Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72114 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA

Bogotá, D. C., diez (10) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 08001-23-33-000-2016-00678-02 (72114) Demandante: JOSÉ ALBERTO DÍAZ GÓMEZ Y OTROS

Demandado: CONSORCIO RECUPERACIÓN DE PLAZA 2013 Y OTROS Referencia: REPARACIÓN DIRECTA – CPACA

Temas: RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO: Daños generados

por la transferencia de inmuebles en la etapa previa de negociación directa. / MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE: La fuente del daño define el medio de control procedente. / RESTITUCIÓN DE BIEN FISCAL: Las decisiones adoptadas constituyen actos administrativos enjuiciables a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA: Ejecución de la orden de restitución de bien fiscal. / DAÑO ESPECIAL: Es improcedente cuando la afectación alegada tiene como fuente inmediata los contratos celebrados en la etapa de negociación directa, porque su aplicación exige una actuación legítima de la Administración que rompa la igualdad frente a las cargas públicas.

1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Consorcio Recuperación de Plaza 2013 y la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla¹, y negó las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

2. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, pero distinguirá la controversia según la fuente de los daños alegados:
1. Frente a la etapa de negociación directa:

Los cuestionamientos acerca del precio pagado por la venta de los inmuebles debieron tramitarse a través del medio de control de controversias contractuales y al adecuar la demanda se concluye que operó la caducidad.

El medio de control procedente frente a los actos administrativos que reconocieron medidas compensatorias económicas, era el de nulidad y restablecimiento del derecho. Operó la caducidad sobre este punto del litigio.

2. Respecto del procedimiento de restitución de los bienes fiscales y la operación administrativa:

1 En adelante EDUBAR S.A.

(i) El debate sobre la decisión que ordenó la restitución de los bienes fiscales debió plantearse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Operó la caducidad sobre este aspecto de la controversia.

Se negarán las pretensiones de la demanda del medio de control de reparación directa por la operación administrativa: (ii) EDUBAR S.A. y el Consorcio Recuperación de Plaza 2013 están legitimados formalmente en la causa por pasiva, pero no materialmente porque no adoptaron la orden de restitución ni la ejecutaron;

(iii) no se probó la ocurrencia de un daño antijurídico atribuible al distrito de Barranquilla y (iv) el título de imputación de daño especial no es aplicable, en tanto la afectación deriva de un acuerdo de voluntades materializado en contratos de compraventa.

ANTECEDENTES

Demanda

3. El 1 de abril de 2016, José Alberto Díaz Gómez, en nombre propio y como representante legal de Diago Materiales Ltda., Alix Margarita Trujillo Cuéllar, Alix Margarita Díaz Trujillo y Reyneri Alberto de Jesús Díaz Trujillo, por intermedio de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación directa contra el Consorcio Recuperación de Plaza 2013, conformado por las firmas Donado Arce & Compañía

S.A.S. y H.M. Ingeniería S.A.S.³, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla⁴ y EDUBAR S.A.

4. Solicitaron la declaratoria de responsabilidad por la vía de hecho en la operación administrativa de restitución y desalojo de los inmuebles donde funcionaba la empresa Diago Materiales Ltda.
5. Se pretendió la indemnización del lucro cesante consolidado y futuro en cuantía de $15.000.000.000 por los ingresos dejados de percibir. Perjuicios morales en cuantía de 10.000 SMLMV por el profundo trauma de haber perdido su negocio. Daño a la vida de relación por el equivalente a 7.000 SMLMV, dada la modificación en el comportamiento social y de pareja, quebrantos de salud, y el desamparo moral y económico. Daños psicológicos por el equivalente a 7.000 SMLMV. Solicitó la actualización de la condena y el reconocimiento de los intereses.
6. En la subsanación de la demanda se explicó que la cuantía se determinaba en

$5.000.000.000⁵, que comprendía la indemnización por el menor valor de compra del inmueble pagada por parte EDUBAR S.A. en la expropiación, los ingresos por ventas dejados de percibir, indemnizaciones laborales, pérdida y hurto de mercancía el día del desalojo, hipoteca por el nuevo inmueble adquirido y cobros jurídicos⁶.

2 Fl.34 C.1.; fls.441-442 y 475-480 C.3.

³ En la demanda se incluyó a INP S.A.S., en calidad de interventora. Mediante auto del 20 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró que esta sociedad no hacía parte del proceso (fls.789-790 C.6).

4 En adelante el distrito de Barranquilla o el Distrito.

5 La proporción de los perjuicios fue la siguiente: en favor de José Alberto Díaz Gómez y Allys Trujillo Cuéllar la suma de $2.000.000.000 por los daños materiales por la restitución del establecimiento de comercio, quienes también eran representantes legales de Diago Materiales Ltda. El valor de $500.000.000 en favor de Alix Margarita Díaz Trujillo y Reyneri Alberto de Jesús Díaz Trujillo por daños materiales por la restitución del establecimiento de comercio.

6 Fls.428-440 C.3.

Hechos y fundamentos jurídicos

7. El Distrito de Barranquilla y EDUBAR S.A. declararon como bienes fiscales los inmuebles donde la parte demandante vendía materiales de construcción en el distrito de Barranquilla para el desarrollo de la Plaza San Roque. Se conservó buena disposición durante la negociación, pese a que no se socializó el proyecto, no se informaron las fórmulas matemáticas del avalúo ni se dio oportunidad para objetarlo⁷.
8. El valor pagado por los inmuebles y las medidas compensatorias fueron insuficientes para alquilar o comprar un espacio con iguales o similares condiciones. El precio del inmueble adquirido posteriormente -antiguo teatro Mogador- era más elevado y debió repararse, lo que superó el monto de los reconocimientos económicos. El metro cuadrado oscilaba entre $800.000, mientras que el valor cancelado fue de $400.000.
9. El proceso inicialmente adelantado por el Distrito fue de expropiación por vía administrativa, se efectuaron negociaciones y se presentaron ofertas de compra, pero luego se convirtió en uno de restitución y demolición, pese a que no se pagó la totalidad del reconocimiento económico fijado de forma unilateral en los contratos y en los actos administrativos, ni se brindaron las garantías y el tiempo necesario para la reubicación de la empresa.
10. La diligencia de restitución se materializó el 15 de abril de 2014, pese a que fue notificada como una inspección ocular. Durante su ejecución se presentaron vías de hecho por la forma abrupta y abusiva de retirar las mercancías y acudir al ESMAD para el desalojo. Además, los trabajadores de las firmas Donado Arce & Compañía

S.A.S. y H.M. Ingeniería impactaron las columnas del local con maquinaria, sin importar que había personas en su interior.

11. Durante la diligencia de restitución se generaron daños a la mercancía y se debió rematar gran parte del inventario. A esto se suma que quienes trasladaron los bienes tuvieron que contratar personal de seguridad privada para protegerlos, ya que el Distrito incumplió su compromiso de ayudar con esta labor.
12. Las entidades demandadas deben ser declaradas responsables a título de falla del servicio por la vulneración del ordenamiento jurídico, el desconocimiento del debido proceso, no permitir el ejercicio de una actividad legal, no conceder un término prudencial para desocupar los bienes e impedir el derecho al trabajo. Al mismo tiempo, invocó la teoría del daño especial porque considera que un acto o actuación legal puede vulnerar el principio de igualdad frente a las cargas públicas. Solicitó aplicar el principio iura novit curia⁸.

Contestación Consorcio Recuperación de Plaza 2013

13. El Consorcio Recuperación de Plaza 2013 alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque carece de la competencia legal o la obligación contractual

7 EDUBAR S.A. es una sociedad de economía mixta con participación pública mayoritaria. Consultado en: https://www.edubar.com.co/quienes-somos/composicion-accionaria/. Se aclara que la calidad de bienes fiscales se desprende de la celebración de los contratos de compraventa y la transferencia del derecho de dominio al patrimonio público.

8 Probados los hechos, el juez está obligado a aplicar el derecho correspondiente.

de adquirir y recuperar los predios o de demoler el local donde funcionaba la empresa⁹.

Contestación Distrito de Barranquilla y EDUBAR S.A.

14. En un documento conjunto del 1 de febrero de 2013, las entidades contestaron la demanda y advirtieron la indebida escogencia del medio de control, porque los daños provienen de los actos administrativos que reconocieron las indemnizaciones.
15. El daño antijurídico es inexistente, porque las entidades no causaron alguna afectación con su acción u omisión, y el desarrollo urbanístico no implicó una carga pública superior a las que debía soportar la parte demandante¹⁰.

Sentencia de primera instancia

16. El 17 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda.
17. Los reparos frente a los valores pagados por los inmuebles durante la etapa de negociación directa y el traslado de la empresa debieron plantearse a través de la acción especial prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997¹¹.
18. Las decisiones adoptadas en el procedimiento de restitución de bien fiscal son actos administrativos y debieron cuestionarse en el escenario de la nulidad y restablecimiento del derecho. Con todo, la parte demandante no atacó la legalidad de los actos de policía, lo que hace procedente el medio de control de reparación directa de forma excepcional.
19. Declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de EDUBAR S.A. y el Consorcio Recuperación de Plaza 2013, porque no se identificó acción u omisión en la diligencia de desalojo de los inmuebles que pueda comprometer la responsabilidad extracontractual.
20. El desalojo se adelantó tras cuatro meses de mora en la entrega de los inmuebles, lo que, según los contratos de compraventa, debió ocurrir el 20 de enero de 2014.
21. Durante la diligencia de restitución y desalojo del 15 de abril de 2014, el señor José Alberto Díaz Gómez expuso que se presentaron situaciones extraordinarias que impidieron entregar el inmueble, pero no se probó que el distrito de Barranquilla o EDUBAR S.A. las conocieran. Lo que sí se acreditó es que la solicitud de plazo adicional para la entrega solo fue presentada al momento del desalojo.

