Radicado: 08001-23-33-000-2017-00969-01 (1607-2022)
Demandante: Elizabeth Coley Hernández
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 08001-23-33-000-2017-00969-01 (1607-2022)
Demandante: Elizabeth Coley Hernández
Demandado: La Nación – Fiscalía General de la Nación
Tema: Prestaciones sociales a empleada en situación de discapacidad.
Decisión: Modificar y confirmar la sentencia de primera instancia
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
En esta oportunidad se resolverá el recurso de apelación formulado por la entidad demandada contra la sentencia del 13 de julio de 2020, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. Así mismo se desatará la censura que esa misma parte formuló contra la providencia del 24 de junio de 2021, que adicionó la anterior decisión.
ANTECEDENTES
Pretensiones1. Con la demanda se solicitó la nulidad del acto administrativo DS-13-12-SSDAG-000553 de mayo 17 de 2017, proferido por la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación.
A título de restablecimiento del derecho se exigió condenar al ente accionado reconocer y pagar las prestaciones sociales a que tiene derecho y que se hayan dejado de cancelar desde el 17 de septiembre del 2014, fecha en la que inició su incapacidad por accidente laboral y hasta que se defina su reintegro o pensión de invalidez.
Igualmente, se reclamó el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías y la indemnización de los perjuicios morales.
Hechos. Se referenciaron como tales los siguientes:
El 1.° de agosto de 2006 la actora se vinculó al ente accionado como técnico investigador grado II, adscrita al Área de Arquitectura y Topografía del Cuerpo Técnico de Investigación.
1 Ver archivo denominado «12ED_CUADERNO1_01DEMANDA», el cual puede ser descargado en la pestaña
«Visualizar expediente» de la plataforma SAMAI.
Para el 17 de septiembre de 2014 la demandante se encontraba en estado de embarazo y sufrió un accidente en las escaleras de la sede de la Unidad de Reacción Inmediata de Barranquilla, el cual fue catalogado por la ARL Positiva como de origen laboral. Desde entonces se encuentra incapacitada para trabajar.
Dado que la Fiscalía General de la Nación le sufragó sus prestaciones sociales hasta el mes de junio de 2016, solicitó a esa institución la continuidad en el pago de esos emolumentos, petición que fue negada a través del Oficio que ahora se cuestiona.
Fundamentos de derecho y concepto de violación. Para el abogado de la parte demandante, la decisión cuestionada vulneró las siguientes disposiciones: artículos 4.° y 56 del Decreto Ley 021 de 2014; artículo 51 del Código Sustantivo
del Trabajo; artículo 13 de la Ley 344 de 1996; artículo 1.° del Decreto 1252 de
2000; numeral 3.° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990; Decretos 1042 y 1045 de
1978, Decreto 2460 de 2006 y Decreto 451 de 1984.
Al exponer el concepto de violación, el jurista indicó, en esencia, que el ordenamiento jurídico vigente establece que la incapacidad por enfermedad o accidente laboral no suspende la relación de trabajo ni mucho menos interrumpe el tiempo de labores, por lo que la negativa de la entidad accionada, fundada en la ausencia de prestación del servicio, infringió las normas en que debería fundarse.
Contestación de la demanda2. Oportunamente el ente accionado se opuso a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:
La institución cumplió con sus obligaciones laborales para con la demandante, pues le pagó los salarios y prestaciones sociales causados hasta el día en que inició la incapacidad para trabajar.
La Ley 776 de 2002 establece como obligación de las otrora administradoras de riesgos profesionales el reconocimiento y pago a favor del empleado del respectivo subsidio por incapacidad para laborar, el cual se liquida con base en el 100% del último salario devengado por este.
Por ende, a la demandante no le asiste derecho a las prestaciones sociales que normalmente devengaba, pues su reconocimiento exige precisamente la prestación del servicio, lo que aquí no ocurrió.
Fundada en las anteriores consideraciones, formuló la excepción que denominó
«[e]xiste cumplimiento de un deber legal».
Sentencia de primera instancia3. Es la proferida el 13 de julio de 2020, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico concedió parcialmente las
2 Ver archivos denominados «25ED_CUADERNO1_14CONTESTACIONDEMAND» y
«28ED_CUADERNO1_17CONTESTACIONDEMAND», ejusdem.
3 Ver archivo denominado «38ED_CUADERNO1_27FALLO.» ib.
pretensiones de la demanda. Con tales fines, concluyó que:
El artículo 56 del Decreto Ley 021 de 2014, que regula las diversas situaciones administrativas de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, establece que la licencia por enfermedad no interrumpe el tiempo de servicios.
Por tanto, ante circunstancias de esta naturaleza se mantiene vigente el vínculo de trabajo y, por tanto, la obligación de la entidad empleadora de pagar las prestaciones sociales pertinentes.
