ACTOS ADMINISTRATIVOS – Revocatoria directa / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINSITRATIVOS – Etapas procesales. Requisitos / MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL – No estaba facultado para revocar un acto administrativo que reconoce prerrogativas asistenciales otorgadas por Foncolpuertos /PRESUNCION DE LEGALIDAD – Desvirtuada
una vez verificado el cumplimiento de alguno de los dos supuestos que dan paso a la revocatoria directa, a efectos de garantizar el derecho al debido proceso, la administración se encuentra en la obligación de adelantar una actuación administrativa en los términos del artículo 28 del CCA y demás normas concordantes, tal y como lo ordena el artículo 74 ibidem. Esto supone que previo a la adopción de la decisión en comento deban agotarse unas etapas procesales mínimas con las que se reafirme el respeto por el derecho de contradicción del directamente afectado y de terceros que puedan estar interesados en aquella, quienes podrán expresar sus opiniones en la oportunidad legalmente establecida y solicitar el decreto y práctica de pruebas que estime pertinentes. en los eventos en que sea viable la revocatoria directa sin consentimiento del titular es necesario garantizar el derecho al debido proceso de la o las personas involucradas y, por consiguiente, se debe seguir el procedimiento administrativo que consagra el Decreto 01 de 1984 en cuanto sea compatible, en especial, lo dispuesto en sus artículos 74, 28, 14, 34 y 35. Si el Ministerio consideraba que el reconocimiento médico asistencial contenido en la Resolución 030 de 1991 en favor del señor Alberto José Barrios Rendón y de los familiares que de él dependieran era contrario a la Constitución y la Ley, debió acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, actuar que conforme al artículo 6 del Decreto Ley 1689 de 1997 sí se encontraba dentro de sus competencias en cuanto hubiese representado la defensa judicial de los intereses del Estado con ocasión de las prestaciones que les fueron trasladadas al fondo ya referido. la expedición de la Resolución 1823 de 2009 no supuso el ejercicio de la facultad de revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular y concreto por parte del Ministerio de la Protección Social toda vez que dicha entidad no fue quien profirió el acto administrativo que se reputa revocado y tampoco fue quien asumió la prestación de los servicios médico asistenciales tras la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia. Tampoco existía una competencia constitucional o legal con ocasión de la cual el Ministerio de la Protección Social hubiere podido tomar tal decisión, luego debe concluirse que la entidad se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del CCA da lugar a la declaratoria de nulidad del acto demandado, descartando los fundamentos del recurso de alzada y confirmando la sentencia de primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 / DECRETO 205 DE 2003 / LEY 1689 DE 1997 / LEY 100 DE 1993
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 08001-23-31-000-2010-00474-01(1407-14)
Actor: ALBERTO JOSÉ BARRIOS RENDÓN
Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO
Tema: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 1984
ASUNTO
La Sala conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
LA DEMANDA
(FF. 1-16)
Pretensiones:
Solicitó se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 1823 del 18 de diciembre de 2009, expedida por el Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se ordena pagar el valor de la cotización para los servicios médicos.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente:
Ordenar que se restablezca el derecho al beneficio de los servicios médico asistenciales concedido por la Empresa Puertos de Colombia – Terminal marítimo y fluvial de Barranquilla a través de la Resolución 030 del 16 de diciembre de 1991.
Ordenar el reintegro a favor del demandante del valor correspondiente a los descuentos efectuados a su mesada pensional por concepto de cotización a salud, debidamente indexado o, en su defecto, con los respectivos intereses de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Declarar que los dineros pagados a nombre del demandante por concepto de cotización a salud fueron cancelados de buena fe y, por ende, no debe reembolsar suma alguna al erario público.
Subsidiariamente, solicitó que se reajuste el valor de su mesada pensional en un 12,5% para cubrir la cotización a salud, de conformidad con el artículo 143 de la Ley 100 de 1993.
Declarar que al momento de proferir la Resolución 1823 del 18 de diciembre de 2009, la entidad demandada aplicó erróneamente el procedimiento establecido en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 como quiera que no demostró la tipificación de un delito para revocar el beneficio de los servicios médicos asistenciales.
Declarar que la acción para revocar el derecho al beneficio de los servicios médico asistenciales está prescrita.
Ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA.
Fundamentos fácticos:
El demandante laboró al servicio de la Empresa Puertos de Colombia, Obras Bocas de Ceniza de Barranquilla durante más de 16 años, lo que le permitió beneficiarse de un plan de retiro que ordenó el Congreso de la República mediante la Ley 01 de 1991, a raíz de la liquidación de dicha empresa.
Esta ley le confirió facultades extraordinarias al presidente de la República, quien a su vez las delegó en la junta directiva nacional de Colpuertos y en su gerente general, que dictó la Resolución 805 del 9 de octubre de 1991, en la que se establecen las condiciones de retiro de los empleados públicos de la entidad.
Tal régimen especial sirvió de sustento para que, mediante Resolución 030 del 16 de diciembre de 1991, se le reconociera la pensión de jubilación al señor Alberto José Barrios Rendón.
El demandante renunció al cargo que desempeñaba para acogerse al plan de retiro previsto en la Resolución 805 de 1991, aceptando como compensación, por serle más favorable, la pensión establecida en el artículo 2 del numeral 2 de dicha resolución.
Con fundamento en el parágrafo 3 del artículo 2 de la Resolución 805 de 1991, la Resolución 030 del 16 de diciembre de 1991 dispuso en su artículo 2 que mientras que el hoy demandante dure pensionado, él y las personas que dependan de él, gozarán de los servicios médicos asistenciales establecidos para los empleados oficiales pensionados de la empresa.
