CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
TITULO EJECUTIVO - Requisitos formales y sustanciales / REQUISITOS SUSTANCIALES DEL TITULO EJECUTIVO - Obligación clara, expresa y exigible / OBLIGACION CLARA - Definición / OBLIGACION EXPRESA - Definición / OBLIGACION EXIGIBLE - Definición
La ley exige que se satisfagan varios requisitos para que las obligaciones puedan ser susceptibles de ejecución. Entre ellos están los formales, relativos a que los documentos conformen una unidad jurídica y que provengan del deudor; además están los requisitos sustanciales según los cuales es necesario que los documentos que conforman el título ejecutivo contengan obligaciones claras, expresas y exigibles. Estos últimos requisitos exigidos por la ley, los sustanciales, se entienden cumplidos cuando la obligación que se pretende cobrar aparezca a favor del ejecutante, esté contenida en el documento en forma nítida sin lugar a elucubraciones, esté determinada y no esté pendiente de plazo o de condición. En efecto, la Sala ha explicado en anteriores oportunidades el alcance de los requisitos sustanciales, así: - La obligación es expresa cuando surge manifiesta de la redacción misma del documento, en el cual debe aparecer el crédito - deuda en forma nítida, es decir, que la obligación esté declarada de forma expresa sin que haya lugar a acudir a elucubraciones o suposiciones; - La obligación es clara cuando está determinada de forma fácil e inteligible en el documento o documentos y en sólo un sentido; y - La obligación es exigible cuando su cumplimiento no está sujeto a plazo o a condición, es decir, ante la existencia de plazo o condición, la obligación se torna exigible cuando el término para su cumplimiento ya venció o cuando la condición ya acaeció. El título ejecutivo será entonces la plena prueba contra el ejecutado de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, cuando en él se configuren los requisitos formales y sustanciales. Nota de Relatoría: Ver sentencias de 27 de marzo de 2003. Exp: 22.900; de 10 de abril de 2003. Exp: 23.589; de 2 de octubre de 2003. Exp: 24.020; de 17 de febrero de 2005. Exp: 25.860
FF: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ARTICULO 488
TITULO EJECUTIVO - Inexistencia / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - Inexistencia de título ejecutivo por falta de consentimiento y exigibilidad / CONSENTIMIENTO EXPRESO - Definición / CONSENTIMIENTO TACITO - Definición
Teniendo en cuenta lo anterior, es evidente la inexistencia del título ejecutivo por las siguientes razones: La obligación no es expresa ni clara porque no surge manifiesta de la redacción misma de los documentos aportados por el actor para constituir el título ejecutivo, toda vez que fueron desvirtuados con la correspondencia cruzada con el Municipio, escritos en los cuales no aparece de forma nítida la obligación. Además, la obligación tampoco está determinada de forma fácil e inteligible en los documentos, por cuanto no es evidente o certero el consentimiento de la ESE respecto de la celebración del negocio jurídico, elemento esencial de todo convenio o contrato estatal. La doctrina ha considerado el “consentimiento” como la “manifestación de voluntad de quien se aviene a colaborar con el Estado, a prestar un servicio o a dar una cosa, unido al consentimiento de la Administración pública para que así se haga, exteriorizado con las formalidades legales propias en que debe expresarse la voluntad del Estado, sumados, constituyen innegablemente, por la contraposición de intereses que comprenden y por los efectos jurídicos que producen, un contrato”. Además ha afirmado que, sin el consentimiento, es imposible concebir la existencia de un contrato administrativo, entendido éste como la expresión clara, precisa e inequívoca de la voluntad directa de las partes (consentimiento expreso) o, manifestada de forma indirecta (consentimiento tácito), siempre que sea inequívoca. Teniendo en cuenta lo anterior, es evidente que la falta del consentimiento respecto del alegado negocio jurídico, impide entender configurado el título ejecutivo, por cuanto las obligaciones no existen. La obligación por tanto tampoco es exigible porque no existe certeza sobre la fecha de celebración del “convenio” ni sobre su eficacia, situación que impide verificar el término pactado para el cumplimiento de las supuestas obligaciones. En consideración a lo anterior, se declarará probada la excepción de inexistencia de título ejecutivo propuesta por el ejecutado.
FF: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ARTICULO 488
COSTAS EN UN PROCESO EJECUTIVO - Aplicación de las normas del Código de Procedimiento Civil. Carácter objetivo
A diferencia de lo dispuesto sobre la materia respecto del proceso declarativo sometido al Código Contencioso Administrativo, en el proceso ejecutivo no es dable realizar consideraciones subjetivas respecto de la posición asumida por la parte vencida en el desarrollo del mismo, para determinar la procedencia de la condena en costas. El proceso ejecutivo adelantado ante esta jurisdicción está sometido a las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan el proceso ejecutivo de mayor cuantía, por disponerlo así el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, de manera que debe aplicarse la regulación especial establecida en el artículo 510 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 51 de la ley 794 de 2003. La precitada disposición debe ser interpretada en consonancia con lo dispuesto en el artículo 392 del C. P. C., modificado por la ley 794 de 2003, que prevé la otra condición para que proceda la condena en costas: “9ª Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” Se tiene así que la condena en costas dentro del proceso ejecutivo está sometida a las condiciones particulares previstas para este proceso y no a las previsiones contenidas en el artículo 171 del C. C. A. Cabe igualmente advertir que tampoco es aplicable lo dispuesto respecto de costas en los parágrafos 2 y 3 del artículo 75 de la ley 80 de 1993, en consideración a que las aludidas normas del Código de Procedimiento Civil son especiales para los procesos ejecutivos y posteriores a las del Estatuto Contractual. La Sala encuentra que en el presente caso se cumplen las dos condiciones que determinan la procedencia de la condena en costas en el proceso ejecutivo: la prosperidad de la excepción del Municipio de Soledad y la demostración de la causación de los gastos del proceso.
FF: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ARTICULOS 392, 510
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil siete (2007).
Radicación número: 08001-23-31-000-2003-00982-01(26767)
Actor: HOSPITAL MATERNO INFANTIL DE SOLEDAD
Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD
Referencia: APELACION SENTENCIA EJECUTIVA
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el ejecutado contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Atlántico el 17 de octubre de 2003, mediante la cual decidió:
“1. Declarar no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.
2. Proseguir la ejecución.
3. Liquidar el crédito
4. Condenar en costas y agencias en derecho.
5. Notificar personalmente al Procurador ante este tribunal”.
I. ANTECEDENTES:
1. Demanda
El 21 de abril de 2003, el Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad E.S.E. presentó demanda ejecutiva contra el Municipio de Soledad, Atlántico, la cual fue modificada el 19 de mayo de 2003, antes de que el Tribunal se pronunciara sobre la misma (fols. 1 a 5 c. 1).
1.1. Pretensión
El ejecutante pide que se libre mandamiento ejecutivo a su favor y a cargo del Municipio de Soledad por $1.034'791.292, “más intereses, costas, gastos incluidas las agencias en derecho” (fol. 3 c. 1).
1.2. Hechos
“PRIMERO. En fecha 5 de febrero de 2003, se firmó Convenio de transferencias de recursos del Sistema General de Participación en salud subsidio a la oferta celebrado entre el Municipio de Soledad y la Empresa Social del Estado Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad, a través del cual se estipuló en el parágrafo primero de la Cláusula Cuarta del referido convenio lo siguiente: 'El Municipio reconoce que la E.S.E. prestó el servicio del objeto del presente contrato desde el 01 de enero de 2003 hasta el 5 de febrero de 2003, por tanto el Municipio se obliga a pagarle a la E.S.E. el valor de $381'238.896, por concepto de pago de prestación de servicio de salud de atención a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, durante el 1º de enero de 2003 al 5 de febrero de 2003 siempre y cuando se justifique con la y (sic) facturación los RIPS que soporten las atenciones realizadas en este período, dentro de los cinco días siguientes a la suscripción del presente contrato y a la presentación de las cuentas con los soportes pertinentes. Este valor será descontado del valor total del presente convenio, cuyo valor total se dividirá en onceavas partes mensuales, a partir del mes de febrero de 2003.
