Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72579 de 2026

 

 

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Radicado: 08001233300020170117901 (72579)

Demandante: Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril dos mil veintiséis (2026) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA

Radicación: 08001233300020170117901 (72579)

Demandante:  CONGREGACIÓN DE HIJAS DE NUESTRA SEÑORA DE LAS MISERICORDIAS

Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA

Tema: Explotación de inmueble para la prestación de servicios educativos sin amparo contractual. Afectación al uso, goce y disposición de un predio. Enriquecimiento sin causa. No se acreditó el constreñimiento como presupuesto de falla del servicio. No se configuraron los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso. Condena en costas.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda.

1. SÍNTESIS DEL CASO

Según se narra en la demanda, entre el 8 de abril de 2014 y el 20 de abril de 2016, el distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (en adelante “distrito de Barranquilla”) constriñó a la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias para que permitieran la explotación del inmueble identificado con el folio de matrícula No. 040-321701, de su propiedad, sin el amparo contractual legalmente exigido.

La demandante considera que sus intereses se vieron afectados por la explotacio´n del predio de su propiedad, identificado con el folio de matri´cula inmobiliaria No. 040-321701, durante el período comprendido entre el 8 de abril de 2014 y el 20 de

abril de 2016, sin que la administracio´n distrital le hubiera reconocido el pago correspondiente por dicho concepto, el cual estima en la suma de $438.434.786.

2. ANTECEDENTES

Demanda

El 20 de septiembre de 2017¹, la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra del distrito de Barranquilla, para que fuera declarado patrimonialmente responsable por el enriquecimiento sin justa causa derivado de la explotacio´n del predio identificado con el folio de matri´cula No. 040-321701, de su propiedad, entre el 8 de abril de 2014 y el 20 de abril de 2016, sin que haya percibido remuneracio´n alguna por dicho concepto.

Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a la entidad accionada a “compensar el menoscabo en el patrimonio de la comunidad religiosa Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias” por la suma de $438.434.786.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que era propietaria de un inmueble ubicado en la Carrera 2F #50d-27 en el barrio Carrizal de Barranquilla, identificado con el folio de matrícula No. 040-321701.

Señala que el 7 de abril de 1999, el distrito de Barranquilla y la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias suscribieron el contrato de comodato No. 001 de 1999 sobre el precitado inmueble, con el fin de que allí funcionara la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, por un plazo de 15 años.

Sostiene que el 7 de abril de 2014 finalizó el referido contrato, sin que la administración distrital devolviera a la comunidad religiosa el predio ni los bienes muebles entregados en comodato.

¹ “4ED_01Demandapdf(.pdf)” y “6ED_03RepartoAdmisionpdf(.pdf)”, índice 2, Samai.

Señala que, en múltiples ocasiones, la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias solicitó al distrito de Barranquilla la devolución del referido inmueble, dado que iban a ser retiradas de la administración y dirección de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”.

Aduce que, mediante Oficio del 23 de julio de 2015, el distrito de Barranquilla solicitó a la congregación demandante que presentaran una propuesta para renovar el contrato de comodato.

Afirma que, en fecha indeterminada, la comunidad religiosa manifestó al ente territorial que no tenían intención de renovar el contrato de comodato, sino de arrendar o vender el predio de su propiedad, habida cuenta de que serían apartadas de la dirección y administración del establecimiento educativo que allí operaba.

Señala que, el 20 de abril de 2016, el distrito de Barranquilla y la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias suscribieron el contrato No. 012016001634, cuyo objeto era el arrendamiento del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 040-321701, para el funcionamiento de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”.

La parte actora considera que sus intereses se vieron afectados por la explotacio´n del predio de su propiedad, identificado con el folio de matri´cula inmobiliaria No. 040-321701, durante el período comprendido entre el 8 de abril de 2014 y el 20 de abril de 2016, sin que la administracio´n distrital le hubiera reconocido el pago correspondiente por dicho concepto, el cual estima en la suma de $438.434.786.

Contestación

El 10 de mayo de 2018², el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al ministerio público.

² “6ED_03RepartoAdmisionpdf(.pdf)”, pág. 3 a 5, índice 2, Samai.

El distrito de Barranquilla³ se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentado que no se acreditó ninguno de los presupuestos para la procedencia excepcional de la actio in rem verso. Propuso las excepciones de “inexistencia de daño antijuridico”, caducidad, indebida escogencia de la acción y “pleito pendiente”.

De las excepciones, fijación del litigio y orden de sentencia anticipada

Mediante auto del 20 de noviembre de 2023⁴, el Tribunal Administrativo del Atlántico resolvió las excepciones previas, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio, con el fin de proferir sentencia anticipada.

Frente al objeto del litigio, el a quo señaló que se circunscribiría a determinar si “es procedente o no declarar al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, administrativa, patrimonial y extracontractualmente responsable por el enriquecimiento sin causa en detrimento de las demandantes, a raíz de la por la (sic) ocupación ejercida sobre el inmueble ubicado en la carrera 2F No 50D – 27, Barrio Carrizal de Barranquilla, propiedad de la Comunidad Religiosa Hijas de Nuestra Señora de Las Misericordias, sin que mediara acuerdo o respaldo contractual, durante el periodo comprendido entre el 08 de abril de 2014 y el 20 de abril de 2016. Así mismo, se establecerá si la entidad territorial demandada deberá pagar la suma de cuatrocientos treinta y ocho millones cuatrocientos treinta y cuatro mil setecientos ochenta y seis pesos ($438.434.786), debidamente indexados, a título de indemnización, por el menoscabo de su patrimonio. O, por el contrario, si el Distrito de Barranquilla no está obligado a pagar dicha, con fundamento en la carga argumentativa de la contestación de la demanda”.

Finalmente, el tribunal resolvió prescindir de la audiencia inicial con el fin de dictar sentencia anticipada, al constatar la configuración de la causal contenida en el literal c) del numeral 1° del artículo 182A del CPACA.

³ “9ED_06ContestacionDistri”, pág. 1 a 15, índice 2, Samai.

⁴ Índice 6, Samai del tribunal.

Alegatos de conclusión en primera instancia

El 16 de mayo de 2024⁵ se corrió traslado a las partes y al ministerio público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

La parte actora⁶ reiteró los argumentos expuestos en la demanda y, además, solicitó declarar no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada.

El distrito de Barranquilla y el ministerio público guardaron silencio.

Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia del 27 de septiembre de 2024⁷ el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda al advertir que no se encontraban acreditados los presupuestos para la procedencia excepcional de la actio in rem verso. En sustento, sostuvo que la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias permitió que el distrito de Barranquilla utilizara el predio de su propiedad, sin contraprestación alguna, para que allí continuara funcionando la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, sin el amparo contractual legalmente exigido.

Al efecto sostuvo que: “Las pruebas relacionadas no permiten establecer que la entidad territorial demandada promovió, a través del constreñimiento, a la Congregación Religiosa para la ocupación del inmueble; por el contrario, la lectura integral del escrito genitor deja entrever que las demandantes accedieron de manera voluntaria a continuar destinando el predio para el desarrollo de la actividad educativa estatal sin contraprestación alguna, distinta a mantener cierta libertad en su administración, pues así lo dio a conocer la representante de las Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias en varias de las misivas dirigidas a la Secretaría de Educación Distrital de Barranquilla. […] En conclusión, como en este caso no fluye

⁵ Índice 21, Samai del tribunal.

⁶ Índice 25, Samai del tribunal.

⁷ Índice 26, samai del tribunal.

demostrado que el Distrito de Barranquilla ejerció coacción o imposición al particular para que permitiera el uso gratuito del inmueble de su propiedad, no hay lugar a considerar estructurado un daño antijurídico a la Congregación Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, toda vez que la comunidad consintió la continuidad de la labor educativa con la claridad de que el Distrito de Barranquilla no entregaría contraprestación económica alguna, pues asiì se aconteció desde hacía 15 años”.

Finalmente, el Tribunal Administrativo del Atlántico no condenó en costas.

Recurso de apelación

El 20 de febrero de 2025, la parte actora⁸ interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 24 de febrero de 2025⁹ y admitido el 4 de abril de 2025¹⁰.

El extremo activo¹¹ argumentó que se acreditaron los presupuestos para la procedencia de la actio in rem verso, toda vez que el distrito de Barranquilla constriñó a la demandante para que permitiera la explotación del predio de su propiedad, “bajo la promesa de enajenar a tiìtulo de venta el inmueble”, para que allí se continuara “ejecutando la prestación del servicio educativo –que, por demás, es un servicio público esencial de carácter permanente”. Sostuvo que la intención de la comunidad religiosa no era prorrogar el contrato de comodato celebrado con la entidad territorial, sino continuar ejerciendo la dirección de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, bajo condiciones que no resultaran contrarias a su misión institucional. Asimismo, afirmó que la demandante no procedió por vía de hecho a recuperar el inmueble de su propiedad “por la misión de la comunidad y vocación de servicio propia de este tipo de comunidades”.