Luego de más de 18 años de disfrutar gratuitamente del beneficio prestacional en materia médica concedido por la empresa, el Ministerio de la Protección Social, mediante la Resolución 1823 del 18 de diciembre de 2009, revocó el derecho a gozar de las prestaciones médicas asistenciales, ordenó pagar el valor de la cotización a salud y reintegrar el dinero girado a nombre del hoy demandante para cubrir los costos de los servicios médicos.
Entre los argumentos de la entidad demandada para eliminar el beneficio antedicho se encuentra que el artículo 146 del Código Sustantivo del Trabajo impide que los sindicatos de empleados públicos presenten pliego de peticiones o celebren convenciones, lo que no tiene cabida en el presente caso ya que los beneficios concedidos no fueron resultado de la actividad sindical del demandante, quien nunca estuvo inscrito a uno. Tales beneficios fueron otorgados libremente con motivo de la liquidación de la empresa, última que se encargaba de prestar directamente los servicios de salud y por eso el demandante nunca tuvo que realizar cotizaciones a salud como trabajador activo.
A diferencia de lo que considera la entidad demandada, estos beneficios pensionales no fueron concedidos por disposición de la Junta Directiva de la entidad sino en virtud de la Ley 01 de 1991.
La parte demandada se escuda en la Ley 100 de 1993 para afirmar la obligación de cotizar a salud, sin embargo pasa por alto que según el artículo 143 ibidem, el descuento de aportes a salud de su mesada pensional supondría el reajuste de la misma en un porcentaje de 12,5%.
Si el Ministerio de la Protección Social pretendía que se revocara su propio acto debió haber acudido a la denominada acción de lesividad para solicitar la nulidad de su propio acto.
Normas violadas y concepto de violación:
Para la parte demandante el acto administrativo acusado desconoce los artículos 13, 29, 48, 53, 83, 89, 228 y 243 de la Constitución Política y 28, 30, 34, 66, 73, 74 y 136 del CCA. Asimismo, aludió a los artículos 10 y 14,1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Consideró vulnerado el procedimiento que consagra la sentencia C-835 de 2003 en cuanto a la controversia de actos administrativos que versan sobre problemas de interpretación del derecho, en los cuales no resulta procedente su revocatoria directa sin el consentimiento del particular y, por consiguiente, corresponde a la administración demandar su propio acto ante la jurisdicción.
Adujo que los beneficios médicos asistenciales de que era titular fueron concedidos a través de un régimen especial que se estructuró con base en facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República al presidente mediante la Ley 01 de 1991, de la que destaca sus artículos 33, 35 y 37, numeral 1 y 2. De acuerdo con ello, el presidente de la República, el ministro de obras públicas y la junta directiva Nacional de Colpuertos autorizaron al gerente nacional de la última para que dictara la Resolución 805 del 9 de octubre de 1991, la cual estableció el procedimiento a seguir a efectos de acceder a los beneficios previstos en ella. Adujo que a pesar de haber atendido dicho procedimiento y luego de haber disfrutado durante 18 años de tales concesiones, la entidad demandada pretende desconocérselas, lo que conlleva la transgresión de la Ley 01 de 1991.
De igual manera, estimó que se vulneró lo dispuesto en la sentencia C-335 de 2008 por cuanto los fallos de exequibilidad condicionada, como el que se profirió respecto del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, impiden que el funcionario público le otorgue a la ley un significado diferente del asignado por la Corte Constitucional.
Resaltó que se desconoció el derecho al debido proceso puesto que el acto administrativo demandado se blindó al disponerse la improcedencia de recursos en su contra y agregó que a la Administración no le era dado revocar directa y unilateralmente una pensión de jubilación o una prestación económica sin demostrar previamente la comisión de un delito para obtener el beneficio prestacional, de conformidad con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. Adujo que tal comportamiento implicaba la vulneración de los principios de buena fe y seguridad jurídica, para lo cual aludió a las sentencias T-295 de 1999, T-947 de 2000 y T-494 de 2009.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Vencido el término procesal, ni la Nación, Ministerio de la Protección Social ni la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, se pronunciaron.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
DEMANDANTE
Vencido el término procesal, no hizo manifestación alguna.
NACIÓN, MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
Vencido el término procesal, no hizo manifestación alguna.
UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP (FF. 577-584)
Explicó que en cumplimiento de los numerales 6 y 7 de la Resolución 219 del 8 de febrero de 2000, se expidió la Resolución 1823 de diciembre 18 de 2009, mediante la cual se le ordena al hoy demandante pagar el valor de la cotización de los servicios médicos como quiera que se encontró que estaba percibiendo un beneficio contemplado en la convención colectiva a pesar de que durante su vinculación no tuvo la calidad de trabajador oficial sino de empleado público.
Indicó que la Corte Constitucional en sentencia T-957 de 2011 señaló el alcance del artículo 73 del CCA en lo relacionado con la revocatoria directa de actos administrativos expedidos por medios ilegales, precisando al respecto que el Ministerio de la Protección Social cumplió los términos establecidos en dicha sentencia al expedir la Resolución 1849 del 26 de diciembre de 2008, en la que revocó el servicio gratuito de salud tanto para el demandante como para los familiares que dependían de él.
