICÍA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA, DEPARTAMENTO DE POLICÍA ATLÁNTICO, ESCUELA DE POLICÍA ANTONIO NARIÑO Y VEHÍCULOS DE
38 “ARTÍCULO 246. VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia […] Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente”.
39 “Artículo 211. Imparcialidad del testimonio. Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. // La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso”.
40 Documento de constitución de la unión temporal Estación de Servicio Caracas que fue allegado con la demanda. Folios 64 a 68 del cuaderno 1.
41 De acuerdo con el acta de liquidación bilateral del contrato No. 73-8-10008-2015, folios 50 a 55 del cuaderno 1.
APOYO DE OTRAS UNIDADES POLICIALES QUE POR NECESIDADES DEL SERVICIO LO REQUIERAN”42.
El plazo de ejecución pactado era hasta el 20 de diciembre de 2015 “o hasta agotar el presupuesto lo primero que ocurra, contado a partir de la aprobación de la póliza de garantía”. Dentro de las especificaciones técnicas se previó que el contratista garantizaría el “suministro ininterrumpido de combustible durante el contrato” 43.
El 29 de febrero de 2016, el representante legal de la unión temporal y el comandante de la Policía Metropolitana de Barranquilla suscribieron el acta de liquidación bilateral del contrato de suministro No. 73-8-10008-2015. En el acta de liquidación se registró que la fecha de suscripción del contrato fue el 5 de marzo de 2015, el plazo de ejecución fue “hasta el 20 de diciembre de 2015 o agotar el presupuesto” y la fecha de terminación del contrato fue el 20 de diciembre de 2015. Igualmente, se indicó que la forma de pago era “Dentro de los 60 días calendarios (sic) siguientes a la radicación de la factura y la certificación de recibo a satisfacción suscrito por el supervisor del contrato”.
A su vez se dejó la siguiente constancia: “OBSERVACIONES DEL CONTRATISTA: Que LA POLICÍA NACIONAL cumplió con las obligaciones adquiridas y derivadas del contrato objeto de la presente liquidación, quedando a Paz y Salvo por todo concepto con el mismo”44.
Sin fecha determinada -pero con posterioridad a la terminación del contrato de suministro No. 73-8-10008-2015, la Policía Metropolitana de Barranquilla y la unión temporal Estación de Servicio Caracas suscribieron el contrato de suministro “selección abreviada de menor cuantía PN-MEBAR No.73-8-10002-2016” cuyo objeto era el “SUMINISTRO DE COMBUSTIBLE GASOLINA CORRIENTE,
A.C.P.M. Y GAS VEHICULAR PARA LOS VEHÍCULOS ADSCRITOS A LA POLICÍA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA, DEPARTAMENTO DE POLICÍA ATLÁNTICO, ESCUELA DE POLICÍA ANTONIO NARIÑO Y VEHÍCULOS DE
APOYO DE OTRAS UNIDADES POLICIALES”. En dicho documento no se indicó la fecha en la que se suscribió el contrato.
Mediante oficio de fecha 2 de febrero de 2016, el teniente Mauricio Acosta Rodríguez, jefe administrativo de la Policía Metropolitana de Barranquilla le
42 Contrato de suministro No. 73-8-10008-2015, folios 39 a 49 del cuaderno 1.
43 Contrato de suministro No. 73-8-10008-2015, folios 39 a 49 del cuaderno 1.
44 Acta de liquidación bilateral contrato No. 73-8-10008-2015 folios 50 a 55 del cuaderno 1.
comunicó al señor Julio César Sierra López, representante legal de la unión temporal, que le dejaría “en calidad de depósito” unos bonos Big Pass “intercambiables por combustible (ACPM Y CORRIENTE) para el consumo de los vehículos de la Policía Metropolitana de Barranquilla” por un valor de $10.620.000 los cuales estaban distribuidos en seis chequeras y que fueron aportados por la Gobernación del Atlántico45. Anexo a esta comunicación obra un acta suscrita por el teniente y el secretario del Interior del Departamento en la que se hizo entrega de los bonos antes referidos y en ella se precisa que “el objetivo de esta entrega es el de contribuir con la seguridad del Departamento del Atlántico, sin adquirir ningún tipo de obligación que comprometa a la entidad territorial”46.