Como la negativa de la institución accionada en reconocer y pagar a la parte actora sus prestaciones sociales se fundó, en esencia, en la falta de prestación del servicio, es clara la ilegalidad de esa determinación, pues desconoció que la licencia por enfermedad no suspende el tiempo de servicios.
Aunque la parte activa exigió el pago de esos estipendios a partir del 14 de septiembre de 2014, día en que inició la aludida incapacidad, su reconocimiento se efectuará a partir del mes de junio de 2016. Lo anterior, dado que está demostrado que desde entonces la accionante no recibe el pago de sus prestaciones sociales, pues la afirmación que en este sentido realizó en la demanda, fue aceptada por la accionada en la respectiva contestación. Por ende, nada impide que los emolumentos reclamados se reconozcan a partir de aquella fecha.
No obstante, se recuerda que según lo establecido en el artículo 22 del Decreto 1045 de 1978, las vacaciones solo pueden pagarse durante los periodos de restricción para laborar que no superen los 180 días. En este orden de cosas, es viable el reconocimiento de esta prestación dentro del citado límite, esto es, las causadas hasta el día 180 de incapacidad.
El resto de prestaciones sociales reclamadas -cesantías, intereses sobre las cesantías, primas de servicio, navidad y productividad y la bonificación por servicios prestados- se reconocen sin ningún condicionamiento.
Así mismo, la Fiscalía General de la Nación pagará a la demandante «[…] un día de salario por cada día de retardo en la consignación de sus cesantías correspondiente al año 2016, desde el 15 de febrero de 2017, hasta cuando efectivamente se haya consignado del (sic) auxilio correspondiente la anualidad aludida y las subsiguientes […]»
Finalmente, negó por falta de pruebas la indemnización de los perjuicios morales reclamados.
De la solicitud de aclaración y adición de la sentencia de primera instancia4.
4 Archivos denominados «36ED_CUADERNO1_25SOLICITUDACLARACIO» y
«41ED_CUADERNO1_30SOLICITUDACLARACIO» ib.
El abogado de la demandante solicitó al tribunal aclarar el ordinal tercero de esa providencia porque:
- En primer lugar excluyó del restablecimiento del derecho la asignación básica, pero, en segundo lugar, señaló «a las que tiene derecho», lo que puede generar confusión al momento de ejecutar el fallo.
- Aunque también exceptuó a las vacaciones, después indicó «desde las causadas en el mes de junio de 2016», lo que también produce incertidumbre al respecto.
Igualmente peticionó adicionar esa decisión, en el sentido de liquidar la condena impuesta y emitir un pronunciamiento frente a la pretensión de indemnización de los perjuicios morales reclamados.
De la resolución de esas peticiones5. En providencia del 24 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico adicionó la sentencia, en el sentido de incluir el ordinal sexto y, dentro de él, la negativa de indemnización de los perjuicios morales exigidos en la demanda.
Así mismo, modificó el ordinal tercero de la parte resolutiva de esa decisión6, contentivo del componente del restablecimiento del derecho, así:
“(...) Como consecuencia de la anterior declaración, condénase a la Nación - Fiscalía General de la Nación, al reconocimiento y pago a la señora ELIZABETFI COLEY HERNÁNDEZ de las prestaciones sociales y emolumentos laborales a las que tiene derecho, como empleada de dicha entidad y con las condiciones de antigüedad que les son propias sin incluir la asignación básica o salario básico dentro de estas; igualmente se le reconocerá el emolumento no cancelado de vacaciones, que se hayan causado antes del mes de junio de 2016; al reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, de la manera y en los términos en que se dejó expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Indéxese la condena de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia. (...)”
Recursos de apelación7. Oportunamente, la apoderada de la parte demandada recurrió la sentencia y su adición en los siguientes términos:
Alegó que las disposiciones del Decreto 776 de 2002 fueron indebidamente aplicadas, ya que regulan únicamente las prestaciones asistenciales y económicas del Sistema de Riesgos Laborales, mas no las prestaciones sociales a cargo del empleador.
5 Archivo denominado «47ED_CUADERNO1_36AUTORESUELVE-ADICIONAR SENTENCIA» ib.
6 Que originalmente fue concebido de la siguiente manera «[c]omo consecuencia de la anterior declaración, condénase a la Nación - Fiscalía General de la Nación, al reconocimiento y pago a la señora ELIZABETH COLEY HERNÁNDEZ de las prestaciones sociales y emolumentos laborales sin incluir la asignación básica, a las que tiene derecho, como empleada de dicha entidad y con las condiciones de antigüedad que les son propias, a excepción de las vacaciones, desde las causadas en el mes de junio de 2016; al reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, de la manera y en los términos en que se dejó expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Indéxese la condena de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia.»
7 Ver archivos denominados «43ED_CUADERNO1_32RECURSOAPELACIONP» y
«49ED_CUADERNO1_38RECURSOAPELACIONP», los cuales pueden ser descargados en la pestaña
«Visualizar expediente» de la plataforma SAMAI.