De otro lado, sostuvo que en virtud del principio constitucional de solidaridad todos los beneficiarios del Sistema de Seguridad Social deben contribuir a su sostenibilidad tanto para poder percibir los servicios como para mantener la viabilidad del sistema. Afirmó que para la fecha de su retiro, el señor Alberto José Barrios Rendón se desempeñaba como empleado público y que se le reconoció la prestación de servicios médico asistenciales con cargo exclusivo a la Nación a pesar de que dicho beneficio no tenía consagración en la ley sino en la convención colectiva de trabajo de la Empresa Puertos de Colombia, de la que únicamente podían ser beneficiarios los trabajadores oficiales.
Advirtió que los pensionados son afiliados obligatorios al régimen contributivo según el artículo 157 de la Ley 100 de 1993 y que la cotización, que es del 12%, está en su totalidad a su cargo en virtud de lo dispuesto en la Ley 1250 de 2008.
Dentro del marco normativo en que se encuentra el deber de cotizar, aludió a los artículos 156 y 157 numeral 1 de la Ley 100 de 1993. De igual forma, aludió al concepto técnico emitido el 29 de abril de 2013 por el Ministerio de Salud y a la sentencia SU 480 de 1997 para destacar los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que caracterizan la seguridad social, último en virtud del cual puede afirmarse la obligatoriedad de las cotizaciones en salud independientemente de que se preste o no el servicio de salud.
De otro lado, destacó el carácter de recursos parafiscales que tienen las cotizaciones que recaudan las EPS por delegación del FOSYGA y agregó que en virtud de la moralidad administrativa la función pública debe ejercerse con pulcritud, transparencia y buscando la satisfacción del interés general, lo que en este caso, impone al funcionario la necesidad de efectuar los descuentos en salud de las mesadas pensionales.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Vencido el término procesal, no hizo manifestación alguna.
SENTENCIA APELADA (FF. 878-895)
Mediante sentencia del 11 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En primer lugar, precisó que como al momento del retiro del hoy demandante de la Empresa Puertos de Colombia este era empleado público, esta jurisdicción tenía competencia para conocer del presente asunto.
Aludió al artículo 73 del CCA relativo a las causales de revocación de los actos administrativos de carácter particular y concreto para destacar que esta procede sin previo consentimiento del titular cuando resulta de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69 ibidem, o cuando es evidente que el acto obedece a medios ilegales, cuestión última que explicó como la existencia de medios fraudulentos para lograr un pronunciamiento de la administración.
Indicó que de acuerdo con los artículos 74, 14, 34 y 35 del CCA, la entidad que pretenda dar aplicación a la figura debe adelantar una actuación administrativa en la que se garantice la intervención de los interesados.
Sostuvo que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 consagra un deber en cabeza de quienes responden por el reconocimiento y pago de prestaciones económicas, consistente en la verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos exigidos para la adquisición del derecho correspondiente. En el evento en que se compruebe el incumplimiento de tales requisitos o que el titular del derecho accedió a este usando documentación falsa, el funcionario competente tiene el deber de revocar en forma directa el acto administrativo, con o sin consentimiento de aquel. Aclaró que la Sentencia C-835 de 2003 condicionó la exequibilidad de dicha norma a que se entendiera que el incumplimiento de los requisitos o la utilización de documentos falsos, se refiere a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal. Además, la providencia en cuestión dispuso que la revocatoria consagrada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 tiene que cumplir con el procedimiento establecido en los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del CCA.
Agregó que en dicha decisión la Corte Constitucional manifestó que, en cualquier caso, cuando la controversia en el reconocimiento de la prestación económica surge por motivos de interpretación del derecho, la revocatoria directa exige ineludiblemente el consentimiento del administrado y, de no obtenerse, impondrá a la administración la necesidad de acudir a la jurisdicción a efectos de pretender la nulidad del acto que quiso revocar.
Con base en ello, consideró que la entidad demandada no cumplió lo previsto en el artículo 74 del CCA toda vez que no culminó el procedimiento administrativo disponiendo expresamente la revocatoria del acto y señaló que si incluso en gracia de discusión se estimase que el trámite sí finalizó, el acto administrativo en cuestión no podía ser revocado sin consentimiento del titular porque no existe prueba alguna que acredite que el actor hubiere acudido a medios ilegales para la obtención del beneficio de los servicios médicos asistenciales.
Lo expuesto le permitió al Tribunal Administrativo del Atlántico concluir que el acto administrativo acusado se expidió en desconocimiento del artículo 73 del CCA y, por ende, declaró su nulidad, ordenando que a título de restablecimiento del derecho se siguiera pagando al demandante por los servicios médicos asistenciales reconocidos en la Resolución 030 del 16 de diciembre de 1991 desde el momento en que se suspendió su reconocimiento y hasta tanto dicha resolución sea declarada nula en sede judicial.
ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN (FF. 897-902)
El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, presentó oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el que fundamentó en lo siguiente:
Explicó que la parte demandante no puede ser beneficiario de los servicios médicos asistenciales a cargo del tesoro público en su condición de pensionado de la Empresa Puertos de Colombia pues aquella es una prerrogativa única y exclusivamente convencional, reconocida para los trabajadores oficiales y no para los empleados públicos.
Señaló que la medida adoptada por el Ministerio de la Protección Social consistente en ordenar a los pensionados que eran empleados públicos el pago de las cotizaciones para el Sistema General de Seguridad Social en Salud e instarlos a reintegrar el dinero girado indebidamente, era necesaria y justificada. A ello agregó que no se trataba de un caso aislado en el que la Empresa Puertos de Colombia hubiese adoptado una decisión jurídica errónea sino que se trataba de un grueso de empleados públicos a los que se les había definido una situación pensional contraria a la Ley.