En la misma dirección obra una constancia expedida el 2 de febrero de 2016 y suscrita por el teniente Mauricio Acosta Rodríguez, jefe administrativo de la Policía Metropolitana de Barranquilla en la que se indicó que la entidad recibió de la Estación de Servicios Mobil Caracas el suministro de combustible para los vehículos de la Policía “del mes de febrero de 2015 (sic) por valor de cuarenta millones pesos M/CTE ($40.000.000.oo), de conformidad con lo estipulado en la autorización por parte del señor YESID SALOMON TURBAY PEREIRA, Director Fondo de Seguridad Distrital para la inversión en seguridad y convivencia ciudadana autorizado por la Alcaldía Distrital de Barranquilla”47
El 9 de junio de 2017, el representante legal de la unión temporal Estación de Servicio Caracas presentó unas peticiones ante la Policía Metropolitana de Barranquilla, la Gobernación del Atlántico y la Alcaldía de Barranquilla mediante las cuales solicitó el pago de lo adeudado por concepto del combustible suministrado a los vehículos adscritos a la Policía “entre el 26 de diciembre del año 2015 hasta marzo 10 de 2016”. Asimismo, solicitó copia de la relación de los suministros de combustible realizados, los pagos hechos por este concepto y que le informaran sobre el valor total que le adeudaban y la fecha en la que se llevaría a cabo el pago48.
Mediante oficio No. S-2017-027663 del 1º de julio de 2017, suscrito por el Brigadier General Mariano de la Cruz Botero Coy, comandante de la Policía Metropolitana de Barranquilla, la entidad dio respuesta a la solicitud anterior y
45 Oficio del 2 de febrero de 2016, folio 239 del cuaderno 1.
46 Acta No.003/2016, folio 240 del cuaderno 1.
47 Oficio MEBAR GUMOV-29 del 2 de febrero de 2016, folio 241 del cuaderno 1.
48 Petición radicada ante la Policía Metropolitana de Barranquilla, folios 29 y 30 del cuaderno 1; petición radicada ante la Gobernación del Atlántico, folios 34 a 36 del cuaderno 1 y petición radicada ante la Alcaldía de Barranquilla, folios 37 y 38 del cuaderno 1.
precisó que consultado al grupo de movilidad responsable del procedimiento de combustible MEBAR, “mediante oficio No. S2017-026756 (…) calendado 29 de junio de la presente anualidad adujeron que referente a los tiquetes de suministro de combustible a los automotores de la Policía MEBAR, realizados en la Estación de Servicios Caracas, para las mensualidades de diciembre de 2015 a marzo de 2016 no reposa antecedente alguno, puesto que no existía suscripción de contrato para tal calenda, por lo cual la producción de tales tiquetes es de su autoría por ende el archivo de estos hace parte de su resorte (…) Pues bien, en lo atinente a los valores adeudados por concepto de suministro de combustible a los automotores de la Policía MEBAR en los tiempos referidos, para lo cual se acordó que estos serían cancelados por parte de la alcaldía Distrital de Barranquilla, por un total de cuatrocientos treinta y nueve millones seiscientos sesenta y ocho mil doscientos ochenta y cinco pesos ($439.668.285)”49 (negrillas de la Sala).
A la comunicación antes referida se anexó una copia del oficio del 29 de junio de 2017 antes citado y un archivo en medio magnético en el que consta la relación del combustible suministrado a los vehículos de la Policía en el periodo comprendido entre el 26 de diciembre de 2015 y el 10 de marzo de 2016. Allí están relacionados los vehículos, el número de galones de combustible suministrado, la fecha del suministro, los números de chip para controlar el suministro y la unidad policial a la que pertenecía cada vehículo, pero no se indicaron los montos adeudados por este concepto50.
En oficio de fecha 22 de junio de 2017, el señor Yesid Salomón Turbay Pereira, jefe de la oficina para la seguridad y convivencia ciudadana de la Alcaldía de Barranquilla respondió a la petición de la demandante e informó que “realizadas las indagaciones correspondientes se pudo determinar que el Distrito de Barranquilla no tiene contrato de suministro de gasolina suscrito con la UNIÓN TEMPORAL MOBIL CARACAS, por lo tanto no existe justo título para exigir el pago de obligación alguna”51.
Mediante oficio de fecha 26 de julio de 2017, el señor Edgardo Mendoza Ortega, subsecretario de participación comunitaria y convivencia de la Secretaría del Interior del departamento del Atlántico dio respuesta a la petición de la demandante e informó que la Gobernación del departamento del Atlántico “no tiene
49 Oficio No. S-2017-027663 del 1 de julio de 2017, folios 27 y 28 del cuaderno 1.
50 CD 1 allegado con la demanda, archivo denominado “ED_C1_CD3_FOLIO 1_REPORTE CARACAS (.zip) NroActua 34” del índice 34 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.
