APELACIÓN ADHESIVA - Requisitos / APELACIÓN ADHESIVA - Efectos.
De la lectura del artículo 322 del Código General del Proceso, se infiere que: i) la apelación adhesiva es un mecanismo procesal de carácter excepcional que tiene como fin permitir que quien no apeló dentro de los términos legales se adhiera al recurso de alzada interpuesto por su contraparte; ii) requiere la presentación de un escrito debidamente sustentado y iii) deberá radicarse ante el juez que profirió la providencia mientras se encuentre en su despacho o frente al superior antes de que quede ejecutoriado el auto que admita la apelación del fallo impugnado. A su turno, el inciso 2.º del artículo 328 ibidem dispone que la adhesión al recurso tiene como efecto ampliar la competencia del ad quem, en virtud de la cual queda habilitado para decidir el asunto «sin limitaciones». En caso contrario aplican las restricciones a su competencia, esto es, pronunciarse solo respecto de los argumentos del apelante y con observancia del principio de la non reformatio in pejus (art. 31 de la Constitución Política y 328 del C.G.P).
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 322 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 328
AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA - Requisito de procedibilidad de la acción
El agotamiento de la vía gubernativa constituye un requisito sine qua non para poder demandar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la nulidad de un acto expreso o presunto negativo de carácter particular y concreto, y en consecuencia obtener el respectivo restablecimiento del derecho, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento consagrada en el artículo 85 ibidem; lo anterior como quiera que la administración no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente el administrado no ha provocado una decisión sobre la pretensión que se desea ventilar en sede judicial. NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 22 de abril de 2015, C.P., Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, rad. 3640-13.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 135
SANCIÓN MORATORIA – Liquidación / SANCIÓN MORATORIA - Exigibilidad
La indemnización moratoria referida, es una sanción a cargo del empleador moroso y a favor del empleado, correspondiente a un día de salario por cada día de retardo, establecida con el propósito de resarcir los daños que se causan a este último por el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva del auxilio de cesantía en los términos de la mencionada Ley. Nótese que el espíritu de la comentada disposición es proteger el derecho de los servidores públicos que se retiran del servicio a percibir oportunamente la liquidación definitiva de sus cesantías. Esta sanción se contabiliza a partir de la firmeza del acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas, vale decir, cuando no se interpongan recursos contra el mismo, cuando se renuncie expresamente a ellos o cuando los recursos interpuestos se hayan decidido (Art. 62 del CCA). NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 8 de abril de 2010, C.P., Gerardo Arenas Monsalve, rad. 1872-07.
FUENTE FORMAL: LEY 244 DE 1995 - ARTÍCULO 1 / LEY 244 DE 1995 - ARTÍCULO 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 62
SANCIÓN MORATORIA / PRESCRIPCIÓN TRIENAL. Fundamento normativo
En lo que concierne a la prescripción trienal de carácter laboral, la Sección Segunda en sentencia de unificación, determinó que la norma aplicable es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, El término de prescripción previsto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, se fijó para los derechos en ellos contenidos, dentro de los cuales no se encuentra la sanción moratoria de que trata el artículo 99, ordinal 3.º de la Ley 50 de 1990; criterio que esta subsección estima es aplicable a la indemnización de que trata la Ley 244 de 1995, debido a que tiene un carácter sancionador semejante al de la Ley 50 de 1990 y a que tampoco está contenida en los mencionados decretos. Así las cosas, la sanción moratoria deberá solicitarse a la administración dentro de los tres años a que se hace exigible, so pena de verse afectada por el fenómeno de prescripción. NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, C.P., Luis Rafael Vergara Quintero. Núm. interno: 0528-2014.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL - ARTÍCULO 151
SANCIÓN MORATORIA- Reconcimiento / REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS
De ahí que la reestructuración de pasivos no exime a la entidad territorial de responder en el pago de la sanción moratoria que se causó a favor del demandante, pues aunque la misma no haya hecho parte del acuerdo como lo certifica el jefe de la oficina de contaduría del Distrito de Barranquilla, ello no puede cercenar sus derechos, toda vez que la finalidad de la norma no es permitir que las entidades en proceso de reestructuración evadan sus obligaciones. NOTA DE RELATORIA: Corte Constitucional, sentencia C-1143/01, M.P., Clara Inés Vargas Hernández.
SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS A EMPLEADOS DE LO CONCEJOS MUNICIPALES - Debe ser pagado por el respectivo Consejo
El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla no es la entidad que debe pagar la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías ordenada en la sentencia de primera instancia porque el Concejo Distrital de Barranquilla goza de autonomía presupuestal, luego le es perfectamente posible asumir sus obligaciones. Así mismo, se insiste en que en los procesos judiciales en los cuales se condene a la persona jurídica (Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla) el cumplimiento de la decisión se debe realizar por la entidad pertinente (Concejo Distrital de Barranquilla). NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 19 de enero de 2006, C.P., Tarsicio Cáceres Toro, rad. 5464-03.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 312 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313 / DECRETO 111 DE 1996 / LEY 179 DE 1994 - ARTÍCULO 51
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D. C., nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 08001-23-31-000-2011-01339-01(1457-15)
Actor: EDWIN JOSÉ MENDOZA SIMANCA
Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Y CONCEJO DISTRITAL DE BARRANQUILLA
Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Decreto 01 de 1984
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla contra la sentencia proferida el 11 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, dentro del proceso de la referencia, así como lo relacionado con la apelación adhesiva interpuesta por el señor Edwin José Mendoza Simanca.
ANTECEDENTES
El señor Edwin José Mendoza Simanca, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y al Concejo Distrital de Barranquilla.
Pretensiones
Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:
Oficio DSH-0705 del 3 de mayo de 2011 mediante el cual el secretario de hacienda del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla denegó el pago de las prestaciones definitivas reconocidas en la Resolución 055 del 4 de febrero de 2002, así como de la indemnización moratoria prevista en la Ley 244 de 1995.