SEGUNDO. En cumplimiento de la cláusula pre - anotada y de la quinta del referido convenio, teniendo en cuenta el valor asignado por capitación por cada uno de los meses a partir del mes de febrero de 2003, la E.S.E. Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad presentó a la Alcaldía de Soledad los días 17 de marzo y 25 de abril de 2003 las cuentas de cobro con las facturas cambiarias números 00289, 000290 y 000325, correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo de 2003, indicándose en los dos primeros meses valores a razón de $471'017.521 cada una. El anterior valor se estableció en esos términos en atención a que de acuerdo al documento Conpes número 68 se le reajustó el valor al Municipio de Soledad a recibir por concepto del Sistema General de Participaciones en salud hasta la suma de $5.181'000.000 (...) los cuales divididos en doceavas partes daría por mes la suma de $471'017.521, pero debido a que la administración municipal de Soledad, no ha realizado el correspondiente otro sí al convenio estableciendo el nuevo valor; y no obstante haberse recibido las facturas, las sumas a cobrar son las que aparecen así: La del mes de enero a razón de $381'238.896, en atención al reconocimiento que el Municipio hace por la prestación del servicio desde el primero de enero a 5 de febrero de 2003, teniendo en cuenta el parágrafo primero de la cláusula cuarta del convenio, y, la de los meses de febrero y marzo a razón de $326'776.198 en virtud a lo establecido en la cláusula quinta del convenio aludido.
TERCERO. El municipio de Soledad muy a pesar de contar con los recursos necesarios para la cancelación de las obligaciones contraídas con la E.S.E. ha hecho caso omiso al cobro que se le ha realizado en las facturas cambiaras de las cuales me refería en el hecho segundo de esta demanda. Así mismo no obstante las cuentas de cobro presentadas y soportadas con las facturas cambiaras, se le han realizado requerimientos verbales al burgomaestre para la cancelación de la obligación, habiendo hecho caso omiso a los mismos.
CUARTO. En este caso los Títulos valores que anexo, los cuales muy a pesar de tener entidad propia ya que se trata de facturas cambiaras consagradas en el Artículo 772 y s.s., del Código de Comercio, constituyen junto con el convenio interadministrativo suscrito entre el Municipio de Soledad y la E.S.E. de fecha 6 de febrero de 2003, un Título de aquellos denominados complejos, ya que en el mismo se consagra o contienen las obligaciones asumidas por el Municipio con la E.S.E., en lo que respecta a la prestación del servicio y a su forma de pago.
QUINTO. Las cuentas de cobro y las facturas cambiarias de los meses de enero, febrero y marzo de 2003, con números respectivos 000289, 000290 y 000325 de 2003, fueron recibidos por el despacho de la alcaldía los días 17 de marzo y 25 de abril de 2003 por funcionarios del despacho del Alcalde de nombres Aida y Dennys, los cuales junto con el convenio contienen una obligación clara, expresa y exigible, a favor de la entidad demandante y en contra del ente territorial demandado.
SEXTO. No obstante que el Convenio fue suscrito en la modalidad de Capitación, lo que quiere decir que mi representado con ese valor debe atender a toda la población pobre en lo no cubierto con subsidio a la demanda, independientemente que el valor capitado le alcance o no para cubrir los compromisos para atender la población, lo que lo diferencia del Convenio por eventos donde solo se cancela la factura de los pacientes atendidos.
Mi representado hizo entrega de la documentación requerida y contenida en los RIPS a la Alcaldía del Municipio de Soledad, la cual le anexó en los diskette correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo de 2003; y los cuales no se aportan imprimidos porque arrojarían unas cincuenta mil copias aproximadamente, ya que cada paciente tiene un procedimiento” (Destacado por fuera del texto original; fols. 79 a 81 c. 1).
1.3. Medidas cautelares
En escrito separado, el ejecutante solicitó que se decretara el embargo y retención de los dineros que la entidad ejecutada tuviera o llegare a tener en las cuentas corrientes o de ahorros de los bancos ubicados en la ciudad de Barranquilla que relacionó y, para tal efecto, adjuntó la póliza judicial respectiva por el valor del capital más el 50% (fols. 85 a 86 c. 1).
2. Trámite
- El Tribunal Administrativo del Atlántico libró mandamiento de pago por auto del 5 de junio de 2003 por $1.034'791.292 más los intereses moratorios correspondientes a los servicios prestados por el ejecutante durante los meses de enero, febrero y marzo de 2003, con fundamento en el título ejecutivo constituido por el convenio celebrado entre el ESE Hospital Materno Infantil de Soledad y el Municipio de Soledad y en los RIPS, contentivo de obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles (fols. 103 a 108 c. 1).
- Al contestar la demanda, el ejecutado propuso las siguientes excepciones:
(i) Inexistencia de título ejecutivo: Indicó que el convenio mencionado por el ejecutante y aportado como título ejecutivo, nunca existió. Explicó que el Municipio de Soledad, en cumplimiento de su deber de atender la prestación de los servicios de salud a la población de los niveles 1 y 2, tuvo la intención de celebrar un convenio interadministrativo con el ejecutante para la prestación del servicio de salud a la población vinculada de su jurisdicción y, por consiguiente, el 7 de marzo de 2003 le remitió la minuta del convenio al Gerente de la E.S.E ejecutante, suscrita por la Secretaria de Salud del Municipio, en la cual se conminó al Gerente de la ejecutante a suscribirla dentro de las 72 horas siguientes al envío, so pena de que el Municipio realizara dicho convenio con otra institución, amparado en la Ley 715 de 2001.
Informó que el Gerente de la E.S.E ejecutante envió, en respuesta al proyecto de minuta, una serie de comunicaciones (10, 11 y 18 de marzo de 2003) en las cuales manifestaba expresamente su desacuerdo con los términos de la misma y su clara intención de no suscribir el convenio hasta tanto no se realizaran los ajustes propuestos.
Ante la renuencia del Gerente de la E.S.E ejecutante, el 18 de marzo de 2003, el Municipio de Soledad informó que celebró el convenio de prestación de servicios de salud con la E.S.E Hospital Juan Domínguez Romero, cuya ejecución se inició el 1º de abril siguiente y, en consideración a la actitud del Gerente de la E.S.E ejecutante al incurrir en faltas disciplinarias susceptibles de investigación, el Alcalde Municipal denunció tales conductas ante los organismos de control competentes para que se determinara la responsabilidad de dicho funcionario “no solo por la no firma del convenio sino por las falsedades ideológicas y materiales en que incurrió y las afirmaciones deshonrosas e injuriosas que hizo contra el mandatario del Municipio de Soledad en su condición de primera autoridad municipal”.
Destacó que el 31 de marzo de 2003 le informó al Gerente de la E.S.E. ejecutante sobre la celebración del convenio interadministrativo con la E.S.E. Hospital Juan Domínguez Romero, cuya ejecución iniciaría al día siguiente y además, el día 30 de abril siguiente le manifestó verbalmente la intención seria del Municipio de reconocerle la prestación del servicio durante los meses de enero, febrero y marzo, previa presentación y aceptación de la facturación de esos meses. La E.S.E. ejecutante se comprometió a presentar al Municipio las facturas de enero, febrero y marzo de 2003 en el mes de mayo de ese mismo año, pero sólo logró acreditar las facturas de enero y febrero en ese plazo y las correspondientes al mes de marzo las presentó en junio de 2003.
Afirmó que, una vez recibida la facturación, el Municipio realizó el trámite interno respectivo de revisión y determinó que el valor a pagar a favor del ejecutante por el mes de enero de 2003 era $142'926.220, suma que fue cancelada el 13 de mayo de 2003 a través del cheque de gerencia del Banco AV Villas No. 2714429, comprobante de egreso 2014598, recibido por el Gerente de la ESE ejecutante el 14 de mayo de ese mismo año. En relación con los meses de febrero ($199'008.333) y marzo (250'374.386) de 2003, adujo que esos valores no se habían cancelado en el mes de mayo porque no se había terminado de realizar el trámite interno correspondientes, situación que coincidió con el mandamiento de pago. Agregó:
“(...) el Municipio de Soledad tuvo y mostró hasta último momento su voluntad de contratar con la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana, pero evidentemente no hubo acuerdo de voluntades sobre la minuta firmada y enviada por la Secretaría de Salud a la ESE, y en consecuencia nunca existió tal convenio, de hecho nunca se generó el registro presupuestal, y así quedó explícito en los oficios de fecha 4 y 7 de abril de 2003 de la Alcaldía Municipal de Soledad.
La razón por la cual la ESE Hospital Materno Infantil tiene en su poder convenio firmado por la entonces delegataria Alba Solano Coca, es porque de buena fe la administración municipal envió la minuta firmada por la funcionaria aludida con otros documentos que exigió el gerente, luego al pasar las 72 horas que la administración dio para la firma de convenio y recibir comunicaciones de no aceptación ya reseñadas por parte del gerente de la ESE, el alcalde y los asesores del municipio concretamos la no existencia del convenio, tomándonos por sorpresa las afirmaciones y la evidente firma posterior a las comunicaciones que colocó el gerente al convenio proyectado, queriendo darle vida a un acuerdo que él mismo había renunciado (...).