51 Oficio QUILLA-17-091440, folio 26 del cuaderno 1.
saldo pendiente o cuentas por cancelar a la UNION TEMPORAL MOBIL CARACAS, en relación con el suministro de gasolina para los vehículos que hacen parte del parque automotor de la POLICIA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA entre el 26 de diciembre del año 2015 hasta marzo 10 de 2016”. Además, precisó que la entidad no celebró ningún convenio o contrato con la unión temporal para el suministro del combustible de los vehículos de la Policía, de manera que no existió obligación alguna a cargo de la entidad52.
Pruebas adicionales relevantes
El señor Edgardo Rafael Mendoza Ortega, subsecretario de participación comunitaria y convivencia de la Secretaría del Interior del Departamento del Atlántico, rindió informe el 5 de febrero de 2019 en el que dio respuesta a los interrogantes planteados por el apoderado de la parte demandante. En este documento indicó que el departamento del Atlántico, en relación con el suministro de combustible a los vehículos de la Policía, tiene, entre otras, la función de prestar apoyo logístico en forma subsidiaria a los organismos de seguridad del Estado y afines, “el cual se puede materializar en el suministro del combustible que requieran para que puedan realizar un acompañamiento real y efectivo a la comunidad a nivel de seguridad” y precisó que, frente a la deuda por concepto del combustible suministrado por la unión temporal a los vehículos de la Policía durante el periodo reclamado por la demandante, “no existía una relación contractual que obligara al pago de suministro de combustible por parte de la Gobernación del Atlántico, y mucho menos con la estación de servicios referenciada, que permita o de soporte al cobro de obligaciones circunscritas al suministro de combustible a los vehículos del Departamento de Policía del Atlántico, en razón que estos contratos se realizan o tienen por objeto bonos intercambiables (…)”. Además, señaló que en ese lapso hubo cambio de administración departamental, por ende, no estaba autorizada la celebración de contratos mientras se aprobaba el presupuesto de 2016 y, concluyó que el suministro de combustible a los vehículos de la Policía obedeció a la “propia liberalidad” de la demandante y a las necesidades de la Policía53.
El Brigadier General Mariano de la Cruz Botero Coy, comandante de la Policía Metropolitana de Barranquilla, también rindió informe en el que señaló que tanto la Alcaldía de Barranquilla y la Gobernación del Atlántico como el resto de entidades territoriales soportan la destinación de recursos a los organismos de seguridad del
52 Oficio del 26 de julio de 2017, folios 31 a 33 del cuaderno 1.
53 Informe rendido por el subsecretario de participación comunitaria y convivencia de la Secretaría del Interior del Departamento del Atlántico, folios 319 a 321 del cuaderno 1.
Estado mediante los Fondos se Seguridad Territoriales con el fin de contribuir a la conservación del orden público en el territorio nacional y que en virtud de estos fondos los recursos allí recaudados tiene como destinación, entre otros, “la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad y la convivencia ciudadana, para garantizar la preservación del orden público”.
Finalmente, comunicó que para el periodo en el que ocurrieron los hechos del caso de estudio quien ocupaba el cargo de comandante de la Policía Metropolitana de Barranquilla era el Brigadier General Gonzalo Ricardo Londoño Portela54.
El apoderado de la parte demandante, mediante memorial radicado el 6 de febrero de 2019, allegó al proceso una certificación en la que consta que la unión temporal Estación de Servicios Caracas y sus integrantes han celebrado en varias oportunidades contratos de suministro de combustibles con entidades públicas, conforme fue solicitado por la Policía Nacional55. En dicho documento se relacionaron los siguientes contratos:
| CONTRATO NO. | OBJETO DEL CONTRATO | CONTRATANTE | CONTRATISTA |
| FROIH-595 de 2015 | Suministro de combustibles y aceites con destino a vehículos y maquinarias del foro hídrico | Fondo de restauración , obras e inversiones hídricas distrital – Foro Hídrico | Unión Temporal E.D.S. Caracas |
| TM-MIN-001- 2015 | Suministro de combustibles | Transmetro S.A.S. | Julio César López y Estación de Servicio Mobil Caracas |
| EDU-324-2015 | Suministro de combustibles, lubricantes y otros para el parque automotor de propiedad de EDUBAR | EDUBAR S.A. | Romil de Colombia S.A.S. |
| 024 de 2015 | Suministro de gasolina corriente a territorial No. 2 de la ESAP | Escuela Superior de Administración Pública - ESAP | Romil de Colombia S.A.S. |
| 38-2016 Mínima cuantía | Suministro de gasolina corriente a territorial No. 2 de la ESAP | Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial | Romil de Colombia S.A.S. y Julio César Sierra López |
En el curso de la audiencia de pruebas celebrada el 23 de enero de 2019 se practicaron los testimonios de los señores Michael Hugo Panza Rojas, Geovanni Asunción Jansen Conrado y Luis Eduardo Pacheco Porras por solicitud de la parte demandante. Dichos testigos eran empleados de la estación de servicio Mobil Caracas para el momento en el que ocurrieron los hechos y dan cuenta del suministro de combustible en favor de la Policía Nacional. Al respecto, Michael Hugo