Acto ficto negativo que se configuró por parte del Concejo Distrital de Barranquilla frente a la petición presentada por el actor el 13 de abril de 2011 tendiente a obtener el pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, condenar a las entidades demandadas a pagar la suma de $4.360.740 reconocidos mediante Resolución 055 del 4 de febrero de 2002 emitida por el Concejo Distrital de Barranquilla, por concepto de cesantías definitivas, indemnización, prima por vacaciones, bonificación, prima de navidad y sueldo, así como de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, en los términos de la Ley 244 de 1995, desde el 19 de abril de 2002 y hasta la fecha en que se produzca el pago de dicha acreencia laboral.
Se ordene la actualización de los valores condenados conforme al IPC y se cumpla la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del CCA.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS
En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:
El señor Edwin José Mendoza Simanca, prestó sus servicios al Concejo Distrital de Barranquilla, como jefe de oficina de actas código 205, grado 02, desde el 15 de marzo de 2000 hasta el 3 de enero de 2002, fecha en la cual fue desvinculado de la entidad.
El último salario devengado fue la suma de $1.188.000 mensuales.
A la fecha del retiro el accionante causó los siguientes ítems:
-Cesantías definitivas.
-Prima de vacaciones.
-Indemnización por vacaciones.
-Bonificaciones.
Mediante Resolución 055 del 4 de febrero de 2002, notificada el 14 de abril de la misma anualidad, el Concejo Distrital de Barranquilla reconoció las prestaciones sociales a las que tenía derecho el actor, sin embargo, a la fecha de presentación de la demanda tales acreencias laborales no se han cancelad.
El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Barranquilla el 7 de septiembre de 2007 libró mandamiento de pago por los valores contenidos en la Resolución 055 del 4 de febrero de 2002 y por la sanción moratoria generada a favor del trabajador. No obstante, posteriormente, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla mediante providencia del 16 de diciembre de 2009 declaró la nulidad de todo lo actuado, con fundamento en el artículo 58 de la Ley 550 de 1999, ya que no es posible iniciar ejecutivos mientras la entidad se encuentre en un proceso de reestructuración de pasivos.
El 13 de abril de 2011, el demandante solicitó al Concejo Distrital de Barranquilla y al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla el pago de los valores reconocidos en la Resolución 055 de 2002, así como también el reconocimiento y cancelación de la correspondiente indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. Respecto de la primera petición la entidad guardó silencio y la segunda fue denegada a través del Oficio DHS-0705 del 3 de mayo de 2011, respectivamente.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 1, 2, 6, 12, 13, 16, 20, 25, 29, 37, 38, 53, 90, 93, 95, 122 a 125, 365 y 366 de la Constitución Política; las Leyes 6ª de 1945, 65 de 1946, y el artículo 2 de la Ley 244 de 1995; los Decretos 3118 de 1968, 1045 y 1469 de 1978; los artículos 10, 27, 74, 127 y 143 del CST. Así como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, Convenios 87, 98, 100 y 111 de la OIT.
Como concepto de violación expuso que los actos administrativos proferidos por las entidades demandadas desconocen la Constitución Política y las leyes que reconocen los derechos salariales y prestacionales de los asalariados, los cuales deben ser oportunamente cancelados por los empleadores.
Indicó que la Ley 244 de 1995, consagró a favor de los empleados públicos, la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, no obstante, las accionadas no han dado cumplimiento a dicho mandato legal, con lo cual vulneran no solo la ley sino los principios constitucionales de igualdad, eficiencia y economía.
Resaltó que la Ley 550 de 1999, en el artículo 58, previó que durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, ni tampoco pueden iniciarse procesos ejecutivos ni embargos, de hallarse en curso alguno de ellos se suspenden de pleno derecho.
Adicionalmente, advirtió que tal como lo manifestó la Corte Constitucional en sentencia C-448 de 1996, las cesantías definitivas deben pagarse de forma oportuna, toda vez que con ellas el trabajador satisface sus necesidades inmediatas luego del retiro.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Concejo Distrital de Barranquilla (ff. 109 a 112 C. 1)
Se opuso a las pretensiones de la demanda y advirtió que revisada la hoja de vida del demandante se constató que mediante Resolución 055 del 4 de febrero de 2002, notificada el 14 de abril de la misma anualidad, fueron reconocidas unas prestaciones sociales a favor del señor Edwin Mendoza Simanca.
Señaló que el 12 de agosto de 2005, el actor presentó petición ante la entidad con el fin de obtener el pago de los valores reconocidos en la anterior resolución, de la cual recibió respuesta el 6 de septiembre del mismo año, así entonces, si tenía inconformidad con lo allí resuelto, debió interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término, no obstante, no lo hizo.
Afirmó que con la solicitud de fecha 13 de abril de 2011, radicada en la Alcaldía de Barranquilla y aparentemente ante el Concejo Distrital, el actor busca revivir los términos que dejó vencer para reclamar los derechos a los cuales consideraba tenía derecho.
Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla (ff. 199 a 210 C.1)
Contestó la demanda fuera del término legal.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (ff. 23 a 34 C.2)
Solicitó denegar las súplicas de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:
Falta de legitimación en la causa por pasiva: consideró que no se configura por cuanto el acto administrativo del cual se pretende la nulidad fue proferido por el Concejo Distrital de Barranquilla, organismo con autonomía administrativa y presupuestal para el cumplimiento de sus funciones y por el Distrito de Barranquilla.
En igual sentido, observó que el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 determinó que los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, dentro de los que se encuentran los concejos. Así entonces, el Distrito de Barranquilla solo tiene la obligación de remitir las transferencias que le corresponden al Concejo Distrital.