Señaló que cuando el artículo 56 del Decreto Ley 021 de 2014 indica que la incapacidad no interrumpe el tiempo de servicio, se refiere solo al cómputo para ciertos fines, como la pensión, pero no cobija el derecho automático a las prestaciones sociales.
Como la demandante se encontraba en una situación administrativa de separación temporal del servicio con ocasión de la incapacidad para laborar y, por tanto, no ejercía las funciones del cargo en el que había sido designada, es improcedente la condena prestacional emitida en primera instancia. Lo anterior, en razón a que cada uno de esos emolumentos demanda la prestación del servicio como requisito para su reconocimiento, lo que aquí, se insiste, no se cumplió.
Frente a las cesantías existía una controversia jurídica sobre la procedencia de su pago, por lo que no puede imponerse automáticamente la sanción moratoria en los términos de la Ley 50 de 1990.
Expuso que ya existe un fallo de tutela de segunda instancia que ordenó el pago de las prestaciones sociales, decisión que la entidad cumplió con la expedición de la Resolución 01041 de 6 de noviembre de 2018, en la que no solo reconoció los estipendios causados entre los años 2016 y 2018, sino también los aportes al sistema general de seguridad social integral.
En consecuencia, solicitó la revocatoria del fallo y el rechazo de las pretensiones, así como la práctica de pruebas en segunda instancia para acreditar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del referenciado fallo de tutela.
Por otro lado, adujo que el tribunal excedió los límites legales, pues amparado en las figuras de la aclaración y adición de las providencias judiciales, modificó la sentencia de primera instancia.
En efecto, adujo que a través de la decisión inicial se negó el derecho a las vacaciones por superar el límite de 180 días de incapacidad y solo abrió paso a las prestaciones sociales causadas desde el mes de junio de 2016. Sin embargo, en la providencia que aclaró y adicionó a aquella se reconocieron las vacaciones causadas antes de esa fecha.
Advirtió que este cambio generó confusión y podría implicar un doble reconocimiento de los derechos ya pagados, pues la propia sentencia había establecido que las prestaciones anteriores a junio de 2016 ya habían sido canceladas por la Fiscalía General de la Nación.
Trámite correspondiente a la segunda instancia
La admisión del recurso8. Mediante Auto de fecha 10 de mayo de 2022 se admitió el recurso de apelación.
8 Ver índice 00003 de la plataforma SAMAI de segunda instancia.
Etapa de pruebas. Por Auto del 10 de octubre de 2022 se accedió parcialmente a la solicitud de pruebas en segunda instancia presentada por la demandada y se dispuso a incorporar los siguientes documentos:
Fallo de tutela del 15 de marzo de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro del expediente radicado 08001-33-33-008-2017-00382-01, promovido por Elizabeth Coley Hernández contra la Fiscalía General de la Nación, entre otros.
Providencia del 20 de septiembre de 2018, a través de la cual ese mismo tribunal declaró la nulidad de lo actuado en el incidente de desacato adelantado en aquel paginario y ordenó vincular a la Fiscalía General de la Nación.
Auto del 12 de octubre de 2018, por el cual el Juzgado Octavo Administrativo de Barranquilla vinculó como litisconsorte necesario dentro del trámite incidental a la Fiscalía General de la Nación.
Auto del 15 de noviembre de 2018, mediante esa misma autoridad judicial declaró la inejecutabilidad de la sanción impuesta al subdirector de Apoyo Regional Caribe de la Fiscalía General de la Nación.
Resolución 001041 del 6 de noviembre de 2018, que cumplió con la orden de tutela antes referenciada.
Certificado contentivo de los salarios devengados por la demandante en los años 2019 y 2020.
Resoluciones nros. 001120 del 31 de diciembre de 2018 y 0000269 del 13 de febrero de 2020, que liquidó las cesantías de los años 2018 y 2019.
Dentro del término del traslado de esos documentos, la parte demandante9 indicó que la Fiscalía General de la Nación pagó las prestaciones sociales de forma tardía y parcial, quedando pendientes los conceptos de primas de navidad, de servicios y de antigüedad.
Con tales fines aportó las evidencias que acreditan el pago de las cesantías, las nóminas de pago y los certificados de salarios de los años 2014 a 2022 -excepto las del 2018-, así como algunos extractos y pantallazos de su cuenta bancaria.
Alegatos de conclusión. Ambas partes presentaron alegatos de conclusión10, en los que reiteraron los argumentos expuestos en primera instancia. El Agente del Ministerio Público Delegado ante esta corporación guardó silencio.
«67RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES», el cual puede ser
descargado en la pestaña «Visualizar expediente», de la plataforma SAMAI.
10 Ver índices 48 y 49 de la plataforma SAMAI.
Control de legalidad11. Luego de las revisiones de rigor, no se advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que se resolverá la alzada, previas las siguientes:
II. CONSIDERACIONES
Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,12 esta Sala de Subsección es competente para resolver el recurso de apelación presentado.