Explicó que al existir un fallo que declaró que el acuerdo con base en el cual se extendieron las prerrogativas convencionales es nulo e inexistente, no hay motivo para mantener unos privilegios que pretenden ser protegidos bajo el concepto de derecho adquirido.
Reiteró que los descuentos efectuados por concepto de aportes a salud se realizan por un claro mandato constitucional y legal que no puede ser desconocido por las entidades del Sistema de Seguridad Social y precisó que, en su calidad de administradora de nómina general de pensionados, aunque ordena estos descuentos, los mismos no pasan por sus arcas sino que los recauda el Consorcio FOPEP, quien a su vez los transfiere al FOSYGA. Consideró que, por tal motivo, el cumplimiento de la sentencia debió dirigirse al Ministerio de Trabajo, Fondo de Pensiones Públicas, FOPEP, y a la Nación, Ministerio de Salud, Fondo de Solidaridad y Garantías, no a la UGPP.
De otro lado, citó la parte resolutiva del acto administrativo demandado para, con base en ella, afirmar que, contrario al criterio del a quo, el mismo no había efectuado una revocatoria directa.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
DEMANDANTE (FF. 1020-1026)
Manifestó que la entidad demandada no había acreditado el cumplimiento de los requisitos para poder suprimir, por la vía de la revocatoria directa, los beneficios médicos concedidos en la Resolución 030 del 16 de diciembre de 1991. Agregó que tal comportamiento implicaba un claro abuso de autoridad y la falsa motivación de la Resolución 001823 del 18 de diciembre de 2009 pues la misma desconoce que el régimen pensional especial del que es beneficiario el accionante se encuentra consagrado en la Ley 01 de 1991, el Acuerdo 022 del 11 de septiembre de 1991 y la Resolución 805 de 1991.
Insistió en los considerandos de la sentencia C-835 de 2003 para señalar que si la entidad demandada tenía dudas sobre la legalidad de su propio acto tenía que haberlo atacado por vía de lesividad en uso de la acción consagrada en los artículos 84 y 85 del CCA.
Resaltó, además, que ese tipo de abusos de autoridad condujo a que los directivos de la entidad demandada fueran sancionados por la Procuraduría General de la Nación con suspensión por doce meses en el ejercicio del cargo e inhabilidad por el mismo tiempo para ejercer cargos públicos.
Finalmente, citó algunas sentencias que consideró constituían precedente judicial relacionado con la materia, expedidas en sede de tutela por la Corte Constitucional, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la Sección Segunda del Consejo de Estado.
UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP
Vencido el término concedido, no hizo manifestación alguna.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
No hizo uso de esta oportunidad procesal.
CONSIDERACIONES
Anotación preliminar
La primera cuestión que debe ocupar la atención de la Sala en aras de tener claridad sobre los antecedentes fácticos del caso es la relativa al plan de retiro dispuesto para los empleados públicos de la Empresa Puertos de Colombia y, en particular, para el señor Alberto José Barrios Rendón.
La Ley 01 de 1991, «Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones», dispuso, entre otros asuntos, la reorganización del sistema portuario, para lo cual ordenó en su artículo 33 la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, señalando que «[...] su Gerente o la persona que designe el Presidente de la República en coordinación con su Junta Directiva, actuará como liquidador. La liquidación tendrá una liquidación máxima de tres años contados a partir de la publicación de la presente ley [...]».
Mediante Acuerdo 022 del 11 de septiembre de 1991[1], la junta directiva nacional de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación autorizó a su gerente general para «[...] acordar, unificar y extender a los empleados públicos de la Empresa las condiciones de retiro vigentes para los empleados públicos de la Oficina Principal-Bogotá, en un solo acto administrativo [...]».
En tal virtud se expidió la Resolución 805 del 9 de octubre de 1991 que definió las condiciones de retiro de los empleados públicos de la Empresa Puertos de Colombia. Según el parágrafo tercero de su artículo segundo, aquellos «[...] que se pensionen acogiéndose a lo dispuesto en este artículo tendrán derecho al reconocimiento de los servicios médico-asistenciales establecidos para los demás Empleados Oficiales pensionados de la Empresa [...]»[2].
Por reunir los requisitos establecidos en dicha norma, la Resolución 30 del 16 de enero de 1991[3], proferida por el gerente del Terminal Marítimo y Fluvial de Barranquilla de la Empresa Puertos de Colombia, Obras de Bocas de Ceniza, le reconoció al hoy demandante la pensión de jubilación a partir del 28 de noviembre de 1991 y, por consiguiente, dispuso en su artículo segundo que «[...] Durante el tiempo que el señor ALBERTO JOSÉ BARRIOS RENDÓN, dure pensionado gozará él y las demás personas que de él dependan de los servicios médicos asistenciales establecidos para los Empleados Oficiales pensionados de la Empresa [...]».
No obstante lo anterior, la Resolución 1823 de 2009[4], expedida por el Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, Área Pensiones, dispuso lo siguiente:
«[...] ARTÍCULO PRIMERO: ORDENAR al señor ALBERTO JOSÉ BARRIOS RENDÓN [...] en su condición de pensionado de Puertos de Colombia, Oficina Conservación de Bocas de Ceniza, que con cargo a su mesada pensional, realice las cotizaciones para el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
ARTÍCULO SEGUNDO: DECLARAR que los dineros que se giraron indebidamente al señor AGUIRRE MORALES, para cubrir los costos de los servicios médicos, deberán ser reintegrados al Tesoro Nacional [...]