⁸ Índices 29 y 31, Samai del tribunal.

⁹ Índice 32, Samai del tribunal

¹⁰ Índice 4, Samai,

¹¹ Índices 29 y 31, Samai del tribunal.

Trámite en segunda instancia

No se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, puesto que de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 del 2021¹², no se decretaron pruebas en segunda instancia.

El ministerio público¹³ conceptuó que debían negarse las pretensiones de la demanda, dado que no se acreditaron los presupuestos para la procedencia excepcional de la actio in rem verso. Al efecto, sostuvo que se probó que la congregación demandante permitió de forma libre, espontánea y voluntaria que en su inmueble continuara funcionando la institución educativa distrital Miguel Ángel Builes. Esto, en el marco de un proceso de negociación consensuada con el distrito de Barranquilla, el cual culminó con la celebración de un contrato de arrendamiento.

1. CONSIDERACIONES

Competencia

El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 27 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo¹⁴, pues la

¹² De conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 del 2021. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. “El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […] 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez

(10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso […]”.

¹³ Índice 12, Samai.

¹⁴ “Artiìculo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”.

cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda¹⁵, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación¹⁶.

Medio de control procedente

La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 140¹⁷ del CPACA.

Asimismo, la jurisprudencia unificada¹⁸ de la Seccio´n Tercera del Consejo de Estado ha establecido que la pretensio´n del enriquecimiento sin justa causa se debe ventilar en sede judicial a trave´s del medio de control de reparacio´n directa “(incluso cuando se ha celebrado un contrato cuyo objeto se haya agotado para el momento de la

¹⁵ El artículo 157 del CPACA dispone que “[…] Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor […]”.

¹⁶ La pretensión mayor de la demanda se estima en la suma de $438.434.786, lo cual es superior a 500 SMLMV ($368.858.500) del año en que ésta se presentó (2017).

¹⁷ “Artiìculo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. […]”

¹⁸ Consejo de Estado, Seccio´n Tercera, sentencia de unificacio´n del 31 de julio de 2025, Exp. 57464: “Comoquiera que el instituto analizado no tiene lugar en escenarios contractuales, la pretensión debe formularse cumpliendo los presupuestos procesales de la reparación directa, bien sea ante la inexistencia de contrato -sea porque se reclama una actividad producto de un acuerdo verbal o porque no existe pacto en absoluto- o ante el desarrollo de actividades con posterioridad al agotamiento del objeto de un contrato celebrado previamente. Si lo que se reclama tiene fuente y respaldo en actividades propias del objeto de un acuerdo de voluntades, aunque se extienda en el tiempo, que se consumaron luego del periodo de ejecución, corresponderá a un juicio de controversias contractuales. Además de excluir la existencia de una relación negocial que deì sustento a la reclamación, se debe verificar que la fuente del menoscabo no sea una conducta constitutiva de responsabilidad extracontractual del Estado (como un constrenÞimiento o falla del servicio), dada la subsidiariedad del enriquecimiento sin justa causa. En ese sentido, como metodologiìa para determinar la procedencia de este mandato, por su carácter subsidiario, se debe verificar: (i) que no exista un acuerdo de voluntades que fundamente la merma patrimonial que se atribuye (responsabilidad contractual); y (ii) que ese menoscabo no haya ocurrido en virtud de un hecho u omisión doloso o culposo causante de un danÞo antijuriìdico (responsabilidad extracontractual).”

extinción del plazo previsto y ante el desarrollo de actividades con posterioridad a la finalización) sin que sea exigible haber provocado una decisión por parte de la administración y, al satisfacerse, debe ser tramitada, pese a que el demandante mencione otro medio o guarde silencio sobre su denominación”.

Ahora bien, en el sub examine, la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias aduce haber sufrido un empobrecimiento patrimonial, por la “ocupación” que el distrito de Barranquilla hizo del predio identificado con el folio de matrícula No. 040-321701, de su propiedad, sin amparo contractual. De hecho, en el libelo introductorio textualmente se solicita que:

“Primero: Se declare que la ALCALDIA DISTRITAL de BARRAQUILLA D.E.I.P - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN es administrativamente responsable por la ocupación de hecho ejercida sobre el inmueble ubicado en la carrera 2f # 50d-27, barrio carrizal de Barranquilla, identificado con número de matrícula inmobiliaria 040-321701 registrado en la Oficina de Instrumentos públicos de Barranquilla, código catastral número 08001010704500004000, con medidas; norte 34+17. Sur 50.70. Este 46+9.50 y Oeste 55.50 mts., de propiedad de la comunidad religiosa HIJAS DE NUESTRA SEÑORA DE LAS MISERICORDIAS, identificada con NIT 890980024-1, donde funciona al INSTITUCION EDUCATIVA DISTRITAL MIGUEL ANGEL BUILES,

durante el periodo comprendido entre el Ocho (08) de abril dos mil catorce (2014) y el día 20 de abril de dos mil dieciséis (2016). Segundo: Que igualmente se declare la existencia de un enriquecimiento por parte de la ALCALDÍA DISTRITAL DE BARRANQUILLA D.E.I.P - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN a costas del

empobrecimiento automático y correlativo de la comunidad religiosa HIJAS DE NUESTRA SEÑORA DE LAS MISERICORDIAS, sin que exista una justa causa legal y el cual, ésta, no tenía la obligación jurídica de soportar ni la posibilidad de resistir, y cuya fuente inmediata y eficiente es la ocupación” (se resalta).

En este orden de ideas, la Sala advierte que en la demanda se incurre en una imprecisión al invocar simultáneamente las figuras de enriquecimiento sin justa causa y de ocupación de hecho para solicitar la declaratoria de responsabilidad del distrito de Barranquilla por una misma situación fáctica.

En efecto, el enriquecimiento sin justa causa tiene un carácter subsidiario, excepcional y compensatorio, por lo que solo resulta procedente ante la ausencia de causa jurídica que justifique el desplazamiento patrimonial. De esta forma, la procedencia de la pretensión compensatoria exige que el empobrecimiento alegado no tenga origen en una acción u omisión causante de un daño antijuridico, esto es, en una conducta constitutiva de responsabilidad extracontractual del Estado. Por el contrario, la reparación de daños derivados de la ocupación permanente o temporal

de un inmueble tiene carácter indemnizatorio, cuya causa radica en la ocupación misma, como conducta constitutiva de la responsabilidad de la Administración.

De esta forma, resulta improcedente alegar simultaneamente la configuración de una ocupación de hecho y un enriquecimiento sin causa con ocasión de una misma situación fáctica, esto es, por la supuesta explotación que el distrito de Barranquilla hizo del predio identificado con el folio de matrícula No. 040-321701, sin el amparo contractual legalmente exigido.

Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 42 del CGP, es deber del juez “interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia”. En virtud de esta prerrogativa, el derecho de defensa del demandado no puede verse afectado, no se podrá variar la causa petendi, ni las pretensiones de la demanda¹⁹.

Desde esa perspectiva, y atendiendo al deber del juez de interpretar la demanda de tal manera que permita decidir el asunto de fondo, la Sala advierte, tanto del contenido del escrito inicial como de lo reiterado en el recurso de apelación, que las pretensiones formuladas por la demandante se encuadran dentro del supuesto de enriquecimiento sin justa causa y no de una ocupación de inmueble.

En efecto, de una interpretación íntegra de la demanda, se observa que los hechos, pretensiones y fundamentos de derecho están encaminados a buscar la declaratoria de un enriquecimiento sin justa causa por parte del distrito de Barranquilla, con ocasión de la explotación del inmueble de propiedad de la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, sin amparo contractual. De hecho, como fundamentos de derecho de las pretensiones se invoca lo siguiente:

“[…] Así pues, habiendo la jurisprudencia nacional delineado los elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa, cabe revisar si tales presupuestos se predican de la situación que hoy se trae a cuento.

¹⁹ Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2014, Rad: 26870.

Primero: Que exista un enriquecimiento. De los hechos presentados ante este honorable órgano de control, debidamente probado está, que la administración distrital NO PAGO a ningún título, ni con ninguna especie, la permanencia en el predio e instalaciones donde funcionó al INSTITUCIÓN EDUCATIVA DISTRITAL MIGUEL ANGEL BUILES durante el periodo entre el ocho (08) de abril dos mil catorce (2014) y el día 20 de abril de dos mil dieciséis (2016) sin que existiera una justificación legal.

Segundo: Que haya un empobrecimiento correlativo. Salta a la vista que si el bien se encontraba ocupado por la administración y ésta no realizó ningún pago por la misma, existe un correlativo empobrecimiento del ciudadano, como consecuencia directa del proceder de la administración.