Problemas jurídicos. Atendiendo lo señalado por la entidad recurrente, se debe determinar si:
¿La incapacidad laboral de la que era destinataria la parte actora interrumpió o no la causación de sus prestaciones sociales?
¿Es procedente reconocer la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990, aunque exista controversia sobre el derecho a las cesantías?
¿El Tribunal Administrativo del Atlántico modificó la sentencia de primer grado, en lo atinente al reconocimiento del derecho a las vacaciones, cuando resolvió la solicitud de aclaración y adición que sobre ella presentó la parte demandante?
El caso concreto – la resolución de los interrogantes planteados.
Primer interrogante: ¿La incapacidad laboral de la que era destinataria la parte actora interrumpió o no la causación de sus prestaciones sociales?
Conforme al artículo 4.° del Decreto Ley 021 de 2014, la incapacidad por enfermedad o accidente de trabajo configura una situación administrativa de separación temporal del servicio, sin que ello implique la desvinculación del empleo.
En armonía con lo anterior, el artículo 56 ibídem. establece que «[e]l término de la licencia por enfermedad, riesgos laborales o maternidad no interrumpe el tiempo de servicio», lo cual resulta determinante para efectos del reconocimiento de los derechos prestacionales.
De esta manera, como tal condición no interrumpe el tiempo de servicio, elemento estructural para la causación de las prestaciones sociales, se conserva el derecho al pago de las prestaciones sociales pertinentes.
Adicionalmente, el artículo 55 del mismo cuerpo normativo dispone que la prestación económica derivada de la incapacidad por enfermedad, entre otras, está
11 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en etapas siguientes».
12 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
a cargo de la respectiva entidad de seguridad social, lo cual denota que el pago del auxilio por incapacidad sustituye el salario, pero no modifica ni extingue la relación laboral ni sus efectos prestacionales.
En consecuencia, no es jurídicamente válido que la administración niegue el reconocimiento de tales emolumentos bajo el argumento de que el trabajador no percibe salario alguno, pues dicha prestación económica cumple la función de reemplazarlo.
Por su parte, el artículo 3.° de la Ley 776 de 2002 establece que todo empleado a quien se le defina una incapacidad temporal, tiene derecho al reconocimiento de un subsidio equivalente al 100% de su salario base de cotización, lo que reafirma la intención legislativa de proteger la estabilidad económica del servidor sin afectar sus derechos laborales.
En el mismo sentido, los artículos 25 y 53 de la Constitución Política consagran el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, así como los principios de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos, favorabilidad y primacía de la realidad, los cuales impiden interpretar la incapacidad como una causal para la pérdida o suspensión de los derechos prestacionales.
Bajo este marco normativo, resulta claro que la incapacidad para trabajar no puede ser entendida como una situación que exonere al empleador del reconocimiento de las prestaciones sociales, pues ello desconocería que el Decreto Ley 21 de 2014 mantiene en estas situaciones la continuidad del vínculo laboral.
De conformidad con el artículo 18 del Decreto 3135 de 1968, la licencia por enfermedad no interrumpe el tiempo de servicio, lo que implica que el periodo de incapacidad debe ser computado para efectos laborales y prestacionales.
Si bien dicha disposición prevé que cuando la incapacidad excede los 180 días el trabajador puede ser retirado, esta consecuencia no opera de manera automática, en razón de la estabilidad laboral reforzada reconocida a las personas en condición de debilidad manifiesta.
En efecto, el artículo 26 de la Ley 361 de 1997 establece que ningún empleado puede ser desvinculado por su condición de salud sin autorización previa del Ministerio del Trabajo, salvo que exista una incompatibilidad insuperable para el ejercicio del cargo.
En armonía con lo anterior, el artículo 2.2.5.5.14 del Decreto 1083 de 2015 dispone que el tiempo de duración de la licencia por enfermedad es computable como tiempo de servicio activo, lo que reafirma que la incapacidad no afecta la continuidad del vínculo laboral ni la causación de los derechos derivados del mismo.
Así, la regla de la “no interrupción del tiempo de servicio” debe entenderse como una garantía en favor del trabajador, en virtud de la cual su estado de salud y la
imposibilidad temporal de prestar el servicio no pueden afectar el reconocimiento de las prerrogativas laborales distintas al salario, tales como las prestaciones sociales, la estabilidad en el empleo y las cotizaciones al sistema de seguridad social.
Adicional a lo anterior, la subsistencia del vínculo laboral del trabajador incapacitado tiene fundamento constitucional en los artículos 13, 47 y 54 de la Constitución Política, los cuales imponen al Estado el deber de proteger de manera especial a las personas en condición de debilidad manifiesta y garantizar su permanencia en el empleo en condiciones acordes con su estado de salud.