ARTÍCULO TERCERO: SOLICITAR de inmediato al consorcio Fopep que realice los descuentos sobre la mesada pensional del señor BARRIOS RENDÓN, por concepto de aportes para el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
ARTÍCULO CUARTO: REMITIR copia de la presente resolución al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para que adopte las medidas tendientes a suministrar al pensionado de que trata esta resolución, el Plan Obligatorio de Salud previsto en los artículos 162 y siguientes de la Ley 100 de 1993 y suspender el plan integral que se le venía ofreciendo al señor BARRIOS RENDÓN [...]»
Problemas jurídicos
Teniendo en cuenta lo anterior, y los argumentos planteados en la apelación, los problemas jurídicos que se deben resolver en esta sentencia se resumen en las siguientes preguntas:
1. ¿El Ministerio de la Protección Social profirió la Resolución 1823 de 2009 en ejercicio de la facultad de revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular o de alguna otra competencia constitucional o legalmente asignada?
En caso afirmativo,
2. ¿La Resolución 1823 de 2009 expedida por el Ministerio de la Protección Social se ajusta al marco constitucional y legal?
Primer problema jurídico
¿El Ministerio de la Protección Social profirió la Resolución 1823 de 2009 en ejercicio de la facultad de revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular o de alguna otra competencia constitucional o legalmente asignada?
A efectos de resolver tal cuestionamiento, la Sala desarrollará los siguientes contenidos (i) La revocatoria directa de actos administrativos en vigencia del Decreto 01 de 1984; (ii) La revocatoria directa de actos administrativos que reconocen derechos prestacionales económicos del sistema de seguridad social en pensiones, según la Ley 797 de 2003; (iii) caso concreto.
(i) La revocatoria directa de actos administrativos en vigencia del Decreto 01 de 1984.
De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política «[...] Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe [...]». Una de las manifestaciones esenciales de este principio es la confianza legítima, a partir de la cual se ha creado la teoría del respeto al acto propio. Esta indica que los comportamientos desplegados por un sujeto deben ser posteriormente acatados por él, lo que se traduce en que cualquier pretensión extrajudicial que vaya en contra del acto propio, aunque tenga motivos lícitos, resulta inadmisible. La aplicación de esta teoría, aunada al destacado papel que dentro del Estado Social de Derecho cumplen principios como el debido proceso y la seguridad jurídica, ha permitido predicar, como regla general, la inmutabilidad de los actos administrativos de contenido particular y concreto.
El hecho de que, en principio, la administración se vea impedida para revocar los actos administrativos en los que define situaciones jurídicas particulares, constituye una garantía esencial de los administrados en cuanto se impone un límite claro al ejercicio abusivo del poder público restringiéndosele la posibilidad de retrotraer sus decisiones motu proprio.
Ahora bien, como toda regla general, esta se encuentra exceptuada por circunstancias en las cuales resulta viable que la administración haga uso de la revocatoria directa, entendida como la posibilidad que tiene el funcionario que profirió el acto administrativo o su inmediato superior de volver sobre el mismo para disponer la pérdida de su vigencia, privándolo de todos sus efectos jurídicos.
En vigencia del Decreto 01 de 1984, la administración se encontraba facultada para revocar sus actos administrativos siempre que contase con el consentimiento previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el acto administrativo en cuestión. A falta de este, la revocatoria motu proprio de la administración únicamente era viable:
- Cuando fueran actos administrativos resultantes de haber operado el silencio administrativo positivo y pudiera verificarse una de las siguientes condiciones: a) son manifiestamente opuestos a la Constitución Política o a la ley; b) no consultan el interés público o social o atentan contra él; c) causan un agravio injustificado a una persona.
- Cuando era evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Estas dos excepciones surgen del entendimiento que la jurisprudencia contencioso administrativo le da en la actualidad a los artículos 69[5] y 73[6] del Decreto 01 de 1984, lectura que fue definida por la Sala Plena de esta Corporación en sentencia del 16 de julio de 2002[7]. Sin embargo, con anterioridad al cambio jurisprudencial que supuso dicha providencia, la interpretación aceptada de estas disposiciones, hoy revaluada, reconocía la posibilidad de revocatoria directa sin el consentimiento del titular del derecho única y exclusivamente en los eventos en que el acto administrativo surgía del silencio administrativo positivo, así lo señalaba la sentencia del 1.º de septiembre de 1998 proferida igualmente por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Con relación a las dos excepciones anotadas, puede concluirse que bajo lo normado en el Decreto 01 de 1984,
«[...] la administración contaba con la posibilidad de revocar actos administrativos de contenido particular en el evento en que su ilicitud era evidente u ostensible. Así las cosas [...] no se trataba de que la autoridad pública intuyera o sospechara sobre la ilegalidad de los medios utilizados para obtener el acto, tal circunstancia, a juicio de la Sala, debía estar debidamente documentada y probada dentro de la actuación administrativa que, en todo caso, precedía la expedición del acto que contenía la decisión de la revocatoria [...]»[9]
Establecido lo anterior, es preciso señalar que, una vez verificado el cumplimiento de alguno de los dos supuestos que dan paso a la revocatoria directa, a efectos de garantizar el derecho al debido proceso, la administración se encuentra en la obligación de adelantar una actuación administrativa en los términos del artículo 28 del CCA y demás normas concordantes, tal y como lo ordena el artículo 74 ibidem. Esto supone que previo a la adopción de la decisión en comento deban agotarse unas etapas procesales mínimas con las que se reafirme el respeto por el derecho de contradicción del directamente afectado y de terceros que puedan estar interesados en aquella, quienes podrán expresar sus opiniones en la oportunidad legalmente establecida y solicitar el decreto y práctica de pruebas que estime pertinentes.