54 Oficio No. S-2019-010401 del 13 de febrero de 2019, folios 325 y 326 del cuaderno 1.
55 Memorial de 6 de febrero de 2019, folios 313 a 315 del cuaderno 2.
Panza Rojas señaló que se despachaba el combustible por medio de un chip en el vehículo para determinar el consumo e identificar su placa y que dicho suministro se llevó a cabo hasta octubre de 2016; Geovanni Asunción Jansen manifestó que “para el proceso de tanqueo de los vehículos de la Policía Nacional se ingresaban unos chips al sistema con el número de sigla, galonaje a tanquear y combustible a tanquear, y cuando se terminaba se arrojaba un tiquete el cual se firmaba por el conductor del vehículo”, a su vez, declaró que el suministro se realizó durante 5 años aproximadamente. Finalmente, Luis Eduardo Pacheco manifestó que cada vehículo tenía un chip que indicaba la cantidad de combustible a suministrar y que si no lo tenía se llenaba un vale con la firma de la persona que autorizaba el combustible, indicó que el suministro se realizó “por el tiempo de diciembre de 2015 a marzo de 2016, el cual tengo entendido que no han pagado”56.
En relación con la existencia de un contrato entre la unión temporal y la Policía Nacional los tres testigos fueron coincidentes en afirmar que no tenían conocimiento de la suscripción de contrato alguno, porque sus funciones no estaban relacionadas con asuntos administrativos de la estación de servicio, simplemente se dedicaban a despachar el combustible. Y en cuanto a la existencia de una deuda de la entidad en favor de la unión temporal por concepto del suministro de combustible manifestaron que “habían escuchado algo” sobre la deuda entre diciembre de 2015 y marzo de 2016 porque se les suministró un combustible adicional y que tenían entendido que aún no lo habían pagado.
Comoquiera que los testimonios referidos provienen de personas con un vínculo laboral con la demandante, sus declaraciones resultan sospechosas, por lo cual serán valoradas con la especial severidad que se requiere57. Así las cosas, conforme lo ha manifestado esta Corporación, los testimonios que resulten sospechosos no pueden desecharse de plano, sino que deben ser examinados y valorados con mayor rigurosidad, de cara a las demás pruebas que reposen en el expediente y de acuerdo con las circunstancias propias de cada asunto litigioso58.
Precisado lo anterior, la Sala considera que no resulta procedente otorgar mérito probatorio a las declaraciones de los testigos referidos, toda vez que, más allá de dar cuenta del suministro de combustible -circunstancia que, en todo caso, se
56 CD5 Audiencia de pruebas, archivo denominado “ED_C2_CD5_FOLIO 302A_AUDIENCI A DE PRUEBAS (.pdf) NroActua 3 4(.pdf) NroActua 34” del índice 34 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.
57 “Artículo 217. Testigos Sospechosos. Son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez, se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés con relación a las partes o a sus apoderados, antecedentes personales u otras causas”.
58 Cfr. Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262
encuentra suficientemente acreditada mediante prueba documental-, sus manifestaciones no aportan elementos relevantes para el esclarecimiento de los aspectos sustanciales que interesan al proceso y que permitirían establecer la procedencia de la pretensión formulada por la parte demandante. En efecto, en relación con los valores presuntamente adeudados, el dicho de los testigos da cuenta de que no conocen directamente acerca de tal situación, pues mencionan haber escuchado de otras personas sobre la deuda, y frente a la existencia de un eventual contrato expresaron desconocer tal circunstancia, razones suficientes que conducen a restar eficacia probatoria a tales testimonios.
Análisis y solución del caso concreto
Antes de resolver el problema jurídico es menester efectuar unas consideraciones generales sobre la procedencia excepcional de la actio in rem verso.
Consideraciones generales sobre la procedencia excepcional de la actio in rem verso
Al respecto, es necesario reiterar los criterios fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación, en cuanto a la procedencia de la actio in rem verso, sobre la cual se tiene establecido que “el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y […] la autonomía de la actio in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa” 59.