Caducidad de la acción: Señaló que si bien la petición se presentó ante la demandada el 13 de abril de 2011 y la misma se resolvió a través del Oficio DHS-0705 del 3 de mayo de 2011 por el secretario de hacienda, lo cierto es que la Resolución 055 por medio de la cual se reconocieron unas prestaciones sociales fue proferida el 4 de febrero de 2002, es decir, hace aproximadamente 9 años, lo que evidencia la intención del actor de revivir los términos que dejó vencer para solicitar el pago de lo que considera se le adeuda.
Fuerza ejecutoria de los actos administrativos: Indicó que los actos administrativos adquieren fuerza ejecutoria una vez notificados y la administración tiene la facultad para ejecutarlos, aun contra la voluntad del interesado, también afirmó que el actor con la petición radicada en el 2011 pretende revivir los términos y/o subsanar el yerro de no haber demandado oportunamente el acto que liquidó en forma definitiva sus prestaciones sociales.
Cosa juzgada: Resaltó que, con ocasión de la demanda ejecutiva que inició el actor en el Juzgado Tercero Laboral de esa ciudad, se libró mandamiento de pago el día 7 de septiembre de 2007 por la suma de $4.360.740, más la sanción moratoria a partir del 20 de abril de 2002, no obstante, el Tribunal Superior, Sala Laboral, al conocer el recurso de apelación, resolvió declarar la nulidad del proceso debido a que el Distrito de Barranquilla estaba en proceso de reestructuración de pasivos de la Ley 550 de 1999, circunstancia que evita que pueda reclamar por la vía contenciosa pues ya existe cosa juzgada.
Finalmente, estimó que el caso sub examine no cumple con los supuestos descritos en la sentencia del 27 de marzo de 2007 de la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Jesús María Lemos Bustamante, razón por la cual, no procede la acción de nulidad y restablecimiento.
Edwin Mendoza Simanca (ff. 1 a 11 C.3)
Consideró que las excepciones de prescripción y caducidad alegadas por la accionada son inverosímiles y faltan a la lealtad procesal, pues en el ejecutivo que se adelantó ante el Juzgado Tercero Laboral de Barranquilla no se obtuvo el pago de las acreencias que se reclaman con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que con fundamento en la Ley 550 de 1999, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla declaró la nulidad de todo lo actuado, en consecuencia, revocó el mandamiento de pago y ordenó el archivo de las diligencias.
Aclaró que tal como lo estableció la citada ley, con ocasión del proceso de reestructuración del Distrito de Barranquilla, el término de prescripción se suspende y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de dicha entidad territorial.
Resaltó que dentro del sub judice se demostró que el Distrito de Barranquilla y el Concejo de ese ente territorial incumplieron la obligación de pagar al actor las cesantías definitivas reconocidas mediante la Resolución 055 del 4 de febrero de 2002, por lo que es procedente el pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 2.º de la Ley 244 de 1995.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia del 11 de abril de 2014 dispuso lo siguiente:
Declaró la nulidad del Oficio DHS-0705 del 3 de mayo de 2011, proferido por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, condenó solidariamente al Concejo Distrital de Barranquilla y al Distrito de Barranquilla a pagar la indemnización por mora prevista en la Ley 244 de 1995 a favor del señor Edwin José Mendoza Simanca, a partir del 13 de abril de 2008 y hasta que se realice el pago de las cesantías.
No condenó en costas.
Los fundamentos de dicha decisión son los siguientes:
En primer término, estimó no probadas las excepciones de caducidad y cobro de lo no debido, luego estableció que tal como lo ha manifestado el Consejo de Estado ante la falta de personería jurídica del Concejo Distrital es la entidad territorial la llamada a comparecer a los procesos judiciales en su representación, es así que pese a que el primero posea autonomía administrativa y presupuestal será el segundo, quien responda por la legalidad del acto, que en el sub examine es el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
En relación con el silencio administrativo que consideró el actor se estructuró por parte del Consejo Distrital, el tribunal declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda parcial y en consecuencia se inhibió de conocer el fondo del mismo, dado que en su sentir, no se individualizó con precisión la petición que generó el acto ficto.
Por otra parte, analizó solo la procedencia de la sanción moratoria, en consideración a que sobre las sumas reconocidas en la Resolución 055 de 2002, no existe discusión, así entonces, al estar frente a un acto con una obligación clara, expresa y exigible no es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la adecuada para solicitar su pago.
Encontró que el Concejo Distrital de Barranquilla no efectuó el pago de las cesantías definitivas reconocidas a favor del señor Edwin José Mendoza Simanca dentro de los 45 días que prevé la Ley 244 de 1995, configurándose con ello el supuesto descrito en la citada norma, que concibe una sanción moratoria a cargo del empleador y en beneficio del empleado, consistente en un día de salario por cada día de retardo. Sin embargo, como la reclamación para el pago de dicha sanción fue presentada por el interesado ante la administración de Barranquilla el día 13 de abril de 2011, declaró prescritas las sumas causadas con anterioridad al 13 de abril de 2008, en aplicación de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.
ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN
El Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla presentó recurso de apelación (ff 70 a 81 C.2) el cual sustentó en lo siguiente:
Manifestó que el actor debió solicitar el pago de la indemnización moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 al Concejo Distrital de Barranquilla y no a la Alcaldía, como quiera que esta última carece de competencia para resolver la solicitud impetrada, pues el primero pese a no tener personería jurídica, sí tiene autonomía presupuestal y administrativa, es decir, que sobre él recae la obligación de reconocer o no la indemnización que aquí se discute y consecuentemente efectuar los pagos a los que resulte condenado.
