CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Radicación núm.: 08001-23-31-000-2013-00154-03 Demandante: CARLOS ARTURO ALTAMAR ARIAS Demandada: CONTRALORÍA DISTRITAL DE BARRANQUILLA
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia de 6 de mayo de 2022, proferida por la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico.
I. ANTECEDENTES
I.1. La demanda1
I.1.1. Las pretensiones
1. El señor Carlos Arturo Altamar Arias en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda en la que formuló las siguientes pretensiones:
“[…] 1. Que son nulos los siguientes actos administrativos expedidos por la accionada: a- Resolución No.039-006-0014-11 contentivo de fallo de responsabilidad fiscal contra el accionante de junio 17 de 2011.
b- Auto de junio 23 de 2011 mediante el cual se indexó el valor de la sanción contenida en el acto anterior.
c- Auto No.039-006-0027-2012 de marzo 15 de 2012.
d- Auto de abril 25 de 2012 que resuelve un recurso de apelación y notificado el día 3 de mayo de 2012.
2- Que en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho se ordene a pagar el valor del 10% de la sanción injusta impuesta al accionante, es decir, $22.521.949.50 M. L. a favor de mi representado y a cargo de la accionada. 3- Que se condene en costas a la entidad accionada […]”.
I.1.2. Los hechos
2. Señaló que el señor Carlos Arturo Altamar Arias fue nombrado gerente de la Empresa de Tránsito y Transporte Metropolitana de Barranquilla -
1 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “001.EXP 2013-00154 J”, páginas 1 a 7.
2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”.
METROTRANSITO S.A. (liquidada) el 27 de abril de 2006 y se retiró del cargo el 15 de octubre de 2007.
3. Advirtió que una vez fue designado como gerente de METROTRANSITO S.A. (liquidada) delegó la contratación de la entidad en todas sus etapas en la subgerencia administrativa y financiera, y la vigilancia, control y seguimiento en el departamento jurídico de la entidad, por medio de la Resolución núm. 1034 de junio de 2006.
4. Afirmó que para el periodo comprendido entre enero y octubre de 2007, se contrató el suministro de combustible con la estación de servicios Costallantas por un valor de $153.575.298.
5. Aseguró que luego de efectuadas las respectivas investigaciones para establecer la congruencia, precios y legalidad de la mencionada contratación, se estableció que se efectuó un pago por $185.410.824, y que no hubo identificación de los vehículos y motos que eran tanqueados.
6. Precisó que la Contraloría declaró responsable fiscalmente al demandante y le impuso una sanción de $185.410.824, suma indexada que ascendió a la suma de
$225.219.495. Dicha decisión se soportó en lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1150 de 16 de julio de 20073, según el cual el delegante responde por las actuaciones del delegado.
I.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación
7. El demandante afirmó que los actos administrativos acusados vulneraron los artículos 29 y 211 (inciso 2) de la Constitución Política; 9 y 12 de la Ley 489 de 29
de diciembre de 19984; 11 y 12 de la Ley 80 de 28 de octubre de 19935; 21, 31 y 33
de la Ley 1150 de 2007; y 30, 41 y 45 de la Ley 610 de 15 de agosto de 20006.
8. Argumentó que se condenó al demandante con fundamento en lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1150, el cual establece que el delegante responde por la vigilancia y control de la contratación. La mencionada norma se promulgó el 16 de julio de 2007, pero su vigencia inició 6 meses después, es decir, el 16 de diciembre del mismo año.
9. Explicó que el artículo 33 ibidem dispuso que los procesos de contratación que estuvieran en curso para el momento en que entrara en vigencia la ley, seguirían rigiéndose por las normas vigentes al momento de su iniciación.
10. Informó que el contrato objeto de investigación por parte de la contraloría se desarrolló entre enero y octubre de 2007, razón por la que no le era aplicable la Ley 1150.
3 “[…] Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos […]”.
4 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”.
5 “[…] Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública […]”.
6 “[…] Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías […]”.
11. Puso de presente que el artículo 11 de la Ley 80 establece que la titularidad de la contratación estatal se encuentra en cabeza del jefe o representante legal de la entidad, lo cual no excluía la posibilidad de vincular otros funcionarios para que participaran de la gestión contractual. El artículo 12 ibidem consagra que se puede acudir a instrumentos de gestión como la delegación total o parcial de competencias.
12. Expuso que la Ley 489 de 1998 reguló la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, específicamente en los artículos 9 y 12 se reglamentó lo atinente a la delegación de funciones.
13. Señaló que las mencionadas normas desarrollan lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 211 constitucional, según el cual “[…] la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario […]”. Por lo tanto, la contratación administrativa era susceptible de delegarse en funcionarios subalternos del orden directivo.
14. Precisó que el señor Carlos Arturo Altamar delegó todo el trámite precontractual, contractual y post contractual de la entidad en la subgerencia administrativa y financiera, y la vigilancia, control y seguimiento de la contratación en el departamento jurídico de la misma por medio de Resolución núm. 1034 de junio de 2006.
15. Consideró que la Contraloría vulneró el debido proceso del demandante en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, en atención a que la función o deber de contratación fue delegado, razón por la que mal podría decirse que actuó con dolo o culpa. Adicionalmente, manifestó que durante el trámite procesal hubo negación de pruebas al investigado y que se hicieron indagaciones no incluidas como pruebas en el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
I.2. La contestación de la demanda7
16. La Contraloría Distrital de Barranquilla presentó excepción previa de “[…] INEPTA DEMANDA […]”, la cual fundamentó en que no se agotó la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución núm.039-006-0014-11 de 17 de junio de 2011 y su auto aclaratorio de 23 de junio de 2011.
17. Propuso como excepción de fondo8 “[…] LA RESPONSABILIDAD DE ORIENTAR, VIGILAR Y CONTROLAR LA GESTIÓN CONTRACTUAL DEL DELEGANTE, RESPECTO DEL DELEGATARIO CONFORME A LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA […]”. Refirió la sentencia de la Corte Constitucional C – 693 de 2008 en la que se abordó el tema de la delegación y lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política.
18. Precisó que la responsabilidad de orientación, control y vigilancia que el delegante ejercía sobre el delegatario surgía del acto de delegación de forma adicional a la relación jerárquica o funcional que existía entre ellos. Por lo tanto, el
7 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “001.EXP 2013-00154 J”, páginas 103 y 104.
8 Ibidem, páginas 105 a 109.
delegante siempre debía responder por el dolo o la culpa grave respecto de la actividad contractual delegada, tal y como ocurrió en el presente caso.