Son demostrables las evidentes contradicciones en que incurre el gerente frente a la fecha en que supuestamente firmó el convenio toda vez que ante el despacho de su señoría afirma que fue el 5 de febrero de 2003, de la carta enviada por el alcalde se desprende que el convenio le fue enviado el 7 de marzo de 2003 y de una denuncia que presentó ante la Superintendencia de Salud afirmó que lo suscribió el 18 de marzo de 2003 (...)”.
(ii) No acreditación del cumplimiento de la prestación de servicios por parte de la ejecutada: Solicitó que en caso de que no prospere la excepción de inexistencia del convenio interadministrativo, se declare que la obligación derivada de dicho convenio no era exigible. Explicó que la cláusula cuarta de la minuta del convenio señalaba que el Municipio cancelaría mensualmente al Hospital $326'776.198, valor del cual se debían descontar las glosas y que, en todo caso, el pago estaría sujeto al informe de auditoría; que como la ejecutada no presentó ante el municipio la documentación que soportara el cumplimiento de la prestación efectiva del servicio, la obligación no se hizo exigible.
(iii) Reconocimiento del Municipio por los servicios prestados: El Municipio manifestó que reconocerá y pagará a la ESE Hospital Materno infantil las facturas de los meses de enero, febrero y marzo de 2003, no por un inexistente convenio interadministrativo sino para evitar un enriquecimiento sin justa causa del municipio de Soledad. Resaltó que ya canceló lo correspondiente al mes de enero y que, en relación con los meses de febrero y marzo de 2003, los valores que adeuda al ejecutante, luego de la verificación interna por parte de la auditoría médica, son los siguientes:
Febrero de 2003: $199'008.333
Marzo de 2003: $250'374.386
Descuentos por pagos patronales: $217'845.845
Valor a pagar: $231'528.541
(iv) Pago de aportes patronales deducibles de los pagos que el Municipio realiza a la ESE ejecutante: Dijo que el Municipio debe descontar del saldo adeudado por los meses de enero, febrero y marzo de 2003 la suma de $217'845.845 por concepto de aportes patronales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 715 de 2001 (fols. 121 a 146 c. 1).
- En la oportunidad que corresponde al traslado de las excepciones, el ejecutante destacó la existencia del convenio interadministrativo celebrado entre las partes que, según afirmó, se encuentra ajustado a la ley porque hubo acuerdo de voluntades respecto del objeto y de la contraprestación. Indicó que al existir la disponibilidad presupuestal, el hecho de que no se hubiera realizado el consecuencial registro presupuestal no afectó la validez o existencia del convenio, sino que, eventualmente, esa circunstancia conllevaría a la responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asumió la obligación.
Resaltó que en el convenio interadministrativo celebrado el 6 de febrero de 2003, las partes consagraron en la cláusula cuarta lo siguiente: “El Municipio reconoce que la E.S.E., prestó el servicio, objeto del presente contrato desde el 01 de enero de 2003 hasta el 05 de febrero de 2003, por tanto el Municipio se obliga a pagarle a la E.S.E. el valor $381'238.896,oo, por concepto de pago de prestación de servicios de salud a la población más pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda”. Dijo además que el Municipio reafirmó la existencia del convenio al realizar el pago parcial de las facturas correspondientes al mes de enero de 2003, luego de que se hubiera presentado la demanda ejecutiva y, frente a la cual, no propuso la excepción de pago parcial.
En relación con la excepción denominada “No acreditación del cumplimiento de la prestación de servicios por parte de la E.S.E. ejecutada” manifestó que el convenio se realizó por capitación y no por evento como se afirmó en la contestación de la demanda y, por consiguiente, aún cuando se realizaran glosas por parte del Municipio, la entidad territorial también estaba obligada a cancelar la parte no glosada (fols. 277 a 284 c. 1).
3. Sentencia apelada
El Tribunal Administrativo del Atlántico dictó sentencia el 17 de octubre de 2003, por la cual declaró no probadas las excepciones propuestas por el ejecutado y ordenó seguir adelante con la ejecución.
En relación con la inexistencia del título ejecutivo encontró acreditada la existencia del convenio interadministrativo porque, en primer lugar, la Secretaria de Salud del Municipio de Soledad estaba debidamente facultada para celebrarlo; en segundo lugar, el certificado de disponibilidad presupuestal constituyó un verdadero registro presupuestal por cuanto en él se hizo alusión al convenio interadministrativo celebrado entre el Municipio de Soledad y la ESE ejecutante imputado a la partida 010501030103 para la prestación de servicios de salud, con cargo a la vigencia fiscal del presupuesto de 2003 y, como el convenio está debidamente suscrito por las partes contratante y contratista, es evidente la existencia del mismo.
En cuanto al cumplimiento de la prestación del servicio por parte del ejecutante, el Tribunal indicó que la E.S.E. Hospital Materno Infantil facturó mensualmente al Municipio los servicios de salud prestados, con los respectivos soportes y que, aunque el municipio podía hacer glosas previa auditoría, no se demostró que las hubiera formulado durante la ejecución del contrato.
Finalmente señaló que la entidad ejecutada reconoció los servicios prestados por la ejecutante y que, al existir un pago parcial, el mismo debe tenerse en cuenta al momento de la liquidación del crédito (fols. 311 a 315 c. ppal).
4. Recurso de apelación:
Inconforme con la decisión, el ejecutado solicitó la revocatoria de la sentencia y que, en su lugar, se declarara terminado el proceso ejecutivo. Insistió en las excepciones propuestas y reiteró los argumentos esbozados en la contestación de la demanda. Alegó la falta de perfeccionamiento del contrato estatal por la inexistencia del registro presupuestal, por cuanto el Consejo de Estado, al interpretar los artículos 49 de la Ley 179 de 1994 y 71 del Decreto 111 de 1996, ha dicho que se trata de un requisito adicional a los exigidos por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993.
Finalmente informó sobre la existencia de una investigación penal adelantada por la Fiscalía 29 Delegada de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública de Barranquilla, iniciada “por la supuesta ilegalidad del convenio que se acompaña como título ejecutivo contractual y del cual se pretenden derivar obligaciones a cargo del Municipio de Soledad” y, con fundamento en esa información solicitó la suspensión del proceso por prejudicialidad (fols. 467 a 470 c. ppal).
5. Actuación en segunda instancia
- Previo a la admisión del recurso, la E.S.E. ejecutante celebró contrato de cesión de derechos litigiosos con las siguientes personas: (fols. 319, 322, 327, 336, 341, 347, 356, 368, 373, 379, 385, 390, 393, 396 y 402 c. ppal).
| NOMBRE | VALOR CEDIDO |
| Rossana Ahumada Cuentas | $206'958.258 |
| Alexander Camelo B. | $3'600.000 |
| Juan Vergara Márquez | $12'825.000 |
| Beatriz Espinoza Castro | $309'390.276 |
| Lorena Manotas Ortiz | $7'249.500 |
| Allen Guerrero Hurtado | $99'019.375 |
| Elva Ruíz Moreno | $35'800.000 |
| María Quevedo Chávez | $15'115.552 |
| Julio Cabrero Verdugo | $34'097.200 |
| Yaneth Ortiz de Manotas | $17'955.000 |
| Hernando Cabrera Racedo | $55'390.800 |
| Ernesto Vargas Lubo | $123'444.484 |
| Karol Manotas Ortiz | $20'520.000 |
| Enrique Cervera Sarmiento | $5'404.829 |
| Ana Orjuela Guerrero | $12'221.682 |
| José Manuel Tejedor Peralta | $3'772.000 |
| Elkin Hamburger Silva | $16'222.337 |
| Ricardo León Amaya | $19'436.629 |
| Marco Tulio Preteltt | $10'740.000 |
| TOTAL CEDIDO | $1.009'162.922 |
| TOTAL CAPITAL PEDIDO EN LA DEMANDA | $1.034791.292 |
| TOTAL CEDIDO | - $1.009'162.922 |
| RESULTADO CRÉDITO E.S.E EJECUTANTE | $25'628.370 |
- El recurso se admitió el 16 de julio de 2004. Durante el traslado del escrito de sustentación, la parte ejecutante indicó que el Municipio de Soledad propuso excepciones nuevas en el recurso de apelación, por fuera de la oportunidad legal para tal efecto y razón por la cual no podían tenerse en cuenta al momento de resolver el recurso (fols. 490 a 496 y 541c. ppal).
- Por auto del 10 de septiembre de 2004, se ordenó el traslado para que las partes presentaran sus escritos finales (fol. 543 c. ppal). La parte ejecutante reiteró sus anteriores escritos (fol. 546 c. ppal) y, la señora Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el cual solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se declarara probada la excepción de inexistencia de título ejecutivo.