De ahí que deba declararse la nulidad del acto demandado, pero con la advertencia que de dicha declaratoria no se deriva restablecimiento alguno, pues no es la Alcaldía la llamada a resolver o pagar la indemnización moratoria, máxime cuando el Concejo tiene autonomía presupuestal en los términos del Decreto 111 de 1996, al punto de haber recibido entre 2008 y 2013 por parte del Distrito transferencias por valor de $33.779.171.126. Así mismo, hizo referencia a la sentencia del 2 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre y a la C-365 de 2001 de la Corte Constitucional, en las que se precisó que la representación judicial de los municipios en relación con los Concejos Distritales, no exime a estos últimos de cumplir sus obligaciones.
Para terminar, adujo que existe cosa juzgada toda vez que el demandante inició demanda ejecutiva laboral ante la jurisdicción ordinaria contra las mismas partes y por las mismas pretensiones que en el sub lite, proceso del cual tuvo conocimiento el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Barranquilla.
Edwin José Mendoza Simanca (ff. 103-109 C.2)
Presentó apelación adhesiva, en la cual solicitó revocar parcialmente la sentencia de primera instancia en el sentido de no decretar la prescripción sino por el contrario reconocer la sanción moratoria contenida en la Ley 244 de 1995 a partir del 20 de abril de 2002. Lo anterior teniendo en cuenta que se demostró que la entidad demandada aún no ha efectuado el pago de las prestaciones sociales adeudadas. Para el efecto citó las sentencias del 3 de noviembre de 2011 y del 26 de julio de 2012, en los procesos con número interno 0688-2011 y 0502-2012, proferidas por la Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado.
ALEGATOS DE CONCLUSION
Solo intervino la parte demandante (ff. 110-115 C.2), quien reiteró los argumentos expuestos en las demás etapas procesales.
MINISTERIO PÚBLICO
La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado, solicitó revocar parcialmente la sentencia del 11 de abril de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico (Subsección de Descongestión) en el sentido de indicar que el pago de la condena debe ser asumida por el Concejo Distrital de Barranquilla, con fundamento en lo siguiente:
Realizó un breve recuento de las normas que contienen tanto la sanción moratoria, como el término de prescripción trienal, e indicó que esta figura procesal es aplicable no solo a las prestaciones sociales sino también a la indemnización por mora. Dado que el término para reclamar dicha prestación no puede quedar suspendido en el tiempo sin límite alguno.
Aclaró que en estos casos existe una obligación de doble vía, por cuanto el empleador está obligado a consignar las cesantías causadas máximo hasta el 15 de febrero del año siguiente a su causación, en el fondo elegido por su empleado, y este a su vez debe reclamar el pago de la sanción a partir del día siguiente que se hace exigible por su falta de consignación, so pena de incurrir en prescripción. En este sentido, consideró acertada la decisión del a quo de declarar prescritas las porciones de sanción causadas con anterioridad al 13 de abril de 2008, pues la petición se radicó tan solo hasta el 2011.
Para terminar, observó que se debe condenar al Concejo Distrital de Barranquilla en virtud de la sentencia C-365 de 1996 (sic: 2001) que estudió el Decreto 111 de 1996 a través del cual se otorgó autonomía presupuestal y administrativa a los Concejos Municipales, máxime si se tiene en cuenta que el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla no está obligado a asumir las obligaciones laborales derivadas de los vínculos legales y reglamentarios contraídos por el primer órgano.
CONSIDERACIONES
Cuestiones previas
Apelación adhesiva.
En consideración a que el señor Edwin José Mendoza Simanca se adhirió al recurso de apelación presentado por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla contra la sentencia proferida el 11 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico (Subsección de Descongestión), la Subsección estima pertinente precisar:
El artículo 322 del Código General del Proceso, normativa aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, prevé que la apelación adhesiva procede cuando la parte que no apeló se adhiere al recurso interpuesto por otra de las partes, en los siguientes términos:
«Artículo 322. Oportunidad y requisitos.
El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas:
[…]
3. […]
Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.
Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada.
Si el apelante de un auto no sustenta el recurso en debida forma y de manera oportuna, el juez de primera instancia lo declarará desierto. La misma decisión adoptará cuando no se precisen los reparos a la sentencia apelada, en la forma prevista en este numeral. El juez de segunda instancia declarara desierto el recurso de apelación contra una sentencia que no hubiere sido sustentado.
Parágrafo.
La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite apelación de la sentencia. El escrito de adhesión deberá sujetarse a lo previsto en el numeral 3 de este artículo.
La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal.» (Se subraya)
De la lectura del artículo transcrito, se infiere que: i) la apelación adhesiva es un mecanismo procesal de carácter excepcional que tiene como fin permitir que quien no apeló dentro de los términos legales se adhiera al recurso de alzada interpuesto por su contraparte; ii) requiere la presentación de un escrito debidamente sustentado y iii) deberá radicarse ante el juez que profirió la providencia mientras se encuentre en su despacho o frente al superior antes de que quede ejecutoriado el auto que admita la apelación del fallo impugnado.
A su turno, el inciso 2.º del artículo 328 ibidem dispone que la adhesión al recurso tiene como efecto ampliar la competencia del ad quem, en virtud de la cual queda habilitado para decidir el asunto «sin limitaciones». En caso contrario aplican las restricciones a su competencia, esto es, pronunciarse solo respecto de los argumentos del apelante y con observancia del principio de la non reformatio in pejus (art. 31 de la Constitución Política y 328 del C.G.P).
En el caso concreto, el Tribunal Administrativo del Atlántico (Subsección de Descongestión) profirió sentencia el 11 de abril de 2014, la cual fue notificada mediante edicto desfijado el 13 de junio de la misma anualidad (f. 69 C.2). Dentro del término legal el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla interpuso recurso de apelación (ff. 70-81 C.2), que fue admitido por el despacho ponente a través de auto del 22 de junio 2015, notificado por estado el 16 de julio (ff. 99-100 C.2) y ejecutoriado el 22 de los mismos mes y año.