19. Planteó la excepción denominada “[…] EL REQUISITO DE QUE LA DELEGACIÓN SE HAGA POR ESCRITO, CONFORME A LA LEY 489 DE 1998
[…]”. Al respecto, argumentó que en el plenario no obra el acto administrativo de delegación en materia contractual que el demandante expidió para la época de los hechos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de dicha norma.
20. Frente a la excepción de “[…] IMPROCEDENCIA DE REVIVIR LA OPORTUNIDAD DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL QUE SIGUIÓ LA CONTRALORÍA DISTRITAL DE BARRANQUILLA, A TRAVÉS DEL CONTROL JURISDICCIONAL […]”, aseguró
que estos argumentos se resolvieron en el proceso de responsabilidad fiscal, motivo por el que era improcedente debatir el asunto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
21. Afirmó que el accionante insistía en que delegó en el subgerente administrativo y financiero de METROTRANSITO S.A. (liquidada) la función de contratación, pero no aportó la prueba que sustentara esa afirmación, conforme lo dispuesto en la Ley 489 de 1998.
22. Las excepciones de “[…] AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DE LA CONTRALORÍA DISTRITAL DE BARRANQUILLA […]” y “[…] COBRO DE LO NO
DEBIDO […]” las sustentó en que no se acreditó la ilegalidad de los actos administrativos demandados, ni se configuró ninguna de las causales de nulidad. Por ende, esas decisiones gozaban de la presunción de legalidad contenida en el artículo 88 de la Ley 1437.
23. Finalmente, propuso la “[…] EXCEPCIÓN GENÉRICA […]”.
I.3. Trámite del proceso en primera instancia
24. Mediante auto de 15 de abril de 20139, el magistrado sustanciador de primera instancia rechazó la demanda de la referencia, por considerar que había operado la caducidad del medio de control incoado.
25. Esta Sección por auto de 28 de septiembre de 201710 revocó el auto de 15 de abril de 2013 y dispuso al magistrado sustanciador de primera instancia proveer sobre su admisión.
26. Mediante auto de 25 de abril de 201811 se admitió la demanda y se ordenó notificar a la Contraloría Distrital de Barranquilla y al Ministerio Público.
27. A través de auto de 14 de marzo de 201912 el tribunal negó la solicitud de medida cautelar elevada por la parte actora.
9 Ibidem, páginas 43 y siguientes.
10 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “002. F08001233100020130015401ADJUNTARAUTOS20171013144755”.
11 Ibidem, documento “001.EXP 2013-00154 J”, páginas 84 y 85.
12 Bidem, documento “001.EXP 2013-00154 J”, páginas 187 a 189.
28. En audiencia inicial de 25 de abril de 201913, se saneó el proceso y se decidió que para resolver la excepción previa de inepta demanda, se debía oficiar a la Procuraduría 118 Judicial III para Asuntos Administrativos para que expidiera certificación en la que constara si respecto de la Resolución núm. 039-006-0014-11 de 17 de junio de 2011 y el auto de 23 de junio del mismo año, el demandante elevó solicitud de conciliación pre judicial y si fue tenida en cuenta al momento de adelantar la respectiva audiencia.
29. La audiencia inicial se reanudó el 12 de septiembre de 201914 y en ella se decidió la excepción previa de inepta demanda en el sentido de negarla15, por lo que la Contraloría Distrital de Barranquilla interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido ante el Consejo de Estado y, por lo tanto, se suspendió la diligencia hasta tanto el superior decidiera el recurso.
30. Por medio de auto de 4 de marzo de 2021, el Consejo de Estado confirmó la decisión del tribunal al estimar que el demandante agotó en debida forma el requisito previo de conciliación extrajudicial16.
31. La audiencia inicial se reanudó nuevamente el 17 de marzo de 202217, se fijó el litigio18, se puso de presente a las partes la posibilidad de conciliar, se decretaron las pruebas aportadas por la parte demandante y demandada, se cerró la etapa probatoria por no existir pruebas por practicar y se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento por lo que se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran escrito de alegatos de conclusión.
32. La parte demandante y la Contraloría Distrital de Barranquilla presentaron escritos de alegatos de conclusión19. El Ministerio Público guardó silencio.
13 Bidem, documento “001.EXP 2013-00154 J”, páginas 201 a 207.
14 Bidem, documento “001.EXP 2013-00154 J”, páginas 239 a 246.
15 “[…] En el expediente visible a folio 117 y 118, se encuentra solicitud de conciliación presentada por el accionante Carlos Arturo Altamar, por medio de apoderado judicial, con recibido de fecha veintidós (22) de agosto de 2012, en la cual se pretendía citar al señor Contralor Distrital de Barranquilla, doctor Ernesto Rafael Ariza Consuegra, para intentar una conciliación prejudicial, en torno a las siguientes pretensiones:
1. Que son nulos los actos administrativos, fallo de responsabilidad fiscal N° 039-006-0014 de junio 17 de 2011, mediante el cual se declaró responsable fiscalmente a mi representado e igualmente el Auto de junio 23 de 2011, mediante el cual se indexó el valor del fallo primeramente citado, hasta un valor de $225.219.495 M.L
2. Que en consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento, se pague a mi auxiliado el 10% del valor contenido en los actos administrativos antes citados, por los gastos efectuados para el pago de su defensa ante la instancia administrativa. […] En fecha veintiocho (28) de agosto del 2012, el accionante presenta adición a la solicitud de conciliación presentada previamente, agregando las siguientes pretensiones:
1. En el contenido del título de peticiones, no se incluyó que se declararan también nulos los actos administrativos mediante los cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación.
En consecuencia, se pide que se declaren nulos los Autos N° 039-006-0027-2012 de marzo 15 de 2012 y el auto de abril 25 de 2012, este último notificado el día 3 de mayo de 2012, con el cual queda agotada la VÍA GUBERNATIVA del proceso de Responsabilidad Fiscal Rad. N° 0533-08.
2. Se pretende que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad convocada a pagar un 10% del valor de la sanción fiscal impuesta al convocante.
Dicha solicitud fue recibida el día 29 de agosto de 2012, y fue sellada por la Procuraduría General de la Nación.
Con lo anteriormente expuesto, y sin mayores razonamientos este despacho concluye que el actor si presentó solicitud de conciliación referente a las pretensiones señaladas por el accionado en la excepción previa invocada, diferente es que en los archivos de la Procuraduría no se encuentre este documento, debido a que, como es mencionado en la certificación allegada por estos, las solicitudes de conciliación fueron devueltas íntegramente al apoderado de la parte convocante tal como consta en el formato de entrega visible a Fl. 177 […]”.