(ii) La revocatoria directa de actos administrativos que reconocen derechos prestacionales económicos del sistema de seguridad social en pensiones, según la Ley 797 de 2003.
A través de los dineros de la seguridad social se materializan principios y derechos fundamentales que constituyen la base misma del Estado Social de Derecho, de allí que la protección de aquellos sea un propósito esencial que deba guiar la configuración de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico y el actuar de las instituciones encargadas de administrarlos y ejecutarlos. Así las cosas, el legislador, más que encontrarse facultado, tiene el deber de implementar diferentes mecanismos tendientes a la salvaguarda de estos recursos de naturaleza pública, en aras de evitar cualquier tipo de fraude o malversación y, con ello, de promover el amparo de los principios de objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que deben orientar la función administrativa.
Una de las herramientas utilizadas para tales efectos ha sido la consagrada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, que prevé una modalidad especial de revocatoria directa exenta del consentimiento del titular del derecho, en ciertos casos en que el acto administrativo de contenido particular y concreto ha reconocido una prestación de naturaleza económica sin que se cumplan los requisitos exigidos por la ley con tal fin o por medio de documentos falsos. En los términos de esta norma:
«ARTÍCULO 19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.»
La constitucionalidad de tal precepto fue sometida al estudio de la Corte Constitucional, quien en sentencia C-835 del 23 de septiembre de 2003 lo declaró exequible condicionadamente, delineando el alcance que debe otorgársele de conformidad con los siguientes razonamientos:
«[...] ¿Cuál debe ser la entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún sin el consentimiento del titular del derecho? [...] no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de los defectos detectados [...] Por consiguiente, la comentada actuación, lejos de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la depuración de la información que soporta la expedición y vigencia del acto administrativo de reconocimiento prestacional. En concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [...]
Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc. [...]
La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular [...]»
De esta forma, el máximo juez constitucional concluyó que la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto que otorgan prestaciones económicas procede sin consentimiento del titular del derecho únicamente cuando la ilegalidad del reconocimiento es notoria y constitutiva de un delito. De lo contrario, para que el acto administrativo se extinga del mundo jurídico, es preciso que el beneficiario autorice la revocatoria directa o que así lo disponga un juez al resolver la demanda instaurada por la administración contra la legalidad de su propio acto, trámite al que deberá acudirse siempre que la controversia, en lugar de ocuparse de la verificación fáctica de los requisitos para acceder a la prestación, tenga por objeto la forma en que ha de aplicarse o interpretarse la normatividad.
Claramente, en los eventos en que sea viable la revocatoria directa sin consentimiento del titular es necesario garantizar el derecho al debido proceso de la o las personas involucradas y, por consiguiente, se debe seguir el procedimiento administrativo que consagra el Decreto 01 de 1984 en cuanto sea compatible, en especial, lo dispuesto en sus artículos 74, 28, 14, 34 y 35.
De igual forma, es importante señalar que, en tales casos, corresponde a la administración la carga de probar y motivar suficientemente (i) que el titular del derecho económico de que se trate no reúne los requisitos para acceder al mismo (ii) que la ilegalidad del reconocimiento es manifiesta y (iii) que ella se encuentra tipificada como un delito a la luz de la ley penal, sin que pueda pensarse que ello signifique un prejuzgamiento o una usurpación de las funciones del juez penal, quien de llegar a conocer del asunto, dispondrá de plena independencia y autonomía en el ejercicio de su función.
(iii) Caso concreto
¿En el subjudice, la administración hizo uso de la facultad de revocatoria directa de su acto administrativo?
La Sala advierte que la Resolución 1823 de 2009 privó al artículo segundo de la Resolución 30 del 16 de enero de 1991 de los efectos jurídicos que consagra ya que mientras que esta le concede al señor Alberto José Barrios Rendón y a los familiares que de él dependan acceso a un régimen especial de salud, que es el reconocido a los empleados oficiales pensionados de la Empresa Puertos de Colombia, la primera revoca tal beneficio al disponer que se debe someter al régimen general de salud previsto en la Ley 100 de 1993 y, por ende, ordena «[...] suspender el plan integral que se le venía ofreciendo al señor BARRIOS RENDÓN [...]»
Es importante señalar que la anterior conclusión no exige que la administración hubiere dispuesto de manera expresa la revocatoria porque más allá de las condiciones formalmente establecidas en dicha resolución, lo cierto del caso es que materialmente el acto administrativo enseña una manifestación unilateral de la administración dirigida a dejar sin efectos lo establecido en el artículo segundo de la Resolución 30 del 16 de enero de 1991, consideración bajo la cual debe desestimarse el argumento del apelante en cuanto afirma que la parte resolutiva del acto en cuestión no ordena la revocatoria de tal acto.
No obstante lo anterior, la Sala le dará la razón a la parte recurrente en el sentido de que no se configuró propiamente una revocatoria directa. Ello es así, no porque los efectos de la Resolución 1823 de 2009 no sean revocatorios del artículo segundo de la Resolución 30 de 1991, sino porque uno de los requisitos esenciales para el ejercicio de tal facultad es la competencia, que se encuentra atribuida al funcionario que profirió el acto administrativo o a su inmediato superior. En el caso que nos convoca, encontramos lo siguiente respecto de la expedición de los actos en comento:
| Acto Administrativo | Proferido por |
| Resolución 30 del 16 de enero de 1991 | El gerente del Terminal Marítimo y Fluvial de Barranquilla de la Empresa Puertos de Colombia, Obras de Bocas de Ceniza |
| Resolución 1823 de 2009 | El Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, Área Pensiones. |
Aunque son distintas las entidades que profieren una y otra resolución, es conveniente anotar la imposibilidad de que la Empresa Puertos de Colombia dispusiera la revocatoria en cuestión, ya que esta fue liquidada por disposición del artículo 33 de la Ley 01 de 1991 y, por consiguiente, para el año 2009, cuando se expidió la Resolución 1823, se encontraba extinta en el plano jurídico[10].