Posteriormente, el 19 de febrero de 2016 (f. 102 C.2) y al no haberse solicitado la práctica de pruebas dentro del término señalado en el artículo 212 del CCA, se corrió traslado por 10 días a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión. Durante dicho periodo, el 16 de marzo de 2016, el actor radicó y sustentó apelación adhesiva contra la decisión proferida por el a quo.
En estos términos, es claro que el señor Edwin José Mendoza Simanca se sumó al recurso de alzada presentado por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla de forma extemporánea, toda vez que el parágrafo del artículo 322 del CGP, aplicable por remisión del artículo 267 del CCA, fija como límite el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite la apelación de la sentencia y ello ocurrió el 22 de julio de 2015.
Por consiguiente, la Subsección no podrá analizar los argumentos allí expuestos, sino que se limitará a resolver las inconformidades manifestadas por la parte demandada en su impugnación.
Cosa Juzgada
En el recurso, el ente distrital se refirió a la cosa juzgada, con el argumento de que la jurisdicción ordinaria ya reconoció y aceptó las sumas que pretende el actor se paguen por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, la Corte Constituciona ha sostenido que «La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. […] De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.»
Por su parte esta Corporación en sentencia del 26 de junio de 201 se pronunció en los siguientes términos:
«[…] La cosa juzgada se presenta cuando el litigio sometido a la decisión del juez, ya ha sido objeto de otra sentencia judicial; produce efectos tanto procesales como sustanciales, por cuanto impide un nuevo pronunciamiento en el segundo proceso, en virtud del carácter definitivo e inmutable de la decisión, la cual, por otra parte, ya ha precisado con certeza la relación jurídica objeto de litigio. En otras palabras, “la cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica”. Esta Corporación ha sostenido que el concepto de cosa juzgada “[…] hace referencia al carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia ” (Se subraya)
En el caso concreto se encontró que el actor tramitó proceso ejecutivo laboral ante la jurisdicción ordinaria bajo el radicado 2007-0145, con el fin de obtener el pago de las cesantías definitivas reconocidas en la Resolución 055 del 4 de febrero de 2002 proferida por el Concejo Distrital de Barranquilla, así como de la indemnización por mora de que trata la Ley 244 de 1995.
Mediante providencia del 7 de septiembre de 2007 (ff. 30-35 C.4) el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Barranquilla libró mandamiento de pago contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y el Concejo Distrital tanto por las sumas liquidadas en la resolución referida, como por la sanción moratoria.
Posteriormente, el 14 de agosto de 2008 el juzgado decidió declarar probada la excepción de prescripción alegada por las accionadas y en consecuencia decretó la terminación del proceso (ff. 75-77 C.4). Decisión contra la cual el demandante interpuso recurso de apelación.
El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla a través de proveído del 16 de diciembre de 2009 (ff. 98-103 C.4) declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que libró mandamiento de pago pues conforme lo dispone el artículo 58 de la Ley 550 de 1999, que regula la reestructuración de pasivos a la cual se acogió el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, mientras dure la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción, no opera la caducidad de las acciones y no habrá lugar a iniciar proceso ejecutivos.
En consecuencia, no tiene vocación de prosperidad el argumento presentado por la entidad territorial en el recurso de apelación, dado que sobre el particular no se ha proferido una sentencia judicial en la que se resuelva de fondo si le asiste o no derecho al actor sobre la sanción moratoria reclamada. Por lo que es viable que esta jurisdicción se pronuncie al respecto.
Problemas jurídicos
Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia, se resumen en las siguientes preguntas:
¿El señor Edwin José Mendoza Simanca agotó en debida forma la vía gubernativa?
¿Puede la Subsección estudiar la legalidad del acto ficto negativo que se configuró por el silencio del Concejo Distrital de Barranquilla?
Resueltos los anteriores problemas, se deberá determinar, si:
¿El accionante tiene derecho a que se reconozca y pague a sanción moratoria?
En caso afirmativo,
¿El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla es la entidad encargada de asumir el pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995 a favor del demandante?
Para efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, la Subsección precisará lo relacionado con: i) Agotamiento de la vía gubernativa; ii) Sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas de que trata la Ley 244 de 1995; iii) prescripción; iv) capacidad de los Concejos Distritales para ser parte en un proceso judicial.
Primer problema jurídico:
¿El señor Edwin José Mendoza Simanca agotó en debida forma la vía gubernativa?
- Agotamiento de la vía gubernativa:
- Sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas de que trata la Ley 244 de 1995.
- Prescripción
- Capacidad de los Concejos Distritales para ser parte en un proceso judicial.
El artículo 135 del CCA dispone que: «La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo».
En estos términos, el agotamiento de la vía gubernativa constituye un requisito sine qua non para poder demandar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la nulidad de un acto expreso o presunto negativo de carácter particular y concreto, y en consecuencia obtener el respectivo restablecimiento del derecho, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento consagrada en el artículo 85 ibidem; lo anterior como quiera que la administración no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente el administrado no ha provocado una decisión sobre la pretensión que se desea ventilar en sede judicial.
Así entonces, el interesado deberá elevar escrito ante la autoridad competente en procura de que se emita por su parte una respuesta en relación con el derecho reclamado, susceptible de ser atacada judicialmente.
Al respecto, esta subsecció se pronunció en los siguientes términos:
«[…].la vía gubernativa se torna en el instrumento de comunicación e interacción entre la Administración Pública y sus Gobernados cuando media un conflicto de intereses, erigiéndose, no solo como una forzosa antesala que debe transitar quien pretende resolver judicialmente un asunto de carácter particular y concreto, sino en un mecanismo de control previo al actuar de la Administración cuyo beneficio es de doble vía, pues constituye tanto la posibilidad de obtener en vía administrativa la satisfacción de una pretensión subjetiva como la oportunidad de ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, a fin de que se tenga la oportunidad de revisar los puntos de hecho y de derecho frente a un asunto que posteriormente se ventilará dentro de un proceso judicial.»