16 Cfr. Índice 17 del expediente con radicación núm. 08001233100020130015402.
17 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “013.ACTAAUDIENCIAINICIAL2013-00154-00jc.pdf”.
18 “[…] La magistrada Manifiesta estar de acuerdo en hacer la precisión a lo expresado por el apoderado de la parte demandada, por lo que indica a los presentes que los problemas jurídicos quedan así:
¿Deberá declarase la nulidad de los actos acusados? Y como consecuencia ¿Tiene derecho el actor a que se ordene en favor suyo, el pago del 10% de la sanción que le fue impuesta por la demandada, por habérsele declarado fiscalmente responsable? […]”.
19 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documentos “014.ALEGATOS ALTAMAR TRIBUNAL ADMINISTRATIVO.pdf” y “015.ALEGATOS DE CONCLUSION_CARLOS ALTAMAR CDB.pdf”
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
33. La Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico mediante la sentencia de 6 de mayo de 202220, negó las pretensiones de la demanda.
34. Precisó que el problema jurídico a resolver consistía en establecer si se vulneró el debido proceso en el procedimiento de responsabilidad fiscal adelantado en contra del señor Carlos Arturo Altamar Arias por la indebida aplicación de la Ley 1150, y si tal situación daba lugar a declarar nulos los actos administrativos demandados.
35. Explicó el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso concreto, y señaló las pruebas que serían valoradas para concluir que de allí no se desprendía la vulneración del derecho al debido proceso ni una indebida valoración probatoria. Por el contrario, al accionante se le garantizaron sus derechos a la defensa, contradicción y debido proceso desde el momento de su vinculación al proceso de responsabilidad fiscal.
36. Consideró que el demandante ejerció su derecho de defensa, pues presentó los recursos que estimó pertinentes y estos fueron resueltos, y solicitó la práctica de pruebas. Por tanto, el hecho de que no compartiera la decisión adoptada no implicaba una vulneración del debido proceso ni afectaba la legalidad de los actos demandados.
37. Luego de referirse a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en relación con la delegación de funciones, señaló que el demandante no aportó pruebas que demostraran la nulidad de los actos acusados, pues las presuntas irregularidades se sustentaban en afirmaciones que no contaban con respaldo probatorio.
38. Finalmente, negó la condena en costas porque no aparecían causadas ni probadas en los términos del numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201221.
III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN22
39. La parte demandante solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia al considerar que la contraloría aplicó una norma que no estaba vigente al declarar la responsabilidad del señor Carlos Arturo Altamar Arias, esto es el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007.
40. Explicó que la Ley 1150 se expidió el 16 de julio de 2007, con lo cual derogó y adicionó algunos artículos de la Ley 80. Sin embargo, su vigencia inició el 16 de diciembre de 2007, seis meses después de su promulgación.
41.
20 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documentos “017.FALLO-2013-00154 VS CONTRALORIA RESPONSABILIDAD FISCAL.pdf”.
21 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”.
22 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “019.PARTE DTE-Apelación fallo.pdf”.
42. Señaló que los hechos objeto de la investigación fiscal acaecieron antes de la entrada en vigencia de la mencionada norma y que incluso el artículo 31 de la norma supra establecía que “[…] los procesos de contratación en curso a la entrada en vigencia de esa ley, continuaran sujetas a la normatividad vigente al momento de iniciación del trámite contractual […]”.
43. Insistió en que el demandante en calidad de gerente de METROTRANSITO S.A. (liquidada), con fundamento en lo establecido en el artículo 9.° de la Ley 489 de 1998 delegó la contratación precontractual, contractual y post contractual en un subalterno del nivel directivo, y la vigilancia y control del trámite de contratación en el departamento jurídico de la entidad.
44. Reiteró que el señor Carlos Arturo Altamar Arias se “[…] desprendió […]” de su poder funcional para delegarlo en otro funcionario. Por ende, no era posible atribuirle una actuación realizada con dolo o culpa al no haber intervenido directamente en la contratación debido a la delegación efectuada.
45. Puso de presente que, para resolver el argumento asociado a la inaplicabilidad del artículo 21 de la Ley 1150 de 2007, el expediente contenía los elementos probatorios que acreditaban que al señor Carlos Arturo Altamar Arias no podía atribuírsele la conducta cuestionada ni el daño alegado y que, por lo tanto, no se configuraban los presupuestos de responsabilidad previstos en el artículo 5 de la Ley 610 de 2000.
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
46. La magistrada sustanciadora del proceso en primera instancia, por auto de 14 de diciembre de 202223, concedió el recurso de apelación y remitió el expediente al Consejo de Estado.
47. Esta autoridad judicial, a través de auto de 10 de abril de 202324, admitió el recurso de apelación y prescindió de la etapa de alegaciones.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
48. A efectos de decidir la presente controversia, se analizarán los siguientes aspectos: i) la competencia; ii) los actos administrativos demandados; y iii) el análisis del caso concreto.
V.1. Competencia
49. De conformidad con el artículo 237 de la Constitución Política, el artículo 150 de la Ley 1437 y el artículo 1325 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201926, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
23 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “021.AUTO DEL CONSEJO DE ESTADO.pdf”.
24 Cfr. Folio 4 del cuaderno principal del expediente físico.
25 Modificado por el artículo 1° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”.
26 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
V.2. Los actos administrativos demandados
50. El demandante cuestionó la legalidad del fallo con responsabilidad fiscal núm.039-006-0014-11 de fecha 17 de junio de 201127, cuya parte resolutiva señala:
“[…] Artículo Primero: Fallar con Responsabilidad Fiscal, de conformidad con el Artículo 53 de la Ley 610 de 2000, en cuantía de $185.410.824 (CIENTO OCHENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS DIEZ MIL OCHOCIENTOS VEINTICUATRO PESOS M/L,) a cargo del señor CARLOS ALTAMAR ARIAS,
identificado con la C.C. No.72.011.669.
Artículo Segundo: Notificar personalmente el contenido del presente fallo en la forma y términos establecidos en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo a: CARLOS ALTAMAR ARIAS con cedula de ciudadanía No. 72.011.669 y al Dr. CESAR ELIAS MERCADO CABALLERO apoderado del anterior.
Artículo Tercero: En firme y ejecutoriada la presente providencia, a través de secretaria común súrtanse los siguientes traslados y comunicaciones:
· Remitir copia auténtica del presente fallo a la Oficina de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Barranquilla, de conformidad con el Artículo 58 de la ley 610 de 2000.