En desarrollo de estos mandatos, el artículo 26 de la Ley 361 de 1997 consagra que la condición de discapacidad o afectación en la salud no puede constituir una causal de desvinculación laboral, salvo que medie autorización del Ministerio del Trabajo y se demuestre una incompatibilidad insuperable con las funciones del cargo.
La jurisprudencia constitucional ha reiterado que esta protección cobija a toda persona cuya condición de salud limite o dificulte significativamente el desempeño de sus labores, siempre que dicha situación sea conocida por el empleador y no exista una causa objetiva que justifique la desvinculación.
En concordancia, la normativa aplicable al sector público establece que la incapacidad constituye una situación administrativa de separación temporal del servicio, mas no una causal de retiro ni de suspensión del vínculo laboral.
En consecuencia, al permanecer vigente la relación de trabajo y no interrumpirse el tiempo de servicio, la trabajadora tenía derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales durante el periodo de incapacidad, razón por la cual la negativa de la entidad demandada resulta contraria al ordenamiento jurídico.
No obstante, es preciso señalar que, conforme se indicó en párrafos anteriores, la parte demandada, al interponer el recurso de apelación, allegó constancia de haber efectuado algunos pagos de prestaciones a favor de la demandante, en cumplimiento de una sentencia de tutela. En consecuencia, dado que dichos documentos fueron incorporados al presente trámite13, se procederá a su análisis y a la formulación de las conclusiones correspondientes.
Del análisis de la Resolución No. 001041 de 6 de noviembre de 201814, se advierte que la entidad demandada, en cumplimiento de un fallo de tutela, ordenó pagar los aportes al sistema de seguridad social de la demandante para los años 2016 a 2018. Asimismo, dispuso el reconocimiento y pago de las cesantías, la bonificación por servicios, la prima de navidad y la prima de productividad causadas en esos mismos periodos.
13 Folios 47-49 del archivo denominado
«7RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES_Indice_8», el cual
puede ser descargado en la pestaña «Visualizar expediente», de la plataforma SAMAI.
14 Folios 287-289 del expediente físico.
A su turno, mediante las Resoluciones nros. 001120 del 31 de diciembre de 2018 y 0000269 del 13 de febrero de 202015, se liquidaron las cesantías de los años 2018 y 2019.
Finalmente, con las certificaciones de devengados y deducidos de los años 2019 y 2020, se constata el pago de conceptos tales como bonificación por servicios, prima de navidad y prima de productividad.
No obstante, durante el traslado de los referidos documentos, la parte demandante expresó que, en cumplimiento de la acción de tutela, la entidad demandada pagó parcialmente las prestaciones sociales, quedando pendientes conceptos como las primas de navidad, las primas de junio y la prima de antigüedad.
Verificados los documentos allegados al expediente, se advierte que en la Resolución No. 001041 del 6 de noviembre de 2018, previamente citada, se reconocieron las cesantías de los años 2016 a 2017. No obstante, se observa que el pago efectuado en noviembre de 2018, por valor de $7.522.216, corresponde únicamente a ese emolumento, toda vez que para esa fecha aún no se habían causado las cesantías del año 2018.
Dicho pago fue efectivamente realizado, como lo reconoció la propia demandante en el archivo denominado
«67RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJO
DEES» que reposa en el expediente digital.
Adicionalmente, en ese mismo documento se evidencia la consignación de
$4.081.193 por concepto de cesantías del año 2018, efectuada el 13 de febrero de 2019. En consecuencia, se encuentra acreditado el pago de las cesantías correspondientes, sin que haya lugar a ordenar suma adicional por este concepto.
Por otra parte, aunque en la última resolución citada se reconocieron otros emolumentos -bonificación por servicios y las primas de navidad, servicios y de productividad-, lo cierto es que no se encuentra acreditado el pago de los valores allí señalados.
En efecto, únicamente obra un escrito de la parte demandante (índice 00020 de la plataforma SAMAÍ) en el que reconoce la realización de pagos parciales; sin embargo, no se evidencia soporte idóneo que permita verificar la materialización de los pagos en los términos indicados por la entidad. En particular, para el mes de noviembre de 2018 no se observa registro alguno, y para diciembre del mismo año solo se logra identificar un pago por valor de $4.379.327, correspondiente a un documento incompleto –aparentemente un pantallazo– que no permite corroborar de manera integral el origen y concepto de esa transacción.
En consecuencia, pese a que la entidad demandada afirmó que realizó dichos
pagos en cumplimiento de la citada resolución, no existe prueba suficiente que así lo acredite, ni respecto de esas prestaciones ni de las causadas en anualidades posteriores. Por el contrario, la demandante sostuvo que existen periodos en los que no recibió pago alguno, lo cual no fue desvirtuado por la accionada.
En ese orden, se impone modificar la orden contenida en la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, ordenar a la Fiscalía General de la Nación que al momento de reconocer las prestaciones sociales a las que tenga derecho la actora desde el mes de junio de 2016 -excepto las cesantías, cuyo pago aquí fue demostrado-, compense las sumas previa y debidamente pagadas a la accionante por esos conceptos.