Tercero: la ausencia de causa o falta de justificación en el enriquecimiento. Está probado también que la administración suscribió un contrato de comodato con mis procuradas, durante el periodo 07 de abril de 1999 y 07 de abril de 2014, el cual no fue prorrogado, extendido o renovado. Solo hasta el día 20 de abril de dos mil dieciséis (2016) al administración suscribió el contrato de arrendamiento número 012016001634 entre la Congregación Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias y el Distrito de Barranquilla, lo cual demuestra fehacientemente que el tiempo comprendido entre el ocho (08) de abril dos mil catorce (2014) y el día 20 de abril de dos mil dieciséis (2016) no medió contrato, cuasicontrato o cualquier fuente jurídica que respaldara la ocupación y por lo tanto el menoscabo patrimonial. […]

Está demostrado de manera fehaciente y evidente en el proceso, con las pruebas anexas a esta solicitud de Conciliación Administrativa, que fue exclusivamente el Distrito de Barranquilla, sin participación y sin culpa de mi poderdante, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium quien constriñó o impuso la ocupación del inmueble para que allí funcionara la INSTITUCIÓN EDUCATIVA DISTRITAL MIGUEL ANGEL BUILES, por la cual, indiscutiblemente, existe el desarrollo de actividades propias del cometido estatal con menoscabo de los derechos patrimoniales de particulares, con prescindencia de un contrato estatal imputable exclusivamente a la entidad”.

De esta manera, para la Sala es dable entender que las pretensiones de la demandante se encaminan, esencialmente, a que se reconozca el enriquecimiento sin causa con ocasión de la explotación del predio identificado con el folio de matrícula No. 040-321701, propiedad de la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, sin el amparo contractual legalmente exigido, que hiciese el distrito de Barranquilla, al constreñir a la comunidad religiosa para que permitiera tal situación. De esta forma, en este caso, el medio de control procedente es el de reparacio´n directa.

Vigencia del medio de control

Comoquiera que el distrito de Barranquilla en el trámite de primera instancia señaló que había operado la caducidad del medio de control de reparación directa, resulta

necesario verificar si la demanda se presentó en el tiempo oportuno por cuanto se trata de un presupuesto procesal²⁰.

Así, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general²¹, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución.

El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción²², ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por

²⁰ Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales. Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomiìa, decisión o querer del titular”. Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252.

²¹ Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución juriìdico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.”

²² Consejo de Estado. Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “...el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos”.

los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente.

La caducidad, en la segunda de sus manifestaciones, tal vez la que menos se considera en la doctrina y jurisprudencia pero que es de la esencia y naturaleza de la figura, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación, lo que implica que en tal concepción surta efectos para ambas partes indistintamente de quien realiza la proposición judicial, en tanto se refiere es a la situación jurídica en concreto; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure²³ que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia²⁴, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar. Esta concepción de límite temporal de la figura en comento, sin embargo, opera en favor del accionado y en contra del accionante que acude tarde a hacer efectivo su derecho

²³ Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad juriìdica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”.

²⁴ Corte Constitucional. Sentencia C-574 de 1998: “…[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

de acción, pues implica reconocer que el derecho a demandar se perdió, en tanto el accionado lo puede proponer como medio exceptivo o el juez reconocer o declarar de oficio.

El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que el medio de control de reparación directa deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

Aunado a lo anterior, deben advertirse los lineamientos jurisprudencialmente fijados para establecer el extremo inicial del co´mputo del feno´meno extintivo del derecho de accio´n, frente a las pretensiones compensatorias derivadas del enriquecimiento sin justa causa.

Pues bien, sobre el particular se ha sen~alado que el te´rmino de caducidad del medio de control de reparacio´n directa, en aquellos eventos en los cuales se constata la prestacio´n de un servicio ordenado por una entidad estatal, sin haberse celebrado el contrato respectivo, y que no es pagado, debe contabilizarse a partir de la prestacio´n del servicio²⁵.

En ese orden de ideas, se tiene que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento del medio de control, teniendo en cuenta que: i) entre el 8 de abril de 2014 y el 20 de abril de 2016, el distrito de Barranquilla opero´ la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes” en el predio identificado con el folio de matri´cula No. 040-321701, de propiedad de la Congregacio´n de Hijas de Nuestra Sen~ora de las Misericordias, sin el amparo contractual legalmente exigido (hechos probados 7.1.2 a 7.1.10); ii) que el 20 de junio de 2017 la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 118 Judicial II para Asuntos Administrativos de Barranquilla, la cual se

²⁵ Consejo de Estado, Seccio´n Tercera, Subseccio´n A, auto de 23 de octubre de 2017, Exp. 2017-00038-01 y sentencia de 16 de diciembre de 2020, Exp. 2010-00326-01. Asimismo, Subseccio´n B, auto de 2 de octubre de 2019, Exp. 2014-00631-01.

declaró fallida el 17 de agosto de 2017²⁶; y iv) que la demanda se presentó el 20 de septiembre de 2017²⁷.

Legitimación en la causa

Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis²⁸.

La Congregacio´n de Hijas de Nuestra Sen~ora de las Misericordias es la persona sobre la que recae el intere´s juri´dico que se debate en este proceso y esta´ legitimada en la causa por activa, pues asegura haber sufrido un empobrecimiento en su patrimonio derivado de la explotacio´n del predio identificado con el folio de matri´cula No. 040-321701, de su propiedad, sin amparo contractual, cuyo reembolso, precisamente se persigue con el ejercicio del presente medio de control (hechos probados 7.1.1, 7.1.2 a 7.1.7).

El distrito de Barranquilla se encuentra legitimado en la causa por pasiva por ser la entidad que realizo´ la explotacio´n del predio identificado con el folio de matri´cula No. 040-321701, propiedad de la demandante, razo´n por la que se le atribuye el deber de reconocimiento y pago por dicho concepto (hechos probados 7.1.2 a 7.1.7).

Problemas jurídicos

En la demanda se argumenta que el distrito de Barranquilla se enriqueció sin justa causa al haber constren~ido a la congregacio´n religiosa demandante para que permitiera la explotacio´n del predio de su propiedad sin el debido amparo

²⁶ “4ED_01Demandapdf(.pdf)”, pág. 14 y 15, índice 2, Samai.

²⁷ “6ED_03RepartoAdmisionpdf(.pdf)”, pág. 1, índice 2, Samai.

²⁸ Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis. En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso”. Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18.

contractual, circunstancia que resulta configurativa de una falla del servicio en los te´rminos fijados por la sentencia de unificacio´n del 31 de julio de 2025²⁹.

En efecto, se advierte que, en un primer momento, la jurisprudencia de esta Corporacio´n³⁰ indico´ que la actio in rem verso procedi´a en tres supuestos excepcionales³¹, entre ellos, cuando la entidad pu´blica habia constren~ido o impuesto al particular la prestacio´n del servicio o el suministro de bienes sin contrato. No obstante, en sentencia de unificacio´n del 31 de julio de 2025³², la Seccio´n Tercera del Consejo de Estado preciso´ que el ejercicio de actos de constren~imiento sobre un particular corresponde a una circunstancia configurativa de una falla del servicio y no de un enriquecimiento sin causa³³.

²⁹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccio´n Tercera Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2025, Rad.: 57464. Al respecto, se advierte que el aqui´ Consejero Ponente aclaro´ el voto frente a la referida providencia, al considerar que en dicha decisio´n debio´ profundizarse el ana´lisis de la licitud de los todos los elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa. De otra parte, manifesto´ que podri´a resultar excesiva la carga del reclamante de probar la imposibilidad de la administracio´n de acudir a alguna alternativa contractual. Asimismo, sostuvo que, si bien es razonable analizar el contexto de la prestacio´n del servicio, la exigencia de una conexidad entre la actividad desplegada y un vi´nculo contractual anterior puede llegar a ser contradictoria tomando en cuenta que la figura del enriquecimiento sin causa opera precisamente cuando no existe un contrato debidamente celebrado. Finalmente, el Consejero Ponente sen~alo´ que la unificacio´n era el escenario apropiado para analizar el tema del desplazamiento patrimonial y la compensacio´n, teniendo como punto de partida el empobrecimiento sufrido por el particular afectado y no el enriquecimiento que hubiere podido generarse para la entidad involucrada.

³⁰ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccio´n Tercera Sala Plena, sentencia del 19 de noviembre de 2012, radicado No. 24897, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

³¹ “a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad puìblica, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremaciìa, de su autoridad o de su imperium constrinÞó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, asiì como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha senÞalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, uìtil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

En los que debieìndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esteì excepcionada conforme a lo dispuesto en el artiìculo 41 inciso 4o de la Ley 80 de 1993”.

³² Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccio´n Tercera Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2025, Rad.: 57464.