Artículo Quinto (sic): Contra la presente providencia proceden los recursos de Reposición y Apelación, dentro de los cinco 5 días hábiles siguientes a su notificación en debida forma […]” (negrilla del texto).
51. Igualmente, se demandó el auto de fecha 23 de junio de 201128, por medio del cual se aclaró el fallo con responsabilidad fiscal, así:
“[…] Artículo primero: Indexar la cuantía del Fallo con RESPONSABILIDAD FISCAL, No. 039-006-0014-11 de conformidad con lo preceptuado en el artículo 53 de la ley 610 de 2000, el cual se eleva en cuantía de $225.219.495 A cargo del señor CARLOS ALTAMAR ARIAS, Identificado con cedula de ciudadanía No. 72.011669
Artículo Segundo: Notificar personalmente el contenido del fallo con responsabilidad fiscal radicado bajo el No. 039-006-0014-11 y del AUTO aclaratorio de fecha junio 23 de 2010 (sic) en la forma y términos establecidos en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo a: CARLOS ALTAMAR ARIAS, identificado con la C.C. No. 72- 011.669 en la Cárcel Distrital Modelo donde se encuentra recluido […]” (negrilla del texto).
52. Auto núm. 039-006-0027-2012 de 15 de marzo de 201229, por medio del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el fallo con responsabilidad de 17 de junio de 2011, el cual en la parte resolutiva señaló lo siguiente:
“[…] Artículo primero: Confirmar el auto No. 039-006-0014-11 proferido dentro de la (sic) el Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 0533-08, adelantada en las dependencias administrativas de METROTRANSITO S.A, puntualizando lo pertinente de la decisión.
Artículo segundo: Conceder el recurso de apelación y remitir la documentación pertinente al funcionario de conocimiento de segunda instancia para que decida sobre la apelación […]”.
27 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “001.EXP 2013-00154J.pdf”, páginas 9 a 14.
28 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “001.EXP 2013-00154J.pdf”, páginas 15 a 17.
29 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “001.EXP 2013-00154J.pdf”, páginas 24 a 27.
53. Auto de 25 de abril de 201230 por medio del cual se decidió el recurso de apelación contra el auto núm. 039-006-0027-2012, el cual en su parte resolutiva señaló lo siguiente:
“[…] Artículo primero: Confirmar el auto No. 039-006-0027-2012, proferido dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No.0533-08, adelantada en las dependencias administrativas de Alcaldía Distrital de Barranquilla (sic), puntualizando lo pertinente de la decisión.
Artículo segundo: Notificar a todos y cada uno de los posibles o presuntos responsables que figuren dentro de la Indagación Preliminar o Proceso de Responsabilidad Fiscal […]” (negrilla del texto).
V.3. Análisis del caso concreto
54. De conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 2012, aplicables por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de 6 de mayo de 2022, proferida por la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por el señor Carlos Arturo Altamar Arias.
55. El demandante afirmó en la alzada que los actos que lo declararon fiscalmente responsable eran nulos porque: i) el artículo 21 de la Ley 1150 no se encontraba vigente en el momento en que ocurrieron los hechos objeto de investigación; ii) el señor Carlos Arturo Altamar Arias delegó el proceso de contratación de METROTRANSITO S.A. (liquidada) en un subalterno del nivel directivo, razón por la cual no era responsable del daño causado; y iii) no se configuraron los elementos de la responsabilidad señalados en el artículo 5 de la Ley 610 de 2000.
56. Con el fin de resolver los argumentos de la apelación, la Sala estudiará los elementos de la responsabilidad fiscal en el caso concreto.
57. El artículo 3 de la Ley 610 previó que la gestión fiscal es el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado “[…] Que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales […]”.
58. El artículo 5 de la Ley 610 señaló que la responsabilidad fiscal se acredita cuando concurre: i) una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal; ii) un daño patrimonial causado al Estado; y iii) el nexo causal entre los dos elementos anteriores.
30 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “001.EXP 2013-00154J.pdf”, páginas 28 a 31.
59. En lo que respecta a la conducta, el artículo 4 de la Ley 610 dispuso que la responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal.
60. En cuanto al nexo causal, este elemento supone la existencia de una relación de causa - efecto entre la conducta dolosa o gravemente culposa desplegada por el gestor fiscal y el daño patrimonial ocasionado al Estado.
61. En cuanto al daño patrimonial, el artículo 6 precisó que debe tratarse de una lesión al patrimonio público que se representa en el menoscabo, disminución, pérdida o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna. “[…] Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público […]” (negrilla fuera del texto).
62. Conforme a la normativa supra, la responsabilidad fiscal no se predica únicamente de quienes administran o manejan directamente recursos públicos. También puede recaer sobre servidores públicos o particulares que, estando jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, hayan contribuido de manera decisiva al daño patrimonial mediante una acción u omisión.
63. La Corte Constitucional precisó en la sentencia C-840 de 9 de agosto de 200131 que la expresión “contribuyan” no amplía la responsabilidad fiscal a cualquier persona, sino que comprende aquellos eventos en los que el detrimento se produce de forma directa o con la intervención relevante de quien tiene relación funcional y jurídica con los bienes o recursos públicos afectados.
64. Bajo estas consideraciones, para que proceda un fallo con responsabilidad fiscal, la contraloría debe demostrar que el investigado tenía un deber funcional concreto de manejo, control, custodia, verificación o decisión respecto de los recursos afectados, y que su conducta dolosa o gravemente culposa fue causa eficiente e idónea del detrimento patrimonial.
65. En relación con la delegación, el artículo 209 de la Constitución Política prevé que la función administrativa puede ejercerse mediante esta figura. A su vez, el artículo 211 dispone que la Ley fijará “[…] las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades […]”, y que “[…] La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente. […]”.
66. La Corte Constitucional en sentencia C-372 de 200232 estudió la constitucionalidad del parágrafo 4.º33 del artículo 2 de la Ley 678 de 3 de agosto de
31 Sala Plena de la Corte Constitucional, expediente D-3389, M. P. Jaime Araujo Renteria.
32 Corte Constitucional. Sentencia C-372 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
33 “[…] ARTÍCULO 2o. ACCIÓN DE REPETICIÓN. […]
200134 y del parágrafo35 del artículo 12 de la Ley 489 de 1998, normas conforme a las cuales la delegación de funciones en materia de contratación estatal no libera automáticamente al delegante de toda responsabilidad jurídica.