El Ministerio Público cuestionó la existencia del título ejecutivo por varias razones: En primer lugar, dijo que las facturas cambiarias fueron expedidas por valores diferentes a los solicitados en la demanda, situación indicativa, en su parecer, de la falta de claridad y certeza sobre las sumas que se pretenden ejecutar. En segundo lugar, indicó que el convenio de transferencias de recursos del sistema general de participación en salud es inexistente por disentimiento de una de las partes, en este caso de la ejecutante, razón por la cual el convenio nunca se perfeccionó y, por ende, el título no existe. Señaló que el cruce de comunicaciones entre el Municipio y la E.S.E. muestra la flagrante diferencia entre las partes y la voluntad de no suscribir el convenio a 31 de marzo de 2003. Criticó a la ESE Hospital Materno Infantil por presentar la demanda ejecutiva el 21 de abril de 2003, aportando como título ejecutivo un convenio “que tantas veces se negó a suscribir”, siendo su conducta “por lo menos sospechosa y de mala fe en cuanto que luego de reiterar su desacuerdo en múltiples ocasiones, inicia un proceso con fundamento en el supuesto contrato suscrito por las partes”.
Explicó que la convención, como fuente de obligaciones, implica el concurso real de voluntades en los términos de los artículos 1.494 y 1.502 del Código Civil y que, como en este caso no existió tal acuerdo entre las partes, al no perfeccionarse el negocio jurídico, se puede concluir que el mismo es inexistente ante el derecho. Finalmente, agregó:
“Así, al evidenciarse con las comunicaciones antes citadas cruzadas entre las partes, el desacuerdo o disenso del representante legal del Hospital con la propuesta de convenio hecha por el Municipio de Soledad el día 5 de marzo de 2003, transcurrido el término legal conforme a las normas antes analizadas, no se produjo respuesta afirmativa por parte del hoy ejecutante, se entiende, como lo hizo el Municipio, que no existió contrato, razón por la cual procedió a suscribir el acuerdo con otra empresa social del Estado” (fols. 559 a 577 c. ppal).
- El 11 de febrero de 2005, la parte ejecutada desistió de la solicitud de suspensión del proceso elevada en el recurso de apelación, en consideración a la preclusión de la investigación penal adelantada contra el señor Alcalde Municipal de Soledad por los punibles de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales e interés indebido en la celebración de contratos, investigación que fue archivada mediante providencia del 20 de enero de 2005 proferida por la Fiscalía 29 dentro del expediente 163951 (fol. 585 c. ppal).
- El 15 de junio de 2005, la parte ejecutante desistió de la demanda ejecutiva y solicitó el levantamiento de las medidas cautelares (fol. 660 c. ppal).
- Por auto del 8 de julio de 2005, se rechazó el desistimiento de la parte ejecutante por cuanto la misma no cumplió con los requisitos exigidos por los artículos 343 y 345 del C. P. C., como son que se presente personalmente en la forma indicada para la demanda y que el apoderado esté expresamente facultado para ello (fol. 670 c. ppal).
- Mediante providencia dictada el 31 de septiembre de 2005, se puso en conocimiento del ejecutado la celebración del contrato de cesión de derechos litigiosos (fols. 722 y 738 c. ppal).
- El ejecutado presentó escrito el 16 de marzo de 2006 mediante el cual, de una parte, coadyuvó la terminación del proceso por desistimiento del ejecutante y, de otra, se opuso a la cesión de los derechos litigiosos (fols. 742 a 753 c. ppal).
- Mediante providencia del 12 de junio de 2006, el Despacho se pronunció sobre la manifestación del ejecutado relativa a la coadyuvancia del desistimiento. Se afirmó que no se daba la terminación del proceso porque se había rechazado el desistimiento mediante auto del 8 de julio de 2005, debido a que la solicitud no cumplió los requisitos exigidos por la ley.
Respecto de su “oposición” a la cesión de los derechos litigiosos, se consideró que la misma había operado en los términos del artículo 60 del C. P. C., norma que no exige la aceptación de la otra parte porque no se cedió el 100% de los derechos litigiosos y, por consiguiente, no se produjo la sucesión procesal (fols. 756 a 759 c. ppal).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a decidir previas las siguientes,
II. CONSIDERACIONES:
La Sala es competente para decidir el recurso interpuesto por el ejecutado contra el fallo que dictó el Tribunal Administrativo del Atlántico el 17 de octubre de 2003, por tratarse de la apelación de una sentencia ejecutiva en un proceso de doble instanci' (arts. 75 Ley 80 de 1993, 351, inc. 1 y 510 C. P. C.).
El Municipio de Soledad ejecutado impugnó la sentencia de primera instancia que ordenó seguir adelante con la ejecución, con fundamento en que el título ejecutivo es inexistente. Para resolver el asunto, es necesario estudiar los documentos aportados al proceso con el fin de determinar si constituyen o no un título ejecutivo complejo.
1. Material probatorio
- Mediante Acuerdo 005 del 23 de agosto de 2000, el Concejo Municipal de Soledad, Atlántico creó la Empresa Social del Estado Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad, con categoría especial de entidad pública municipal descentralizada, dotada con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, integrante del Sistema General de Seguridad social en Salud, sometida al régimen jurídico previsto en la Ley 100 de 1993, que tiene por objeto la prestación de servicios de salud de baja y mediana complejidad, primer nivel de atención (documento aportado con la demanda en copia autenticada, fols. 22 a 33 c. 1).
- El 7 de enero de 2003, el Jefe Financiero de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Soledad expidió el Certificado de Disponibilidad Presupuestal por $3.921'314.370, por concepto del “Convenio Interadministrativo entre el Municipio de Soledad y el Hospital Materno infantil C/Metropolitana de Soledad Vigencia 2003”, con cargo al Plan de Inversión Municipal - Sector Salud - “Prestación del servicio de salud a la población pobre en no cubierto (Subs. Oferta)” (documento aportado con la demanda en copia autentica, fol. 17 c. 1).
- El 5 de febrero de 2003, el Alcalde Municipal de Soledad expidió la Resolución 0028 por la cual delegó la contratación de la atención a la población vinculada con recursos de la oferta de Sistema General de Participaciones Sector Salud a la Secretaria de Seguridad Social en Salud de dicho Municipio (documento aportado con la demanda en copia autenticada, fols. 9 a 11 c. 1).
Ese mismo día, el Gerente de la E.S.E. Hospital Materno Infantil radicó ante la Alcaldía Municipal de Soledad escrito por el cual le insistió que reconsiderara la posición de la entidad territorial, en relación con la suscripción del convenio cuya minuta fue recibida, toda vez que no se ajusta a los parámetros legales. Agregó:
“Ahora bien, nos motiva también pedirle que reconsidere su posición, el hecho de que el Consejo Nacional de Política Económica Social, CONPES, con fecha febrero 04 de 2003, distribuyó los recursos del Sistema General de Participaciones, correspondiéndole al Municipio de Soledad lo siguiente:
1. Régimen Subsidiado - Continuidad $4.986'831.576
2. Régimen Subsidiado - ampliación cobertura $ 781'904.607
3. Salud Pública $1.073'986.925
4. Prestación de servicios de salud a población $4.468'299.105
no cubierta con subsidio a la demanda
5. Aportes patronales $217'845.845
Recursos que corresponden a la vigencia del año 2003, en una once-doceava (sic) parte.
Por lo anterior, le manifestamos que estamos prestos a suscribir el convenio dentro de los parámetros legales y lo establecido en el Documento CONPES, en la fecha y hora que usted estipule para ello” (documento aportado por el ejecutado en original, fol. 149 c. 1).
- Convenio de Transferencias de Recursos del Sistema General de Participación en Salud “Subsidio a la Oferta” de fecha 6 de febrero de 2003, suscrito por la Secretaria de Salud Municipal, delegada para contratar los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud, y por el Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soleda, que se rige, inter alia, por las cláusulas que se destacan a continuación:
“CLÁUSULA PRIMERA. OBJETO: EL HOSPITAL con el presente convenio se obliga a prestar los servicios de salud correspondiente al primer nivel de atención en forma integral y con calidad, a la totalidad de la población vinculada del Municipio de soledad, en las actividades, intervenciones y procedimientos establecidos en la Resolución 5261 de 1994 y las actividades de protección específica de obligatorio cumplimiento contempladas en la resolución 412 de 2000 así como la población subsidiada de este municipio en lo no cubierto por el POS-S para el primer nivel de atención.
PARÁGRAFO PRIMERO: Los servicios a prestar por el Hospital serán facturados de acuerdo al Manual Tarifario Decreto 2123 del 31 de diciembre de 1996, actualizado en enero 14 de 2003. (...).
CLÁUSULA SEGUNDA. DURACIÓN: La duración del convenio será desde el 6 de febrero al 31 de diciembre del año 2003.
CLÁUSULA TERCERA. VALOR: El valor del presente convenio asciende a la suma de (...)($3.921'314.370,oo).