³³ Al efecto, en la sentencia de unificacio´n del 31 de julio de 2025 se dispuso que, “aquellos eventos en los que la entidad puìblica (o particular en ejercicio de funciones administrativas) coaccione,

De esta forma, en los casos en que la prestacio´n de la actividad obedecio´ a un constren~imiento de la administracio´n, el análisis de la controversia debe realizarse bajo la perspectiva de la responsabilidad extracontractual por falla del servicio. Por el contrario, ante la ausencia de constreñimiento como circunstancia configurativa de la falla del servicio, el estudio del caso debe ser enjuiciado bajo los lineamientos del enriquecimiento sin causa.

En atención a lo anterior y conforme con lo expuesto en la demanda, corresponde en primer lugar, analizar la existencia del constreñimiento como presupuesto para abordar el caso desde la perspectiva de la responsabilidad extracontractual por falla del servicio. En consecuencia, ante la ausencia de dicha circunstancia, la Sala procederá a examinar la configuración de los presupuestos de procedencia excepcional de la actio in rem verso.

Asi las cosas, corresponde a la Sala determinar si se acreditó la existencia de un constreñimiento por parte de la entidad demandada dirigido a que la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias permitiera la explotacio´n del predio identificado con el folio de matri´cula inmobiliaria No. 040-321701, de su propiedad, sin contar con el amparo contractual legalmente exigido para ello, entre el 8 de abril de 2014 y el 20 de abril de 2016. De no demostrarse dicha circunstancia, se procederá a verificar si se reúnen los elementos que habilitan el reconocimiento de la compensación con fundamento en el enriquecimiento sin causa.

Solución de los problemas jurídicos

Antes de entrar a resolver el problema jurídico que se planteó, es conveniente hacer unas consideraciones generales sobre la procedencia excepcional de la actio in rem verso y de la falla en el servicio cuando hay constreñimiento.

constrinÞa o imponga a un particular (o a un servidor puìblico) la prestación de un servicio o la entrega de un bien, o -en general- la ejecución de una actividad, la eventual indemnizacioìn de los perjuicios causados por dicha situacioìn debe estudiarse como un evento de falla del servicio y no de enriquecimiento sin justa causa”. (se resalta)

Consideraciones sobre la procedencia excepcional de la actio in rem verso y de la falla en el servicio cuando hay constreñimiento

Al respecto, es necesario reiterar los criterios fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación, en cuanto a la procedencia de la actio in rem verso, sobre la cual se tiene establecido que “el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y […] la autonomiìa de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa” ³⁴.

En efecto, recuérdese que en el derecho romano el enriquecimiento estaba vinculado a determinadas materias (donaciones entre cónyuges, petición de herencia frente al poseedor de buena fe, negocios celebrados por el pupilo sin la autorización del tutor, el provecho que una persona recibía por los delitos o por los actos de otro, etc.) y por consiguiente la restitución se perseguía mediante la condictio perteneciente a la respectiva materia, constituyéndose esta entonces en la causa del enriquecimiento.

Ulteriormente, a partir de la construcción de la escolástica cristiana y de la escuela del derecho natural racionalista, se entendió que la prohibición de enriquecerse a expensas de otro era una regla general que derivaba del principio de la equidad y que, por lo tanto, resultaba aplicable también para todas aquellas otras hipótesis en que alguien se hubiera enriquecido en detrimento de otro, aunque tales casos no estuvieran previstos en la ley.

Este concepción de la figura luego tuvo importante desarrollo cuando Aubry y Rau entendieron y expresaron que la actio de in rem verso debía admitirse de manera general para todos aquellos casos en que el patrimonio de una persona, sin causa legítima, se enriquecía en detrimento del de otra y siempre y cuando el empobrecido

³⁴ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 19 de noviembre de 2012, Rad.: 24897.

no contara con ninguna otra acción derivada de un contrato, un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito para poder obtener la restitución.

Así que, entonces, la autonomía de la actio de in rem verso se centra en que el enriquecimiento se produce sin una causa que lo justifique y que comoquiera que no hay causa justificante se carece de la correspondiente acción que daría la justa causa si esta existiere.

Esta es la razón por la que se exige que no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución.

Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, que, a no dudarlo constituye una afectación para el empobrecido y que por lo tanto resulta equitativo que, aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución, esta se conceda en aplicación de la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro.

Luego, es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental.

Así el asunto, resulta claro que mediante la llamada acción o medio de control de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo [hoy artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA] puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en aquellos casos excepcionales en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la compensación de un desplazamiento patrimonial, que implique un beneficio patrimonial para una parte con el correlativo empobrecimiento de la otra, cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración.

Así las cosas, la procedencia de la acción bajo las pretensiones de enriquecimiento sin justa causa exige, por un lado, el empobrecimiento del demandante, por el otro, el enriquecimiento correlativo y correspondiente del demandado, la inexistencia de una causa jurídica que justifique el tráfico patrimonial de una parte a la otra y que no sea procedente el ejercicio de algún otro tipo de acción para reclamar el reembolso o la restitución de lo pagado sin razón jurídica. Finalmente, es importante resaltar que, la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.

Asimismo, el juez debe verificar la licitud de los elementos involucrados en el enriquecimiento sin justa causa, a saber, i) el origen del bien o servicio que se cumple; ii) la naturaleza de este; iii) la contraprestación y iv) la motivación lícita y de buena fe, es decir, que ambas partes obren legalmente y con capacidad para hacerlo, entre otros elementos.

Sobre el particular, mediante sentencia de unificación del 31 de julio de 2025³⁵, la Sección Tercera del Consejo de Estado reiteró que la procedencia de la actio in rem verso es excepcional; sin embargo, precisó que la configuración de un enriquecimiento sin justa causa y su correspondiente compensación no se limita a los eventos señalados en la sentencia del 19 de noviembre de 2012³⁶.

³⁵ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2025, Rad.: 57464. Al respecto, se advierte que el aquí Consejero Ponente aclaró el voto frente a la referida providencia, al considerar que en dicha decisión debió profundizarse el análisis de la licitud de los todos los elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa. De otra parte, manifestó que podría resultar excesiva la carga del reclamante de probar la imposibilidad de la administración de acudir a alguna alternativa contractual. Asimismo, sostuvo que, si bien es razonable analizar el contexto de la prestación del servicio, la exigencia de una conexidad entre la actividad desplegada y un vínculo contractual anterior puede llegar a ser contradictoria tomando en cuenta que la figura del enriquecimiento sin causa opera precisamente cuando no existe un contrato debidamente celebrado. Finalmente, el Consejero Ponente señaló que la unificación era el escenario apropiado para analizar el tema del desplazamiento patrimonial y la compensación, teniendo como punto de partida el empobrecimiento sufrido por el particular afectado y no el enriquecimiento que hubiere podido generarse para la entidad involucrada.

³⁶ “a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección

En ese sentido, se indicó que su procedencia depende de la demostración del interesado del acaecimiento de una circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de interés general, que exigiesen la entrega o prestación de un bien o servicio. Asimismo, se debe acreditar que no era posible acudir a los mecanismos que la ley regula para escoger un contratista y celebrar un contrato y no puede utilizarse para subsanar la indebida gestión contractual de la entidad pública.

Adicionalmente, la referida sentencia de unificación señaló los elementos de procedencia de la pretensión de la actio in rem verso, en los siguientes términos:

“(i) la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad demandada;

(ii) un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, el cual pueda atribuirse al acrecimiento mencionado; (iii) la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido, en cuanto a que no haya sido generada por un hecho o un acto jurídico, como tampoco por una disposición expresa de la ley; (iv) que el demandante carezca de cualquier otro mecanismo para reclamar la compensación, lo que pone en evidencia su subsidiariedad; y (v) la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley”.

Finalmente, en la referida providencia se indicó que en los casos en que la prestación de la actividad obedeció a un constreñimiento de la administración, dicha circunstancia deberá ser analizada bajo los lineamientos de la falla en el servicio y no como un evento de enriquecimiento sin justa causa. En efecto, sobre este particular se sen~aló que:

“[…] el ejercicio de un constrenÞimiento o imposición a un particular (o, incluso, a un servidor público), en ejercicio de la supremacía o autoridad de la entidad, no puede calificarse de manera distinta a una circunstancia configurativa de una falla del servicio, por tratarse de un actuar separado de la ley y de la vocación de servicio a la que están llamadas las autoridades en Colombia. […]

Al amparo de la anterior lógica, aquellos eventos en los que una entidad pública coacciona a un particular a la ejecución de una determinada actividad, tal eventualidad debe ser analizada por el juzgador contencioso-administrativo como un

de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artiìculo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”.

evento configurativo de responsabilidad extracontractual, bajo la égida de la falla del servicio, y no como un evento de enriquecimiento incausado […].