9 Fls.514-523 C.4. De conformidad con la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 25 de septiembre de 2013, radicación 25000-23-26-000-1997-03930-01(19933), M.P. Mauricio Fajardo Gómez, el Consorcio Recuperación de Plaza 2013 tiene capacidad para comparecer a este proceso judicial porque el poder fue otorgado por el representante del Consorcio, según el acta de conformación (fls. 524-526 C.4).

10 Fls.564-575 C.4.

11 ARTICULO 71. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión (….).

22. La actividad desplegada por el Distrito se ajustó a derecho y no comprometió su responsabilidad, porque no generó un daño antijurídico para los demandantes¹².

Recurso de apelación

23. La parte demandante afirmó que no se tuvieron en cuenta sus alegatos de conclusión ni el concepto del Ministerio Público en primera instancia.
24. Es procedente el medio de control de reparación directa porque no se cuestiona el acto administrativo de expropiación ni el valor recibido. El debate se circunscribe a los efectos de las resoluciones, que no tuvieron en cuenta las actividades económicas desarrolladas, el valor real de la zona y las implicaciones del traslado del negocio. Aunque hubo un proceso de negociación, EDUBAR S.A. fijó las condiciones de manera unilateral y no consideró la dimensión de la empresa desalojada.
25. La expropiación administrativa y la reubicación del establecimiento produjeron un detrimento cierto y actual, porque los reconocimientos económicos fueron insuficientes para evitar la “quiebra” de la empresa al no considerar aspectos cruciales como los mercados, la oferta y la demanda. Se ignoraron factores de naturaleza patrimonial como declaraciones de renta, respuestas emitidas por la DIAN y el dictamen contable.
26. El Distrito utilizó la inspección ocular para adelantar la restitución del bien, lo que desconoció todas las exigencias legales.
27. El Tribunal erró al declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de EDUBAR S.A. y el Consorcio Recuperación de Plaza 2013, porque la primera se apoyó en dependencias del Distrito para ejecutar la expropiación, mientras que el segundo se encargó de ejecutar las obras.
28. Se configuró un defecto fáctico por omisión y valoración defectuosa. El Tribunal consideró que no se generó un daño, pero el material probatorio demuestra la disminución de las ventas y de los trabajadores, el pago de indemnizaciones laborales, el daño a la vida de relación y la inexistencia de las actas de socialización del proyecto.
29. Los testimonios de Eulalia Trillos y Zuleima Iguarán demuestran los daños generados: la adquisición de un bien por un precio ocho veces mayor a los reconocimientos, el control de ingresos por ventas o prestación de servicios efectuado para verificar el cumplimiento de obligaciones tributarias por la DIAN, el atropello y las afectaciones generadas al momento del desalojo.
30. Tampoco se valoró el dictamen pericial contable, que determinó las variables por las que la empresa venía en crecimiento y decayó por la intervención de las entidades demandadas.
31. Las fotografías aportadas con la demanda desvirtúan la respuesta de la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Policía Metropolitana de Barranquilla, de que no se

12 Fls.2318-2330 C.Seg.Inst.

registró ninguna solicitud de refuerzos de miembros de la Fuerza Pública para el desalojo de la empresa.

32. El asunto debe definirse bajo el daño especial, por los efectos perjudiciales de los actos administrativos de expropiación y por tener que soportar la carga pública de entregar los bienes¹³.

Trámite del recurso de apelación

33. El Tribunal Administrativo del Atlántico admitió el recurso el 9 de septiembre de 2024. Explicó que los alegatos de la parte demandante y el concepto del Ministerio Público fueron extemporáneos¹⁴. Esta Corporación admitió la apelación el 7 de marzo de 2025¹⁵.
34. El Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia¹⁶.

CONSIDERACIONES

35. La Sala resolverá la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia porque no se configura causal de nulidad que invalide lo actuado. Se cumplen los presupuestos de jurisdicción¹⁷, competencia¹⁸ y legitimación en la causa por activa¹⁹. Se verificó el agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial.
36. La oportunidad de los medios de control procedentes y la legitimación en la causa por pasiva de EDUBAR S.A. y del Consorcio Recuperación de Plaza 2013 se analizarán de manera separada, por su relación con el objeto de apelación.

Alcance de la apelación

37. La Sala no tendrá en cuenta los alegatos de conclusión de la parte demandante ni el concepto del Ministerio Público en primera instancia por ser extemporáneos,

13 Fls. 2385-2397 C. Seg. Inst.

14 Índice 134 SAMAI Tribunal.

15 Índice 10 SAMAI Consejo de Estado.

16 Índice 17 SAMAI Consejo de Estado.

17 Según el numeral 1° del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, calidad que se cumple frente al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y EDUBAR S.A. (sociedad de economía mixta con participación pública mayoritaria. Consultado en: https://www.edubar.com.co/quienes-somos/composicion-. También conoce de las pretensiones frente al Consorcio Recuperación de Plaza 2013, conformado por las firmas Donado Arce & Compañía S.A.S. y H.M. Ingeniería S.A.S., por el fuero de atracción previsto en el numeral 1° del artículo 165 de la Ley 1437 de 2011.

18 De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Atlántico. La pretensión mayor de la demanda es el perjuicio material por la compra del inmueble, según la estimación incluida en el escrito de subsanación de la demanda ascendió a $4.000.000.000 (fl. 431 C.3.), que superó el límite de quinientos (500) SMLMV contemplado en el numeral 6° del artículo 152 del mismo estatuto procesal, vigente para el momento de presentación de la demanda.

19 La sociedad Diago Materiales Ltda. está legitimada en la causa por activa, porque alega que la expropiación y el procedimiento de los bienes donde se desarrollaba su objeto social generó pérdidas económicas. Así mismo, los demandantes José Alberto Díaz Gómez, la cónyuge Alix Margarita Trujillo Cuéllar y los hijos Reyneri Alberto de Jesús Díaz Trujillo y Alix Margarita Díaz Trujillo solicitaron la indemnización de los perjuicios generados por la expropiación y el procedimiento de restitución, por tanto, están legitimados en la causa por activa de hecho (fl. 437 C.3).

20 La solicitud de conciliación se radicó el 13 de enero de 2016 y la constancia de no acuerdo conciliatorio se expidió el 8 de marzo de 2016 (fls. 350-351 C.2.).

como se aclaró en el auto que concedió el recurso de apelación²¹, sin que ello signifique un desconocimiento del derecho de defensa, porque los sujetos procesales tienen la carga de presentar los memoriales durante las oportunidades legalmente previstas.

38. De conformidad con el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, el juez debe imprimir el trámite correspondiente, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. Por consiguiente, en el presente caso debe distinguirse la fuente de los daños alegados, porque ello definirá el medio de control procedente y el término de caducidad aplicable²².
39. El artículo 328 del Código General del Proceso establece que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante, salvo las decisiones que deba adoptar de oficio.
40. El estudio del término de caducidad es un asunto que el juez debe revisar de oficio porque está contenido en normas de orden público; no existe incompatibilidad con el principio de congruencia y las decisiones adoptadas harán tránsito a cosa juzgada respecto a los hechos y pretensiones debatidos en este proceso. En todo caso, como la parte demandante es apelante única, opera el principio de la no reforma en perjuicio del apelante.
41. Para efectos metodológicos, es necesario distinguir dos bloques derivados del recurso de apelación:
42. La etapa de negociación directa en el marco del procedimiento de expropiación administrativa: en esta se acordó el precio a pagar por los inmuebles entre las entidades y la parte demandante. Además, se reconocieron medidas compensatorias por el traslado y la afectación de la actividad económica.
43. Este bloque incluye el cuestionamiento sobre la decisión del Tribunal de declarar que el medio de control procedente para controvertir el precio pagado por los inmuebles durante la etapa de negociación directa y el traslado de la empresa era el previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

21 El auto que concedió el traslado para alegar de conclusión se notificó por estado electrónico del 9 de abril de 2024 (Índices 111-113 SAMAI Tribunal), por tanto, el término vencía el día 23 de abril de 2024; si bien la parte demandante radicó sus escritos conclusivos en esa misma fecha, lo hizo por fuera de la jornada laboral, a las 4:06:27 p.m. (Índice 124 SAMAI Tribunal) y a las 4:30 p.m. (fl. 2392 C.Seg.Instancia), cuando, de conformidad con el Acuerdo No. CSJATA23-11 de 25 de enero de 2023 del Consejo Seccional de la Judicatura de Atlántico,

-aclarado mediante Acuerdo No. CSJATA23-64 de 1° de febrero de 2023- el horario de atención al público en el Distrito Judicial de Barranquilla se extendía hasta las 4:00 p.m., de manera que se entendió radicado al día hábil siguiente y por esa misma razón presentado por fuera de término.