PARÁGRAFO PRIMERO: La suma de (...) $217'845.845 correspondiente a los recursos de los aportes patronales, serán girados directamente por la Nación a los fondos de pensiones y cesantías, administradoras de riesgos profesionales y a las entidades promotoras de salud a las cuales se encuentren afiliados los trabajadores de la E.S.E., los cuales serán descontados del valor a pagar mensualmente por concepto de este convenio.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Es claro para el Hospital que del total de los recursos asignados para cubrir el subsidio a la oferta del Ente Territorial se destinarán $400'000.000 (...) para pagar la nómina de los funcionarios que prestan servicios de salud de primer nivel en la ESE, según cesión de personal suscrita en el año 2000 y que se encuentran aún como carga laboral del municipio, que una vez se apruebe el proyecto de reestructuración en el Ministerio de Salud y se liberen dichos recursos, se comenzarán a transferir a la E.S.E. como parte integral del presente convenio. Queda claro para las partes que suscriben el presente convenio que esta suma ya fue deducida por el Municipio y no modifica el valor del presente convenio.
(...). CLÁUSULA CUARTA. FORMA DE PAGO: EL MUNICIPIO cancelará al HOSPITAL mensualmente la suma de $326'776.198, descontando de este valor las glosas, según lo establecido en el Decreto 723 de 1997 y 046 de 2000 y demás aplicables. Y según el informe de auditoría.
PARÁGRAFO PRIMERO: EL MUNICIPIO reconoce que la E.S.E. prestó el servicio objeto del presente contrato, desde el 01 de enero de 2003 hasta el 5 de febrero de 2003, por tanto EL MUNICIPIO se obliga a pagarle a la ESE el valor de $381'238.896, por concepto de pago de prestación de servicios de salud de atención a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, durante el 01 de enero de 2003 al 5 de febrero de 2003 siempre y cuando se justifiquen con la facturación, los RIPS que soporten las atenciones realizadas en este período, dentro de los cinco días siguientes a la suscripción del presente convenio y a la presentación de las cuentas con los soportes pertinentes. Este valor será descontado del valor total del presente convenio, dividido en onceavas partes mensuales a partir del mes de febrero de 2003.
CLÁUSULA QUINTA. FORMA DE COBRO: EL HOSPITAL al MUNICIPIO facturará mensualmente el valor capitado es decir la suma de $326'776.198, mensuales soportado con la correspondiente facturación según el número de atenciones realizadas en el mes anterior, dentro de los veinte (20) primeros días de cada mes y teniendo en cuenta las tarifas establecidas en el Manual Tarifario según Decreto 2423 del 31 de diciembre de 1996, actualizado en enero 14 de 2003.
PARÁGRAFO PRIMERO: Del valor total de la atención se descontará la cuota de recuperación, entendiendo como tal, el valor que debe sufragar el paciente o su familia de acuerdo a su nivel como lo establecen el artículo 18 del Decreto 2357 del 29 de diciembre de 1995.
PARÁGRAFO SEGUNDO: El Hospital presentará al MUNICIPIO las facturas de acuerdo con el artículo 617 del Estatuto Tributario las cuales deberán determinar los códigos y procedimientos, el tratamiento o servicio prestados por cada patología en original y firmada por el paciente o por quien fuera responsable del paciente exceptuando los casos fortuitos o de fuerza mayor y el funcionario designado por parte del hospital para tal fin, de conformidad con el manual tarifario (Decreto 2423 de 1996), anexando: cuenta de cobro, con los RIPS, que soportan los servicios prestados, las facturas deben estar legajadas en grupos de acuerdo al servicios prestado anexando en la parte frontal la relación y el monto de las mismas, Copia de la certificación del SISBEN donde conste el nivel socio económico entiéndase 1y 2 o en su defecto la determinación de trabajo social de la E.S.E. a través de un formato que se halla determinado para tal fin el cual debe venir debidamente diligenciado y firmado. Los paquetes deben reposar en EL HOSPITAL y estarán disponibles en el momento en que el Auditor los solicite, quien podrá trasladarlos a la secretaría de salud municipal durante el período de la auditoría.
PARÁGRAFO TERCERO: Las cuentas de cobro deberán contener: valor a cancelar, el mes a que corresponde, en concordancia con el Parágrafo segundo de esta cláusula, identificación y NIT de la ESE y firmada por el representante Legal de la ESE.
CLÁUSULA SÉPTIMA. OBLIGACIONES DEL HOSPITAL: Además de las obligaciones propias del presente contrato EL HOSPITAL se obliga para con el MUNICIPIO a cumplir con lo siguiente: (...). 5. Presentar las facturas de acuerdo a la cláusula quinta del convenio. (...).
CLÁUSULA OCTAVA. OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO: Se obliga a: (...). 2. Cancelar al Hospital las cuentas de cobro de conformidad con lo dispuesto en las cláusulas Cuarta y Quinta del presente convenio.
CLÁUSULA DÉCIMA PRIMERA. SUBORDINACIÓN PRESUPUESTAL: Las erogaciones que el MUNICIPIO deba hacer en virtud del presente contrato, se imputarán al artículo presupuestal, según documento adjunto, correspondiente al subsidio a la oferta a la red pública para la prestación de servicios de salud del primer nivel de atención a la población vinculada al Municipio, del presupuesto de inversiones del Municipio de Soledad para vigencia fiscal de 2003.
CLÁUSULA DÉCIMA CUARTA. PERFECCIONAMIENTO: El presente contrato se perfecciona con la suscripción de las partes” (Documento aportado con la demanda en copia autenticada, fols. 12 a 16 c. 1).
- El 7 de marzo de 2003, el Alcalde Municipal de Soledad, en respuesta al comunicado del 26 de febrero de 2003, le envió al Gerente de la ESE Hospital Materno Infantil el proyecto de convenio, el acto administrativo de delegación a la Secretaria de Salud y el certificado de disponibilidad presupuestal y un escrito en el cual le informó:
“1. En cuanto al proyecto de Convenio, le envío el documento final que fue acordado con ustedes en las diferentes reuniones sostenidas.
2. En cuanto al proyecto de convenio y su firma, envío el acto administrativo de delegación a la Doctora ALBA SOLANO COCA.
3. Envío Certificado de Disponibilidad Presupuestal de la vigencia 2003; en cuanto al Registro Presupuestal, se expedirá una vez se suscriba por parte de ustedes el Convenio.
Por último, lo conmino a firmar el convenio dentro de las 72 horas siguientes al recibo de la presente, ya que requiero el cumplimiento del compromiso de éste subsistema conforme a la Ley 715 de 2001; de no ser así, tomaré medidas enderezadas a resolver ésta situación” (Destacado por fuera del texto original; documento aportado con la demanda en copia autenticada, fols. 7 a 8 c. 1).
- El 10 de marzo de 2003, El Gerente de la ESE Hospital Materno Infantil radicó ante la Alcaldía Municipal de Soledad escrito por el cual acusó recibo de la comunicación del 7 de marzo de 2003. Efectuó observaciones a la minuta del Convenio enviado por la Alcaldía, que, según afirmó, le impedían suscribirlo. Las objeciones son las siguientes:
“(...) 2.1. Aparece en él una estipulación, convenida en el parágrafo segundo de la Cláusula Tercera, que para el Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad, resulta demasiado onerosa y un imposible fiscal y financiero de cumplir por no tener fisco - monetariamente recursos para ello, ni contar con la provisión previa presupuestal para ese egreso o gasto, como tampoco con la previsión para percibir el respectivo ingreso. (...).
Luego, entonces, son las razones señaladas, en relación con lo comentado, las que hacen inviable jurídico - administrativamente, para el ente hospitalario que dirijo, el parágrafo que sobre el particular se propone en el Convenio.
(...). 2.2. Igualmente encuentro muy comprometedor lo que se dispone en la misma cláusula tercera, parágrafo tercero, puesto que, no puedo avalar, con mi firma, en primer término el incumplimiento de un contrato para la construcción de una obra pública, concretamente el nuevo Hospital General de Primer Nivel de Soledad, que hasta el momento sigue pendiente de iniciar su construcción; en segundo término, mucho menos, puedo dar mi asentimiento para aplicar dineros, transferidos por la Nación, con una destinación específica dispuesta previamente en la Constitución y la Ley, a fines distintos de los destinados, como lo es en el asunto la amortización de un préstamo o crédito, contraído por el Municipio de Soledad con el Banco de Bogotá, así se trate de que ese crédito tenía como destino el pago del anticipo del precio contratado por la construcción del Hospital General de Primer Nivel de Soledad, obra que precisamente ni siquiera se ha iniciado. (...). Las anteriores anotaciones me llevan a solicitarle al Señor Alcalde, con el mayor respeto a su autoridad, que se hagan las correcciones y modificaciones correspondientes, suprimiendo los dos parágrafos comentados y una vez cumplido esto, firmaremos el convenio en referencia, el cual ambas partes requerimos para la prestación del servicio de la salud a los Soledeños” (Destacado por fuera del texto original; documento aportado por el ejecutado en original, fols. 160 a 162 c. 1).