Segundo interrogante. ¿Es procedente reconocer la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990, aunque exista controversia sobre el derecho a las cesantías?
Dos son los regímenes que gobiernan las sanciones moratorias que pueden emanar de las cesantías. El primero de ellos, establecido en la Ley 50 de 1990 y, el segundo, contemplado en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Lo anterior, en razón a que, a través del primer dispositivo, el legislador concibió la aludida sanción -consistente en el pago de un día de salario por cada día de retardo-, para aquellos eventos en los que el empleador incumpla con el deber de consignar en el fondo al que se encuentre afiliado el trabajador y antes del 15 de febrero de cada año, el valor de las cesantías causadas en la anualidad inmediatamente anterior16.
Por su parte, con las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, el Congreso de la República dio vida a una tipología sancionatoria que surge a partir del no pago y/o pago extemporáneo de esa prestación. El artículo 1. ° de la primigenia disposición en cita prevé:
«Artículo 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes.
16 El artículo 99 de la Ley 50 de 1990 establece que «El nuevo régimen especial del auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1a. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2a. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3a. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo […]»
Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» (El énfasis es de la subsección)»
Seguidamente, en el artículo 2. ° de la citada normativa se concibió el plazo máximo con que cuenta la entidad para pagar la aludida prestación, así como la sanción que se genera a partir de su incumplimiento, veamos:
«Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.» (Negrillas y subrayas fuera del texto original)
«Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». (Énfasis fuera del texto)
Al compás de lo expuesto, es evidente que las sanciones moratorias a las que aquí se ha hecho referencia aplican única y exclusivamente frente a dos supuestos fácticos a saber: i) la no consignación y/o la consignación extemporánea de las cesantías anualizadas del trabajador y; ii) el no pago y/o el pago inoportuno de las cesantías parciales y definitivas del empleado.
De acuerdo con lo expresado, para la Sala no es de recibo la tesis invocada por la entidad accionada cuando afirmó que las cesantías, al estar en discusión, inhabilitaban el nacimiento de la sanción moratoria.
Lo anterior, por cuanto, como se vio antes, el único condicionamiento a partir del cual surge la mora proclamada en la Ley 50 de 1990 es la no consignación y/o la consignación extemporánea de las cesantías anuales, sin que, para tales fines, el legislador haya previsto algún tipo de excepción.
En consonancia con ello, y dado que la discusión sobre el derecho a las cesantías no ha sido concebida como instrumento exceptivo del nacimiento de la sanción moratoria, es procedente concluir que el cargo formulado en la alzada en torno a este asunto no prospera.
Sin embargo, y en atención a que las pruebas recopiladas en esta instancia revelaron que las cesantías de los años 2016 y 2017 -reconocidas en la Resolución 01041 de 6 de noviembre de 2018- fueron consignadas en la cuenta individual de la actora el 14 de noviembre de 2018, resulta forzoso modificar la parte resolutiva de la sentencia impugnada, en el sentido de ponerle como límite el 13 de noviembre de 2018.
Ahora bien, por tratarse de sanciones causadas frente a dos años consecutivos
-2016 y 2017-, es preciso destacar que no estamos en presencia de dos indemnizaciones independientes, sino de una sola moratoria o sanción concurrente que nace desde el primer día del retraso obligacional y fenece cuando se produce el pago de las respectivas prestaciones. En la sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 201617, la Sala Plena de esta Sección concluyó que:
«[…] Precisado lo anterior, y como quiera que hay eventos en que la mora se extiende por más de un año y se produce por periodos sucesivos, es imperioso hacer una excepción a la regla planteada, no sin antes advertir que en el evento en que el empleador se retrase en la consignación de diferentes periodos de cesantías anualizadas, en forma sucesiva e incluso concurrente, no corre en forma independiente un día de salario por cada día de mora por cada uno de los periodos de cesantías debidos, sino que en el supuesto en que se produzca tal acumulación de periodos anuales de cesantías debidas, corre una única sanción que va desde el primer día de mora que se causó respecto del primer periodo, hasta aquél en que se produzca el pago de la prestación, o el retiro del servicio, atendiendo los parámetros dados en los acápites previos. El aspecto relativo a la no concurrencia de sanciones ya ha sido planteado reiteradamente en la Sala, así:
“Finalmente, la Sala debe precisar que dicha sanción no se debe aplicar separadamente respecto de cada una de las anualidades atrasadas, pues la norma no prevé que, en casos de mora por varios periodos, dicha sanción se genere separadamente para cada anualidad, pues reconocerlo en esos términos daría lugar a que se pagara no solo un día, sino dos, tres, cuatro o más días de salario por cada día de mora, de acuerdo a la cantidad de años que se adeuden; de modo que se entiende que la misma debe correr en forma unificada desde el momento mismo en que se causa la primera mora, hasta cuando se haga efectivo el pago, independientemente de que durante ese lapso de incumplimiento de la obligación en cabeza de la administración, se constituya el derecho a nuevos pagos por periodos siguientes de tal prestación.”18 (Se resalta).»