El concepto del Ministerio Público fue radicado el 31 de mayo de 2024 (Índice 123 SAMAI Tribunal), cuando de conformidad con el inciso final del artículo 181 del CPACA debía ser presentado en el mismo término para alegar de conclusión, esto es, hasta el 23 de abril de 2024.

Sobre la presentación oportuna de memoriales ante la Administración de Justicia, se pueden consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, 6 de diciembre de 2024, radicación: 11001-03-15-000-2024-06026-00 (AT), M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez; Sección Quinta, 19 de diciembre de 2024, radicación: 19001-23-33-000-2023-00220-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Corte Constitucional, auto 942 de 2024, M.P. Diana Fajardo Rivera y auto 196 de 2026, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, auto AP4085-2024, M.P. Myriam Ávila Roldán y Sala de Decisión de Tutelas, 14 de octubre de 2025, STP17322-2025, M.P. Jorge Hernán Díaz Soto.

22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, 17 de julio de 2026, radicación 17001-23-33-000-2025-00100-01 (73361), M.P. William Barrera Muñoz; Subsección A, 27 de

febrero de 2026, radicación 05001-23-33-000-2025-00345-01 (73.474), M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez; 25 de noviembre de 2025, radicación 25000233600020150081102 (72.954), M.P. José Roberto Sáchica Méndez.

44. En la apelación se aseguró que el medio de control de reparación directa era procedente porque no se cuestionó la legalidad de los actos administrativos y se insistió en que no se tomaron en cuenta factores patrimoniales cruciales para fijar los reconocimientos económicos.
45. El procedimiento y la operación administrativa para la restitución de los bienes fiscales:
46. En este bloque se analizará la inconformidad relativa a que el Distrito utilizó indebidamente la inspección ocular para ejecutar la restitución de los bienes, lo que implica evaluar si el medio de control de reparación directa es procedente para enjuiciar esos reproches.
47. Los argumentos sobre la decisión de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de EDUBAR S.A. y el Consorcio Recuperación de Plaza 2013, porque, en criterio de la parte demandante, sí participaron al momento de la diligencia de desalojo.
48. El cuestionamiento sobre la valoración probatoria efectuada por el Tribunal frente a la existencia del daño y su causación durante la operación de restitución de los bienes fiscales.
49. La solicitud de declarar la responsabilidad de las entidades demandadas bajo la teoría del daño especial por los efectos económicos derivados de los actos administrativos de expropiación y la carga pública de entregar los inmuebles.
50. La condena en costas de primera instancia no fue objeto de apelación.

Problemas jurídicos

51. Relativos a la etapa de negociación directa:
52. ¿Debe confirmarse la decisión sobre el medio de control procedente para cuestionar el precio reconocido por la transferencia de los bienes inmuebles?
53. ¿Debe confirmarse la decisión sobre el medio de control procedente para atacar los actos administrativos que reconocieron medidas compensatorias por el traslado y la afectación de la actividad económica?
54.  Relacionados con el procedimiento y la operación administrativa de restitución de bienes fiscales:
55. ¿Debe confirmarse la decisión acerca de que el medio de control procedente para enjuiciar las irregularidades del procedimiento de restitución de bien fiscal es el de nulidad y restablecimiento del derecho?
56. ¿El Tribunal acertó al declarar que EDUBAR S.A. y el Consorcio Recuperación de Plaza 2013 carecen de legitimación en la causa por pasiva?
57. ¿Debe revocarse la decisión porque se acreditó la causación de un daño antijurídico durante la operación administrativa de restitución de bien fiscal?
58. ¿El Tribunal debió declarar la responsabilidad de las entidades demandadas bajo la teoría del daño especial por los efectos económicos de los actos administrativos de expropiación y la carga pública de entregar los inmuebles?

Tesis

59. La Sala confirmará la sentencia proferida el 17 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
60. Frente a los problemas jurídicos derivados de la etapa de negociación directa del procedimiento de expropiación por vía administrativa:
61. El medio de control procedente para cuestionar el precio reconocido por la venta de los bienes inmuebles es el de controversias contractuales, luego de la adecuación se concluye que operó la caducidad.
62. El medio de control procedente para enjuiciar los actos administrativos que reconocieron medidas económicas compensatorias es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Operó la caducidad sobre este punto del litigio.
63. Respecto de los problemas jurídicos derivados del procedimiento y la operación administrativa de restitución de bienes fiscales:
64. Se confirmará que el medio de control procedente para enjuiciar las irregularidades durante el procedimiento de restitución de bien fiscal es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Operó la caducidad sobre este aspecto de la controversia.
65. Se negarán las pretensiones frente a EDUBAR S.A. y el Consorcio Recuperación de Plaza 2013. Aunque están legitimados formalmente en la causa por pasiva, no se probó que ordenaron o ejecutaron la operación administrativa de restitución, por lo que carecen de legitimación material.
66. La valoración del material probatorio no demuestra la causación de un daño antijurídico imputable a las entidades demandadas durante la operación administrativa de restitución de los bienes fiscales.
67. La teoría del daño especial no es aplicable al caso, porque la supuesta afectación no deriva de un acto administrativo legal o de una actuación legítima de la Administración, sino de la celebración de los contratos de compraventa que obligaron a la parte demandante a entregar materialmente los bienes. Se negarán las pretensiones de la demanda.
68. La tesis se desarrollará en los siguientes capítulos:
69. (i) El procedimiento de expropiación por vía administrativa y la etapa de negociación directa: comprende el marco jurídico, los hechos probados y la identificación de los medios de control procedentes frente al valor reconocido por la venta de los inmuebles y respecto de los actos administrativos que reconocieron medidas económicas compensatorias.
70. (ii) El procedimiento de restitución de los bienes fiscales y la operación administrativa: comprende el marco jurídico, los hechos probados, la aclaración sobre el medio de control procedente y la solución a los cargos de apelación sobre legitimación en la causa de EDUBAR S.A. y el Consorcio Recuperación de Plaza 2013, la valoración probatoria sobre la causación de un daño antijurídico y la aplicación de la teoría del daño especial.
71. (iii) Costas en segunda instancia.

El procedimiento de expropiación por vía administrativa y la etapa de negociación directa

72. El artículo 58 de la Constitución Política establece que, en los casos determinados por el legislador, la expropiación se podrá adelantar por la vía administrativa, que estará sujeta a acción contencioso-administrativa, incluso respecto del precio.
73. Este tipo de expropiación permite que la entidad titular de la potestad pública decrete mediante acto administrativo la transferencia forzosa de un bien particular al patrimonio estatal bajo criterios de urgencia y por motivos de utilidad pública²³, procedimiento que debe respetar el debido proceso y en el que debe mediar una indemnización previa y justa.
74. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa deben ser declaradas por la autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana²⁴ respectivos, mediante acuerdo.
75. Para el legislador, las condiciones de urgencia consisten en precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, el carácter inaplazable de las soluciones que se pretenden con el instrumento expropiatorio, las consecuencias lesivas para la comunidad por la tardanza en ejecutar los planes, programas, proyectos u obras y la prioridad otorgada a las actividades que requiere la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana²⁵.
76. El procedimiento de expropiación por vía administrativa está precedido de una etapa de negociación directa. La entidad debe notificar al propietario un acto que determina el carácter administrativo de la expropiación y constituye oferta formal de compra, que se inscribirá en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.
77. La oferta de compra contiene el precio indemnizatorio que será equivalente al avalúo comercial y debe precisar la forma de pago²⁶. Transcurridos treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo sin que logre un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa

23 Conforme al artículo 64 de la Ley 388 de 1997, en materia de expropiación por vía administrativa, son motivos de utilidad pública los señalados los literales a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de esa ley.

24 Art. 64 Ley 388 de 1997.

25 Art. 65 Ley 388 de 1997.

26 Art. 67 Ley 388 de 1997.

de compraventa, la autoridad decretará mediante acto motivado la expropiación administrativa²⁷, contra el que procede recurso de reposición²⁸.

78. Ejecutoriado el acto que decreta la expropiación administrativa, el derecho de propiedad se transfiere a la persona jurídica de derecho público con la inscripción de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, ello habilita a la entidad a exigir la entrega material del bien, sin necesidad de intervención judicial y con el apoyo de las autoridades de policía²⁹.
79. La decisión de expropiación por vía administrativa está sujeta a control mediante acción especial contencioso-administrativa para obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido. El término para presentar esta acción es de cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la decisión³⁰.

Hechos probados en relación con la etapa de negociación directa

80. El 3 de septiembre de 2012, se llevó a cabo una reunión convocada por la Unidad de Adquisición Predial y Reasentamiento de EDUBAR S.A. para socializar con los propietarios y arrendatarios el proyecto “Recuperación del Espacio Público de la Plaza San Roque”. Se levantó un acta en la que consta que asistió la señora Alix Margarita Díaz³¹.
81. Obra comunicación del jefe de la Unidad de Adquisición Predial y Reasentamiento de EDUBAR S.A., con sello de recibido de Diago Materiales Ltda. del 8 de marzo de 2013. Allí se informó de una reunión que se realizaría el día 13 siguiente para dar a conocer el desarrollo del proyecto Plaza San Roque³². En el acta consta la asistencia de Alberto Díaz Gómez³³.
82. Según la demanda, la empresa Diago Materiales Ltda. desarrollaba su objeto social en diferentes locales, pero no se identificaron las matrículas inmobiliarias. Se individualizará la situación fáctica probada de los bienes que cuentan con algún soporte probatorio. La etapa de negociación directa se adelantó porque EDUBAR

S.A. determinó que la expropiación se haría por vía administrativa.