En efecto, recuérdese que en el derecho romano el enriquecimiento estaba vinculado a determinadas materias (donaciones entre cónyuges, petición de herencia frente al poseedor de buena fe, negocios celebrados por el pupilo sin la autorización del tutor, el provecho que una persona recibía por los delitos o por los actos de otro, etc.) y por consiguiente la restitución se perseguía mediante la condictio perteneciente a la respectiva materia, materia esta que entonces se constituía en la causa del enriquecimiento.
59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 19 de noviembre de 2012, Rad.: 24897.
Ulteriormente, a partir de la construcción de la escolástica cristiana y de la escuela del derecho natural racionalista, se entendió que la prohibición de enriquecerse a expensas de otro era una regla general que derivaba del principio de la equidad y que, por lo tanto, resultaba aplicable también para todas aquellas otras hipótesis en que alguien se hubiera enriquecido en detrimento de otro, aunque tales casos no estuvieran previstos en la ley.
Esta figura tuvo a la postre un importante desarrollo cuando Aubry y Rau entendieron y expresaron que la actio de in rem verso debía admitirse de manera general para todos aquellos casos en que el patrimonio de una persona, sin causa legítima, se enriquecía en detrimento de otra y siempre y cuando el empobrecido no contara con ninguna otra acción derivada de un contrato, un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito para poder obtener la restitución.
Así que, entonces, la autonomía de la actio de in rem verso se centra en que el enriquecimiento se produce sin una causa que lo justifique y que comoquiera que no hay causa justificante se carece de la correspondiente acción que daría la justa causa si esta existiere.
Esta es la razón por la que se exige que no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución.
Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, que, a no dudarlo constituye una afectación para el empobrecido y que por lo tanto resulta equitativo que, aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución, esta se conceda en aplicación de la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro. Por tanto, es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental.
Así el asunto, resulta claro que mediante el medio de control de reparación directa que consagra el CPACA, puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa y la consiguiente restitución en aquellos casos excepcionales en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la compensación de un desplazamiento patrimonial, que implique un beneficio patrimonial para una parte con el correlativo
empobrecimiento de la otra, cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración.
En tal sentido, la procedencia de la acción bajo las pretensiones de enriquecimiento sin justa causa exige, por un lado, el empobrecimiento del demandante, por el otro, el enriquecimiento correlativo y correspondiente del demandado, la inexistencia de una causa jurídica que justifique el tráfico patrimonial de una parte a la otra y que no sea procedente el ejercicio de algún otro tipo de acción para reclamar el reembolso o la restitución de lo pagado sin razón jurídica. Finalmente, es importante resaltar que, la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.
Para tal efecto, el juez debe verificar la licitud de los elementos involucrados en el enriquecimiento sin justa causa, a saber, i) el origen del bien o servicio que se cumple; ii) la naturaleza de este; iii) la contraprestación y iv) la motivación lícita y de buena fe, es decir, que ambas partes obren legalmente y con capacidad para hacerlo, entre otros elementos.
Sobre el particular, mediante sentencia de unificación del 31 de julio de 202560, la Sección Tercera del Consejo de Estado reiteró que la procedencia de la actio in rem verso es excepcional; sin embargo, precisó que la configuración de un enriquecimiento sin justa causa y su correspondiente compensación no se limita a los eventos señalados en la sentencia del 19 de noviembre de 201261.
En ese sentido, se indicó que su procedencia depende de la demostración del interesado acerca del acaecimiento de una circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de interés general, que exigiesen la entrega del bien o del servicio.
60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2025, Rad.: 57464.
61 “a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.
- En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.
- En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”.
Asimismo, se hizo énfasis en que la actio in rem verso procede excepcionalmente, esto es, únicamente en los casos en que esté acreditado que no era posible acudir a los mecanismos que la ley regula para escoger un contratista y celebrar un contrato, incluidas las hipótesis de urgencia manifiesta y en que no puede utilizarse para subsanar la indebida gestión contractual de la entidad pública. Igualmente, se precisó que dichas situaciones deben valorarse teniendo en cuenta el comportamiento de las partes, especialmente la conducta de buena fe frente a la actividad ejecutada y la confianza que le pudo generar la Administración al contratista, así como la gravedad y urgencia en la continuación de la prestación de un servicio, la conexidad que la actividad ejecutada haya tenido con un contrato entre las partes y la necesidad de ello.
Adicionalmente, la referida sentencia de unificación señaló los elementos de procedencia de la pretensión de la actio in rem verso, en los siguientes términos:
“(i) la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad demandada; (ii) un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, el cual pueda atribuirse al acrecimiento mencionado; (iii) la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido, en cuanto a que no haya sido generada por un hecho o un acto jurídico, como tampoco por una disposición expresa de la ley; (iv) que el demandante carezca de cualquier otro mecanismo para reclamar la compensación, lo que pone en evidencia su subsidiariedad; y (v) la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley”.