En el caso sub examine, el Concejo Distrital de Barranquilla profirió Resolución 055 del 4 de febrero de 2002 (ff. 22-24 C.1) por medio de la cual reconoció cesantías definitivas a favor del señor Edwin Jose Mendoza Simanca, quien prestó sus servicios a dicho ente de control como «jefe de oficina actas código 205-02» desde el 15 de marzo de 2001 y hasta el 2 de enero de 2002.
El día 13 de abril de 2011, el demandante solicitó al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (ff. 63-66 C.1) y al Concejo Distrital de Barranquilla (ff. 3-7 C.2) reconocer y pagar la suma de $4.360.740 por concepto de cesantías definitivas, así como de la sanción moratoria que prevé la Ley 244 de 1995, correspondiente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de dicha prestación. La primera petición fue denegada por la entidad territorial mediante Oficio DSH-0705 del 3 de mayo de 2011 y respecto de la segunda, el Concejo guardó silencio.
Así pues, y en atención a la normativa citada, es claro que el señor Edwin José Mendoza Simanca provocó un pronunciamiento de la administración previo a instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo.
Ahora, es viable que el interesado eleve petición tanto al ente de control con el cual estuvo vinculado laboralmente, como al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, pues es la entidad territorial (Artículos 286-287 de la CP) a la cual pertenece el Concejo Distrital quien goza de personería jurídica, y por ende la encargada de representarlo en los procesos judiciales que se inicien en su contra.
En conclusión: El señor Edwin José Mendoza Simanca agotó en debida forma la vía gubernativa, toda vez que presentó reclamación dirigida a obtener el pago de la sanción moratoria, tanto al Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla como al Concejo Distrital de Barranquilla, en atención a que con este último tuvo la vinculación laboral y a que el primero, como entidad territorial envestida de personería jurídica, es sobre quien recae la representación judicial del mencionado ente de control.
Segundo problema jurídico:
¿Puede la Subsección estudiar la legalidad del acto ficto negativo que se configuró por el silencio del Concejo Distrital?
La Subsección advierte que el a quo, dentro de la decisión de primera instancia se inhibió para estudiar de fondo la pretensión relacionada con el silencio administrativo negativo que se configuró por la falta de respuesta a la petición presentada por el actor ante el Concejo Distrital el 13 de abril de 2011, encaminada a lograr el reconocimiento y pago, entre otras de la indemnización por mora por la no cancelación oportuna de las cesantías definitivas.
Para el efecto, señaló que:«[…] el demandante no individualizó las peticiones que generaron los actos fictos, aportando solamente la petición elevada ante la Alcaldía Distrital de Barranquilla y acto administrativo demandado, constituyéndose en deber o carga de los demandantes la individualización de la peticiones que originaron los actos fictos o presuntos y de no hacerlo se genera imprecisión y ambigüedad, […] se imposibilita la realización de un adecuado control de legalidad de los actos y un efectivo restablecimiento del derecho, esto en relación a los actos fictos o presuntos demandados. […]»
No obstante, tal como quedó visto en el problema jurídico anterior, el señor Edwin José Mendoza Simanca el 13 de abril de 2011 (ff.3-7 C.2) pidió al Concejo Distrital de Barranquilla se pagara entre otras, la sanción moratoria contenida en la Ley 244 de 1995. Posteriormente y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho demandó del tribunal administrativo, la nulidad del acto ficto negativo que se configuró por parte de dicho ente de control (ff. 1-11 C.1), así:
«NOVENO: Como el Concejo Distrital De Barranquilla no dio respuesta a la petición enunciadas (de fecha Abril 13 de 2011). En el lapso de tres (3) meses contados a partir de la presentación de las peticiones, aconteció el silencio administrativo negativo, […]
Que se declare la nulidad del acto administrativo de fecha 03 de mayo de 2011 […] y la nulidad de los actos administrativos fictos negativos surgidos frente al silencio del Concejo Distrital De Barranquilla […]»
De ahí que no sean de recibo los argumentos expuestos por el tribunal, en cuanto a inhibirse para resolver de fondo la nulidad sobre el acto presunto atacado, máxime cuando esta subsección ha reiterado que en virtud de los artículos 228 y 229 de la CP la regla general dentro de un proceso es adoptar decisiones de fondo y solo de forma excepcional cuando el juez tenga certeza de que no hay otra alternativa procederá la inhibición.
Por consiguiente, en garantía del derecho al acceso a la administración de justicia consagrado en los artículos 229 C y 25 de la Convención Americana de Derechos Humano, se estudiara la legalidad del acto ficto negativo que se consolidó por la falta de respuesta del Concejo Distrital de Barranquilla a la solicitud radicada por el actor.
Tercer problema jurídico:
¿El accionante tiene derecho a que se reconozca y pague la sanción moratoria?
La Ley 244 de 1995 en cuanto a las cesantía definitivas que habrán de reconocerse a los servidores públicos de los órganos y entidades del Estado una vez terminen su relación laboral, dispone no solo unos términos perentorios para su liquidación, reconocimiento y pago, sino también consagró una sanción por mora en caso de que se pague de forma tardía dicha prestación.
Así pues, la indemnización moratoria referida, es una sanción a cargo del empleador moroso y a favor del empleado, correspondiente a un día de salario por cada día de retard, establecida con el propósito de resarcir los daños que se causan a este último por el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva del auxilio de cesantía en los términos de la mencionada Ley. Nótese que el espíritu de la comentada disposición es proteger el derecho de los servidores públicos que se retiran del servicio a percibir oportunamente la liquidación definitiva de sus cesantías.
Esta sanción se contabiliza a partir de la firmeza del acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas, vale decir, cuando no se interpongan recursos contra el mismo, cuando se renuncie expresamente a ellos o cuando los recursos interpuestos se hayan decidido (Art. 62 del CCA).