Ahora, si bien es cierto que la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia hacía inviable que fuese su gerente quien expidiera la Resolución 1823 de 2009, lo cierto del caso es que el Ministerio de la Protección Social carecía de competencia para el ejercicio de la revocatoria directa ya que los pasivos de aquella entidad no se encontraban a su cargo, en otras palabras, no fue el Ministerio quien asumió la prestación de los servicios médico-asistenciales que revocaría por medio de aquel acto. Sobre la asunción de dichos pasivos, la Ley 01 de 1991 dispuso lo siguiente:
«[...] ARTÍCULO 35. Asunción de pasivos de Puertos de Colombia; aportes de Puertos de Colombia a las sociedades portuarias regionales: La Nación asumirá el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza, de las demás prestaciones sociales y de las indemnizaciones y sentencias condenatorias ejecutoriadas o que se ejecutoríen a cargo de Puertos de Colombia, así como su deuda interna y externa [...]
ARTÍCULO 37. Facultades extraordinarias. Revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de un año contado a partir de la publicación de la presente ley para:
37.1. Crear un fondo con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, cuyo objeto consistirá en atender por cuenta de la Nación los pasivos y obligaciones a los que se refieren los artículos 35 y 36 de esta ley [...]»
En ejercicio de tales facultades, el gobierno nacional expidió el Decreto 36 de 1992 mediante el cual creó el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, Foncolpuertos, como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. De conformidad con el artículo 2.º de dicha norma, dentro del objeto del Fondo se encontraba el manejo y la organización del reconocimiento y pago de las prestaciones asistenciales a que tuvieren derecho los empleados y pensionados de la Empresa Puertos de Colombia.
El 27 de junio de 1997, el Gobierno Nacional, en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 344 de 1996, expidió el Decreto Ley 1689, a través del cual suprimió y ordenó la liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, Foncolpuertos. En cuanto al traslado de las prestaciones que se encontraban a cargo de este, dispuso la norma:
«ARTÍCULO 7o. Traslado de las obligaciones pensionales a cargo del Fondo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 100 de 1993, el pago de las pensiones a cargo del Fondo, será asumido por la Nación a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional-FOPEP.
ARTÍCULO 8o. Prestación de los servicios de salud La prestación de los servicios de Salud a cargo del Fondo, será asumida por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, respetando los derechos adquiridos.»
Así las cosas, a juicio de la Sala, si existía alguien facultado para el ejercicio de la facultad de revocatoria directa de la Resolución 30 de 1991 era el director general del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, como entidad que tenía a su cargo la obligación de garantizar las prerrogativas que en materia médico-asistencial le habían sido concedidas a los empleados públicos de la Empresa Puertos de Colombia mediante la Resolución 805 de 1991.
En ese orden de ideas, si el Ministerio de Protección Social no profirió dicho acto administrativo en ejercicio de la facultad de revocatoria directa, es preciso determinar si lo hizo con base en alguna otra competencia constitucional o legalmente asignada.
La Ley 790 de 2002, «Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República», dispuso en su artículo 5 la fusión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud a efectos de conformar el Ministerio de la Protección Social[11].
En ejercicio de las atribuciones conferidas por el literal b) del artículo 16 ibidem, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 205 de 2003, mediante el cual «[...] se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de la Protección Social y se dictan otras disposiciones.». En su artículo 2.º, dicha norma consagró de manera no taxativa las funciones que corresponden al Ministerio en cuestión, advirtiendo que además tendría aquellas que estaban asignadas a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud, así como otras que determinara la ley. No obstante lo anterior, el artículo 48 de tal Decreto derogó el Decreto 1128 de 1999, con excepción de su Capítulo V, y los Decretos 1152 de 199 y 1953 de 2000, con lo que perdieron vigencia las normas que contemplaban las principales funciones atribuidas a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud antes de su fusión.
Establecido lo anterior, es necesario definir si la decisión adoptada por el Ministerio de la Protección Social en la Resolución 1823 de 2009 obedeció al ejercicio de una de las competencias que en ese entonces le correspondían, partiendo de la base de que ese acto administrativo modificó o revocó un derecho médico asistencial concedido dentro del marco del régimen de retiro de empleados públicos que fijó la gerencia de la Empresa Puertos de Colombia En Liquidación por medio de la Resolución 805 de 1991.
Luego de analizar el catálogo de funciones atribuidas al Ministerio de la Protección Social en el artículo 2.º del Decreto 205 de 2003 y en otras normas como la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1689 de 1997, la Sala concluye que, salvo por la facultad del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, cuya aplicación a este caso fue descartada, no existía norma alguna que habilitara a dicha entidad para revisar y reformar motu proprio el derecho médico-asistencial concedido en la referida Resolución 805 de 1991.