Finalmente, en la referida providencia se indicó que en los casos en que la prestación de la actividad obedeció a un constreñimiento de la administración, dicha circunstancia deberá ser analizada bajo los lineamientos de la falla en el servicio y no como un evento de enriquecimiento sin justa causa.
Caso concreto
Habiendo quedado establecido que en el presente caso no se está en presencia de una controversia contractual (F.J. 2) ni de una circunstancia fáctica que habilite su análisis bajo el título de imputación de falla del servicio (F.J. 5.3), corresponde a la Sala verificar si se configuran los elementos del enriquecimiento sin justa causa que den lugar al reconocimiento de la compensación solicitada por la demandante.
La demandante no acreditó el acaecimiento de una circunstancia extraordinaria que por motivos de interés general exigiese el suministro del combustible y le impidiera a la entidad adelantar un procedimiento de contratación
La parte recurrente afirmó que accedió a suministrar el combustible “sin exigir a las accionadas el cumplimiento de mayores requisitos y solemnidades”, ante la problemática que representaba el desabastecimiento de combustible de los vehículos de la Policía Nacional en materia de seguridad del Distrito y del Departamento, frente a lo cual recalcó que la finalidad era que la entidad prestara el servicio de seguridad y vigilancia. Además, puso de presente que en el asunto sub examine la entidad pública demandada debió declarar la urgencia manifiesta.
De conformidad con la reciente sentencia de unificación proferida por esta Sección62, para que proceda la actio in rem verso es menester que, ante su carácter excepcional, concurra una circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de interés general, que exigiesen la entrega del bien o del servicio. Igualmente, debe estar acreditado que era imposible acudir a los mecanismos previstos en la ley para la selección de contratistas y la celebración de un contrato.
En efecto, en la sentencia antes referida se fijó como regla, la siguiente:
“Las pretensiones de reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa, y su consecuente compensación, presuponen la ausencia de una fuente de obligación que las amparen. Por esta razón, su procedencia es absolutamente excepcional y depende de la demostración por parte del interesado del acaecimiento de una circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de interés general que exigiesen la entrega del bien o la prestación del servicio, y que ameriten valorarla en favor del ejecutor para reconocer la actividad desarrollada al margen de dicho instrumento. Esta excepcionalidad estará presente únicamente en aquellas situaciones en las cuales resulte probado que no era posible acudir a los mecanismos que la ley regula para escoger un contratista y celebrar un contrato, incluidas las hipótesis de urgencia manifiesta. Dicha valoración deberá soportarse en el comportamiento de las partes, dando prevalencia a la conducta de buena fe de cara a la actividad ejecutada y la confianza que pueda haber generado la administración sobre el interesado, así como la gravedad y urgencia en la continuación de la prestación de un servicio, el grado de conexidad que la actividad haya tenido con un contrato entre las partes y la necesidad de ello”.
Descendiendo al caso concreto, conviene precisar, en primer lugar, que la mera afirmación según la cual el suministro de combustible tuvo por finalidad abastecer el parque automotor de la Policía Nacional y permitir la prestación del servicio de seguridad y vigilancia durante las festividades de fin de año de 2015 y la temporada de precarnavales y carnavales de 2016 no constituye, por sí sola, una circunstancia extraordinaria con entidad suficiente para configurar un supuesto de
62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2025, Rad.: 57464.
enriquecimiento sin justa causa, en los términos estrictos definidos por la jurisprudencia de unificación de esta Corporación.
En efecto, en el expediente no obran elementos de prueba que respalden el dicho de la recurrente, esto es, que permitan acreditar la existencia de una situación excepcional, debidamente sustentada en razones de interés general, en particular, que la ausencia de suministro de combustible hubiera puesto en riesgo la seguridad en el Distrito o en el Departamento, circunstancia que, eventualmente, habría justificado la prestación del servicio sin que mediara la celebración de contrato alguno.
De otra parte, tampoco se encuentra acreditado que la situación invocada por la parte demandante hubiera impedido a la entidad acudir a los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico para adelantar el procedimiento de selección del contratista y la celebración de un contrato, incluida la hipótesis de la urgencia manifiesta.