83. Matrícula inmobiliaria 040-15459
84. Sobre este bien solo se aportó el certificado de tradición del 27 de septiembre de 2013. La dirección del inmueble es calle 30 # 26-94/104/106/112/114/100 del distrito de Barranquilla, con código catastral 08001010604490005000, de propiedad de José Alberto Díaz Gómez, Alix Margarita Trujillo Cuéllar y Diago Materiales Ltda³⁴.
85. El demandante incumplió la carga probatoria sobre la situación fáctica de este inmueble, porque no acreditó qué sucedió con posterioridad a la inscripción de la

27 Art. 68 Ley 388 de 1997.

28 Art. 69 Ley 388 de 1997.

29 Art. 70 Ley 388 de 1997.

30 Art. 71 Ley 388 de 1997.

31 Fls. 194-197 C.1.

32 Fl. 160 C.1.

33 Fls. 198-200 C.1.

34 Fls. 67-68 C.1.

oferta y si efectivamente se celebró un negocio jurídico para la transferencia del derecho de dominio, aspectos fundamentales para el estudio de responsabilidad.

86. Matrícula inmobiliaria 040-245037
87. Se aportó el certificado de tradición del 23 de agosto de 2013, en el que consta que la dirección del inmueble es carrera 38 # 30-53 de la ciudad de Barranquilla, con referencia catastral 08001010500230020000, de propiedad de la señora Alix Margarita Trujillo Cuéllar. El certificado registra que el 20 de junio de 2013 se inscribió la oferta de compra efectuada por EDUBAR S.A., mediante la Resolución EDU-13-0084 del 16 de mayo de 2013³⁵.
88. Por resolución EDU-13-0440 del 22 de noviembre de 2013, notificada el 27 del mismo mes y año, EDUBAR S.A. reconoció a la señora Alix Margarita Trujillo Cuéllar la suma de $6.709.500, por concepto de trámite, y $7.950.000, por renta. Aunque no se aportó la promesa de compraventa, en este documento se afirma que dicho negocio se celebró el 2 de agosto de 2013³⁶.
89. Matrícula inmobiliaria 040-36030
90. Mediante Resolución EDU-13-0084 del 16 de mayo de 2013, notificada el 22 de mayo siguiente, EDUBAR S.A. presentó oferta de compra a los propietarios José Alberto Díaz Gómez y Alix Margarita Trujillo Cuéllar por un valor de $799.700.928 sobre el inmueble identificado con matrícula No. 040-36030, con referencia catastral 01-05-0023-0008-000, ubicado en la calle 30 # 36-103/107/113 del distrito de Barranquilla³⁷.
91. El 2 de agosto de 2013, EDUBAR S.A. y los señores José Alberto Díaz Gómez y Alix Margarita Trujillo celebraron contrato de promesa de compraventa sobre el bien. Los promitentes vendedores se obligaron a entregar el bien el 20 de enero de 2014³⁸, pero esta fecha no puede adoptarse como hito de cumplimiento porque no se probó la celebración del contrato de compraventa.
92. Por resolución EDU-13-0442 del 22 de noviembre de 2013, notificada el 27 del mismo mes y año, EDUBAR S.A. reconoció como medida compensatoria a Alix Margarita Trujillo Cuéllar y José Alberto Díaz Gómez la suma de $37.740.000, discriminada en $11.790.000, por trámite, y $25.950.000, por renta³⁹.
93. Matrícula inmobiliaria 040-245038
94. El 2 de agosto de 2013, EDUBAR S.A. y la señora Alix Margarita Trujillo Cuéllar celebraron contrato de promesa de compraventa sobre el inmueble identificado con matrícula 040-245038, con referencia catastral 01-05-0023-0021-000, ubicado en la carrera 38 No. 30-33 de Barranquilla, por valor de $178.920.000. En la cláusula octava se convino la entrega del bien para el 20 de enero de 2014⁴⁰, pero esta fecha

35 Fls. 72-73 C.1.

36 Fls 148-150 C.1.

37 Fls. 129-140 C.1.

38 Fls. 110-112 C.1.

39 Fls.105-107 C.1.

40 Fls. 113-115 C.1.

no puede adoptarse como hito de cumplimiento porque no se probó la celebración del contrato de compraventa.

95. Matrícula inmobiliaria 040-323042
96. Mediante la Resolución EDU-13-0103 del 23 de mayo de 2013, notificada el 5 de junio siguiente, EDUBAR S.A. formuló oferta de compra a los propietarios Reyneri, José Alberto, Fabio, Gustavo Adolfo, Pedro Nel, Nohra Lucía, Oscar Díaz Gómez y Clicelia Gómez de Díaz por un valor de $544.544.019 para adquirir el inmueble identificado con matrícula 040-323042, con referencia catastral 01-05-0023-0016-000, ubicado en la calle 31 No. 36-102 de Barranquilla⁴¹.
97. El 21 de agosto de 2013, EDUBAR S.A. y el señor José Alberto Díaz Gómez, quien actuó para esos efectos en nombre propio y en representación de los señores Pedro Nel Díaz Gómez, Oscar Díaz Gómez, Gustavo Díaz Gómez, Clicelia Gómez de Díaz, Nohra Lucia Díaz Gómez, Reyneri Díaz Gómez y Fabio Díaz Gómez, celebraron promesa de compraventa⁴².
98. El 13 de diciembre de 2013, se otorgó la escritura pública de compraventa 2662 en la Notaría Novena de Barranquilla para transferir el derecho de dominio por un valor de $544.544.019. En la cláusula séptima se pactó la entrega del bien para el 20 de enero de 2014⁴³.
99. El 16 de enero de 2014 se inscribió la compraventa del inmueble en el folio de matrícula y el derecho de propiedad quedó radicado en EDUBAR S.A.⁴⁴.
100. Matrícula inmobiliaria 040-323043
101. Por Resolución EDU-13-102 del 23 de mayo de 2013, notificada el 5 de junio siguiente, EDUBAR S.A. formuló oferta de compra a la señora Luz Deyanira García de Díaz por el inmueble identificado con matrícula 040-323043, con referencia catastral 01-05-0023-0018-000, ubicado en la calle 31 No. 36-112 del Distrito de Barranquilla, por un valor de $568.047.971⁴⁵.
102. El 2 de agosto de 2013, EDUBAR S.A. y el señor José Alberto Díaz Gómez, quien actuó en representación de la señora Luz Deyanira García de Díaz, suscribieron promesa de compraventa⁴⁶.
103. El 14 de diciembre de 2013, se suscribió la escritura pública de compraventa 1368 en la Notaría Décima del Círculo de Barranquilla por el precio de

$568.047.971. En la cláusula séptima se pactó la entrega del bien para el 20 de enero de 2014⁴⁷.

104. En la Resolución EDU-14-0017 del 15 de enero de 2014, EDUBAR S.A. señaló que la sociedad Diago Materiales Ltda., en calidad de arrendataria, desarrollaba una

41 Fls. 161-173 C.1. y 242 C.1.

42 Fls. 248 C.1. y 249-251 C.2.

43 Fls. 74-78 C.1.

44 Fls. 79-80 C.1.

45 Fls. 181-193 y 240 C.1.

46 Fls. 244-247 C.1.

47 Fls. 81-85 C.1.

actividad económica en los predios ubicados en la Calle 31 #36-102 con referencias catastrales 01-05-0023-0016-000 y 01-05-0023-0018-000, que debía ser trasladada para el proyecto Plaza San Roque. Reconoció la suma de $58.327.246 como medida compensatoria⁴⁸.

105. La anterior decisión fue objeto de recurso de reposición. Mediante Resolución EDU-14-0063 del 17 de febrero de 2014 y notificada el 25 de febrero siguiente, se resolvió el recurso y se reconoció la suma de $103.937.746 como medida compensatoria, discriminada entre $58.327.246 por el traslado de la actividad económica y trasteo (mudanza) y $45.610.500 por el traslado de maquinaria (cargue y descargue)⁴⁹.
106. En el informe escrito bajo juramento del representante legal de EDUBAR S.A., se dijo que los pagos del reconocimiento económico establecidos en cada uno de los actos administrativos de expropiación se efectuaron a sus beneficiarios⁵⁰.

Medio de control procedente frente al valor reconocido por la venta de los inmuebles

107. La nueva lógica procesal implementada por la Ley 1437 de 2011 se fundamenta en la idea de una sola acción procesal, bajo la que se pueden presentar las diferentes pretensiones que se recogen bajo los medios de control. Estructura que no puede implicar un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, porque el juez contencioso administrativo debe adoptar la vía adecuada, independientemente de lo manifestado por el accionante⁵¹.
108. La procedencia de un medio de control indemnizatorio estará condicionada a la identificación de la fuente del daño y a los presupuestos establecidos legalmente para cada uno.
109. En lo pertinente para el caso, si la fuente del daño proviene de un acto administrativo considerado ilegal que lesiona un derecho subjetivo, siempre que no sea contractual, deberá acudirse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
110. Por el contrario, si se originó en una acción, omisión, operación u ocupación por parte del Estado, en un acto precontractual no administrativo o en un supuesto de enriquecimiento sin justa causa, la vía procesal adecuada es la de reparación directa.
111. Por último, si el detrimento patrimonial deviene de una relación mediada por un contrato estatal, el asunto deberá tramitarse por el de controversias contractuales.
112. En la sentencia apelada se consideró que la parte demandante cuestionó la suma de dinero propuesta por EDUBAR S.A. en la etapa de negociación directa,

48 Fls. 226-228 C.1.

49 Fls. 221-225 C.1.

50 Fl. 2141 C.7.

51 Art. 171 Ley 1437 de 2011.

aspecto que a juicio del Tribunal no podía ser enjuiciado por la vía de la reparación directa, sino por la acción especial prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997⁵².