En ese sentido, la Sala rectifica la postura jurisprudencial plasmada en la sentencia de unificación del 19 de noviembre del 2012, para dejar sentado que aquellos eventos en los que la entidad pública (o particular en ejercicio de funciones administrativas) coaccione, constriña o imponga a un particular (o a un servidor público) la prestación de un servicio o la entrega de un bien, o -en general- la ejecución de una actividad, la eventual indemnización de los perjuicios causados por dicha situación debe estudiarse como un evento de falla del servicio y no de enriquecimiento sin justa causa. En tal sentido, la reparación llamada a ser reconocida no se limita a la compensación propia del último instituto señalado, sino que habilita la indemnización plena e integral de los perjuicios generados por la conducta irregular”.

Asi las cosas, la Sala concluye que cuando una entidad pu´blica constrin~e o impone al particular la prestacio´n de un servicio o el suministro de bienes sin contrato, dicha circunstancia configura una falla del servicio y no un enriquecimiento sin causa. En consecuencia, la controversia debe ser enjuiciada bajo los lineamientos de la responsabilidad extracontractual por falla del servicio y no a través de la actio in rem verso. Por lo tanto, ante la ausencia de constreñimiento como circunstancia presupuesto configurativo de la falla del servicio, el estudio del caso se debe realizarce bajo los parámetros del enriquecimiento sin causa.

El caso concreto

En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda, la parte demandante argumentó que se acreditaron los presupuestos para la procedencia de la “actio in rem verso”, toda vez que el distrito de Barranquilla constriñó a la demandante para que permitiera la explotación del predio de su propiedad, “bajo la promesa de enajenar a título de venta el inmueble”, para que allí se continuara “ejecutando la prestación del servicio educativo –que, por demás, es un servicio público esencial de carácter permanente”. Sostuvo que la intención de la comunidad religiosa no era prorrogar el contrato de comodato celebrado con la entidad territorial, sino continuar ejerciendo la dirección de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, bajo condiciones que no resultaran contrarias a su misión institucional. Asimismo, afirmó que la demandante no procedió por vía de hecho a recuperar el inmueble de

su propiedad “por la misión de la comunidad y vocación de servicio propia de este tipo de comunidades”.

Ahora bien, tal como se mencionó anteriormente, mediante sentencia de unificación del 31 de julio de 2025³⁷, la Sección Tercera del Consejo de Estado definió los criterios para el estudio de la actio in rem verso, en el sentido de rectificar que el ejercicio de actos de imposición o constreñimiento por parte de la administracio´n implica el ana´lisis del caso bajo el re´gimen de responsabilidad extracontractual por falla del servicio. No obstante, en ausencia de dicho presupuesto, el litigio debe resolverse conforme a los lineamientos del enriquecimiento sin causa, en atencio´n a su naturaleza subsidiaria.

En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, se resolverá el asunto sub-lite en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso³⁸. Por ello, a continuación, se analizará si en el presente asunto se acreditó la existencia de un constreñimiento por parte de la entidad demandada dirigido a que la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias permitiera la explotacio´n del predio identificado con el folio de matri´cula inmobiliaria No. 040-321701, de su propiedad, sin contar con el amparo contractual legalmente exigido para ello, entre el 8 de abril de 2014 y el 20 de abril de 2016. De no demostrarse dicha circunstancia, se procederá a verificar si se reúnen los elementos que habilitan el reconocimiento de la compensación con fundamento en el enriquecimiento sin causa.

Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados.

³⁷ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2025, Rad.: 57464.

³⁸ “Artiìculo 328. Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior solo tendrá competencia para tramitar y decidir el

Hechos probados³⁹

Así pues, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos:

Consta que, mediante Resolución No. 0377 del 13 de noviembre de 1998, el Fondo de Vivienda de Interés Social y de Reforma Urbana de Barranquilla adjudicó a la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias el inmueble ubicado en la carrera 2F No. 50D-27 del barrio Carrizal de esa ciudad. De ello, da cuenta copia auténtica de la referida resolución⁴⁰.

Se demostró que el 23 de noviembre siguiente, la Resolución No. 0377 del 13 de noviembre de 1998, fue inscrita en el folio de matrícula No. 040-321701, según da cuenta copia simple del certificado de tradición del inmueble⁴¹.

Se probó que el 7 de abril de 1999, la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias entregó en comodato al distrito de Barranquilla el inmueble identificado con el folio de matrícula No. 040-321701, para que allí operara el “Centro de Educación Básica y Media Comercial 162 'Miguel Ángel Builes'”, por un plazo de 15 años, esto es, hasta el 7 de abril de 2014. De ello, da cuenta copia simple del contrato de comodato⁴², de cuyo contenido se destacan las siguientes clausulas:

“Clausula primera: OBJETO. El Ente Congregación Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, entrega la Distrito en calidad de Comodato por quince (15) años el inmueble y todas las instalaciones del Centro Comercial de educación Media Miguel Ángel Builes, (exceptuando el apartamento que se reserva la Congregación Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias y el despacho parroquial) para que continúe como Centro de Educación Básica y Media Comercial

162 'Miguel Ángel Builes', (Véase anexo): con el fin de dar complimiento a las

³⁹ La Sala considera que se debe dar mérito probatorio a las copias simples aportadas al proceso, conforme al precedente jurisprudencial de la Sala Plena de la Sección Tercera, que estableció que es posible apreciar las copias si las mismas han obrado a lo largo del plenario y han sido sometidas a los principios de contradicción y de defensa de las partes, conforme a los principios de lealtad procesal y buena fe que deben conducir toda la actuación judicial. Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia del 28 de agosto de 2013, Rad. 25022.

⁴⁰ “5ED_02Anexospdf(.pdf)”, pág. 5 a 8, índice 2, Samai.

⁴¹ “5ED_02Anexospdf(.pdf)”, pág. 11 y 12, índice 2, Samai.

⁴² “5ED_02Anexospdf(.pdf)”, pág. 13 a 17, índice 2, Samai.

siguientes prerrogativas, consagradas en la Constitución Nacional: a) Garantizar el Derecho a la Educación, b) El Derecho a la participación de la Comunidad Educativa en la ejecución de los programas, planes y proyectos para el bienestar y desarrollo social, c) Niveles de Enseñanza, d) Cobertura, e) Regular las relaciones entre la comunidad representada por el ente Reconocido legalmente y la administración distrital a través de la Secretaría de Educación Distrital. […]

CLAUSULA TERCERA: El Ente Congregación Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias garantiza la entrega del inmueble (donde funciona simultáneamente el Centro comercial de Educación Media Miguel Ángel Builes a Oficializarse y el Centro de Educación Básica No. 162) en calidad de comodato o préstamo de uso por un término de quince (15) años según mandato del Artículo 4º, del Decreto Reglamentario 193 de 1995, al Distrito de Barranquilla y éste declara haber recibido con inventario a su entera satisfacción el inmueble del Centro de Educación Básica y Media Comercial 162 'Miguel Ángel Builes' […]

CLAUSULA CUARTA: El Ente Congregación Hijas de Nuestra Señora de Las Misericordias entrega igualmente, todos los muebles y equipos con que cuenta el Centro Comercial de Educación Media 'Miguel Ángel Builes' al Distrito comodatario y este lo declara recibido con inventario a su entera satisfacción, detallándose la calidad de los recursos disponibles y las necesidades de otros indispensables para el buen funcionamiento del Centro […].

CLAUSULA QUINTA: OBLIGACIONES DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA: El

Distrito de Barranquilla es compromete a: […]

5. Asumir los gastos por concepto de reparaciones locativas y atender el mantenimiento del inmueble comprometiéndose en beneficio de todos por el buen uso y devolverlo en buen estado. […]

CLAUSULA SEXTA: El Distrito se obliga a delegar en el Ente Congregación Hijas de Nuestra Señora de Las Misericordias, y lo asume por el Distrito durante la vigencia de este contrato de Comodato, la Dirección, Coordinación y Administración del Centro Comercial de Educación Media Miguel Ángel Builes de carácter oficial para impulsar el Proyecto Educativo Institucional […]”. (se resalta)

Se encuentra acreditado que, mediante Oficio del 20 de junio de 2015, Yolfa Araujo Chávez, rectora encargada de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, en representación de la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, manifestó al Secretario de Educación de Barranquilla que, en caso de que la comunidad religiosa no pudiera continuar con la dirección del precitado centro educativo, le solicitaban la devolución de los bienes entregado en comodato. De ello, da cuenta copia simple del citado escrito⁴³, cuyo contenido es el siguiente:

“La Congregación Hijas de Nuestra SenÞora de las Misericordias, nos dirigimos a usted con el fin de infórmale que el día 7 de abril del año 1999, nuestra congregación entregó en Comodato, a la alcaldía de Barranquilla, la planta física y demás enseres del Centro Comercial de Educación Media Miguel Ángel Builes propiedad nuestra,

⁴³ “5ED_02Anexospdf(.pdf)”, pág. 18, índice 2, Samai.

donde actualmente funciona la Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes, hoy de carácter oficial, con ciertas cláusulas, entre ellas que: 'La Congregación Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, continuarían al frente de la Dirección, Coordinación y Administración del colegio'.