67. Allí la Corte precisó que “[…] la delegación es una técnica de manejo administrativo de las competencias que autoriza la Constitución en diferentes normas (art. 209, 211, 196 inciso 4 y 305), algunas veces de modo general, otras de manera específica, en virtud de la cual, se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley […]”.
68. En esa misma decisión, la Corte definió el alcance del inciso 2 del artículo 211 Constitucional así:
“[…] no puede darse al artículo 211 de la Constitución una lectura aislada y meramente literal para considerar que la delegación protege o aparta total y automáticamente a la autoridad delegante de todo tipo de responsabilidad en relación con el ejercicio indebido o irregular de la delegación pues con esta interpretación se dejarían de lado los principios de unidad administrativa y de titularidad de los empleos públicos, como fundamento de la competencia de las autoridades públicas. La delegación no es un mecanismo para desprenderse del cumplimiento de las funciones del cargo y menos aún para utilizarse con fines contrarios a los principios que rigen la función administrativa como la moralidad, la eficacia, la igualdad o la imparcialidad (C.P., art. 209). Tampoco es admisible el extremo opuesto según el cual el delegante responderá siempre por las actuaciones del delegatario, por cuanto se abandonaría el principio de responsabilidad subjetiva de los servidores públicos, de tal manera que inexorablemente respondan por las decisiones de otros. Por lo tanto, para determinar la responsabilidad del delegante no es suficiente el artículo 211 de la Carta Política y será necesario considerar otros principios constitucionales sobre la materia.
10. Lo que la Constitución consagra es la responsabilidad que se deriva del ejercicio del cargo, sea ella por omisión o extralimitación de sus funciones. Entonces, desde la distinción de las formas de actuación de los tres partícipes en la delegación, el principio de responsabilidad indica que cada uno de ellos responde por sus decisiones y no por las decisiones que incumben a los demás. No puede exigirse, por lo tanto, que la autoridad que autoriza la delegación responda por las actuaciones del delegante o del delegatario. Tampoco que el delegante responda por las decisiones del delegatario, aunque ello tampoco signifique que el delegante no responda por lo que a él, como titular de la competencia delegada, corresponde en relación con la delegación, pues la delegación no constituye, de ninguna manera, el medio a través del cual el titular de la función se desprende por completo de la materia delegada. Por el contrario, la delegación crea un vínculo permanente y activo entre delegante y delegatario, el cual se debe reflejar en medidas como las instrucciones que se impartan al delegatario durante la permanencia de la delegación; las políticas y orientaciones generales que se establezcan, en aplicación del principio
PARÁGRAFO 4o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> En materia contractual el acto de la delegación no exime de responsabilidad legal en materia de acción de repetición o llamamiento en garantía al delegante, el cual podrá ser llamado a responder de conformidad con lo dispuesto en esta ley, solidariamente junto con el delegatario. […]” (negrilla fuera del texto).
34 “[…] Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición […]”.
35 “[…] ARTÍCULO 12.- Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO.- En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal. […]” (negrilla fuera del texto).
de unidad de la administración, para que los delegatarios conozcan claramente y consideren en sus decisiones los planes, metas y programas institucionales; la revisión y el seguimiento a las decisiones que tome el delegatario y la oportunidad para que el delegante revoque el acto de delegación y despoje oportunamente de la calidad de delegatarios a quienes no respondan a las expectativas en ellos fincadas. Para ello, el delegante conservará y ejercerá las facultades que se le otorgan en razón de ser el titular del empleo al cual pertenecen las funciones que se cumplen por los delegatarios36. […]” (negrilla fuera del texto).
69. La Corte explicó que “[…] la expresión del artículo 211 sobre la materia no agota los diferentes escenarios en los cuales el delegante puede ser considerado sujeto responsable, pues existen otras normas constitucionales y legales que le imponen deberes de dirección, orientación, seguimiento y control de la actuación administrativa, en general, y del ejercicio de la delegación, en particular (CP, arts. 1, 2, 6, 123, 124 y 209, y ley 489 de 1998, arts. 10 y 12) […]”. Adicionalmente, “[…] la expresión del artículo 211 dice que el delegante no responde por las actuaciones del delegatario, lo cual no significa que aquél no responda por sus propias acciones u omisiones en relación con los deberes de dirección, orientación, instrucción y seguimiento, las cuales serán fuente de responsabilidad cuando impliquen infracción a la Constitución y a la ley, la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones o el incumplimiento de los principios de la función administrativa (C.P., arts. 6º, 121 y 209) […]” .
70. Conforme lo expuesto, de acuerdo con el criterio jurídico adoptado por el máximo órgano constitucional, si bien el artículo 211 de la Constitución Política establece que el delegante no responde por las acciones u omisiones en que incurre el delegatario, esto no significa que se le excluye de responsabilidad en aquellos casos en que sus propios actos u omisiones implican desconocimiento de la Constitución o la ley, por el incumplimiento de los deberes de dirección, orientación, instrucción y seguimiento.
71. En sentencia de 24 de enero de 201937, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación precisó que la delegación se encuentra sometida a la solemnidad de que “[…] la transferencia de funciones se haga por escrito, siendo este el primer requisito que debe satisfacer, aunado a la determinación de la autoridad delegataria así como de las atribuciones precisas que estén siendo delegadas, según lo dispone el artículo 10 de la Ley 489 de 199838 […]”.
72. Se explicó que, cuando el delegatario es quien adopta las decisiones, el delegante “[…] por mandato constitucional y legal, tiene la facultad para reasumir la competencia en cualquier momento, luego de revocar el acto de delegación, así como también, de revisar los actos que profirió aquel; lo que significa que puede
36 “[…] En relación con los deberes funcionales del delegante, el artículo 211 de la Constitución señala que el delegante siempre podrá reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario, y reasumir la responsabilidad consiguiente. Por su parte, la ley 489 de 1998 prescribe que el delegante deberá informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que haya otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de la delegación. Además, que la autoridad delegante puede en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario. […]”. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, sentencia de 24 de enero de 2019, radicación núm. 11001-03-25-000-2012-00340-00(1338-12), C.P.: William Hernández Gómez, demandante Alba Sánchez Ríos.
38 “[…] El artículo 10 de la Ley 489 de 1998 preceptúa que «En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren». […]”.
revocar o reformar las decisiones que el delegatario haya tomado mientras era su titular39[…]” (negrilla fuera de texto).