En los eventos en que la administración no se pronuncie o lo haga tardíamente frente a la solicitud del pago del auxilio de cesantía, dicha situación, salvo los casos previstos por la ley para su retención, no la exime de la indemnización por mora correspondiente a un día de salario por cada día de retraso.
En relación con el procedimiento que debe surtir la administración para la liquidación de la referida prestación, la Ley 244 de 1995 previó lo siguiente:
«ARTÍCULO 1o. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar.
Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.»
Ahora bien, una vez proferida la resolución de liquidación de la cesantía, el artículo 2.º ibidem, determina que el pago se efectuará dentro del siguiente término legal:
«Artículo 2º.-La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.»
Por su parte, el parágrafo del artículo en mención, prevé la sanción moratoria en el pago de la cesantía, en caso de incumplirse los términos legales, con el siguiente tenor literal:
«Parágrafo.-En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste».
Así entonces, la anterior normativa contempla los términos legales con que cuenta la administración para la liquidación y pago de las cesantías, y consagra una sanción moratoria en caso de que se incumplan los mismos.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estad, dejó en claro a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía y su agotamiento en la vía gubernativa, con el siguiente análisis:
«Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria […].
En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria. […]» (Se subraya)
Igualmente precisó que si bien la sanción moratoria está dispuesta por ley para los casos en que la administración no pague las cesantías definitivas o lo haga tardíamente, esta es solo la fuente de la obligación a cargo de la entidad, más no el título ejecutivo, razón por la cual, cuando no se tenga certeza de lo adeudado (cesantías o sanción moratoria), el interesado queda facultado para provocar un pronunciamiento de su empleador, a efectos de obtener un acto administrativo o ficto demandable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De lo contrario procederá la ejecución de título ejecutivo complejo ante la jurisdicción laboral.
De manera que: «[…] la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.»
La prescripción es la acción o efecto de «adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley "o en otra acepción" como concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo
En lo que concierne a la prescripción trienal de carácter laboral, la Sección Segunda en sentencia de unificació, determinó que la norma aplicable es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, el cual señala:
«Artículo 151. Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple Reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero solo por un lapso igual.»
Lo anterior, comoquiera que el término de prescripción previsto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, se fijó para los derechos en ellos contenidos, dentro de los cuales no se encuentra la sanción moratoria de que trata el artículo 99, ordinal 3.º de la Ley 50 de 1990; criterio que esta subsección estima es aplicable a la indemnización de que trata la Ley 244 de 1995, debido a que tiene un carácter sancionador semejante al de la Ley 50 de 1990 y a que tampoco está contenida en los mencionados decretos.
Así las cosas, la sanción moratoria deberá solicitarse a la administración dentro de los tres años a que se hace exigible, so pena de verse afectada por el fenómeno de prescripción.
En el dossier está acreditado que:
El señor Edwin José Mendoza Simanca prestó sus servicios al Concejo Distrital de Barranquilla como «jefe de oficina actas código 205-02» desde el 17 de abril de 2000 y hasta el 2 de enero de 2002, cuando fue declarado insubsistente a través de Resolución 004 de la misma fecha (ff. 155, 153, 179 C.1).
Posteriormente, el 4 de febrero de 2002, el Concejo Distrital expidió la Resolución 055 (ff. 22-24 C.1), por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas, indemnización, prima por vacaciones y bonificación al señor Edwin José Mendoza Simanca, por un valor de $4.360.740, conforme a la siguiente liquidación:
| Concepto | Valor |
| Cesantías definitivas | 1.230.345 |
| Indemnización y prima de vacaciones | 1.337.415 |
| Bonificación | 1.188.000 |
| Salario | 1.188.000 |
Dicha resolución fue notificada el 12 de abril de 2002 (f. 23 C.1), es decir, que quedó debidamente ejecutoriada el 19 de los mismos mes y año, por lo que el cómputo del término de 45 días venció el 27 de junio de la misma anualidad, sin que se pagara la prestación, generándose a partir de allí la sanción moratoria que consagra la Ley 244 de 1995. Lo que quiere decir que el Concejo Distrital desconoció los plazos establecidos para el pago efectivo de las cesantías.
Sin embargo, se advierte que en el presente caso operó el fenómeno de la prescripción, como quiera que solo hasta el 13 de abril de 2011 (f. 22) el señor Edwin José Mendoza Simanca presentó petición referente al pago de la sanción moratoria por la no cancelación oportuna de las cesantías. En este sentido se debe declarar prescrita la sanción causada con tres años de anterioridad a dicha fecha, es decir, solo procede el pago de las sumas adeudas con posterioridad al 13 de abril de 2008 y hasta que se haga efectivo el pago de las cesantías.
De otro lado, en relación con el proceso de reestructuración de la Ley 550 de 1999 al cual se acogió el Distrito, la Sección Segunda en distintas providencias a determinado que dicho ente no puede aprovecharse de su insolvencia para desconocer los derechos de los trabajadores.
Posición reafirmada por la Corte Constitucional, quien en sentencia C- 1143 de 200
, al estudiar la constitucionalidad de algunos de los artículos de esta ley, señaló:
«Si una de las finalidades de la intervención del Estado en la economía es la promoción de su reactivación y siendo uno de los objetivos de la Ley 550 de 1999 el restablecer la capacidad de pago de las empresas, de manera que puedan recuperarse dentro del plazo y condiciones que se prevean en el acuerdo correspondiente, es claro que las empresas sometidas a este mecanismo deben continuar desarrollando normalmente sus actividades, lo cual implica que no pueden dejar de atender sus obligaciones de carácter laboral […]»
De ahí que la reestructuración de pasivos no exime a la entidad territorial de responder en el pago de la sanción moratoria que se causó a favor del demandante, pues aunque la misma no haya hecho parte del acuerdo como lo certifica el jefe de la oficina de contaduría del Distrito de Barranquilla (f.19 C.2), ello no puede cercenar sus derechos, toda vez que la finalidad de la norma no es permitir que las entidades en proceso de reestructuración evadan sus obligaciones.