- El 11 de marzo de 2003, EL ALCALDE MUNICIPAL DE SOLEDAD expidió la resolución 0072 por la cual REASUMIÓ LAS FUNCIONES DELEGADAS a la Secretaria de Salud Municipal por Resolución 0028 del 5 de febrero de 2003, relativas a la contratación de la atención de la población vinculada con recursos de la oferta del Sistema General de Participaciones Sector Salud (documento aportado por el ejecutado en copia autenticada, fols. 167 a 170 c. 1).
Ese mismo día, el Alcalde Municipal le solicitó al Gerente de la ESE Hospital Materno Infantil que enviara la facturación correspondiente a los meses de enero y febrero de 2003 con los demás documentos exigidos para su pago (documento aportado por el ejecutado en copia autenticada, fol. 243 c. 1).
- El 17 de marzo de 2003, el Gerente de la E.S.E. Hospital Materno Infantil radicó ante la Alcaldía de Soledad la cuenta de cobro por $942'035.042, de los meses de enero y febrero de 2003, por la prestación de servicios de salud, así como las facturas 0289 (enero 2003) por $471'017.521,oo y 0280 (febrero 2003) por $471'017.521,oo y afirmó adjuntar con dicho escrito un CD Room, marca Imation, serial 5118FL012H3870A2.
En las facturas 0289 y 0280 se indicó el valor total de la prestación de los servicios prestados, sin relacionar cada uno de ellos y tienen constancia de recibido (documentos aportados con la demanda en original, fols. 18 a 20 c. 1).
En esa misma fecha, también radicó ante la Alcaldía escrito por el cual envió las facturas 000290 y 000289 de 2003 por $942'035.042, las cuentas de cobro por los meses de enero y febrero de 2003. El Gerente de la E.S.E. Hospital Materno Infantil le explicó al Alcalde que el valor de las facturas mencionadas se determinó de acuerdo con lo previsto en el documento CONPES 68 de 2003, según el cual, al Municipio de Soledad le corresponde $4.468'299.105 por prestación de servicios, $217'845.845 por aporte patronal y $495'047.780 por reaforo de 2002 (CONPES 65), para un total de $5.181'192.730. En relación con la suscripción del Convenio, señaló que insiste en las objeciones realizadas y que aún tiene la disposición de suscribirlo, siempre que se corrija la cláusula tercera. Agregó:
“Queda claro, que a la fecha no se encuentra suscrito el convenio de prestación de servicios de salud a la población pobre del Municipio de Soledad, no cubierta con subsidios a la demanda vigencia 2003, por Voluntad del señor Alcalde (...), considerando que a la fecha no me han enviado el convenio corregido, de acuerdo a lo solicitado, suprimiendo los parágrafos segundo y tercero de la cláusula Tercera. Es importante que ustedes conozcan que lo pactado siempre debe ser acordado por las partes, no impuesto” (Destacado por fuera del texto original; documento aportado por el ejecutado en original, fols. 163 a 165 c. 1).
- El 18 de marzo de 2003, el Gerente de la ESE Hospital Materno Infantil radicó ante la Alcaldía de Soledad escrito, en ejercicio del derecho de petición, por el cual solicitó información sobre los fundamentos de derecho en que se basa el Municipio para incluir en el Convenio los parágrafos segundo y tercero de la cláusula segunda y sobre la disposición de la entidad territorial para suscribir el convenio en los términos anteriormente expuestos y, afirmó:
“Para el suscrito es urgente, firmar el Convenio de la referencia, por lo que les envío el documento del Convenio, suprimiendo los parágrafos segundo y tercero de la cláusula segunda, relacionados con el pago de nómina y cancelación del servicio a la deuda, por las objeciones presentados (sic) y justificadas ante ustedes en días anteriores, especialmente por ser contrarias a la constitución y la Ley.
(...) como ustedes lo conocen NO HE SUSCRITO LA MINUTA que ustedes me enviaron por los parágrafos, objetados y que ustedes se han negado a suprimir” (Destacado por fuera del texto original; documento aportado por la ejecutada en original, fols. 173 a 174 c. 1).
En esa misma fecha, el Alcalde Municipal de Soledad y el Gerente de la ESE Hospital Departamental Juan Domínguez Romero de Soledad celebraron el Convenio Interadministrativo para la prestación de servicios de salud del POS - S a los pacientes vinculados de primer nivel de complejidad del Municipio (documento aportado por el ejecutado en copia autenticada, fols. 237 a 242 c. 1).
- El 19 de marzo de 2003, la Alcaldía Municipal de Soledad radicó ante la E.S.E. Hospital Materno Infantil escrito por el cual le informó al Gerente que para la entidad territorial es claro el hecho de que, a esa fecha, aún no se ha suscrito el Convenio para la prestación de servicios de salud y que, por lo tanto, no es procedente que dicho Hospital radique ante la Alcaldía cuentas de cobro “capitadas”, razón por la cual, le manifestó que los servicios prestados por el Hospital serían cancelados por el Municipio según la facturación que soporte cada atención y procedimiento, es decir, por cuentas y, añadió:
“En aras de mantener esa posibilidad de negociación se ha prolongado hasta la fecha un estado de indefinición en el mencionado convenio para el asunto que nos ocupa.
Consideramos que al no lograr un acuerdo entre las partes, se debe adoptar una solución definitiva a favor de continuar garantizando a través de un convenio formal la atención a la población vinculada de I nivel.
Es por eso que esta administración adoptará las decisiones pertinentes para garantizar tal fin.
De igual forma queremos dejarle plena constancia que los recursos para la cancelación de los servicios prestados a la población vinculada del municipio y debidamente facturados por ustedes se encuentran disponibles para tal fin en las cuentas del municipio” (documento aportado por el ejecutado en copia autenticada, fols. 171 a 172 c. 1).
- El 31 de marzo de 2003, el Alcalde Municipal de Soledad le informó al Gerente de la E.S.E. Hospital Materno Infantil que la entidad territorial suscribió el Convenio para la prestación del servicios de salud con la ESE Hospital Juan Domínguez Romero y, en consecuencia, le comunicó oficialmente que debe abstenerse de atender a la población a partir de la fecha. Finalmente le solicitó remitir a la Secretaría de Salud Municipal los soportes de la facturación que la Alcaldía le devolvió, precisamente por no estar justificada, información que resulta imprescindible para la realización de la auditoría de las cuentas y su respectivo pago (documento aportado por el ejecutado en copia autenticada, fol. 175).
- Los días 2 y 4 de abril de 2003, el Gerente de la E.S.E. radicó ante el Municipio de Soledad solicitud del envío del certificado de registro presupuestal por $3.921'314.370, vigencia 2003, como sustento del convenio que afirmó haber suscrito.
- El 7 de abril de 2003, la Alcaldía Municipal de Soledad le manifestó al Gerente de la E.S.E. la extrañeza que le causó la anterior solicitud, por cuanto el cruce de correspondencia entre ambas entidades durante el mes de marzo de 2003 fue conclusivo sobre la voluntad de la ESE de no suscribir el modelo de convenio. El Alcalde, luego de transcribir los apartes de la correspondencia enviada por el Gerente de dicho Hospital, se negó a enviar la documentación requerida y explicó:
“(...) se establece sin lugar a dudas, en primer término, la inexistencia del presunto convenio al que usted hace alusión, esto en virtud de la negativa reiterada de su parte a suscribirlo en la forma como se le envió, tal como lo manifiesta en uno de sus múltiples escritos, fue como consecuencia de la autonomía de la voluntad que tienen todos los servidores públicos y por la cual usted decidió que la minuta propuesta contenía cláusulas ilegales e imposibles de cumplir para la entidad que usted dirige, situación que no compartíamos, pero que respetamos, y que en todo caso generó la disolución del posible acuerdo que nosotros como municipio consideramos que podía existir.
(...).En atención a esa negativa de su parte (...) decidimos (...) proceder en el mes de marzo, previa negociación jurídica y económica, suscribir un convenio con la ESE Hospital Juan Domínguez Romero de Soledad (...).
Por las razones anteriormente expuestas, no resulta procedente remitirle el certificado de registro presupuestal que usted solicita, ya que éste nunca se generó, debido a que se evidencia que no hubo acuerdo de voluntades sobre la minuta firmada y enviada por la Secretaria de Salud a usted, y en consecuencia nunca existió convenio con ustedes sobre la atención del primer nivel a la población vinculada del municipio de Soledad” (Destacado por fuera del texto original; documento aportado por el ejecutado en copia autenticada, fols. 176 a 180 c. 1).