113. En el recurso de apelación, el demandante sostuvo que no pretende cuestionar el acto administrativo de expropiación ni el valor recibido, pero al mismo tiempo insistió en que los reconocimientos no tuvieron en cuenta las actividades económicas en su conjunto, el valor real de la zona y las implicaciones del traslado del negocio. Además, que en la expropiación administrativa no se consideraron aspectos cruciales como los mercados, la oferta, la demanda, declaraciones de renta, certificados de cuentas bancarias, estados financieros y el dictamen contable.
114. Lo anterior implica definir si la conclusión del Tribunal sobre el medio de control procedente fue acertada. La Sala advierte que en el presente caso debe diferenciarse entre la oferta de compra de los bienes inmuebles, la celebración de los contratos de promesa y de compraventa, y los actos administrativos que concedieron medidas económicas compensatorias.
115. La expropiación por vía administrativa está precedida de una etapa de negociación directa en la que la entidad presenta una oferta de compra con el precio indemnizatorio a reconocer a los propietarios⁵³. Transcurridos treinta (30) días hábiles desde la ejecutoria de ese acto administrativo sin haber llegado a un acuerdo para la enajenación voluntaria, la autoridad decretará unilateralmente la expropiación administrativa del bien⁵⁴.
116. En el evento en que se llegue a un acuerdo entre el propietario y la entidad para la enajenación voluntaria del bien materializado en un contrato de compraventa no es necesario avanzar a la etapa de expropiación administrativa, puesto que ese negocio jurídico cumple con el mismo propósito de obligar al particular a transferir el derecho de dominio al patrimonio público.
117. La celebración del contrato compraventa es una manifestación de la autonomía de la voluntad y concreta el consentimiento del vendedor sobre el objeto y el precio, lo que impide a los contratantes desconocer posteriormente sus propios actos para alegar la generación de un daño antijurídico.
118. Cuando se celebra un contrato de compraventa en la etapa de negociación directa del procedimiento de expropiación por la vía administrativa, la fuente de los daños alegados radica en esas relaciones contractuales, porque en estos supuestos la entidad no expide el acto administrativo de expropiación.
119. Lo anterior es de suma importancia para la determinación del medio de control procedente, porque si se celebró el contrato de compraventa será procedente la controversia contractual, mientras que si fracasó la etapa de negociación directa y la entidad expidió el acto administrativo de expropiación, la vía procesal adecuada será la acción especial prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

52 ARTÍCULO 71.- Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. (…).

53 Arts. 66 y 67 Ley 388 de 1997.

54 Art. 68 Ley 388 de 1997.

120. En el caso concreto, no se probó la celebración del contrato de promesa respecto del inmueble con matrícula 040-15459. Se verificó que frente al inmueble con matrícula 040-245037 existe la inscripción de la oferta en el folio de matrícula y la resolución EDU-13-0440 afirma que se celebró dicho contrato. En el caso de los inmuebles identificados con matrículas 040-36030 y 040-245038 se acreditó la celebración de contratos de promesa, pero se desconoce si finalmente se suscribió la compraventa.
121. El contrato de promesa es un negocio jurídico preliminar cuya obligación principal es la celebración del contrato prometido. En esa medida, si la parte demandante buscaba cuestionar el precio pactado por los inmuebles identificados con matrículas 040-15459, 040-245037, 040-36030 y 040-245038 no bastaba con aportar las promesas, sino que le correspondía allegar los contratos de compraventa en los que se acordó definitivamente el precio que se pagaría por los bienes.
122. Ante el incumplimiento de la carga probatoria prevista en el artículo 167 del Código General del Proceso, se negarán las pretensiones de la demanda frente a este aspecto de la controversia.
123. Por otro lado, en torno a los inmuebles identificados con matrícula 040-323042 y 040-323043, sí se verificó la suscripción de los contratos de compraventa.
124. Frente a estos dos inmuebles donde funcionaba la empresa Diago Materiales Ltda. se concluye que se aceptó la oferta de compra presentada por EDUBAR S.A. y se celebraron los contratos respectivos que reflejan el acuerdo entre ambas partes. En virtud de la autonomía de la voluntad, era posible acordar condiciones diferentes a las propuestas inicialmente por la entidad pública. En definitiva, en el caso concreto no se decretó unilateralmente la expropiación administrativa de los bienes, porque no fue necesario activar esa potestad pública.
125. En la apelación se aduce que la transferencia no fue de manera voluntaria y que las negociaciones fueron unilaterales por parte de EDUBAR S.A.; indudablemente, en la etapa de negociación directa se refleja el poder público, pero no por ello el particular se encuentra forzado a aceptar la oferta de compra.
126. Los vendedores otorgaron su consentimiento para la celebración de los contratos, por tanto, no se trata de un acto unilateral. Tampoco existen elementos de prueba para concluir que hubo coacción, error o dolo que viciara el consentimiento.
127. La acción especial del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 no era procedente para enjuiciar lo relacionado con el precio pagado por EDUBAR S.A. No se expidió el acto administrativo de expropiación administrativa, porque los demandantes celebraron los contratos de compraventa con esa entidad, en los que se acordó el precio a pagar por la transferencia de los inmuebles.
128. El origen del supuesto detrimento patrimonial radica en los contratos de compraventa celebrados con una entidad pública, por lo que el medio de control procedente para controvertir el precio reconocido por los inmuebles era el de controversias contractuales⁵⁵.

55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 18 de marzo de 2022, radicación 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548), C.P. María Adriana Marín; Subsección B, 3 de junio de 2025, radicación 11001-33-43-060-2018-00309-01 (70911), C.P. Alberto Montaña Plata.

129. Al adecuar el medio de control al de controversias contractuales conforme al artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, se concluye que operó la caducidad respecto de los cuestionamientos sobre el precio pactado para los inmuebles identificados con matrícula 040-323042 y 040-323043.
130. Como la parte demandante no alegó una nulidad y el contrato de compraventa es de ejecución instantánea, para la contabilización del término de caducidad se aplicará el numeral i) del literal j) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, que establece que los dos años para presentar la demanda se contarán desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato⁵⁶.
131. En los contratos de compraventa de los inmuebles identificados con matrículas 040-323042 y 040-323043 se acordó la entrega material para el 20 de enero de 2014, esto es, la fecha en que debió cumplirse el objeto contractual y el hito temporal para el inicio del conteo de la caducidad.
132. Se adoptará esta fecha porque no existe prueba que acredite con certeza la fecha exacta en que se efectuó el pago del precio pactado en los contratos de compraventa. No obstante, las cláusulas contractuales condicionaron el tercer y último pago a las actuaciones del vendedor⁵⁷, principalmente, a la entrega material de los inmuebles debidamente desocupados.
133. Bajo ese contexto, la fecha fijada para la entrega constituye el último hito contractual cierto y verificado para determinar el momento en que debió agotarse el objeto del contrato. Sostener lo contrario implicaría supeditar el cómputo de la caducidad a una circunstancia incierta derivada del propio incumplimiento de la parte demandante, en contravía de los principios de seguridad jurídica y de aquel según el cual nadie puede beneficiarse de su propia culpa.
134. Inicialmente, los dos años para presentar la demanda se extendían hasta el 21 de enero de 2016, pero la solicitud de conciliación se radicó el 13 de enero de 2016, cuando faltaban 9 días para operar la caducidad. La constancia de no acuerdo conciliatorio se expidió el 8 de marzo de 2016, por ello, el plazo de caducidad se extendía hasta el 17 de marzo siguiente, pero la demanda se presentó extemporáneamente el 1 de abril de 2016.

Medio de control procedente frente a los actos administrativos que reconocieron medidas compensatorias

135. En relación con los actos administrativos que otorgaron medidas económicas compensatorias por trámite, renta, traslado de la actividad, mudanza y traslado de maquinaria, se comparte la decisión del Tribunal: el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, porque el demandante cuestiona

56 En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:

i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato.

⁵⁷ “c) un tercer pago correspondiente al veinte por ciento (20%) del valor de la venta por la suma de ciento ocho millones novecientos ocho mil ochocientos cuatro pesos mcte ($108.908.804), previo el cumplimiento del siguiente requisito: 1) entrega de inmueble debidamente desocupado. 1) (sic) Presentación de paz y salvo de servicios públicos o constancia de que en dicho inmueble no existe ni medidores ni contadores de servicios públicos. 2) Certificado de libertad y tradición actualizado libre de gravámenes y limitaciones de dominio”.

que los reconocimientos fueron insuficientes por la omisión de factores relacionados con la empresa y la actividad económica.

