CONTRATO REALIDAD – Principio de la realidad sobre las formalidades / PRINCIPIO DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES – Contrato realidad
La Sala ha venido expresando que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contemplan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas del mismo carácter, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función, pero en calidad de servidores públicos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 53
CLASES DE VINCULACION CON EL ESTADO – Elementos / RELACION LABORAL – Jurisdicción competente / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Regulación legal / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Limitantes. Regulación legal
De acuerdo con los artículos 122 y 125 de la Constitución Política, nuestro régimen jurídico tiene previstas tres clases de vinculaciones con entidades del Estado que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal). Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, ya sea a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 122 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 125 / LEY 80 DE 1993 / DECRETO 1950 DE 1973 – ARTICULO 7
EMPLEADO PUBLICO – Regulación legal / CALIDAD DE EMPLEADO PUBLICO – Requisitos
Para que una persona natural desempeñe un empleo en calidad de empleado público (relación legal y reglamentaria), es preciso que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en la ley, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones propias de dicho empleo.
FUENTE FORMAL: LEY 909 DE 2004 – ARTICULO 19 / DECRETO LEY 1042 DE 1978 – ARTICULO 2
RELACION LABORAL – Carga de la prueba / RELACION LABORAL – Elementos
Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo. Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral. Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. De acuerdo con lo señalado, resulta claro que la existencia de una jornada de trabajo, y las orientaciones impartidas por la demandada, entre otras actividades, no implicaron relación de subordinación sino que ellas hacían parte de la coordinación que el contratista de prestación de servicios debía efectuar para que fueran fructíferas sus actividades pues, se entiende, las mismas estaban relacionadas con la actividad cumplida por otros contratistas de prestación de servicios, vinculados de esa forma a la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, y con los empleados públicos de la misma y, por supuesto con el horario de afluencia de pacientes a la referida institución hospitalaria. Si no se precisaban horarios para el despliegue de las actividades difícilmente podrían lograrse resultados exitosos en el cumplimiento del objeto contractual. Finalmente esta Sección,
en asuntos con identidad de supuestos fácticos al presente, ha sostenido la tesis de que las instituciones prestadoras de servicios de salud se encuentran habilitadas para vincular personal mediante contratos de prestación de servicios.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCIÓN “B”
Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE
Bogotá D.C., once (11) de noviembre de dos mil nueve (2009).
Radicación número: 08001-23-31-000-2005-00248-01(0979-09)
Actor: RODOLFO MOLINA JURADO
Demandado: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO JOSE PRUDENCIO PADILLA
AUTORIDADES DEPARTAMENTALES
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de 3 de septiembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las súplicas de la demanda presentada por RODOLFO MOLINA JURADO contra la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO JOSÉ PRUDENCIO PADILLA
A N T E C E D E N T E S
Rodolfo Molina Jurado, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo del Atlántico la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio GGJOAJ No. 345 de 31 de agosto de 2004, suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales.
Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada reconocerle y pagarle salarios, prestaciones sociales, horas extras, dominicales y festivos y demás emolumentos salariales a que tiene derecho por haber laborado como médico general, mediante la modalidad de contrato de prestación de servicios, sin que exista solución de continuidad.
Y, que las sumas resultantes de las condenas sean ajustadas conforme al artículo 176 del C.C.A.
Los hechos de la demanda se resumen así:
Rodolfo Molina Jurado, laboró al servicio de la E.S.E. José Prudencio Padilla, como médico general, mediante una formalidad distinta a la vinculación legal y reglamentaria prevista para los servidores públicos.
Se dice que, en la práctica se tipifica un contrato laboral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo toda vez, que se encuentra acreditado, que en la prestación del servicio médico concurrieron los presupuestos de toda relación laboral a saber, la subordinación, la prestación personal del servicio y la remuneración.
El 30 de agosto de 2004 presentó solicitud escrita al Gerente General de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, con el fin de que le reconocieran los derechos salariales y prestacionales que le correspondían en su condición de médico. El 31 de agosto del mismo año el Jefe de la Oficina Jurídica de la citada E.S.E., resolvió desfavorablemente las anteriores peticiones.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes:
De la Constitución Política, los artículos 1, 4, 6, 29, 53, 121, 122 y 123.
Del Código contencioso Administrativo, el artículo 85.
De la Ley 80 de 1993, el artículo 32, numeral 3.
Del Decreto 1750 de 2003, el artículo 16.
Al explicar el concepto de violación en la demanda se sostiene, que al proferir la entidad demandada el acto administrativo impugnado se le vulneraron al actor los derechos laborales que la Constitución consagra en favor de los empleados oficiales, los cuales deben ser proporcionales al tiempo servido y cancelados oportunamente.