Ese mismo día, en escrito separado, el Alcalde Municipal de Soledad le comunicó al Gerente de la ESE Hospital Materno Infantil que el CD Room remitido no contenía información sobre los Rips de los meses de enero y febrero de 2003 y le pidió que enviara la documentación exigida como sustento de la facturación realizada por eventos durante esos meses, información necesaria para la respectiva auditoría y posterior pago (documento aportado por el ejecutado en copia autenticada, fols. 181 a 182 c. 1).
- El 25 de abril de 2003 el Gerente de la E.S.E. Hospital Materno Infantil radicó en la Alcaldía Municipal de Soledad la factura 000325 del mes de marzo de 2003 y afirmó adjuntar con dicho escrito un CD Room, marca Imation, serial 6105CC05042048LHDO. En ella se indicó el valor total de los servicios prestados, sin relacionar cada uno de ellos (documentos aportados por la ejecutante en original, fols. 87 y 88 c. 1).
- El 9 de mayo de 2003, la Secretaría de Seguridad Social en Salud del Municipio de Soledad revisó las facturas enviadas por la ESE Hospital Materno Infantil, correspondiente al mes de enero de 2003, con los respectivos documentos que las sustentan:
“Valor facturación $147'381.020
Valor glosa $4'454.800
Valor pago $142'926.220” (documento aportado por el ejecutado en copia autenticada, fols. 189 y 192 a 197 c. 1).
- El 13 de mayo de 2003, la Alcaldía de Soledad expidió el comprobante de egreso 2015598 - orden de pago 2001185, por concepto del pago de las facturas del mes de enero de 2003, a favor de la ESE Hospital Materno Infantil Metropolitana de Soledad, efectuado a través del cheque de gerencia No. 2714429 del Banco AV Villas de esa misma fecha, con constancia de recibido por parte del Gerente de dicha ESE, quien dejó la siguiente anotación: “Pago parcial correspondiente al mes de enero de 2003. Recibido 14/05/2003. Saulo Aristizábal Janica” (documento aportado por el ejecutado en copia autenticada, fols. 198 y 199 c. 1).
- El 22 de mayo de 2003, la Secretaría de Seguridad Social en Salud del Municipio de Soledad revisó las facturas enviadas por la ESE Hospital Materno Infantil, correspondientes al mes de febrero de 2003:
“Valor facturación $204'568.463
Valor glosa $5'560.130
Valor pago $199'008.333”
(documento aportado por el ejecutado en copia autenticada, fols. 210 y 212 a 218 c. 1).
- El 30 de mayo de 2003, el Alcalde Municipal de Soledad le manifestó al Gerente de la ESE Hospital Materno Infantil su sorpresa al recibir facturación por el mes de abril de 2003 cuando le ha hecho saber por varios medios que no existe ningún convenio entre la entidad territorial y esa ESE, razón por la cual y, ante la existencia del Convenio celebrado por el Municipio con la ESE Hospital Departamental Juan Domínguez Romero, “el Municipio no es responsable de dicha facturación (...). En lo que respecta a los servicios prestados durante los meses de enero, febrero y marzo de 2003, se auditó lo correspondiente a los meses de enero y febrero, se canceló la facturación reconocida del mes de enero y la facturación que se reconozca por los meses de febrero y marzo se cancelarán conjuntamente porque es necesario debitar la suma de $217'845.845,oo que corresponde a los aportes patronales de la ESE y que en este momento están siendo debitados de los recursos asignados al municipio” (documento aportado por el ejecutado en copia autenticada, fol. 244 c. 1).
3. El título ejecutivo
El proceso ejecutivo es un medio coercitivo que tiene por objeto que el demandante haga efectivo un derecho subjetivo y, para su prosperidad, debe acreditar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, contenida en un título ejecutivo.
La ley exige que se satisfagan varios requisitos para que las obligaciones puedan ser susceptibles de ejecución. Entre ellos están los formales, relativos a que los documentos conformen una unidad jurídica y que provengan del deudor; además están los requisitos sustanciales según los cuales es necesario que los documentos que conforman el título ejecutivo contengan obligaciones claras, expresas y exigibles.
Estos últimos requisitos exigidos por la ley, los sustanciales, se entienden cumplidos cuando la obligación que se pretende cobrar aparezca a favor del ejecutante, esté contenida en el documento en forma nítida sin lugar a elucubraciones, esté determinada y no esté pendiente de plazo o de condición.
En efecto, la Sal ha explicado en anteriores oportunidades el alcance de los requisitos sustanciales, así:
- La obligación es expresa cuando surge manifiesta de la redacción misma del documento, en el cual debe aparecer el crédito - deuda en forma nítida, es decir, que la obligación esté declarada de forma expresa sin que haya lugar a acudir a elucubraciones o suposiciones;
- La obligación es clara cuando está determinada de forma fácil e inteligible en el documento o documentos y en sólo un sentido; y
- La obligación es exigible cuando su cumplimiento no está sujeto a plazo o a condición, es decir, ante la existencia de plazo o condición, la obligación se torna exigible cuando el término para su cumplimiento ya venció o cuando la condición ya acaeció.
El título ejecutivo será entonces la plena prueba contra el ejecutado de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, cuando en él se configuren los requisitos formales y sustanciales.
Partiendo de las anteriores calificaciones legales se examinará si el ejecutante demostró su condición de acreedor.
2. El título ejecutivo en el caso concreto
El problema jurídico se contrae a determinar la existencia o no del título ejecutivo, conformado por un convenio interadministrativo que el ejecutado afirma que nunca existió.
La parte demandante y el Tribunal consideraron que el título ejecutivo estaba integrado por el “convenio interadministrativo” celebrado entre las partes, el certificado de disponibilidad presupuestal y las facturas cambiarias.
La Sala advierte que, en este caso, los documentos presentados por el demandante para constituir el título ejecutivo no son prueba de la existencia de obligaciones claras, expresas y exigibles.
En efecto, la E.S.E. Hospital Materno Infantil aportó un documento titulado “Convenio de Transferencias de Recursos del Sistema General de Participación en Salud - Subsidio a la Oferta” de fecha 6 DE FEBRERO DE 2003, suscrito por la Secretaria de Salud del Municipio de Soledad, delegada en ese momento para contratar la atención de salud a la población y, aparentemente firmado también por el Gerente de la E.S.E. ejecutante, cuando obran en el expediente pruebas demostrativas de que la E.S.E. no lo firmó en esa fecha.
Las pruebas son contundentes de la falta de consentimiento expreso de la E. S. E. actora para suscribir el convenio aludido; basta repasar los documentos aportados al proceso, fechados con posterioridad al 6 de febrero de 2003, día en que el ejecutante afirmó haber suscrito el Convenio, para llegar a éstas conclusiones:
. 5 de febrero de 2003:
El Alcalde de Soledad delegó la contratación de la prestación del servicio de salud a la Secretaria de Salud Municipal.
El Gerente de la E.S.E. Hospital Materno Infantil acusó recibo de la minuta del convenio de fecha 6 de febrero de 2003 e insistió al Municipio que reconsiderara la posición porque no se ajusta a los parámetros legales, por lo siguiente:
(i) El parágrafo segundo de la cláusula tercer' del “convenio” resultaba “un imposible fiscal” para la ESE;
(ii) Era imposible avalar el parágrafo tercero de la cláusula tercer' del “convenio” referente al incumplimiento de otro contrato de obra pública y a la utilización de los dineros transferidos por la Nación, que tienen una destinación específica, para fines diferentes a los destinados, como sería la amortización de un crédito cuyo deudor es el Municipio de Soledad.
. 7 de marzo de 2003:
El Alcalde informó al Gerente de la E.S.E. actora que el registro presupuestal se le enviaría una vez suscribiera la minuta de convenio y lo conminó a firmarlo dentro de las 72 horas siguientes al recibo de dicha comunicación.
. 10 de marzo de 2003:
El Gerente de la E.S.E. demandante realizó nuevamente observaciones a la minuta y reiteró que no lo suscribiría hasta que se hicieran las respectivas correcciones.
. 11 de marzo de 2003:
El Alcalde de Soledad reasumió las funciones delegadas a la Secretaria de Salud para contratar la prestación del servicio de salud.
El Gerente de la E.S.E. insistió en que no suscribiría el convenio hasta que se corrigieran las cláusulas objetadas.
. 18 de marzo de 2003:
El Gerente de la ESE Hospital Materno Infantil resaltó en su comunicación dirigida al Alcalde Municipal que a la fecha no había suscrito la minuta porque no se han suprimido las cláusulas objetadas.
. 19 de marzo de 2003:
La Alcaldía Municipal de Soledad le comunicó al Gerente de la E.S.E. actora que, como no había suscrito el convenio, la Administración adoptaría las medidas necesarias para garantizar la prestación del servicio de salud a la población.