136. Conforme al artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, corresponde adecuar el medio de control porque la fuente del daño alegado es un acto administrativo. Adecuación que implica analizar los presupuestos procesales pertinentes, entre ellos, el término de caducidad. Para ello es necesario establecer la fecha de notificación de los actos administrativos cuestionados:

RESOLUCIÓN	OBJETO	FECHA DE NOTIFICACIÓN58
EDU-13-0442 del 22 de noviembre de 2013	Se reconoce a Alix Margarita Trujillo Cuéllar y José Alberto Díaz Gómez compensación  por  factor  renta  y trámite.	27/11/2013
EDU-13-0440 del 22 de noviembre de 2013	Se reconoce a Alix Margarita Trujillo Cuéllar compensación por concepto de trámite y renta.	27/11/2013
EDU-14-0063 del 17 de febrero de 2014	Se reconoce medida compensatoria a Diago Materiales Ltda. por el traslado de actividad económica, mudanza y traslado de maquinaria.	25/02/2014

137. Según el literal d) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la notificación del acto administrativo.
138. Incluso si se toma la fecha de notificación del acto administrativo EDU-14-0063 del 17 de febrero de 2014, esto es, el 25 de febrero de la misma anualidad, que corresponde cronológicamente a la última resolución, se colige que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, porque el término para presentar el escrito inicial se extendía hasta el 26 de junio del año 2014, mientras que la solicitud de conciliación se radicó el 13 de enero de 2016 y la demanda el 1 de abril siguiente. Con mayor razón, operó la caducidad respecto de los demás actos administrativos cuyas fechas de expedición y notificación son anteriores.
139. Al comprobarse que lo atinente al precio pagado por la venta de los inmuebles y el valor de las medidas compensatorias debió enjuiciarse por otros medios de control, la Sala debe definir lo relacionado con el procedimiento de restitución de bien fiscal.

El procedimiento de restitución de bien fiscal y la operación administrativa

140. El dominio público está constituido por un conjunto de bienes que la Administración destina a la comunidad para garantizar el interés general⁵⁹. El artículo 674 del Código Civil diferencia entre los bienes de uso público, que pertenecen a todos los habitantes de un territorio –como las calles, plazas, puentes–, y los bienes fiscales, sobre los que el Estado tiene una propiedad

58 Según las constancias de notificación obrantes a folios 107, 150 y 225, C.1.

59 Corte Constitucional, sentencia T-150 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

ordinaria sometida a las reglas generales del derecho común⁶⁰ y son los instrumentos materiales para la prestación de los servicios estatales⁶¹.

141. El dominio público se protege mediante la policía administrativa, entendida como una serie de medidas coactivas dirigidas a que los administrados ajusten su actividad a unos fines de utilidad pública y a la preservación del orden público, ello implica una restricción legítima de las libertades individuales y la posibilidad de usar la fuerza cuando el particular no adecúe su conducta⁶².
142. Dentro de ese concepto más amplio se enmarca la función de policía ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva en cumplimiento de la ley o los reglamentos, que se manifiesta mediante la definición de una situación concreta de una persona o a través de prescripciones de alcance local sobre algunos temas específicos y dirigidas a grupos determinados⁶³.
143. En principio, las decisiones adoptadas en el ejercicio de la función de policía comportan actos administrativos que gozan de la presunción de legalidad, ejecutividad y ejecutoriedad, solo excepcionalmente cuando la autoridad actúa como un tercero imparcial para definir una controversia entre particulares ejerce función jurisdiccional.
144. Según la naturaleza del bien, la administración cuenta con dos instrumentos policivos para recuperar los bienes que estén bajo tenencia de terceros. Tratándose de bienes de uso público, el artículo 132 del Decreto Ley 1355 de 1970⁶⁵ otorgó a los alcaldes la facultad para expedir las resoluciones que ordenaran su recuperación, mientras que, si era un bien fiscal, se acudía al mecanismo ordinario de lanzamiento por ocupación de hecho⁶⁶.
145. Así, en los procedimientos policivos para la recuperación de los bienes fiscales o de uso público, la autoridad no ejerce función jurisdiccional porque no actúa como un tercero frente al querellado y no define un conflicto de partes, en cambio, activa preventivamente una prerrogativa del poder público para proteger el patrimonio del Estado, por tanto, sus decisiones constituyen actos administrativos sometidos al control de esta Jurisdicción a través de los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho⁶⁷.
146. Estas órdenes se materializan a través de las actividades de policía ejecutadas por los miembros de la Policía Nacional, actuaciones que deben respetar

60 Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

61 Corte Constitucional, sentencia C-530 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía.

62 Corte Constitucional, sentencia C-024 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 10 de febrero de 2000, radicación AC-9407, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.

63 Corte Constitucional, sentencia C-435 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.

64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 13 de septiembre de 2001, radicación 73001-23-31-000-1994-2915-01(12915), M.P. María Elena Giraldo Gómez.

65 Norma vigente para el momento de los hechos.

⁶⁶ Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 29 de noviembre de 1995, expediente 745, M.P. Javier Henao Hidrón y Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 28 de enero de 2015, radicación 47001-23-31-000-2002-00443-01(31612), M.P. Hernán Andrade Rincón (e)

67 Corte Constitucional, sentencia T-637 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección C, 12 de abril de 2023, radicación 25000-23-36-000-2014-00066-01 (58102), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; Subsección A, sentencia del 13 de septiembre de 2024, radicación 68001-23-33-000-2019-00702-01 (69.457), M.P. José Roberto Sáchica Méndez; Subsección C, sentencia del 19 de mayo de 2025, radicación 76001-23-33-000-2021-00905-01 (71.774), C.P. William Barrera Muñoz.

el principio de legalidad, limitarse a la finalidad de garantizar el ejercicio de los derechos y libertades de los administrados, así como conjurar las alteraciones al orden público, todo ello a través de medidas razonables y proporcionales que no impliquen una discriminación injustificada, que operen en contra del perturbador y no respecto de quien ejercite legalmente sus derechos⁶⁸.

147. La decisión mediante la cual la autoridad ordena la restitución de un bien fiscal constituye un acto administrativo sujeto al control de legalidad propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Su ejecución material, en cambio, configura una operación administrativa cuando comprende las actuaciones desplegadas para hacer efectiva la orden.
148. Esta distinción determina tanto el medio de control procedente como el término de caducidad. Si el daño alegado proviene de la orden de restitución o presupone cuestionar su legalidad, la controversia debe tramitarse mediante nulidad y restablecimiento del derecho. Si se atribuye a la forma concreta en que la orden fue ejecutada –por ejemplo, al uso irregular o desproporcionado de la fuerza, la destrucción de bienes o actuaciones materiales que excedieron su contenido–, la pretensión indemnizatoria puede formularse por reparación directa, sin que ello implique revisar la legalidad del acto que dispuso la restitución.

Hechos probados en relación con el procedimiento de restitución de bien fiscal y la ejecución de la operación administrativa

149. El 19 de marzo de 2014, el jefe de la Unidad de Adquisición Predial y Reasentamiento de EDUBAR S.A. suscribió comunicación dirigida al señor José Alberto Díaz Gómez e informó que, como el término para el traslado de la actividad económica se encontraba vencido, le solicitaba urgentemente desocupar y entregar el inmueble ubicado en la calle 31 # 36 - 102/112/114.
150. A su vez, se le recordó que la actividad económica fue objeto de los reconocimientos económicos por concepto de mudanza y traslado de actividad económica, sumas de dinero que se encontraban a disposición en la tesorería de EDUBAR S.A., se le solicitaba que se acercara a las instalaciones para coordinar la fecha del traslado del negocio Diago Materiales Ltda.⁶⁹.
151. El 8 de abril de 2014, el jefe de la Oficina Inspección y Comisarías del Distrito de Barranquilla solicitó a la Inspección Sexta de Policía Urbana de Reacción Inmediata adelantar el procedimiento de entrega de los predios adquiridos a través de compraventa, destinados al Proyecto Mejoramiento del Equipamiento Urbano Parque Temático Bicentenario, identificados con matrículas: 040-160949, calle 31 # 36-58, 040-323042, calle 31 # 36-102, 040-323043, carrera 38 # 30-39 y calle 31 #

36-102 0-63⁷⁰.

68 Corte Constitucional, sentencia C-435 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.

69 Fl. 229 C.1.

70 Fl. 202 C.1. Se observa un error frente a la dirección del inmueble identificado con matrícula 040-323043, porque los otros documentos señalan que se ubica en la calle 31 # 36-112.