Por el contrario, lo que se halla probado en el expediente es que, con posterioridad a la liquidación bilateral del contrato de suministro No. 78-3-10008-2015 -realizada el 29 de febrero de 2016-, la unión temporal Estación de Servicio Caracas y la Policía Nacional suscribieron un nuevo contrato de suministro de combustible No. 78-3-10002-2016, con el mismo objeto del anterior (hecho probado 6.4.), circunstancia que refuerza la conclusión según la cual la entidad demandada no se encontraba ante una situación excepcional que le impidiera adelantar el debido procedimiento de selección y la celebración de un nuevo contrato en los términos legales.
Adicionalmente, cabe resaltar que en el proceso tampoco obran pruebas que acrediten que la situación de desabastecimiento de combustible representara una amenaza grave e inminente para la seguridad del Distrito y del Departamento durante el fin de año y las festividades, que imposibilitara acudir a los procedimientos de selección objetiva y contratación y que ello diera lugar a la declaratoria de urgencia manifiesta en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993.
La urgencia manifiesta prevista en la norma ibídem63 hace referencia a los eventos en que, dada su gravedad e inminencia del riesgo que representa para el interés general, la Administración deba actuar de manera ágil e inmediata siendo imposible acudir a las modalidades ordinarias previstas en la ley para la selección de contratistas. Al respecto, esta Corporación ha considerado que:
“En efecto, en el régimen colombiano de la contratación estatal, la urgencia manifiesta es contemplada como una de las excepciones legales al deber general de selección de contratistas a través del mecanismo de la licitación pública (literal f, numeral 2º, art. 24 de la Ley 80 de 1993), permitiéndose que, en determinadas circunstancias, se pueda efectuar la contratación directamente y es más, de ser necesario, puede incluso prescindirse de la celebración misma del contrato y aún del acuerdo sobre el precio (…)
Se observa entonces cómo la normatividad que regula el tema de la urgencia en la contratación estatal, se refiere a aquellos eventos en los cuales pueden suscitarse hechos que reclamen una actuación inmediata de la Administración, con el fin de remediar o evitar males presentes o futuros pero inminentes, provocados bien sea en virtud de los estados de excepción, o por la paralización de los servicios públicos, o provenientes de situaciones de calamidad o hechos constitutivos de fuerza mayor o desastres, o cualquier otra circunstancia similar que tampoco dé espera en su solución, de tal manera que resulte inconveniente el trámite del proceso licitatorio de selección de contratistas reglado en el estatuto contractual, por cuanto implica el agotamiento de una serie de etapas que se toman su tiempo y hacen más o menos largo el lapso para adjudicar el respectivo contrato, circunstancia que, frente a una situación de urgencia obviamente resulta entorpecedora, porque la solución en estas condiciones, puede llegar tardíamente, cuando ya se haya producido o agravado el daño.
En estas estipulaciones, se hace evidente el principio de la prevalencia del interés general, en este caso, por encima de las formalidades de las actuaciones administrativas, puesto que si aquel se halla afectado o en peligro de serlo, el régimen jurídico debe ceder y permitir que las soluciones se den en la mayor brevedad posible, así ello implique la celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales de selección del contratista y aún, la ejecución de los mismos, sin que medie la formalidad del contrato escrito, si la gravedad de las circunstancias así lo exige”64.
63 Ley 80 de 1993.” Artículo 42.- De la Urgencia Manifiesta. Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro, cuando se presenten situaciones relacionadas con los Estados de Excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección […] La urgencia manifiesta se declara mediante acto administrativo motivado.
64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, Rad.: 14275. Postura reiterada recientemente en sentencia del 26 de febrero de 2021, Rad.: 11001-03- 15-000-2020-01805-00(CA) en la que se consideró: “En el marco de la Ley 80 de 1993, la urgencia manifiesta es una modalidad de contratación directa diseñada para enfrentar situaciones de crisis -enunciadas en su artículo 42- que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección, pues la Administración no cuenta con el plazo que exige un procedimiento ordinario de escogencia de contratistas. La urgencia manifiesta está concebida, pues, para eventos que exigen una respuesta ágil e inmediata de la Administración. Este mecanismo excepcional busca otorgarle instrumentos efectivos a las entidades estatales para celebrar los contratos necesarios, con el fin de enfrentar situaciones de crisis, cuando no posible acudir a las modalidades ordinarias de selección de contratistas.
Como acudir al trámite usual reglado en el estatuto contractual implicaría el agotamiento de una serie de etapas que demandarían un tiempo más o menos largo para adjudicar, es preciso dotar a la administración de un medio
Bajo el anterior contexto, el reparo de la apelante no tiene vocación de prosperidad, por cuanto en el caso de estudio no quedó demostrado que estuvieran reunidos los requisitos previstos en la ley para declarar la urgencia manifiesta; no se estaba ante situaciones relacionadas con los Estados de Excepción, ni situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demandaran la actuación inmediata de la Administración o cualquier otra circunstancia excepcional que implicara un riesgo para el interés general.