Se indica que, el acto acusado desconoce las condiciones de dignidad y justicia propicias para el disfrute del derecho al trabajo, ya que la negativa al reconocimiento y pago de los derechos salariales y prestacionales limitan en este caso, la satisfacción del mínimo vital móvil a que tiene derecho el demandante y su familia.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, a folios 139 y siguientes del expediente, contestó la demanda, con los siguientes argumentos:
Sostuvo que, no es cierto que el demandante hubiera desempeñado las funciones de médico general, de forma personal y bajo la continua subordinación de las autoridades de la E.S.E. José Prudencio Padilla. En efecto, no existe constancia alguna de que hubiere laborado con la entidad demandada mediante vinculación directa o como empleado de libre nombramiento y remoción, o como trabajador oficial.
En este mismo sentido manifestó, que la labor desarrollada por el demandante se limitaba a la pactada en los contratos de prestación de servicios y en el horario de su elección, razón por la cual, no se configuran los elementos la relación laboral, previstos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, a saber: la remuneración, la prestación personal del servicio y la subordinación.
Finalmente señaló, que la existencia del contrato de prestación de servicios, como institución autónoma, que permite a la administración contratar con personas naturales la prestación de servicios propios de la actividad administrativa, no entraña el derecho al pago de prestaciones sociales. Sólo son merecedores de este tipo de reconocimiento los empleados públicos, es decir, aquellas personas que fueron nombradas mediante acto administrativo para desempeñar un cargo de la planta de personal y que tomaron posesión del mismo.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia de 3 de septiembre de 2008 negó las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (fls. 310 a 323):
Señala el Tribunal, que la situación del empleado público sólo se estructura por la concurrencia de los elementos del artículo 122 de la Constitución sin los cuales no nace a la vida jurídica; otra cosa muy distinta es la que se origina en razón de un contrato de prestación de servicios, que no genera relación laboral ni genera derecho al reconocimiento de prestaciones sociales; en conclusión, no puede pretenderse asimilar los efectos de ambas figuras jurídicas, porque cada realidad es fuente de obligaciones distintas, definidas claramente en la legislación vigente.
Así las cosas, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades en una relación laboral no tiene el alcance de omitir los requisitos constitucionales y legales para acceder a la función pública, como son el nombramiento y la posesión, que suponen un régimen legal y reglamentario, un cargo en la planta y la disponibilidad presupuestal.
EL RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído, con base en los argumentos que se pasan a resumir (fls. 325 a 332):
Sostuvo la parte recurrente, que el Tribunal incurrió en vía de hecho al no valorar la totalidad de las pruebas allegadas al proceso, las cuales dan certeza sobre la existencia de una relación laboral entre el demandante y la empresa Social del Estado José Prudencio Padilla.
Manifestó, que el Tribunal de primera instancia dejó de aplicar el artículo 53 de la Constitución Política, que impone la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral; desconoció la cosa juzgada constitucional, desarrollada en las sentencias C-555 de 1994 y C-154 de 1997, y los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido proceso sustantivo y al trabajo.
En ese caso, los contratos de prestación de servicios ocultaron una verdadera relación laboral; en efecto, el argumento de que en la realización de la actividad contratada siempre se van a presentar una serie de situaciones y circunstancias complementarias o accesorias que implican coordinación u orientación, sin que de ello se infiera un trabajo subordinado y dependiente, viola el artículo 53 de la Constitución Política.
CONSIDERACIONES
Problema jurídico por resolver
Se trata de determinar si en el presente caso le asiste al demandante el derecho al reconocimiento y pago de los derechos salariales y prestacionales, derivados de la prestación de sus servicios como médico general de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios.
Acto Acusado
Oficio GGJOAJ No. 345 de 31 de agosto de 2004, suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, por medio del cual se le negó al demandante el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y demás emolumentos, por la actividad que como médico general desarrollaba (fl. 14 a 15).
MARCO CONCEPTUAL
Sea lo primero advertir, que la Sala ha venido expresando que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contemplan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas del mismo carácter, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función, pero en calidad de servidores públicos.
El contrato de prestación de servicios y la teoría de la relación laboral
La Constitución Política de 1991, contempló en el Capítulo II, de la función pública, lo siguiente:
“Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. (Inc. 1º) ... ”
“Art. 125 Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (…)”.
De acuerdo con las citadas normas, nuestro régimen jurídico tiene previstas tres clases de vinculaciones con entidades del Estado que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal).
Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, ya sea a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público.