152. Con base en el anterior hecho, se concluye que el Distrito de Barranquilla fue la entidad que promovió el procedimiento de restitución a través de una de sus dependencias: Inspección Sexta de Policía Urbana de Reacción Inmediata.
153. En el documento de fijación de estados de la Oficina Inspecciones de Policía y Comisarías de Reacción Inmediata del Distrito de Barranquilla consta que el 8 de abril de 2014 se profirió auto que avocó el conocimiento y se ordenó la inspección ocular dentro del proceso de restitución de bien fiscal 004/14⁷¹.
154. El 9 de abril de 2014, el Inspector Sexto de Policía Urbana de Reacción Inmediata solicitó el acompañamiento de un delegado del Ministerio Público y el apoyo policivo para la práctica de la inspección ocular que se efectuaría el día 15 de abril siguiente⁷².
155. El 11 de abril de 2014, el señor José Alberto Díaz Gómez recibió la notificación por parte de la Inspección Sexta de Policía Urbana-Reacción Inmediata de que el 15 de abril de 2014 se adelantaría la inspección ocular con intervención de peritos en los inmuebles con matrículas 040-323042 y 040-323043, ubicados en el Distrito de Barranquilla en la calle 31 No. 36-102 y calle 31 No. 36-114/112 ⁷³.
156. El 15 de abril de 2014, la Inspección Sexta de Policía de Reacción Inmediata llevó a cabo la diligencia de inspección ocular dentro del proceso de restitución de bien fiscal con fundamento en la compraventa de los inmuebles identificados con matrícula 040-323042 y 040-323043.
157. El señor José Alberto Díaz Gómez hizo presencia y declaró que no se había entregado el predio por fuerza mayor y solicitó un plazo de ciento veinte (120) días, porque el local donde se trasladaría la empresa no estaba terminado, sumado a los préstamos realizados, la escasez de productos, los retrasos de proveedores y complicaciones en la reconstrucción.
158. A continuación, el inspector ordenó al señor José Alberto Díaz Gómez la restitución de los inmuebles en un término de cinco (5) días contados a partir de la firma de la resolución, bajo la advertencia de que, si cumplido dicho plazo no se concretaba la entrega, se llevaría a cabo con la ayuda de la Fuerza Pública si fuere necesario, para ello fijó el día 24 de abril de 2014.
159. El recurso de reposición interpuesto por la apoderada del señor Díaz Gómez fue rechazado de plano, porque estaba demostrada la condición de bienes fiscales y se le advirtió que podía demandar ante la administración de justicia⁷⁴.
160. El 16 de mayo de 2014, la Inspección Sexta de Policía Urbana de Reacción Inmediata de Barranquilla suscribió notificación de la continuación del trámite dentro del proceso de restitución de bien fiscal dirigida al señor José Alberto Díaz Gómez y Diago Materiales Ltda. e informó que el 14 de mayo de 2014 se profirió auto que dispuso continuar con la diligencia el día 20 de mayo siguiente⁷⁵.

71 Fl. 204 C.1.

72 Fls. 206-207 C.1.

73 Fl. 209 C.1.

74 Fls. 212-216 C.1.

75 Fl. 62 C.1.

161. Obra comunicación del 20 de mayo de 2014 del Juzgado 17 Penal Municipal con funciones de control de garantías de Barranquilla dirigida a la Inspección de Policía, EDUBAR S.A., Secretaría de Planeación Distrital y la Alcaldía de Barranquilla, que ordenó suspender la audiencia del 20 de mayo de 2014, hasta tanto se integrara la litis de la acción de tutela presentada por los trabajadores de la empresa Diago Materiales Ltda. y el despacho tomara la decisión de fondo⁷⁶. Se desconocen los trámites subsiguientes y la sentencia que resolvió la acción de tutela.
162. Consta la orden de servicio 286 COMAN del 2 de julio de 2014 del comandante de la Policía Metropolitana de Barranquilla, que ordenó para el día siguiente un dispositivo de seguridad y acompañamiento durante la continuidad de las diligencias de restitución de los bienes fiscales ubicados en el barrio San Roque. Se incluyó la necesidad de una sección del Escuadrón Móvil Antidisturbios para reaccionar ante cualquier alteración del orden público⁷⁷.
163. En respuesta al oficio 2866 del 18 de febrero de 2021, el subgerente jurídico de EDUBAR S.A. informó que los vendedores incumplieron el plazo señalado en las escrituras de compraventa y como los predios estaban a nombre del Distrito de Barranquilla, se ordenó a través de la Inspección de Policía Urbana la recuperación de los bienes fiscales⁷⁸.

Medio de control procedente frente al procedimiento y la operación administrativa de restitución de los bienes fiscales

164. Antes de analizar los cargos de apelación sobre este punto, se precisa que los procedimientos para la recuperación de un bien fiscal no comportan el ejercicio de función jurisdiccional por la autoridad de policía, en estos casos, la entidad no actúa como un tercero imparcial que dirime una controversia entre los particulares. Por el contrario, se trata del ejercicio de una prerrogativa pública para preservar el patrimonio estatal.
165. Las decisiones adoptadas revisten el carácter de actos administrativos susceptibles de enjuiciamiento por parte de esta Jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho⁷⁹.
166. Los reproches planteados en la demanda concernientes a que el proceso inició como expropiación y pasó a ser de restitución, la indebida notificación al ser anunciada como una inspección ocular y la falta de consideración sobre los tiempos necesarios para el traslado de la actividad económica son irregularidades condensadas en el acto definitivo que ordenó la restitución de los inmuebles.
167. Lo anterior se traduce en un cuestionamiento de la parte demandante frente a la legalidad de la decisión por una posible infracción de las normas en que deberían fundarse, expedición en forma irregular y con desconocimiento del derecho de

76 Fls. 58-61 C.1.

77 Fls. 2109-2112 C.7.

78 Fl. 678 C.5.

79 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, 12 de abril de 2023, radicación 25000-23-36-000-2014-00066-01 (58102); Subsección A, 13 de septiembre de 2024, radicación 68001-23-33-000-2019-00702-01 (69.457), C.P. José Roberto Sáchica Méndez; Subsección C, 19 de mayo de 2025, radicación 76001-23-33-000-2021-00905-01 (71.774), C.P. William Barrera Muñoz.

audiencia y defensa; en consecuencia, debieron ser encauzados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

168. De todas formas, operó la caducidad del medio de control, porque la orden de restitución de los inmuebles se profirió el 15 de abril de 2014 durante la diligencia de inspección ocular adelantada por la Inspección Sexta de Policía de Reacción Inmediata del Distrito de Barranquilla, de manera que el término para presentar la demanda se extendió hasta el 16 de agosto de 2014, pero la solicitud de conciliación se radicó el 13 de enero de 2016 y la demanda el 1 de abril siguiente.
169. Ahora bien, los daños generados por la ejecución material de la orden de restitución de bienes fiscales son enjuiciables a través del medio de control de reparación directa, porque el hecho dañoso corresponde a una operación administrativa que activa esta vía procesal en los términos del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011. Con base en esta determinación, se analizarán los demás presupuestos procesales.

Ejercicio oportuno del medio de control por la operación administrativa

170. En las pretensiones de la demanda se aduce que el desalojo ocurrió el 15 de julio de 2014, sin embargo, no existe prueba que lo confirme.
171. Ante esta incertidumbre, la Sala opta por tomar como hito temporal el 15 de abril de 2014, cuando la Inspección Sexta de Policía de Reacción Inmediata ordenó la restitución de los inmuebles⁸⁰, porque incluso con esta fecha anterior se concluye que no operó la caducidad. El término para presentar el medio de control se extendía hasta el 16 de abril de 2016 y la demanda se radicó oportunamente el 1 de abril de 2016, sin tomar en cuenta la suspensión generada por el trámite conciliatorio.

Legitimación en la causa por pasiva frente a la operación administrativa

172. EDUBAR S.A. y el Consorcio Recuperación de Plaza 2013 están legitimados formalmente en la causa por pasiva, porque en la demanda se formularon imputaciones por su participación en la restitución y desalojo de los inmuebles.
173. No ocurre lo mismo frente a la legitimación material, porque se advierte que EDUBAR S.A. participó principalmente en la etapa de negociación directa de los inmuebles, pero no adoptó ni ejecutó la decisión de restitución de los bienes fiscales.
174. Por su parte, el Consorcio Recuperación de Plaza 2013 ejecutó el contrato “Construcción, rehabilitación y recuperación de la plaza-Iglesia de San Roque y sus alrededores en el distrito de Barranquilla”⁸¹, pero no participó en el procedimiento de restitución de bien fiscal.
175. Del interrogatorio de parte rendido por Hugo Alberto Vargas Gómez⁸², representante legal suplente del Consorcio Recuperación de Plaza 2013, no se

80 Fls. 212-216 C.1.

81 Fls. 540-563 C.4.

82 Fls. 857-859 C.6. Audiencia de pruebas del 8 de marzo de 2022.

desprende una confesión acerca de la intervención en el proceso de restitución de los bienes. Por el contrario, el declarante señaló que no tenía conocimiento de la diligencia, que el predio fue entregado vacío y que en el acta de entrega de las obras no se consignó ninguna observación por parte de Diago Materiales Ltda.

176. La sola afirmación de la presencia de maquinaria del referido consorcio al momento de la diligencia de entrega no basta para considerarlo materialmente legitimado en la causa por pasiva.
177. Al no acreditarse que EDUBAR S.A. y el Consorcio Recuperación de Plaza 2013 tuvieron participación en la adopción ni en la ejecución de la orden de restitución de los bienes fiscales, se negarán las pretensiones frente a estos demandados.
178. Por su parte, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla está legitimado en la causa por pasiva, porque el procedimiento de restitución de bien fiscal fue promovido por la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público y adelantado por la Inspección Sexta de Policía Urbana de Reacción Inmediata, adscritas al ente territorial.