73. La misma providencia complementó que la delegación no “[…] significa que el delegante pueda abstraerse de todo compromiso ya que en tal condición tiene a su cargo una serie de deberes (art. 10, Ley 489 de 1998) y facultades (art. 12, Ley 489 de 1998) por cuya ejecución ha de responder y son (i) el deber de informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que haya otorgado; (ii) el deber de impartir orientaciones generales acerca del ejercicio de las competencias transferidas; (iii) la facultad de reasumir en cualquier tiempo la función delegada y
(iv) la facultad de revisar los actos que expida el delegatario […]”.
74. En materia de responsabilidad fiscal, esta Sección en sentencia de 29 de octubre de 202040 consideró que la “[…] delegación no es un instrumento para evitar el cumplimiento de las funciones del empleo público o para ejercer la función administrativa sin atender los principios de moralidad, eficacia, igualdad e imparcialidad41, toda vez que esta figura constituye una forma de organización administrativa que permite el ejercicio de las funciones y el cumplimiento de los fines del Estado, en el marco de la Constitución Política y la ley […]” (negrilla fuera del texto).
75. Este criterio se reiteró en la sentencia de 28 de enero de 202142, en la que se precisó que la delegación de funciones no releva al delegante de los deberes de supervisión, seguimiento, vigilancia y control sobre las competencias transferidas. En consecuencia, quien conserva la responsabilidad de orientar y asegurar la adecuada destinación de los recursos públicos puede responder fiscalmente cuando omite el cumplimiento de tales deberes, aun cuando haya delegado el ejercicio de la función.
76. En el presente caso el apelante afirmó que la decisión que declaró la responsabilidad fiscal se fundamentó en el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007, norma que no estaba vigente al momento de ocurrencia de los hechos objeto de investigación y que, por lo tanto, no se configuraron los elementos del artículo 5.º de la Ley 610 de 2000 para la declaratoria de responsabilidad.
77. Para resolver si le asiste razón, la Sala pone de presente que el entonces gerente de METROTRANSITO S.A. (liquidada), señor Carlos Arturo Altamar Arias, por medio de la Resolución núm.1034 de 27 de junio de 200643 delegó en la subgerencia administrativa y financiera de la entidad, la competencia en materia de contratación estatal asignada a la gerencia general. Expresamente se señaló:
“[…] Que conforme a lo previsto en el artículo 9 de la Ley 489 de 1998, las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la citada Ley, "están habilitadas para transferir el ejercicio de funciones y la
39 “[…] En este sentido ver la sentencia de 14 de agosto de 2009, de la sección segunda, subsección B, radicado: 25000-23-25-000-2003-04563-01 (2143-07). Actor: José Joaquín Palma Vengoechea. Demandado: Procuraduría General de la Nación, que sintetizó sus características. […]”.
40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 2020, radicación núm. 85001233300020180002001, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, demandante Javier Dagoberto Fonseca Rodríguez.
41 “[…] Corte Constitucional, sentencia C-693 de 9 de julio de 2008, M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. […]”.
42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación núm. 63001233100020130000101,
C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, demandante Armando Escobar Sánchez.
43 “[…] POR LA CUAL SE DELEGAN UNAS FUNCIONES Y COMPETENCIAS RELACIONADAS CON LA CONTRATACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS CON DESTINO A LA EMPRESA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE METROPOLITANA DE BARRANQUILLA, METROTRANSITO S.A. […]”.
atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley, mediante acto de delegación, a los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la ley".
Que el artículo 12 de la Ley 80 de 1993, atribuyó a los jefes y a representantes legales de las entidades estatales la potestad de delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos, así como para desconcentrar la realización de licitaciones o concursos, en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes.
Que teniendo en cuenta la estructura, cuantía, volumen y naturaleza de las relaciones contractuales que desarrolla METROTRANSITO S.A, se hace necesario delegar totalmente la competencia para adelantar gestiones de carácter contractual en la Subgerencia Administrativa y Financiera, cargo público del nivel directivo, en orden a garantizar el cumplimiento de los principios de eficacia, economía y celeridad en la gestión contractual.
[…] ARTÍCULO 1º. ALCANCE DE LA GESTIÓN CONTRACTUAL DELEGADA. Por
medio de la presente resolución, se delega la competencia en materia de contratación estatal que se encuentra atribuida por la ley a la Gerencia General o Representación Legal de METROTRANSITO S.A, en la SUBGERENCIA ADMINISTRATIVA Y
FINANCIERA DE METROTRANSITO S.A que se refiere a las siguientes actividades propias del proceso de contratación pública.
[…] PROCESO DE CONTRATACIÓN. Se delega en general el ejercicio de funciones y la atención y decisión de los asuntos necesarios para el desarrollo eficaz del proceso de contratación […]” (negrilla del texto).
78. En el artículo 4 se precisó que los funcionarios con competencia para contratar también son ordenadores del gasto y que los pagos son autorizados por los responsables de las áreas presupuestales y financieras de la entidad. Y sobre las condiciones de la delegación el artículo 6.° detalló:
“[…] ARTÍCULO 6. CONDICIONES DE LA DELEGACIÓN. Las delegaciones
efectuadas a través de la presente resolución, serán ejercidas por los funcionarios delegatarios conforme a las siguientes condiciones:
1. La delegación es una decisión discrecional del delegante y su cumplimiento es vinculante para el delegatario.
2. El ejercicio de las competencias que por medio de la presente resolución se delegan, está sujeto a la observancia plena de las condiciones, requisitos y políticas establecidas por la Ley en cada uno de los actos, etapas y actuaciones de la contratación pública, reglamentos, guías o manuales de contratación pública de METROTRANSITO S.A Cuando lo estime conveniente, el Gerente podrá reasumir en todo caso y en cualquier momento, total o parcialmente, las competencias delegadas por medio del presente acto.
3. Las facultades delegadas mediante la presente resolución son indelegables. Los delegados no podrán subdelegar en otros funcionarios la realización de los actos o la celebración de los contratos, acuerdos o convenios objeto de la delegación. Esta delegación establece una relación jurídica y funcional exclusiva e intransferible entre delegante y delegatario.
4. La delegación eximirá de toda responsabilidad al delegante, y será asumida plenamente y de manera exclusiva por el delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, el delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia, revisar y revocar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.
5. El delegatario deberá observar estrictamente las disposiciones legales y reglamentarias que regulen el ejercicio de la función administrativa y la contratación estatal y es responsable de las decisiones que tome en ejercicio de la delegación.
6. El delegatario deberá desempeñarse dentro del marco de actividades establecido en este acto de delegación.
7. El delegatario deberá atender oportunamente los requerimientos sobre el ejercicio de la delegación, hechos por delegante.