. 31 de marzo de 2003:
El Alcalde Municipal de Soledad le informó al Gerente de la E.S.E. Hospital Materno Infantil que suscribió el Convenio para la prestación del servicios de salud con la ESE Hospital Juan Domínguez Romero
. 7 de abril de 2003:
La Alcaldía Municipal le contestó al Gerente de la E.S.E. Hospital Materno Infantil que no le enviaría el registro presupuestal porque el mismo nunca se tramitó y, del cruce de correspondencia entre las entidades durante el mes de marzo, era evidente que la E.S.E. no tenía la voluntad de suscribir el modelo de convenio, siendo éste inexistente.
Como se observa, carece de fundamento la afirmación del ejecutante, en el sentido de que el Hospital suscribió el convenio el 6 de febrero de 2003, cuando a todas luces es evidente que no lo firmó en esa oportunidad por las presuntas irregularidades que presentaba y que dio a conocer al Municipio.
La Sala destaca además la comunicación del 18 de marzo de 2003 del Gerente de la ESE Hospital Materno Infantil dirigida al Alcalde Municipal, en la cual afirmó que a esa fecha no había suscrito la minuta porque no se habían suprimido las cláusulas objetadas, documento que demuestra fehacientemente su falta de consentimiento A 18 DE MARZO DE 2003, en consideración a que en esa fecha el Alcalde ya había reasumido las funciones delegadas a la Secretaria de Salud para efectos de dicha contratación, circunstancia indicativa de que, al momento en que el Gerente de la E.S.E. demandante firmó la minuta (se desconoce la fecha, pero en todo caso posterior al 18 de marzo de 2003), la Secretaria de Salud ya no tenía competencia para celebrar el convenio.
Teniendo en cuenta lo anterior, es evidente la inexistencia del título ejecutivo por las siguientes razones:
La obligación no es expresa ni clara porque no surge manifiesta de la redacción misma de los documentos aportados por el actor para constituir el título ejecutivo, toda vez que fueron desvirtuados con la correspondencia cruzada con el Municipio, escritos en los cuales no aparece de forma nítida la obligación.
Además, la obligación tampoco está determinada de forma fácil e inteligible en los documentos, por cuanto no es evidente o certero el consentimiento de la ESE respecto de la celebración del negocio jurídico, elemento esencial de todo convenio o contrato estatal.
La doctrina ha considerado el “consentimiento” como la “manifestación de voluntad de quien se aviene a colaborar con el Estado, a prestar un servicio o a dar una cosa, unido al consentimiento de la Administración pública para que así se haga, exteriorizado con las formalidades legales propias en que debe expresarse la voluntad del Estado, sumados, constituyen innegablemente, por la contraposición de intereses que comprenden y por los efectos jurídicos que producen, un contrato. Además ha afirmado que, sin el consentimiento, es imposible concebir la existencia de un contrato administrativ, entendido éste como la expresión clara, precisa e inequívoca de la voluntad directa de las partes (consentimiento expreso) o, manifestada de forma indirecta (consentimiento tácito), siempre que sea inequívoca.
Teniendo en cuenta lo anterior, es evidente que la falta del consentimiento respecto del alegado negocio jurídico, impide entender configurado el título ejecutivo, por cuanto las obligaciones no existen.
La obligación por tanto tampoco es exigible porque no existe certeza sobre la fecha de celebración del “convenio” ni sobre su eficacia, situación que impide verificar el término pactado para el cumplimiento de las supuestas obligaciones.
En consideración a lo anterior, se declarará probada la excepción de inexistencia de título ejecutivo propuesta por el ejecutado, no sin antes llamar la atención al Tribunal A Quo que libró mandamiento de pago y profirió la sentencia que ordenó seguir adelante la ejecución, sin analizar detenidamente las pruebas contundentes de la inexistencia del título ejecutivo.
3. La Sala advierte que la conducta desplegada por la E.S.E. ejecutante contradice la regla de no venir contra los actos propios debido a que el Gerente de la ESE manifestó, numerosas veces, su total desacuerdo con varias cláusulas de la minuta elaborada por el Municipio de Soledad y afirmar en este proceso que lo había suscrito en la citada fecha, 6 de febrero de 2003, implicó actuar en contra de sus propios actos, máxime cuando estaba defendiendo los intereses de la entidad.
Esa conducta de la ESE ejecutante trasgredió el principio constitucional de la buena fe, que impone al funcionario la carga de respetar y someterse a una situación creada anteriormente por su propia conducta. Sobre el tema cabe resaltar el siguiente texto doctrinal:
“La conducta contradictoria es una contravención o una infracción del deber de buena fe. Ya antes hemos señalado que el hecho de que una persona trate, en una determinada situación jurídica, de obtener la victoria en un litigio, poniéndose en contradicción con su conducta anterior, constituye un proceder injusto y falto de lealtad. He aquí por donde la regla según la cual nadie puede ir contra sus propios actos, se anuda estrechamente con el principio de derecho que manda comportarse de buena fe en las relaciones jurídicas”.
Al manifestar con sus actos procesales, que había suscrito el “convenio” sin la modificación de las cláusulas que objetó durante todo el tiempo, actuó de forma incoherente con las manifestaciones de voluntad que puso de presente al Municipio de Soledad en relación con su falta de consentimiento para la suscripción del “convenio” en los términos en que se elaboró, olvidando que pudo debatir ese asunto a través del ejercicio de las acciones ordinarias consagradas en la ley para obtener la declaración de los derechos subjetivos.
Resulta igualmente extraño para la Sala el comportamiento del Municipio de Soledad, que propuso a la E.S.E. a través del convenio, una cláusula que tenía por finalidad un objeto diferente al contratado, como es la amortización de un crédito tomado por el Municipio de Soledad para la ejecución de otro contrat' (fols. 12 a 16 c. 1).
Por consiguiente, además de revocar la sentencia de primera instancia, se ordenará expedir copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, para que investiguen las conductas de ambas partes con ocasión de los hechos que dieron lugar a este litigio.
4. Costas
Como la Sala revocará la sentencia apelada y declarará probada la excepción de inexistencia del título ejecutivo propuesta por el ejecutado, se condenará en costas al ejecutante, en los términos del literal d) del artículo 510 del C. P. C.
En este caso, la condena en costas está sometida a dos condiciones: que no prospere la ejecución y que se compruebe su causación en el proceso.
A diferencia de lo dispuesto sobre la materia respecto del proceso declarativo sometido al Código Contencioso Administrativo, en el proceso ejecutivo no es dable realizar consideraciones subjetivas respecto de la posición asumida por la parte vencida en el desarrollo del mismo, para determinar la procedencia de la condena en costas.
El proceso ejecutivo adelantado ante esta jurisdicción está sometido a las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan el proceso ejecutivo de mayor cuantía, por disponerlo así el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, de manera que debe aplicarse la regulación especial establecida en el artículo 510 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 51 de la ley 794 de 2003, que prevé lo siguiente:
“d) La sentencia de excepciones totalmente favorable al demandado pone fin al proceso; en ella se ordenará el desembargo de los bienes perseguidos y se condenará al ejecutante a pagar las costas y los perjuicios que aquél haya sufrido con ocasión de las medidas cautelares y del proceso. La liquidación de los perjuicios se hará como dispone el inciso final del artículo 307”.
La precitada disposición debe ser interpretada en consonancia con lo dispuesto en el artículo 392 del C. P. C., modificado por la ley 794 de 2003, que prevé la otra condición para que proceda la condena en costas: “9ª Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.”
Se tiene así que la condena en costas dentro del proceso ejecutivo está sometida a las condiciones particulares previstas para este proceso y no a las previsiones contenidas en el artículo 171 del C. C. A.
Cabe igualmente advertir que tampoco es aplicable lo dispuesto respecto de costas en los parágrafos 2 y 3 del artículo 75 de la ley 80 de 1993, en consideración a que las aludidas normas del Código de Procedimiento Civil son especiales para los procesos ejecutivos y posteriores a las del Estatuto Contractual.
La Sala encuentra que en el presente caso se cumplen las dos condiciones que determinan la procedencia de la condena en costas en el proceso ejecutivo: la prosperidad de la excepción del Municipio de Soledad y la demostración de la causación de los gastos del proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO. REVÓCASE la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Atlántico el 17 de octubre de 2003.
SEGUNDO. DECLÁRASE probada la excepción de inexistencia del título ejecutivo.
TERCERO. CONDÉNASE en costas a la E. S. E. Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana del Soledad. Tásense.
CUARTO. Por Secretaría, COMPÚLSENSE copias del proceso a la Fiscalía General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
PRESIDENTE
RUTH STELLA CORREA PALACIO ENRIQUE GIL BOTERO
AUSENTE
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