En conclusión:
El señor Edwin José Mendoza Simanca tiene derecho a que se reconozca y pague la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas, a partir del 13 de abril de 2008 y hasta cuando se realice el pago de dicha prestación, como quiera que la petición fue presentada el 13 de abril de 2011.
De conformidad con los artículos 312 y 313 de la Constitución Política los Concejos municipales o distritales son definidos como una «corporación político-administrativa», que ejercen control político sobre la administración municipal o distrital. Correspondiéndole reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio o distrito; adoptar los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas; autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo, entre otras.
De acuerdo con el Decreto 111 de 199 tienen autonomía presupuestal, en los siguientes términos:
«Artículo 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes.
En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.»
No obstante, tener autonomía presupuestal no posee, personería jurídic, entendida, esta como la existencia de capacidad suficiente para contraer obligaciones y realizar actividades que generen plena responsabilidad jurídica, frente a sí mismos y a terceros, donde la carencia de esta implica que la representación la deben ejercer otros entes a los cuales estén relacionados, que para el efecto de los Concejos Distritales es el ente territorial del que hacen parte.
Al respecto, la Subsección precisó: «que era el Distrito de Cartagena el llamado a comparecer al proceso, a través de su Alcalde, pues si bien los concejos municipales son entidades corporativas de la administración, elegidas popularmente, carecen de personería jurídica y por tanto su representación está dada constitucional y legalmente al Alcalde. Así lo dispone el artículo 314 de la Constitución Política, al señalar que el Alcalde es el jefe de la administración local y representante legal del municipio.»
En igual sentido se pronunció la Subsección
, quien sostuvo:
«En relación con EL CONCEJO MUNICIPAL la ley no les ha otorgado personalidad jurídica y por ello es que la ENTIDAD TERRITORIAL a la que pertenecen –que si tiene personalidad- debe ser vinculada en el proceso. Ahora, una situación especial se presenta por cuanto en ese caso se ha demandado en nulidad un ACUERDO expedido por el Concejo Municipal y, de ahí, se deriva el interés que tiene esa Corporación administrativa en la defensa del acto administrativo jurídico que expidió; por eso, en algunos procesos de corte similar -fuera de notificar al representante legal del municipio- se ha ordenado notificar o comunicar al Presidente del Concejo Municipal para conozca de la situación y pueda tomar algunas medidas. En el sub-lite al admitir la demanda se ordenó la notificación de la decisión al Presidente del Concejo Municipal y de ahí su limitada intervención en proceso, sin que ello signifique reconocerle personalidad jurídica a dicha Corporación administrativa. Ahora, dada la impugnación de su acuerdo, en caso de prosperidad, podría tener determinados alcances» (Se subraya)
De esta manera, y si bien aunque en vigencia del CCA la representación judicial de los Concejos estaba en cabeza del ente territorial, lo cierto es que en virtud de la autonomía administrativa y presupuestal de los mismos, tales entes están en la capacidad de asumir el pago de sus obligaciones, máxime cuando se trata de las provenientes de sentencias judiciales.
Finalmente, conviene subrayar que en los procesos judiciales en los cuales se condene a la persona jurídica (Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla) el cumplimiento de la decisión se debe realizar por la entidad pertinente (Concejo Distrital de Barranquilla).
En conclusión: El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla no es la entidad que debe pagar la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías ordenada en la sentencia de primera instancia porque el Concejo Distrital de Barranquilla goza de autonomía presupuestal, luego le es perfectamente posible asumir sus obligaciones. Así mismo, se insiste en que en los procesos judiciales en los cuales se condene a la persona jurídica (Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla) el cumplimiento de la decisión se debe realizar por la entidad pertinente (Concejo Distrital de Barranquilla).
Decisión de segunda instancia.
Por lo expuesto la Sala considera que se impone adicionar el numeral primero de la sentencia de primera instancia, proferida el 11 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico (Subsección de Descongestión) en el sentido de declarar la nulidad del acto ficto que se configuró por parte del Concejo Distrital de Barranquilla por la falta de respuesta a la petición del 13 de abril de 2011 tendiente a obtener el pago de la sanción moratoria.
De igual manera, se modificará el numeral segundo de la sentencia aludida, en el sentido de indicar que quien debe asumir la condena es el Concejo Distrital de Barranquilla a quien se ordenará cancelar la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo a partir del 13 de abril de 2008 y hasta que se realice el pago de las cesantías.
Por otra parte, y teniendo en cuenta que la condena anterior podría generar un detrimento patrimonial para el Estado, por Secretaría envíense copias de la presente actuación a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su cargo
En todo lo demás se confirmará la sentencia de primera instancia, pero con fundamento.
Condena en costas
Toda vez que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero: ADICIONESE el numeral primero de la sentencia proferida el 11 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico (Subsección de Descongestión) así:
«PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad del acto ficto negativo que se configuró por parte del Concejo Distrital de Barranquilla frente a la petición radicada en 13 de abril de 2011.»
Segundo: MODIFICAR el numeral segundo, y en su lugar se dispone:
«Como consecuencia de la anterior declaración, condénese al Concejo Distrital de Barranquilla, a reconocer y pagar a favor del señor Edwin José Mendoza Simanca, la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo, a partir del 13 de abril de 2008 hasta la fecha en que se efectúe el pago de las cesantías.»
Tercero: En todo lo demás, confírmese la sentencia apelada, pero de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
Cuarto: Sin condena en costas en esta instancia.
Quinto: Teniendo en cuenta que la condena anterior podría generar un detrimento patrimonial para el Estado, por Secretaría envíense copias de la presente actuación a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su cargo.
Sexto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI».
Notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