8. El delegatario deberá cumplir las orientaciones generales dadas por el delegante. El delegatario facilitará la revisión de sus decisiones por el delegante […]” (negrilla del texto).
79. Asimismo, se encuentra acreditado que se profirió fallo con responsabilidad fiscal núm. 039-006-0014-11 el 17 de junio de 201144, dentro del proceso con radicado núm.0533-08 adelantado por la Contraloría Distrital de Barranquilla, en el que se declaró responsable al señor Carlos Arturo Altamar Arias, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“[…] Surge el presente proceso de responsabilidad fiscal, con fundamento en el oficio 01-0126-08 remitido por la Contraloría Auxiliar sector Desarrollo urbano, de LA CONTRALORÍA DISTRITAL DE BARRANQUILLA, el cual traslada Hallazgo Fiscal contra los señores CARLOS ALTAMAR ARIAS identificado con la cedula de ciudadanía No. 72.011.669 de Barranquilla, y HUMBERTO OROZCO MARTINEZ identificado con cedula de ciudadanía No. 8.685.149de Barranquilla por los siguientes hechos: se practicó Auditoria con enfoque integral especial a la entidad METROTRANSITO S.A (hoy en liquidación) correspondiente a las vigencias comprendidas de enero a octubre de 2007, detectándose que se realizó un pago por valor de $185.410.824 (CIENTO OCHENTA Y CINCO MILLONES, CUATROCIENTOS DIEZ MIL OCHOCIENTOS VEINTICUATRO PESOS), por los
consumos diarios de gasolina a motos y vehículos de los cuales se desconocen sus características de identificación tales como: placas, de igual forma se constató, que el 82% de la contratación, total realizada en la entidad auditada, por concepto de suministro de combustible se realizó con una sola empresa denominada ESTACION DE SERVICIOS COSTALLANTA propiedad del señor JUVENAL ORTIZ GAMARRA
por la suma de $153.575.298.
[…] En el caso que nos ocupa si existen los elementos constitutivos de la responsabilidad Fiscal que le atañe al señor CARLOS ALTAMAR ARIAS, toda vez que en su condición de GERENTE de la entidad METROTRANSITO, era la persona encargada de vigilar la contratación, que aunque delegada no lo exime de Responsabilidad Fiscal teniendo en cuenta lo estipulado en el artículo 12 del Estatuto General de Contratación, ley 80 de 1993, que al tenor manifiesta: "Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales, podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos, que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo en sus equivalentes" sin embargo el inciso 2 del mismo
artículo el cual fue adicionado, a través del artículo 21 de la ley 1150 de 2007 expresa: "En ningún caso los Jefes y representantes legales de las entidades estatales quedaran exonerados por virtud de la delegación, de sus deberes, del CONTROL Y VIGILANCIA de la actividad precontractual y contractual delegada". Lo anterior expuesto es la ratificación de lo manifestado por la Corte Constitucional en sentencia C-372 02 quien considero que el alcance del inciso 2 del artículo 211 de la Constitución Política interpretado de manera armónica dejaba concluir que el "DELEGANTE SIEMPRE RESPONDE POR EL DOLO O CULPA GRAVE EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN DELEGADA.
44 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “001.EXP 2013-00154J.pdf”, páginas 9 a 14.
En consecuencia con lo anterior, es claro para este despacho que por no haberse dado por parte del señor CARLOS ALTAMAR ARIAS, estricto cumplimiento a los deberes y funciones encomendados para el cargo que se encontraba desempeñando, se produjo un daño al patrimonio de la entidad Metrotransito, SIENDO para este despacho la falta de VIGILANCIA EL HECHO GENERADOR […]” (negrilla fuera de texto).
80. La delegada para procesos de responsabilidad fiscal de la Contraloría Distrital de Barranquilla, al decidir el recurso de reposición interpuesto contra el fallo con responsabilidad fiscal por medio del auto núm. 039-006-0027-2012 de 15 de marzo de 201245 confirmó esa decisión con base en los mismos argumentos.
81. Igualmente, en el auto de 25 de abril de 201246 el contralor distrital de Barranquilla al decidir el recurso de apelación interpuesto contra el fallo con responsabilidad fiscal consideró:
“[…] De todo lo expuesto por la corte es clara en afirmar que la delegación no exime al delegatario en este caso, el señor Altamar Arias, sobre todo cuando le asiste una conducta dolosa o culposa, que se vería configurada ya que en la consecución del contrato y su posterior celebración y vigilancia, no se hubiera ejercido un control por parte del delegante quien por antonomasia era el gestor fiscal, ya que en cabeza suya se había puesto el manejo de los bienes del Estado, que se supone el mismo debe salvaguardar e invertir con agrado de la Constitución Nacional que lo manda; lo anterior le da cuerpo a la modalidad culposa en la conducta del responsable fiscal, quien descuido los deberes que la ley le impone.
Lo anterior también expuesto por él a quiem quien (sic) cita los apartes de la sentencia de la cual la referenciada es ratificación.
Este despacho considera prudente decir que el daño es supuesto por el memorialista ya que su defensa solo se basa en desvirtuar la conducta, que según el mismo no existía en la persona de Carlos Altamar Arias y que por sustracción de materia ante la ausencia de la misma los demás elementos, el nexo causal que los ligara no podría demostrarse.
Ante la demostración que el daño es ocurrido en manejo suyo tendría que aseverarse que dicho gestor fiscal le caben las responsabilidades que dicta el fallo con responsabilidad fiscal, expuesto por el artículo 53 de la Ley 610 de 2000 […]” (negrilla fuera del texto).
82. Con base en el material probatorio señalado, la Sala encuentra acreditado que los hechos que dieron origen a la investigación fiscal tuvieron su génesis en el hallazgo fiscal realizado por parte de la contraloría en METROTRANSITO S.A. (liquidada) por: i) los consumos diarios de gasolina de motos y vehículos respecto de los cuales se desconocían características de identificación; y ii) el hecho de que el 82% de la contratación de combustible de la entidad se realizó con una sola empresa llamada “Estación de Servicios Costallanta”.
83. Lo anterior devino en la declaratoria de responsabilidad del accionante por la suma de $225.219.495, en atención a que el ente de control consideró que el señor Carlos Arturo Altamar Arias causó un daño al patrimonio público al no dar
45 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “001.EXP 2013-00154J.pdf”, páginas 24 a 27.
46 Cfr. Índice 02, expediente digital link “REMITIDO 08001233320130015400 JR – JC-”, inserto en el documento denominado “ACUSE CORREO(.pdf) NroActua 2”, documento “001.EXP 2013-00154J.pdf”, páginas 28 a 31.
cumplimiento al deber de vigilancia que tenía sobre la contratación de combustible realizada por la entidad.