Respecto a la carga probatoria que tiene quien pretenda obtener a su favor los beneficios del contrato de trabajo, vale la pena, traer a colación las orientaciones señaladas por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 1º de junio de 2004, con radicación 21554:
“Es verdad que el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo consagra la presunción de que toda relación de trabajo personal se entiende regida por un contrato de trabajo, frente a la cual la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sido del criterio de que quien la alegue en su favor tiene que demostrar la prestación personal del servicio para entenderse cobijada por ella, mientras que al beneficiario de dicha prestación es a quien le corresponde desvirtuar que en la misma no existe el elemento de la subordinación.”.
Del contrato de prestación de servicios
La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del D. L. 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y más recientemente por la Ley 190 de 1995. La Ley 80 en su artículo 32, dispone:
“3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”.
En sentencia C-154-9 la Corte Constitucional, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra apartes de la norma transcrita, determinó, entre otros, las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, concluyendo:
“Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.”.
Limitaciones legales a la utilización del contrato de prestación de servicios
Si bien la legislación colombiana ha previsto la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios en los casos y para los fines previstos en el numeral 3º. de la Ley 80 de 1993, de igual forma, se han establecido limitantes para evitar el abuso de esta figura jurídica, como pasa a verse:
El artículo 7º. del Decreto 1950 de 1973 prevé que “(…), en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto.
La función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad”.
En este sentido, el Decreto Ley No. 1042 de 1978 expedido por el Presidente de la Republica, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 5ª de 1978, en lo pertinente, previó:
“Art. 2º De la Noción de empleo. Se entiende por empleo el conjunto de funciones, deberes y responsabilidades que han de ser atendidos por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública.
Los deberes, funciones y responsabilidades de los diferentes empleos son establecidos por la Constitución, la ley o el reglamento, o asignados por la autoridad competente.”.
Así mismo, la Ley 909 de septiembre 23 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, en materia de empleo público dispuso:
“Art. 19 El Empleo Público.
1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.
2. El diseño de cada empleo debe contener:
a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular;
b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio. En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo;
c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales” (…).”.
Además, para que una persona natural desempeñe un empleo en calidad de empleado público (relación legal y reglamentaria), es preciso que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en la ley, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones propias de dicho empleo.
Otra limitación fijada en la ley para evitar el uso indebido del contrato de prestación de servicios, se encuentra prevista en la Ley 790 de 2002, por medio de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República, la cual consagra en su capítulo de disposiciones finales lo siguiente:
“ARTÍCULO 17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.
PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública” (se subraya).”.
Por su parte, la Ley 734 de 2002, por la cual se expide el estatuto único disciplinario, establece como falta gravísima:
“29. Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales.”.
Como puede observarse, el ordenamiento jurídico ha previsto no sólo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para llevar a cabo funciones propias previstas en la ley o en los reglamentos para un empleo público, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los fines contemplados en el estatuto de contratación estatal.
Solución judicial a la utilización fraudulenta del contrato de prestación de servicios
La jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como de esta Corporación han acudido a principios constitucionales en la solución de controversias que tienen que ver con relaciones laborales o legales y reglamentarias disfrazadas mediante contratos de prestación de servicios, las cuales se realizan con el principal propósito de evitar el pago de los beneficios prestacionales inherentes a las primeras.
En la práctica, cuando el Legislador utilizó la expresión "En ningún caso... generan relación laboral ni el pago de prestaciones sociales" no consagró una presunción de iure o de derecho, que no admite prueba en contrario, puesto que el afectado, como ya se vio, podrá demandar por la vía judicial competente el reconocimiento de la existencia de la vinculación laboral y, por consiguiente, el pago de las prestaciones sociales a que haya lugar.
El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado.
Adicionalmente, el artículo 25 constitucional, establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza "...en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.". De ahí que se decida proteger a las personas que bajo el ropaje de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
En sentencia de fecha 18 de noviembre de 200, la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el elemento “coordinación”. No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación” aspecto trascendente que como se anotó requiere ser acreditado fehacientemente, en la tarea de desentrañar la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral. Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.
Posteriormente, en sentencia del 28 de julio de 2005, Exp. 5212-03, con ponencia del doctor Tarcisio Cáceres Toro, se efectuó un análisis de la forma de vinculación de los empleados públicos, precisando que “para que una persona natural desempeñe un EMPLEO PÚBLICO, EN CALIDAD DE EMPLEADO PÚBLICO (RELACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA) que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo. Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente. Ahora, muy excepcionalmente se da el caso de los FUNCIONARIOS DE HECHO, donde estos requisitos para el ingreso al empleo no se cumplen satisfactoriamente y cuyas repercusiones en diferentes campos del derecho han sido analizadas; para esta figura es indispensable la EXISTENCIA DEL EMPLEO, lo cual implica que esté previsto en la respectiva PLANTA DE PERSONAL” .