Adicionalmente, en esa decisión, esta corporación determinó que la moratoria concurrente se liquida con base en el salario vigente al momento en que cada una de ellas se causó. En los apartados pertinentes de ese pronunciamiento se puede leer:
«[…] Como se precisó anteriormente, el salario para liquidar la indemnización moratoria será el que devengue el empleado en el año en que se produzca la mora, pero si esa mora se extiende en el tiempo, a tal punto que surja el derecho a la consignación de un nuevo periodo anualizado de cesantías, a partir de que se desconozca el término para la consignación de ese último periodo, la indemnización moratoria deberá liquidarse con el salario que corresponda al último.
Para entender mejor la situación planteada, habrá de acudirse al siguiente ejemplo: Un empleado a quien se le liquidan las cesantías por el año 2004, su empleador tiene la obligación de consignarlas antes del 15 de febrero del año 2005; sin embargo, transcurre todo el año 2005 y no realiza la consignación debida. Con corte a 31 de diciembre de 2005 realiza la liquidación de las cesantías por este último año, las cuales debe consignar antes del 15 de febrero del año 2006, sin embargo, tampoco realiza la consignación y de igual manera omite tal obligación en los años
17 Expediente nro. 08001-23-31-000-2011-00628-01 (0528-14) CE-SUJ2-004-16.
18 Sentencia del 13 de febrero de 2014, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, radicación número 08001 23 31 000 2009 01126-01 (1669-12). Tal posición también se ha aplicado entre otras, en Sentencia de 19 de febrero de 2015, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, radicación número: 08001-23-31-000-2011-00937-01(2828-13).
sucesivos.
En el ejemplo planteado, la indemnización moratoria por el periodo comprendido entre el 15 de febrero de 2005 y el 14 de febrero de 2006, se liquida con el salario recibido por el empleado en el año 2005 -que percibía al momento en que se causó la mora-; la sanción moratoria concurrente, que surge desde el 15 de febrero de 2006 y hasta el 14 de febrero de 2007 se liquida con el salario que recibía el empleado en 2006 y así sucesivamente.»
De cara a lo anterior, y dado que en la sentencia apelada se ordenó liquidar la moratoria concurrente con fundamento en la asignación básica mensual recibida por la actora en el año 2017, es necesario y pertinente modificar esa orden, en el sentido de que tal operación deberá atender los siguientes parámetros: i) la indemnización comprendida entre el 15 de febrero de 2017 y el 14 de febrero de 2018, debe liquidarse con la asignación básica recibida en el año 2017 y; ii) la indemnización comprendida entre el 15 de febrero de 2018 y el 13 de noviembre de 2018, debe determinarse con la asignación básica recibida en el año 2018.
Aunque la anterior determinación torna más gravosa la situación de la Fiscalía General de la Nación, pues una parte de la sanción moratoria debe liquidarse con un salario superior -el del año 2018-, lo cierto es que no constituye ninguna irregularidad procesal, pues el inciso cuarto del artículo 328 del C.G.P. habilita al juez de segundo grado que, al modificar un punto de la sentencia en virtud del recurso de apelación, reforme los puntos íntimamente relacionados con esa variación.
En el presente asunto, fruto de la alzada, fue necesario precisar la fecha final de la sanción moratoria y, al hacerlo, la Sala no podía pasar por alto que, al ordenar su liquidación, el juez de primer grado desconoció la sentencia de unificación jurisprudencial que arriba fue señalada. Por ende, no se podía alterar el límite de esa indemnización sin variar las reglas para su determinación.
Tercer interrogante. ¿El Tribunal Administrativo del Atlántico modificó la sentencia de primer grado, en lo atinente al reconocimiento del derecho a las vacaciones, cuando resolvió la solicitud de aclaración y adición que sobre ella presentó la parte demandante?
En la sentencia apelada el a quo, al definir el derecho sobre las vacaciones, invocó la regla contenida en el artículo 22 del Decreto 1045 de 1978, que establece que:
«ARTICULO 22. DE LOS EVENTOS QUE NO INTERRUMPEN EL TIEMPO DE
SERVICIO. Para los efectos de las vacaciones, no se considera interrumpido el tiempo de servicio cuando la suspensión de labores sea motivada:
a. Por incapacidad no superior a ciento ochenta días, ocasionada por enfermedad o accidente de trabajo […]»
Fundado en ello, el tribunal concluyó que «[c]onforme a la norma en cita, resulta claro que, el otorgamiento de esta prestación solo es pasible de ser
reconocida por el término de 180 días de acaecida la incapacidad; por tal motivo, solo es viable el reconocimiento de esta prestación acorde con la regla dispuesta, siendo imperativo la denegación de este derecho sobre tiempos posteriores al límite enunciado.»