Desde hace 49 años venimos trabajando mancomunadamente con la Comunidad Educativa y el apoyo de todas las administraciones del Distrito de Barranquilla algo que valoramos y agradecemos.

Ante las determinaciones que hoy se avecinan relacionadas con la dirección de la institución, lamentamos la necesidad a que nos vemos abocadas, si no es posible nuestra continuidad en la institución, solicitar a ustedes la devolución del inmueble y los enseres de nuestra pertenencia”.

Se demostró que, mediante Oficio del 23 de julio de 2015, la Asesora de Despacho Jefe de la Oficina de Planeación Educativa de la Secretaría de Educación de Barranquilla solicitó a Yolfa Araujo Chávez, rectora de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, presentar una propuesta para la renovación del contrato de comodato suscrito entre la administración distrital y la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, toda vez que este había fenecido el 6 de abril de 2014. De ello, da cuenta copia simple del referido escrito⁴⁴, de cuyo contenido se destaca:

“Estamos remitiendo por segunda vez oficio por medio del cual se le solicita presentar la propuesta escrita de continuidad del contrato de comodato, el cual el permite continuar con la prestación del servicio educativo en el inmueble ubicado en la Cra. F2 No. 50D-27, Barrio Carrizal, propiedad de la Congregación Hijas De Nuestra Señora De La Misericordia.

Esta solicitud se realiza debido a que, el 06 de abril de 2014 venció el contrato de comodato de la referencia suscrito entre el Distrito de Barranquilla y la Congregación Hijas De Nuestra Señora De La Misericordia, y se necesita esta propuesta para proceder con la renovación de dicho documento”

Se constató que, mediante Oficio del 28 de julio de 2015, Yolfa Araujo Chávez, en representación de la congregación religiosa demandante, solicitó a la alcaldesa de Barranquilla iniciar negociaciones para la compraventa del predio donde funcionaba la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, toda vez que no estaban de acuerdo con la forma en que la entidad territorial quería administrar el plantel educativo. De ello, da cuenta copia simple del respectivo oficio⁴⁵, de cuyo contenido se destaca:

⁴⁴ “5ED_02Anexospdf(.pdf)”, pág. 19, índice 2, Samai.

⁴⁵ “5ED_02Anexospdf(.pdf)”, pág. 21 y 22, índice 2, Samai.

“[…] Desde el anÞo 1998 ante la crisis económica, las fuerzas humanas tanto de la comunidad como de las personas que hacían frente al colegio se agotaban, la decisión era se cerraba el colegio o se oficializaba, gracias a la buena voluntad del Padre Hoyos y su administración, Rafael Sánchez secretario de educación se decide mediante un comodato fortalecer y continuar la obra que hoy se ve fuertemente afectada porque se necesita no ya para responder a unas necesidades de tipo social como al iniciar, sino para dar cumplimiento a la Ley. Al parecer como único requisito que define el perfil de quien se ha preparado para liderar los procesos de formación de la niñez y juventud tan necesitada todavía de la misericordia. Esto nos lleva a concluir que ya no somos necesarias en este lugar aunque nuestro deseo sea seguir trabajando por esta comunidad pero no estamos de acuerdo con la forma como ustedes quieren venir a administrar por lo tanto proponemos:

Dar inicio a la negociación de compraventa del predio que corresponde a la comunidad religiosa asi ustedes pueden disponer de todo el espacio y la obra no se derrumba porque en estos momentos nos hemos convertido en punto de división gobierno e Iglesia, congregación Hijas de la Misericordia, y para eso no fuimos fundadas.

Establecer acuerdos de tiempo prudente en el que las situaciones que se definan queden por escrito así en el momento en que asuman definitivamente este lugar desaparezcan las tensiones comunidad religiosa, establecimiento educativo y comunidad del barrio.

Mientras la comunidad religiosa esté en la institución permitir que sigan liderando los procesos administrativos hasta tanto se defina la negociación de compra. […]”

Se probó que, mediante Oficio del 28 de julio de 2015, Yolfa Araujo Chávez, en representación de la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, informó a la Asesora de Despacho Jefe de la Oficina de Planeación Educativa de la Secretaría de Educación de Barranquilla que, en caso de no renovarse el contrato de comodato, ponía a su consideración el interés de la comunidad religiosa de vender el inmueble donde operaba la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”. Asimismo, la señora Araujo Chávez solicitó a la administración distrital que mientras llegaban a un acuerdo, le permitiera a la congregación religiosa continuar con la administración del plantel educativo. De ello, da cuenta copia simple del referido escrito⁴⁶, cuyo contenido es el siguiente:

“En nombre de la Congregación HIJAS DE NUESTRA SEÑORA DE LAS MISERICORDIAS les manifestamos lo siguiente: Nuestra Institución en el supuesto caso de no continuar con el contrato de comodato, poner a su estudio nuestro interés de venta del inmueble de propiedad de nuestra Congregación, pero no aceptamos la forma como ustedes quieren venir a administrar, aunque nuestro deseo es seguir trabajando por esta comunidad.

⁴⁶ “5ED_02Anexospdf(.pdf)”, pág. 23, índice 2, Samai.

Proponemos un tiempo prudencial para que ustedes estudien nuestra inquietud en el tiempo suficiente en el que ambas partes acordemos para que no se afecte el normal desarrollo de nuestra comunidad estudiantil; de igual forma pedimos que mientras dure este lapso de tiempo continúe la administración de la institución las religiosas Hijas de Nuestra Sra. de las Misericordias. Así tanto ustedes como nosotras vamos sensibilizando a la comunidad de Carrizal el valor de asumir esta nueva realidad con espiìritu de transformación e innovación para bien de todas”.

Consta que, mediante Oficio No. 00905 del 10 de septiembre de 2015, la Secretaría de Educación de Barranquilla informó a Yolfa Araujo Chávez que no era posible celebrar un contrato de administración del servicio educativo de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes” con la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, dado que, “al existir ya una lista de elegibles para la provisión de los cargos de Directivo Docente Rector, las plazas para proveer dichos cargos solo pueden ser asignadas a quienes cumplieron con los requisitos legales y participaron de las diferentes etapas del concurso de meìritos”. Por lo anterior, la administración distrital indicó a la demandante que estaban “dispuestos a realizarles una oferta para la compra del bien inmueble en el que funciona la Institución Educativa” y que les ofrecían “la posibilidad que, mientras se adelanta todo lo concerniente al asunto de la compra del predio, se celebre un contrato de arrendamiento”. De ello, da cuenta copia simple del respectivo escrito⁴⁷.

Se probó que, mediante Oficio de febrero de 2016, la Secretaría de Educación de Barranquilla solicitó a la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias presentar una propuesta de contrato de arrendamiento del inmueble de su propiedad, ubicado en la carrera 2F No. 50D-27 de este municipio, para que allí continuara funcionando la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”. De ello, da cuenta simple del precitado oficio⁴⁸.

Consta que, en fecha indeterminada, la congregación religiosa demandante presentó ante la Secretaría de Educación de Barranquilla la respectiva propuesta de arrendamiento del inmueble identificado con el folio de matrícula No. 040-347401, según da cuenta copia simple del referido escrito⁴⁹.

⁴⁷ “5ED_02Anexospdf(.pdf)”, pág. 24 a 26, índice 2, Samai.

⁴⁸ “23ED_142CONGREGACIONDEHIJ(.pdf)”, pág. 22, índice 2, Samai.

⁴⁹ “23ED_142CONGREGACIONDEHIJ(.pdf)”, pág. 23 y 24, índice 2, Samai.

Se acreditó que el 20 de abril de 2016, la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias y el distrito de Barranquilla celebraron el contrato de arrendamiento del inmueble identificado con el folio de matrícula No. 040-321701, para el funcionamiento de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, con plazo hasta el 30 de diciembre siguiente. De ello, da cuenta copia simple del contrato de arrendamiento No. 012016001634 de esa fecha⁵⁰.

Ausencia de constreñimiento como circunstancia configurativa de falla del servicio

Se advierte que en el sub examine la Congregacio´n de Hijas de Nuestra Sen~ora de las Misericordias aduce haber sufrido un empobrecimiento patrimonial como consecuencia de la explotacio´n del predio identificado con el folio de matri´cula inmobiliaria No. 040-321701, de su propiedad, realizada sin el amparo contractual legalmente exigido, como resultado del constreñimiento ejercido por el Distrito de Barranquilla para que la comunidad religiosa permitiera dicha explotación.