Y en sentencia de 15 de junio de 2006, esta Subsección precisó que “cuando existe contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional”.
(…)
“En consecuencia, se reconocerá una indemnización por las prestaciones sociales dejadas de percibir, para cuya liquidación se tomará como base el valor del respectivo contrato u orden de prestación de servicios”.
Recientemente, esta Sección modificó la tesis que reconocía al contratista que lograba demostrar los elementos de la relación laboral las prestaciones sociales dejadas de percibir a “título de indemnización”, considerando que las mismas se otorgan a título de “reparación del daño”, sin que por ello se convierta automáticamente en un empleado público:
“El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas.
(…)
Por lo anterior, los derechos que por este fallo habrán de reconocerse, se ordenarán no a título de indemnización, como ha venido otorgándose de tiempo atrás, sino como lo que son: el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio y el consecuente cómputo de ese tiempo para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones correspondientes, aspectos éstos que no requieren de petición específica, pues constituyen una consecuencia obligada de la declaración de la existencia de tal relación…”.
EL CASO EN ESTUDIO
Hechos probados
Según certificación suscrita, el 24 de mayo de 2004, por la oficina de Servicios Administrativos de la Clínica Centro de Barranquilla, el demandante prestó sus servicios como médico general, en los siguientes períodos: (fls. 16 a 17)
| “Contrato | Inicio | Duración | Contrato | Inicio | Duración |
| 365-94 | 16-12-94 | 6 meses | 068-2000 | 01-06-2000 | 4 meses |
| 262-95 | 16-06-95 | 6 meses | 071-2000 | 10-05-2000 | 22 días |
| Adición | 07-07-95 | 6 meses | 064-2000 | 02-10-2000 | 2 meses |
| 1429-95 | 16-12-95 | 1 mes | Adición | 21-12-2000 | 1 mes |
| 009-96 | 01-02-96 | 2 meses | 062-2001 | 01-02-2001 | 4 meses |
| 818-96 | 01-04-96 | 6 meses | 185-2001 | 01-06-2001 | 4 meses |
| Adición | 09-08-96 | 412-2001 | 02-11-2001 | 29 días | |
| 1758-96 | 01-10-96 | 5 meses | Adición | 01-12-2001 | 15 días |
| 310-97 | 01-03-97 | 6 meses | 059-2001 | 16-12-2001 | 2 meses |
| Adición | 06-05-97 | Adición | 21-02-2002 | 1 mes | |
| 1218-97 | 01-09-97 | 6 meses | 214-2001 | 01-03-2002 | 9 meses |
| 538-98 | 02-03-98 | 4 meses | 214-2001 | 01-12-2002 | 4 meses |
| Adición | 01-04-98 | 321-2003 | 16-04-2003 | 2 meses | |
| 759-98 | 02-07-98 | 4 meses | 13422-03 | 01-07-2003 | 5 meses |
| 139-98 | 11-12-98 | 3 meses | Adición | 01-01-2004 | 1 mes |
| 092-99 | 11-03-99 | 6 meses | 270-2004 | 01-01-2004 | 2 meses |
| 025-99 | 01-10-99 | 4 meses | Conv. Modif. | 01-02-2004 | 1 mes.”. |
| 082-2000 | 01-02-2000 | 3 meses | |||
Mediante escrito de 30 de agosto de 2004 el demandante solicitó a la E.S.E. José Prudencio Padilla el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, indemnizaciones y derechos laborales que le corresponden como médico general de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, los cuales le fueron negados por la cita Empresa Social del Estado mediante Oficio GGJOAJ No. 345 de 31 de agosto de 2004 (fls. 11 a 15)
CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL
Observa la Sala que el actor prestó sus servicios a la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, como médico general, mediante contratos de prestación de servicios, tal y como se desprende de la certificación de 24 de mayo de 2004, suscrita por el servicio administrativos de la UH Clínica Centro de Barranquilla (16 a 17).
En este sentido, obran en el expediente copias de los contratos de prestación de servicio suscritos entre el demandante y la Empresa Social de Estado José Prudencio Padilla, que, en opinión de la Sala, contienen únicamente instrucciones impartidas por la entidad accionada, con el fin de coordinar la prestación del servicio médico (Fls. 19 a 93).
Así se expresa en los mencionados contratos:
“CONTRATO NÚMERO: E.S.E.