A partir de allí, en el ordinal tercero de la parte resolutiva de esa providencia se plasmó que:
«TERCERO.- Como consecuencia de la anterior declaración, condénase a la Nación
- Fiscalía General de la Nación, al reconocimiento y pago a la señora ELIZABETH COLEY HERNÁNDEZ de las prestaciones sociales y emolumentos laborales sin incluir la asignación básica, a las que tiene derecho, como empleada de dicha entidad y con las condiciones de antigüedad que les son propias, a excepción de las vacaciones, desde las causadas en el mes de junio de 2016; al reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, de la manera y en los términos en que se dejó expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Indéxese la condena de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia.»
Luego, con ocasión de la petición de aclaración y adición de la sentencia presentada por la parte actora, el a quo, considero que:
«[…] encuentra la Sala que de la forma como quedó dispuesto, podría no ser suficientemente expresa, por lo que procederá a reestructurar el restablecimiento del derecho, en el sentido de que quede aún más ilustrada la denegación del pago de la asignación básica reclamada, y cualquier tipo de monto que se desprenda del pago de vacaciones que exceda los 180 días, que para el efecto, serían las causadas con posterioridad al mes de junio de 2016.»
Con base en ello, modificó el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia impugnada en los siguientes términos:
«“(...) Como consecuencia de la anterior declaración, condénase a la Nación - Fiscalía General de la Nación, al reconocimiento y pago a la señora ELIZABETFI COLEY HERNÁNDEZ de las prestaciones sociales y emolumentos laborales a las que tiene derecho, como empleada de dicha entidad y con las condiciones de antigüedad que les son propias sin incluir la asignación básica o salario básico dentro de estas; igualmente se le reconocerá el emolumento no cancelado de vacaciones, que se hayan causado antes del mes de junio de 2016; al reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, de la manera y en los términos en que se dejó expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Indéxese la condena de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia. (...)”»
Así las cosas, se advierte que el a quo no desbordó los parámetros que le imponían las figuras de aclaración y adición de las providencias judiciales, pues antes que alterar la sentencia, lo que hizo fue limitar las bases sobre las cuales se edificaría el reconocimiento del derecho a las vacaciones.
En efecto, desde la sentencia inicial el tribunal fue claro al concluir que la aludida prestación no podía ser reconocida por periodos superiores a los 180 días de incapacidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 22 del Decreto 1045 de 1978.
Sin embargo, al sentar esta idea en la parte resolutiva incurrió en una imprecisión, pues si la incapacidad de la actora inició el 14 de septiembre de 2014, su derecho vacacional podía ser reconocido hasta el 14 de marzo siguiente, data en la que se cumplieron los 180 días de que trata la normativa arriba señalada y no hasta el mes de junio de 2016.
En consecuencia, se modificará este apartado y, en su lugar, se dispondrá que solo podrán ser reconocidas las vacaciones causadas hasta el 14 de marzo de 2015.
Condena en costas en segunda instancia. La modificación del artículo 188 del C.P.A.C.A., efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del C.G.P., teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del C.P.A.C.A.
En el caso concreto no se impondrá una condena por este concepto, toda vez que a partir de la alzada esta Sala le puso límites al restablecimiento del derecho concedido en primera instancia, por manera que no puede predicarse que la entidad apelante resultó vencida en esta instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
III. FALLA
PRIMERO. MODIFICAR el ordinal «TERCERO» de la parte resolutiva de la sentencia de 13 de julio de 2020, modificada a su vez por la providencia del 24 de junio de 2021, el cual quedará así:
«TERCERO.- Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR a la Nación - Fiscalía General de la Nación, reconocer y pagar a la señora ELIZABETH COLEY HERNÁNDEZ, las prestaciones sociales a las que tiene derecho desde el mes de junio de 2016, incluyendo las vacaciones causadas hasta el 14 de marzo de 2015, compensando las sumas de dinero previa y debidamente pagadas a ella por esos mismos conceptos. Se exceptúan del aludido reconocimiento las cesantías de los años 2016 y 2017, respecto de las cuales se demostró su pago efectivo, así como las asignaciones básicas mensuales pertinentes.
Así mismo, el ente accionado reconocerá y pagará la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, causada entre el 15 de febrero de 2017 y el 13 de noviembre de 2018. En su liquidación atenderá los siguientes parámetros: i) la indemnización comprendida entre el 15 de febrero de 2017 y el 14 de febrero de 2018, debe liquidarse con la asignación básica recibida en el año 2017 y; ii) la indemnización comprendida entre el 15 de febrero de 2018 y el 13 de noviembre de 2018, debe determinarse con la asignación básica recibida en el año 2018. Indéxese la condena de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia.»
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás las decisiones apeladas.
TERCERO. SIN CONDENA en costas y agencias en derecho en esta instancia.
CUARTO. EFECTUAR las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Consejero de Estado (Firmado electrónicamente)
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada por los consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.
2
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