En este punto resulta importante advertir que el Ministerio de la Protección Social contaba en ese entonces con un grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, creado a través de la Resolución 03137 de diciembre 31 de 1998 con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones que le fueron asignadas como consecuencia de la liquidación del Fondo Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, que en los términos del Decreto Ley 1689 de 1997 consistían en:
«[...] ARTÍCULO 6. Atención de Ios procesos de carácter laboral. Con el objeto de garantizar la adecuada representación y defensa del Estado, la atención de los procesos judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral a cargo del Fondo serán asumidos por la Nación-Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Para tal efecto, el Ministerio contará con un comité de apoyo técnico, jurídico y de seguimiento conformado por representantes de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social y de Transporte y el Departamento Administrativo de la Función Pública. Así mismo, una vez culminado el proceso de liquidación, los pagos de responsabilidad del Fondo, derivados de sentencias judiciales y acreencias de carácter laboral, serán asumidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.»
En efecto, este fue el grupo interno de trabajo que expidió el acto administrativo que hoy se acusa y que, en criterio de esta Sala, actuó por fuera del marco de las competencias que le habían sido asignadas, las cuales, con independencia de lo dispuesto en la Resolución que le creó, tenían que obedecer al marco que delimitó la norma ejusdem. Como se desprende de esta última, la carga obligacional que recibió el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, posteriormente Ministerio de la Protección Social, radicaba en la defensa del Estado mediante la atención de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral a cargo del fondo, competencias extrañas a la decisión de revocar el derecho médico asistencial de que gozaba el hoy demandante.
Si el Ministerio consideraba que el reconocimiento médico asistencial contenido en la Resolución 030 de 1991 en favor del señor Alberto José Barrios Rendón y de los familiares que de él dependieran era contrario a la Constitución y la Ley, debió acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, actuar que conforme al artículo 6 del Decreto Ley 1689 de 1997 sí se encontraba dentro de sus competencias en cuanto hubiese representado la defensa judicial de los intereses del Estado con ocasión de las prestaciones que les fueron trasladadas al fondo ya referido.
En conclusión, la expedición de la Resolución 1823 de 2009 no supuso el ejercicio de la facultad de revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular y concreto por parte del Ministerio de la Protección Social toda vez que dicha entidad no fue quien profirió el acto administrativo que se reputa revocado y tampoco fue quien asumió la prestación de los servicios médico asistenciales tras la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia.
Tampoco existía una competencia constitucional o legal con ocasión de la cual el Ministerio de la Protección Social hubiere podido tomar tal decisión, luego debe concluirse que la entidad se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del CCA da lugar a la declaratoria de nulidad del acto demandado, descartando los fundamentos del recurso de alzada y confirmando la sentencia de primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Las anteriores consideraciones eximen a la Sala de abordar el estudio del segundo problema jurídico.
Decisión de segunda instancia:
Por lo expuesto la Sala procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, proferida el 11 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
No habrá lugar a condena en costas por cuanto la actividad de las partes se ciñó a los parámetros de buena fe y lealtad procesales, sin que por lo mismo se observe actuación temeraria ni maniobras dilatorias del proceso (artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1.998).
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero: Confírmase la sentencia proferida el 11 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Alberto José Barrios Rendón en contra de la Nación, Ministerio de la Protección Social y otro, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI».
Notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Relatoria JORM/DCSG
[5] ARTÍCULO 69. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
[6] ARTÍCULO 73.Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.
[7] Radicación 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029); Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero; Actor: José Miguel Acuña Cogollo; Demandado: Departamento de Córdoba. Esta providencia, refiriéndose al artículo 73 del CCA, explico que «[...] en el inciso 2º de dicha norma, el legislador empleó una proposición disyuntiva y no copulativa para resaltar la ocurrencia de dos casos distintos. No de otra manera podría explicarse la puntuación de su texto. Pero además, como se observa en este mismo inciso 2º y en el 3º, el legislador, dentro de una unidad semántica, utiliza la expresión "actos administrativos", para referirse a todos los actos administrativos, sin distinción alguna. Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales [...]»
[8] Radicación S-405. Consejero Ponente Javier Díaz Bueno. Actor: Eliseo Gordillo Torres. Demandado: Registradora de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte. En esta oportunidad se sostuvo que «[...] el Decreto 01 de 1984 contempló dos excepciones a la prohibición de revocar los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares o reconocedores de derechos de igual categoría, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular: a)La prevista en el inciso 2º del artículo 73 antes transcrito, es decir que la administración tiene la potestad de revocar unilateralmente los actos administrativos que resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, para lo cual pueden presentarse dos situaciones: - Que se den las causales contempladas en el artículo 69 del C.C.A., en otras palabras, cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política y a la ley, cuando no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él, o cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona; - Que sea evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. b) El inciso final de dicho artículo (73), permite la revocatoria parcial de los actos administrativos, cuando sea necesaria para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión. Esta disposición no constituye propiamente una excepción a la prohibición que se examina, sino que puede considerarse como un instrumento adecuado para corregir imprecisiones que no inciden en el fondo de determinado acto administrativo [...]».
[9] Sentencia del 6 de agosto de 2015; Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve; Radicación 76001-23-31-000-2004-03824-02(0376-07); Actor: Jairo Candelo Banguero; Demandado: Departamento del Valle del Cauca.
[11] La Ley 1444 de 2011, en su artículo 7, reorganizó el Ministerio de la Protección Social ordenando el cambio de denominación por el de Ministerio del Trabajo. Adicionalmente, dicha Ley dispuso en su artículo 6 la escisión de la entidad en dos, conformándose así el Ministerio de Salud y Protección Social (art. 9 ejusdem) por un lado y el Ministerio de Trabajo por el otro.