84. La decisión se sustentó en que el gerente desatendió sus deberes de control y vigilancia conforme lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007, respecto de la contratación delegada en un subalterno.
85. Al respecto, se advierte que le asiste razón al apelante cuando afirma que la Ley 1150 no estaba vigente al momento en que ocurrieron los hechos objeto de la investigación fiscal, pues de acuerdo con lo consignado en los actos administrativos acusados, estos acaecieron entre enero y octubre de 2007. Sin embargo, dicha norma empezó a regir seis meses después de su promulgación el 16 de julio de 2007 conforme lo establecido en el artículo 3347 ibidem. Por lo tanto, la decisión de la contraloría no debió fundamentarse en dicho precepto.
86. No obstante, esta circunstancia no vicia de nulidad los actos administrativos demandados, ya que la contraloría también consideró que la Corte Constitucional en la sentencia C - 372 de 2002 definió el alcance del inciso segundo del artículo 211 de la Constitución Política, en el sentido de precisar que el delegante no responde por los actos del delegatario, pero sí por la acción u omisión en que pudiera incurrir frente a los deberes de dirección y seguimiento, cuando con ello infrinja la Constitución o la ley.
87. Por lo tanto, en lo relacionado con la delegación en materia de contratación estatal, incluso antes de la entrada en vigencia de la Ley 1150, el representante legal de la entidad no quedaba exonerado en virtud de esta figura del deber de control y vigilancia de los procesos contractuales.
88. Por esta razón, al señor Carlos Arturo Altamar Arias le asistía el deber de: i) informarse en todo momento sobre la forma en que se estaba ejerciendo la función entregada; ii) impartir orientación sobre el ejercicio de la competencia transferida;
iii) reasumir en cualquier momento la función delegada; y iv) revisar los actos del delegatario. Sin embargo, en el proceso de responsabilidad fiscal no se acreditó el ejercicio de esos deberes, máxime cuando el demandante fundamentó su estrategia de defensa en el hecho de haber delegado esa competencia.
89. La delegación efectuada por el aquí accionante en la subgerencia administrativa y financiera de METROTRANSITO S.A. (liquidada) no constituía un mecanismo que le permitiera ejercer la actividad contractual al margen de los principios y disposiciones que rigen la contratación estatal. Por el contrario, dicha figura atiende a una forma de organización administrativa orientada a facilitar el ejercicio de las funciones públicas dentro del marco de la Constitución y la ley, sin relevar al delegante de los deberes de dirección, control y vigilancia que le asisten.
90. El demandante estaba sujeto al principio de responsabilidad previsto en el artículo 26 de la Ley 80 de 28 de octubre de 1993, según el cual los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la
47 “[…] ARTÍCULO 33. VIGENCIA. La presente ley empieza a regir seis (6) meses después de su promulgación, con excepción del artículo 6o que entrará a regir a los dieciocho (18) meses de su promulgación […]”.
entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato.
91. En ese sentido, no le asiste razón al apelante cuando afirma que “[…] se desprendió de su poder funcional al delegar […]” pues como se indicó, al incumplir los deberes de dirección, control y vigilancia contribuyó a la causación del daño patrimonial irrogado a METROTRANSITO S.A. (liquidada) toda vez que su conducta omisiva constituyó culpa grave.
92. Por ende, la contraloría no vulneró el derecho al debido proceso del señor Carlos Arturo Altamar Arias por aplicación equivocada de la ley, pues si bien en los actos administrativos demandados se hizo referencia al inciso 2º del artículo 21 de la Ley 1150 de 2007, lo cierto es que la responsabilidad que le fue atribuida no encontraba su fuente exclusiva en dicha norma, sino en los deberes de dirección, orientación, control y vigilancia que emanan directamente del artículo 211 de la Constitución Política.
93. Nótese que la Corte Constitucional en la sentencia C - 693 de 200848 indicó que la Ley 1150 corroboró o ratificó lo ya regulado por el artículo 211 constitucional frente a la responsabilidad del delegante49.
94. Frente a la afirmación según la cual no podía atribuirse responsabilidad al accionante porque no ejecutó la conducta que dio lugar a la declaratoria de responsabilidad y, por ende, no se configuraban los elementos previstos en el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, la Sala considera que dicho argumento desconoce que la responsabilidad fiscal no surge exclusivamente de acciones, sino también de conductas omisivas que por dolo o culpa grave contribuyan a la producción del daño al patrimonio público.
95. En este caso la omisión de los deberes de dirección, control y vigilancia inherentes al cargo entonces ejercido por el demandante permitió la realización de pagos sin los soportes necesarios y la celebración de un contrato con un único proveedor. En consecuencia, no prosperan los cargos formulados por el apelante orientados a cuestionar la atribución de responsabilidad.
96. Finalmente, se pone de presente que no se configuran los presupuestos previstos en el artículo 188 de la Ley 1437 y en el artículo 365 de la Ley 1564, sobre condena en costas en esta instancia.
97.
48 Corte Constitucional. Sentencia C - 693 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
49 “[…] Así las cosas, se pregunta ahora la Corte si cuando el inciso segundo del artículo 21 de la Ley 1150 de 2007 dispone que “(e)n ningún caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual”, vulnera el artículo 211 de la Constitución.
Al respecto, encuentra que dicha disposición no sólo no desconoce los postulados de dicha norma superior, sino que al contrario los desarrolla plenamente. Ciertamente, como se acaba de ver, la interpretación armónica del artículo 211 de la Carta, junto con otros principios constitucionales recogidos en los artículos 1°, 2°, 6°, 123, 124 y 209 superiores, especialmente con el principio de coordinación de la actividad administrativa contenido en el artículo 209 de la Constitución y la regla general de responsabilidad subjetiva de los servidores públicos consagrada en el 124 ibídem, lleva a concluir que el delegante siempre responde por el dolo o culpa grave en el ejercicio de las funciones de vigilancia, control y orientación del delegatario en lo que concierne al ejercicio de la función delegada, por lo cual cuando la norma acusada prescribe que nunca quedará exonerado de dicha responsabilidad, simplemente corrobora o ratifica lo dispuesto por el artículo 211 de la Constitución, leído en su correcta interpretación sistemática, expuesta por esta Corporación en la tantas veces mencionada Sentencia C-372 de 2002 […]” (negrilla fuera de texto).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 6 de mayo de 2022, proferida por la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Consejero de Estado Presidente
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejera de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