Estudio de responsabilidad por la operación administrativa

179. Resta analizar lo relacionado con la operación administrativa de restitución, que no puede ser entendido como la fuente generadora de los daños que, según la apelación, no fueron tomados en consideración por el Tribunal.
180. En efecto, la disminución en las ventas y el declive de Diago Materiales Ltda. fue informado por el dictamen pericial contable presentado por Elisabeth Buelvas Gutiérrez⁸⁴. Con base en estados financieros, declaraciones de renta y de IVA concluyó que la empresa tenía un buen porcentaje de crecimiento hasta el año 2013, momento en el que las ventas disminuyeron significativamente⁸⁵.
181. En la misma línea, los testimonios de Eulalia del Rosario Trillos Vásquez⁸⁶, Zuleima Teresa Iguarán Tromp⁸⁷ y Reynaldo Alfonso Burgos Llori⁸⁸ dieron cuenta de la disminución de las ventas después del desalojo.
182. Aunque la disminución en las ventas se pudo generar a partir de la restitución de los bienes por el procedimiento administrativo, la causa adecuada corresponde a la celebración de los contratos de compraventa de los inmuebles donde funcionaba la sociedad que imponían la obligación de transferir el dominio y hacer la entrega material, lo que realmente impedía continuar con la actividad económica en ese lugar.
183. Debe recordarse que la operación administrativa para materializar la orden de restitución se adelantó porque la parte demandante incumplió la obligación

83 Fls. 62 y 202-216 C.1.

84 Tarjeta profesional y título visible a fls. 896-897 C.6.

85 Fls. 898-908 C.6. La contradicción se llevó a cabo en audiencias del 24 de mayo y 7 de junio de 2022 (fls. 965 y 967-968 C.7).

86 Fls. 860-861 C.6.

87 Fls. 862-863 C.6.

88 Fl. 865 C.6.

contractual de entregar los inmuebles el día 20 de enero de 2014. Bienes que al ser parte del patrimonio público gozaban de la protección por las actividades de policía.

184. Cabe aclarar que la parte demandante solo aportó el acta de la diligencia del 15 de abril de 2014, adelantada por la Inspección Sexta de Policía de Reacción Inmediata del Distrito de Barranquilla, en la que se ordenó la restitución. Sin embargo, en el expediente no obra el acta del desalojo realizado para restituir los inmuebles.
185. En definitiva, la parte demandante no probó que la operación administrativa fue abrupta o arbitraria. Desde el 19 de marzo de 2014 el jefe de la Unidad de Adquisición Predial y Reasentamiento de EDUBAR S.A. había comunicado que el término para el traslado de la actividad económica estaba vencido y se puso a disposición de la parte demandante los dineros para el traslado y mudanza.
186. Durante la diligencia del 15 de abril de 2014, no se advierte la generación de daños antijurídicos por parte del distrito de Barranquilla. De hecho, José Alberto Díaz Gómez reconoció que no había podido entregar el inmueble por inconvenientes relacionados con el nuevo local, lo que da cuenta de la consciencia acerca de su obligación contractual de entregar los inmuebles.
187. Pese a que obra comunicación del 20 de mayo de 2014 del Juzgado 17 Penal Municipal con funciones de control de garantías de Barranquilla que ordenó al Inspector Sexto de Policía de Reacción Inmediata suspender la audiencia del 20 de mayo de 2014 hasta tanto no se integrara la litis y no se adoptara decisión de fondo, se desconocen los trámites subsiguientes y la sentencia que resolvió de fondo la acción de tutela.
188. En el recurso de apelación, la accionante aduce que durante la diligencia sí hubo presencia de miembros de la Policía Nacional y del Escuadrón Móvil Antidisturbios, lo que, en principio, se corroboraría con la orden de servicio 286 COMAN del 2 de julio de 2014 del comandante de Policía Metropolitana de Barranquilla⁸⁹, en la que se solicitaba el acompañamiento de estas unidades.
189. Sin embargo, la sola presencia de la Fuerza Pública no comporta una falla del servicio generadora de daños antijurídicos, porque se trata de un instrumento legítimo a disposición de la Administración para la protección de los bienes fiscales.
190. No se probó que durante la diligencia hubiera ocurrido alguna alteración del orden público que hiciera necesario el uso de la fuerza. Tampoco se demostró la vulneración de los derechos de las personas presentes en dicho lugar o la destrucción de los bienes de la empresa. La sola existencia de estas circunstancias no comporta automáticamente una falla del servicio, porque es necesario analizar si la actuación se ajustó a los criterios de necesidad, proporcionalidad y legalidad propios del ejercicio de las medidas de policía.
191. En todo caso, los medios probatorios recaudados no demostraron que durante la operación administrativa se vulnerara el principio de legalidad ni que se adoptaran

89 Adicionalmente, la parte demandante aportó fotografías obrantes a folios 352-369 C.2, las cuales carecen de mérito probatorio porque se desconoce la fecha de su registro, el autor y el lugar donde fueron tomadas.

medidas irrazonables o desproporcionadas en relación con la finalidad de proteger el patrimonio público.

192. Las testigos Eulalia del Rosario Trillos Vásquez⁹⁰ y Zuleima Teresa Iguarán Tromp⁹¹ manifestaron, de forma general, que durante la diligencia se perdieron y dañaron mercancías, pero tal aseveración resulta insuficiente para considerar la existencia de un daño antijurídico causado por la entidad, pues ni siquiera se logró especificar cuáles elementos de propiedad de la empresa fueron dañados o extraviados, y no existe otro medio probatorio que así lo corrobore.
193. En conclusión, la parte demandante no acreditó suficientemente las circunstancias fácticas de la operación administrativa de restitución, en las que basa sus pretensiones y por ello se negarán.

Análisis sobre la aplicación del daño especial

194. La parte demandante solicita que se aplique el título de imputación de daño especial por los efectos económicos de los actos administrativos de expropiación y por la carga pública soportada al entregar los inmuebles.
195. Este factor de imputación es excepcional y subsidiario de los demás títulos, configurado cuando en el desarrollo de una actividad legítima y no peligrosa del Estado, se causa un menoscabo grave y especial al derecho de un sujeto o un grupo determinado originado en el rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas⁹².
196. En el caso concreto, el supuesto menoscabo patrimonial no proviene de un acto administrativo de expropiación porque la transferencia y entrega de los inmuebles donde funcionaba la empresa Diago Materiales Ltda. al patrimonio público obedeció a un acuerdo de voluntades cristalizado en los contratos de compraventa.
197. Por tanto, no se satisface uno de los presupuestos para la configuración del daño especial, consistente en que la causa adecuada del menoscabo grave y especial sea una actuación legítima de la Administración susceptible de generar una ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas.
198. Los efectos económicos asociados a la entrega de los inmuebles y al traslado de la actividad empresarial no constituyen una carga pública singular derivada del ejercicio del poder público, porque su origen inmediato radica en una obligación contractual derivada de relaciones jurídicas libremente celebradas entre las partes.
199. La operación administrativa de restitución obedeció al incumplimiento de la obligación de entregar oportunamente los inmuebles. En consecuencia, la intervención de las autoridades para recuperar los bienes no constituyó una carga pública singular impuesta a la parte demandante, sino la respuesta institucional frente a una situación originada en su propio incumplimiento contractual.

90 Fls. 860-861 C.6.

91 Fls. 862-863 C.6.

92 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 1991, radicación No. 6453, C.P. Daniel Suárez Hernández.

200. En conclusión, el detrimento patrimonial alegado no deriva causalmente de un acto administrativo legal o de una actuación legítima de la Administración, como lo exige la teoría del daño especial, sino de la aceptación voluntaria de la oferta de compra y la celebración de los contratos de compraventa que obligaban a la parte demandante a entregar materialmente los inmuebles, por esa razón, la materialización de dicha obligación no genera una vulneración del principio de igualdad frente a las cargas públicas.
201. La parte demandante incumplió la carga de la prueba porque no logró acreditar la existencia de un daño antijurídico generado por la operación administrativa de restitución del bien fiscal. Tampoco se demostraron los presupuestos que habilitan la aplicación del título de imputación de daño especial.

Costas en segunda instancia

202. El artículo 365, numeral 1° del Código General del Proceso señala que se condenará en costas “a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación” y el numeral 8° de ese mismo artículo la condiciona a “... cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
203. Pese a que el recurso de apelación no prosperó, no se probó que se causaron costas y los apoderados de las entidades demandadas no intervinieron en la segunda instancia, por lo que no se condenará a la parte accionante por este concepto.
204. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Conclusiones

205. Los reproches relacionados con el precio pactado y pagado por la venta de los inmuebles tenían como fuente los contratos de compraventa y, por tanto, debieron encauzarse mediante el medio de control de controversias contractuales.
206. Las objeciones relativas a los actos administrativos que reconocieron las medidas económicas compensatorias debieron formularse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
207. Los cuestionamientos dirigidos contra la decisión administrativa que ordenó la restitución de los bienes fiscales también debieron plantearse mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
208. Adecuadas las pretensiones a los medios de control procedentes, se concluye que operó la caducidad respecto de estos tres aspectos de la controversia.
209. No prosperan las pretensiones formuladas contra EDUBAR S.A. y el Consorcio Recuperación de Plaza 2013, porque no se acreditó su participación en la adopción ni en la ejecución de la orden de restitución. Tampoco prosperan las dirigidas contra el Distrito de Barranquilla, dado que no se demostró la causación de un daño antijurídico durante la ejecución material de la restitución.
210. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen y FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Firmado electrónicamente

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Aclaración de voto

VF

Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.