Finalmente, la Sala advierte que, si bien la prestación del servicio de seguridad y vigilancia a cargo de la Policía Nacional exige el principio de continuidad, ello no implica que para su efectiva ejecución resulte indispensable, en todo caso, el suministro de combustible por parte de un único proveedor. En efecto, en el expediente tampoco se acreditó que la unión temporal demandante fuese la única encargada del suministro de combustible para el parque automotor de la entidad, ni que no existieran otros proveedores o mecanismos alternativos a los cuales pudiera acudirse para garantizar dicho suministro conforme a los procedimientos previstos en la ley.
En cualquier caso, la parte demandante no allegó ni solicitó elemento probatorio alguno orientado a demostrar que el presunto desabastecimiento de combustible hubiera impedido materialmente a la entidad demandada la prestación del servicio, ni que, por tal circunstancia, le hubiese resultado imposible acudir a los mecanismos de selección objetiva y contratación establecidos en el ordenamiento jurídico para celebrar un nuevo contrato de suministro de combustible.
En atención a lo anterior, la ausencia de prueba de tal situación de desabastecimiento de combustible que afectara el desarrollo de las funciones de la Policía y pusiera en grave riesgo la seguridad del Distrito y el Departamento, excluye uno de los presupuestos estructurales de la actio in rem verso, esto es, la existencia de una circunstancia extraordinaria que, por motivos de interés general, justificara el suministro de combustible sin que mediara contrato.
Según se observa, la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el
que no entorpezca la obtención de soluciones eficaces. De lo contrario, la solución podría llegar tardíamente (…)”.
artículo 167 del Código General del Proceso, “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de donde el cargo alegado en el recurso de apelación requiere de prueba, cuya omisión por la demandante, a quien corresponde tal onus, impide su prosperidad.
Así las cosas, la Sala modificará la sentencia apelada en el sentido de declarar probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del distrito de Barranquilla y del departamento del Atlántico. Por lo demás, la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 15 de noviembre de 2019, que negó las pretensiones de la demanda, se mantendrá incólume.
Costas en segunda instancia
El numeral 1 del artículo 365 del CGP65 dispuso que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso “o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”, siempre que se demuestre en el expediente su causación y en la medida de su comprobación66 .
Bajo este entendido, se condenará en costas en segunda instancia a los integrantes de la unión temporal Estación de Servicio Caracas, quienes formularon recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, ya que aquel no prosperó, y su liquidación la hará de manera concentrada el a quo, en los términos de los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.
Las agencias en derecho se fijarán con observancia en las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, en virtud del numeral 4 del artículo 366 del CGP76. Para esos efectos deberá atenderse la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales.
65 Aplicable en virtud de lo previsto en el artículo 188 del CPACA, a cuyo tenor se expone: “[…] la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […]”.
66 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En el sub lite, la parte demandante resultó vencida en juicio, y el distrito de Barranquilla y el departamento del Atlántico adelantaron gestiones de manera activa en esta instancia, pues formularon alegaciones de conclusión, de ahí que las agencias en derecho se encuentren causadas, por lo que la Sala las fijará con base en lo dispuesto en el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 -vigente para el momento de la presentación de la demanda-, según el cual, en los procesos declarativos en general, cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, las agencias en derecho en segunda instancia se establecerán entre 1 y 6 SMLMV. En ese orden, la Sala fijará agencias en derecho en segunda instancia en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que serán asumidas por Julio Cesar Sierra López y Romil de Colombia S.A.S. - integrantes de la unión temporal Estación de Servicio Caracas- en favor del distrito de Barranquilla y del departamento del Atlántico, en partes iguales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 15 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con la parte motiva de esta providencia, la cual quedará así:
“PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y del departamento del Atlántico.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia.
CUARTO: Una vez en firme esta providencia, PROCEDER al archivo del expediente, dejando las anotaciones y constancias de rigor”.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código
General del Proceso, teniendo en consideración que en esta instancia se fijan agencias en derecho en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cargo de Julio Cesar Sierra López y Romil de Colombia S.A.S. - integrantes de la unión temporal Estación de Servicio Caracas- y en favor del distrito de Barranquilla y del departamento del Atlántico, en partes iguales.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
NICOLÁS YEPES CORRALES
Presidente de la Sala
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Magistrada
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
WILLIAM BARRERA MUÑOZ
Magistrado
VF/AC3
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