Así pues, de los medios probatorios arrimados al proceso se encuentra acreditado que, la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias era propietaria del inmueble identificado con el folio de matrícula No. 040-321701, el cual se ubicaba en la carrera 2F No. 50D-27 del barrio Carrizal del distrito de Barranquilla (hechos probados 7.1.1 y 7.1.2).

Está probado que, el 7 de abril de 2014, feneció el plazo del contrato de comodato celebrado entre el distrito de Barranquilla y la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias sobre el inmueble identificado con el folio de matrícula No. 040-321701, donde operaba la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, bajo la dirección y coordinación de la comunidad religiosa. No obstante, pese a la terminación del contrato, el plantel educativo distrital continuó funcionando bajo la administración de la demandante (hecho probado 7.1.3).

⁵⁰ “5ED_02Anexospdf(.pdf)”, pág. 27 a 35, índice 2, Samai.

Ahora bien, fue hasta el 20 de junio de 2015 que la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias comunicó al Secretario de Educación de Barranquilla que, debido a los cambios en la administración de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, solicitaba la devolución del inmueble entregado en comodato, en caso de que no le permitiera continuar con la dirección del mencionado establecimiento educativo. En respuesta a dicho requerimiento, el 23 de julio de siguiente, la administración distrital solicitó a la comunidad religiosa presentar una propuesta para renovar el contrato de comodato (hechos probados 7.1.4 y 7.1.5).

Seguidamente, el 28 de julio de 2015, la accionante propuso al distrito de Barranquilla iniciar negociaciones para la compraventa del predio donde funcionaba la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, en razón a su desacuerdo con la manera en que el distrito pretendía administrar el plantel educativo. Asimismo, solicitaron a la entidad territorial que les permitiera continuar con la dirección del citado establecimiento mientras ambas partes alcanzaban un acuerdo respecto de la compraventa (hechos probados 7.1.6 y 7.1.7).

Por su parte, el 10 de septiembre de 2015, el distrito de Barranquilla informó a Yolfa Araujo Chávez que no era posible celebrar un contrato de administración del servicio educativo con la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias. En consecuencia, la entidad territorial propuso a la comunidad religiosa comprarles el predio donde operaba la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes” y suscribir un contrato de arrendamiento mientras se perfeccionaba el respectivo negocio jurídico (hecho probado 7.1.8).

En virtud de lo anterior, en fecha indeterminada, la accionante presentó ante la Secretaría de Educación de Barranquilla la respectiva propuesta de arrendamiento del inmueble, conforme a lo solicitado por la administración distrital (hechos probados 7.1.9 y 7.1.10).

Finalmente, el 20 de abril de 2016, la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias y el distrito de Barranquilla celebraron el contrato de arrendamiento del  inmueble  identificado  con  el  folio  de  matrícula.  040-347401,  para  el

funcionamiento de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, con plazo hasta el 30 de diciembre siguiente (hecho probado 7.1.11).

Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia de antaño de esta Corporación⁵¹, la actio in rem verso procedia excepcionalmente “cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo”.

Por su parte, mediante sentencia de unificación del 31 de julio de 2025⁵², se rectificó dicha postura al establecer que “el ejercicio de un constreñimiento o imposición a un particular (o, incluso, a un servidor público), en ejercicio de la supremacía o autoridad de la entidad, no puede calificarse de manera distinta a una circunstancia configurativa de una falla del servicio, por tratarse de un actuar separado de la ley y de la vocación de servicio a la que están llamadas las autoridades en Colombia”.

En el contexto expuesto, la Sala observa que en el sub examine no se probó que la entidad territorial demandada, en ejercicio de su autoridad, hubiera impuesto o ejercido constreñimiento alguno sobre la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias para que permitiera la explotación del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 040-321701, en donde funcionaba la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”. Por el contrario, en el plenario se probó que la utilización del referido inmueble, con destino a la prestación del servicio educativo, tuvo lugar en el marco de un proceso de negociación entre la demandante y la administración distrital, orientado a la celebración de un contrato de arrendamiento y la posterior compraventa del predio.

Justamente, la Sala evidencia que, en un primer momento, una vez finalizado el contrato de comodato, la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las

⁵¹ Consejo de Estado, Sala Plena de la Seccio´n Tercera. Sentencia de unificacio´n del 19 de noviembre de 2012. Radicado 73001-23-31-000-2000-03075-01 (24897).

⁵² Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2025, Rad.: 57464.

Misericordias, continuó, de manera voluntaria, operando la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes” en el predio de su propiedad, sin exigir contraprestación alguna. Posteriormente, al producirse cambios en la administración del referido centro educativo, con los cuales la comunidad religiosa manifestó su desacuerdo, solicitó a la entidad territorial la restitución del inmueble y, más adelante, su compraventa. Más aún, la accionante solicitó al distrito de Barranquilla que se le permitiera continuar con la dirección de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, mientras se finiquitaba la respectiva compraventa (hechos probados 7.1.3 a 7.1.7).

Así, la entidad pública demandada, ante la imposibilidad jurídica de que la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias continuara con la administración de la mencionada institución educativa, aceptó la propuesta de comprarles el inmueble y, además, les propuso celebrar un contrato de arrendamiento mientras se adelantaba dicha gestión. Por su parte, la comunidad religiosa demandante aceptó dicha oferta, para lo cual presentó la respectiva propuesta de arrendamiento, el cual finalmente se suscribió el 20 de abril de 2016 (hechos 7.1.8 a 7.1.11).

De esta forma, se observa que la explotación del predio de propiedad de la demandante por parte del distrito de Barranquilla se dio en el marco de un proceso de negociación para la suscripción de un contrato de compraventa, el cual fue propuesto por la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, ante la imposibilidad de que se les permitiera continuar con la administración y dirección de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes” (hechos probados 7.1.5 a 7.1.8).

En ese orden de ideas, se advierte que la situación descrita no configura un constreñimiento, exclusivo y sin culpa del particular afectado, atribuible a la administración distrital, sino que, corresponde a un proceso de negociación libre y voluntaria entre la comunidad religiosa accionante y el distrito de Barranquilla. En efecto, en desarrollo de dichas gestiones, la demandante se ofreció a continuar administrando la institución educativa distrital sin contraprestación alguna y sin contar con el amparo contractual requerido. Así, ante la inviabilidad jurídica de tal

planteamiento, fue la propia accionante quien propuso a la administración distrital la celebración de un contrato de compraventa respecto del predio en el que operaba la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”. Asimismo, posteriormente aceptó la propuesta formulada por la entidad territorial de arrendar el inmueble mientras se perfeccionaba el referido negocio jurídico (hechos probados 7.1.4 a 7.1.11).

De esta forma, se observa que la comunidad religiosa aceptó, libre y voluntariamente que la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes” funcionara en el inmueble de su propiedad, sin el amparo contractual correspondiente, bajo la expectativa de que se le permitiera continuar con la administración del mencionado plantel educativo y, posteriormente, de enajenar el predio donde operaba dicha institución.

De otra parte, si bien la actora aduce que no procedió “por viìa de hecho a recurar (sic) su inmueble por la misión de la comunidad y vocación de servicio propia de este tipo de comunidades”, con el propósito de permitir que allí continuara la prestación del servicio educativo, tal circunstancia tampoco configura un acto de constreñimiento por parte del distrito de Barranquilla. Por el contrario, dicha afirmación evidencia la decisión voluntaria de la congregación religiosa de continuar operando la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, aun con pleno conocimiento de que no contaba con el amparo contractual legalmente exigido para ello.

De esta forma, la Sala concluye que en el caso sub examine no se probo´ que la entidad demandada hubiera ordenado, presionado, impuesto, coaccionado, conminado u obligado a la actora a permitir la explotacio´n del predio identificado con el folio de matri´cula No. 040-321701, en el cual operaba una institución educativa del distrito de Barranquilla. Por el contrario, se demostró que la congregación religiosa demandante, en desarrollo de negociaciones libres y voluntarias para la celebración de contratos de arrendamiento y compraventa con la entidad territorial demandada, consintió, de manera libre y espontanea, que en el predio de su propiedad continuara funcionando la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, sin el amparo contractual legalmente exigido ni contraprestación económica

alguna, distinta a que se le permitiera continuar con la dirección del mencionado plantel educativo.

Configuracioìn de los elementos de la actio in rem verso como sustento del medio de control de reparacioìn directa

De esta forma, ante la ausencia de constreñimiento, se concluye que en el presente caso no concurre una circunstancia fa´ctica que permita su ana´lisis bajo el ti´tulo de imputacio´n de falla del servicio. En consecuencia, la Sala procederá a examinar si, en el sub examine, concurren los elementos necesarios para reconocer la compensación por enriquecimiento sin causa.