CLASE: PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES 6 HORAS
PRIMERA - OBJETO: EL CONTRATISTA Se obliga para con al E.S.E a prestar los servicios requeridos por la E.S.E y que se concretan en: 1. Aplicar mis conocimientos en el área de trabajo. 2. Recomendar y proponer acciones encaminadas a la optimización de los procesos y con los recursos disponibles. (…) 4. Colaborar con los entes de investigación o control de la E.S.E, incluida la propiedad intelectual (propiedad industrial y derechos de autor). 6. Contribuir al manejo racional de los recursos físicos y materiales del servicio (…).”.
Sobre este mismo particular, observa la Sala que de las pruebas testimoniales arrimadas al expediente resultan evidentes las instrucciones impartidas por la entidad accionada con el fin de facilitar la coordinación entre la entidad y el demandante, pero ello en ningún momento implica la existencia de vínculo laboral.
Así, en la declaración rendida por la señora Ledy Cecilia Varela Grosso frente a la pregunta de si era cierto que el demandante recibía órdenes o sugerencias en relación con el cumplimiento de sus funciones como médico, contestó: “sí me consta, cumplía órdenes impartidas por el Coordinador de Urgencias y el Gerente.”. Así mismo cuando se le interrogó sí cumplía turnos de trabajo con el demandado, señaló: “Sí cumplí turnos con el doctor Molina en el servicios de urgencias de la Clínica.”. (fls. 239 a 241)
Por su parte, el señor Walter Arrieta Morón, al interrogársele si conocía al demandante, manifestó: “Sí lo conozco desde que es médico de la clínica, donde laboró como médico de consulta externa y luego de urgencia por contratación civil.”. Cuando se le preguntó que cuales eran las funciones desarrolladas por el actor, sostuvo: “El dr. Molina atendía todos los casos de urgencias que se presentaban al servicio durante su turno correspondiente que generalmente hacia en horas de la mañana de 7 a 1 en los días que se le establecía el horario.”. (fls. 242 a 245)
De acuerdo con lo señalado, resulta claro que la existencia de una jornada de trabajo, y las orientaciones impartidas por la demandada, entre otras actividades, no implicaron relación de subordinación sino que ellas hacían parte de la coordinación que el contratista de prestación de servicios debía efectuar para que fueran fructíferas sus actividades pues, se entiende, las mismas estaban relacionadas con la actividad cumplida por otros contratistas de prestación de servicios, vinculados de esa forma a la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, y con los empleados públicos de la misma y, por supuesto con el horario de afluencia de pacientes a la referida institución hospitalaria. Si no se precisaban horarios para el despliegue de las actividades difícilmente podrían lograrse resultados exitosos en el cumplimiento del objeto contractual.
Finalmente esta Sección,
en asuntos con identidad de supuestos fácticos al presente, ha sostenido la tesis de que las instituciones prestadoras de servicios de salud se encuentran habilitadas para vincular personal mediante contratos de prestación de servicios.
En efecto, la existencia de diferentes disposiciones legales en relación con la prestación de los servicios de salud, dan cuenta de las circunstancias especiales que rodean su ejercicio. Así, la Ley 10 de 1990, “Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones”, que, en su artículo 6, parágrafo, contempló la posibilidad de que las entidades públicas suscribieran contratos de prestación de servicios de salud con personas naturales:
“Parágrafo. Todas las entidades públicas a que se refiere el presente artículo, concurrirán a la financiación de los servicios de salud con los recursos fiscales de que tata el Capítulo V de esta Ley, pudiendo prestar los servicios de salud mediante contratos celebrados para el efecto, con fundaciones o instituciones de utilidad común, corporaciones o asociaciones sin ánimo de lucro, las entidades de que trata el artículo 22 de la Ley 11 de 1986 o, en general, con otras entidades públicas o personas privadas jurídicas o naturales que presten servicios de salud, en los términos del Capítulo III de la presente Ley.”.
Por su parte, el Decreto 2309 del 15 de octubre de 2002, “Por el cual se define el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contempló en forma expresa, en su artículo 2, inciso 1, la posibilidad de que los profesionales independientes de la salud sean considerados como prestadores del servicio de salud :
“Artículo 2. De los prestadores de servicios de salud. Defínanse como prestadores de servicios de salud a las instituciones prestadoras de salud, los profesionales independientes de salud y los servicios de transporte especial de pacientes.
(...) .”.
Los razonamientos precedentes le permiten a la Sala concluir, que no hubo una relación de carácter laboral durante el tiempo en el que el demandante se desempeñó como médico general de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla razón por la cual, se confirmará la sentencia de 3 de septiembre de 2008, por la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia de 3 de septiembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por Rodolfo Molina Jurado contra la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