Ahora bien, ab initio se indico´ que la actio in rem verso procedi´a de manera excepcional en los casos en que se pretende reclamar el pago de servicios que se hayan ejecutado en favor de la Administracio´n sin haber mediado contrato alguno, siempre y cuando se acredite el acaecimiento de una circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de intere´s general que exigiesen la entrega del bien o la prestacio´n del servicio. De igual forma, se debe probar que no era posible acudir a los mecanismos que la ley regula para escoger un contratista y celebrar un contrato, dado que no puede utilizarse para subsanar la indebida gestio´n contractual de la entidad pu´blica.

Asimismo, el juez debe verificar la licitud de los elementos involucrados en el enriquecimiento sin justa causa, a saber, i) el origen del bien o servicio que se cumple; ii) la naturaleza de este que, en todo caso debe ser li´cita; iii) la contraprestacio´n y iv) la motivacio´n li´cita y de buena fe, es decir, que ambas partes obren legalmente y con capacidad para hacerlo, entre otros elementos.

Finalmente, de conformidad con lo expuesto en la sentencia de unificacio´n del 31 de julio de 2025, el reconocimiento de la compensacio´n esta´ supeditado a que se reu´nan los siguientes aspectos:

“(i) la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad demandada; (ii) un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, el cual pueda atribuirse al acrecimiento mencionado; (iii) la ausencia de causa juriìdica en el desequilibrio

producido, en cuanto a que no haya sido generada por un hecho o un acto juriìdico, como tampoco por una disposición expresa de la ley; (iv) que el demandante carezca de cualquier otro mecanismo para reclamar la compensación, lo que pone en evidencia su subsidiariedad; y (v) la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley”.

En otras palabras, la procedencia del medio de control bajo las pretensiones de enriquecimiento sin justa causa exige, por una parte, el empobrecimiento del demandante, por otra, el enriquecimiento correlativo y correspondiente del demandado, la inexistencia de una causa o fuente juri´dica que justifique el flujo patrimonial de una parte a la otra sin pacto y que no sea procedente el ejercicio de otro medio de control para obtener la restitucio´n o compensacio´n de lo pagado sin razo´n juri´dica. Asimismo, para que proceda la actio in rem verso es menester que, ante su cara´cter excepcional, concurra una circunstancia extraordinaria, sustentada en razones de intere´s general, que requiriese la entrega del bien o la prestación del servicio al margen de una relación contractual.

Ahora bien, al descender al caso concreto, se encuentra probado, de un lado, la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio del distrito de Barranquilla, el cual, durante el período comprendido entre el 8 de abril de 2014 y el 20 de abril de 2016, explotó el inmueble identificado con el folio de matri´cula No. 040-321701 donde funcionaba la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”. De otro lado, se constata un correlativo empobrecimiento sufrido por la Congregación de Hijas de Nuestra Señora de las Misericordias, como consecuencia de la explotación del predio de su propiedad sin recibir contraprestación económica alguna (hechos probados 7.1.1 a 7.1.8 y 7.1.11).

De igual forma, se evidencia que no existe una causa o fuente jurídica que justifique el referido desplazamiento patrimonial realizado en virtud de la explotación del predio identificado con el folio de matri´cula inmobiliaria No. 040-321701 durante el período comprendido entre el 8 de abril de 2014 y el 20 de abril de 2016, esto es, entre la finalización del contrato de comodato y la posterior celebración del contrato de arrendamiento sobre el precitado inmueble. Asimismo, no se advierte que tal situación haya ocurrido en virtud de un hecho doloso o culposo generador de un empobrecimiento y tampoco se tiene que dicha circunstancia obedeció a una coacción o constreñimiento de la administración distrital, el cual, de conformidad

con la sentencia de unificación del 31 de julio de 2025, constituye un evento de falla en el servicio y no de un enriquecimiento sin causa, se insiste, dada la subsidiariedad de dicha figura.

No obstante, en el caso sub examine no se acredito´ circunstancia extraordinaria alguna, sustentada en razones de interés general, que permitiera concluir que el distrito de Barranquilla estuviera impedido para acudir a los mecanismos regulares de seleccio´n de contratistas con el fin de garantizar la prestacio´n del servicio educativo, o, en su defecto, para prorrogar oportunamente el contrato de comodato celebrado con la Congregacio´n de Hijas de Nuestra Sen~ora de las Misericordias, suscrito el 7 de abril de 1999 con un plazo de 15 an~os. En este contexto, se evidencia que la administracio´n distrital disponía de un término razonable para planear y adelantar el proceso de contratacio´n que asegurara la continuidad en el funcionamiento de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, una vez vencido el contrato de comodato (hecho probado 7.1.3).

Asimismo, la Sala advierte que, si bien la prestacio´n del servicio educativo a cargo del distrito de Barranquilla requiere continuidad, ello no implica que para su ejecución efectiva resulte indispensable utilizar las instalaciones de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, de propiedad de la congregación religiosa demandante. En efecto, no se acredito´ en el expediente que dicho inmueble constituyera el único plantel disponible o idóneo para que la prestación del servicio de educación por parte de la entidad territorial, ni que no existieran otras instituciones a las cuales pudiera trasladarse a los estudiantes, o mecanismos alternativos previsto en la ley para garantizar la continuidad del servicio.

De esta manera, la Sala concluye que en el sub examine no se probó uno de los presupuestos estructurales de la actio in rem verso, consistente en la existencia de una circunstancia extraordinaria que, por razones de intere´s general, justificara que el distrito de Barranquilla explotara el predio identificado con el folio de matri´cula No. 040-321701, para el funcionamiento de la “Institución Educativa Distrital Miguel Ángel Builes”, sin que mediara contrato.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que en el presente caso la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de donde el cargo que se alega requiere de prueba, cuya omisión por la parte demandante, a quien corresponde tal onus, impide su prosperidad.

En consecuencia, como en el asunto que aquiì se debate no se acreditaron los requisitos de procedencia excepcional de la actio in rem verso, por ausencia de medio probatorio que así lo demuestre, resulta evidente que el reconocimiento del enriquecimiento sin causa no puede prosperar. Ello obedece, entre otras razones, a que la actio in rem verso no puede emplearse para reclamar el pago de obras o servicios ejecutados en favor de la administracioìn sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo el mandato imperativo de la ley que preveì que establece la solemnidad del contrato estatal, el cual debe celebrarse por escrito y previa observancia de los procedimientos señalados por el legislador.

En efecto, es preciso señalar que, conforme a lo dispuesto en los arti´culos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales son de carácter solemne, pues su perfeccionamiento exige la formalidad del escrito, salvo en los eventos de urgencia manifiesta, circunstancia que, se reitera no se presentó en el caso bajo examen. Sobre este aspecto, se advierte que las normas que imponen solemnidades constitutivas son de orden pu´blico, de carácter imperativo e inmodificable. En consecuencia, quienes pretendan intervenir en la celebracio´n de un contrato estatal tienen el deber jurídico de acatar la exigencia del escrito como requisito indispensable para perfeccionar un negocio de esa naturaleza.

En suma, quien ignore dicho precepto y preste un servicio a favor de la administracio´n, no sufre un empobrecimiento pues de sus propios actos irregulares y contrario a las normas no puede obtener provecho alguno.

Asi´ las cosas, la Sala concluye que no se acreditó el constreñimiento como circunstancia configurativa de la falla del servicio, así como tampoco se configuraron

los elementos para reconocer en sede contencioso administrativa la compensacio´n del enriquecimiento sin causa alegado por la Congregacio´n de Hijas de Nuestra Sen~ora de las Misericordias y, en consecuencia, en la parte resolutiva de esta sentencia se confirmara´ el sentido de la sentencia del 27 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Atla´ntico que nego´ las pretensiones de la demanda, segu´n lo expuesto en precedencia.

Condena en costas

El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Al punto, el artículo 365 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas, a saber:

“1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

De conformidad con las normas anteriormente transcritas, en la parte resolutiva se condenará en costas a la parte demandante, debido a que fue la parte vencida en el proceso y se confirmó en su integridad la sentencia de primera instancia. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.

Ahora, en relación con las agencias en derecho⁵³ en segunda instancia, es menester poner de presente que se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora⁵⁴. A su turno, el Acuerdo 10554 de 2016⁵⁵ proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, determina que, en los procesos declarativos en general en segunda instancia, podrán fijarse entre 1 a 5 SMLMV⁵⁶.

No obstante, comoquiera que la parte vencedora no desplegó ninguna actuación en segunda instancia, no habrá lugar al pago de las agencias en derecho a cargo de la parte demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda, pero por los argumentos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuáles serán liquidadas de manera concentrada por la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

⁵³ Cfr. Art. 365 y ss. CGP.

⁵⁴ Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Rad.: 51034

⁵⁵ “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.

⁵⁶ “Artiìculo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: Procesos declarativos en general. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V. En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido. (ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V”.

TERCERO: NEGAR las agencias en derecho por la segunda instancia.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES

Presidente de la Sala

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Magistrado

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Magistrada

VF