CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCION SEGUNDA - SUBSECCIÒN 'B'
CONSEJERA PONENTE: DRA. BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 08001-23-31-000-2003-00550-01(00187-2006)
Actor: MARINA ISABEL MUÑOZ YI
AUTORIDADES NACIONALES
LA DEMANDA
La señora Marina Isabel Muñoz Yi, actuando por intermedio de apoderado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A. presentó demanda contra la Nación y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional del artículo 2º de la Resolución No. 10646 de 31 de octubre de 2002 expedida por el Director General de la DIAN, “Por la cual se efectúan unas ubicaciones”. La Resolución acusada textualmente dispone:
“Resolución No. 10646
31 de octubre de 2002
Por la cual se efectúan unas ubicaciones
EL DIRECTOR GENERAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
De conformidad con los artículos 19, 20 y 75 del Decreto 1072 de 1999
RESUELVE:
“(…) ARTÍCULO SEGUNDO.- Ubicar en el Despacho de la Administración de Impuestos Nacionales de Neiva de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a MARINA ISABEL MUÑOZ YI con C.C. 32655607, actual PROFESIONAL EN INGRESOS PÚBLICOS III NIVEL 32 GRADO 25 del Grupo Interno de Trabajo de Zona Franca de la División de Servicio de Aduanas de la Administración de Aduanas Nacionales de Barranquilla. (…)”
LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL
La suspensión provisional fue sustentada en capítulo especial dentro de la demanda de folios 48 a 52 y 62 a 66, en los siguientes términos:
La Resolución No. 10646 en su artículo 2º ordena la reubicación de la actora en la Administración de Impuestos Nacionales de Neiva de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, quien actualmente se desempeña como Profesional de Ingresos Públicos III, Nivel 32, Grado 25 del Grupo Interno de Trabajo de Zona Franca de la División de servicio de Aduana de la Administración de Aduanas Nacionales en Barranquilla, es violatoria de los artículos 42 y 53 de la Constitución Política y los artículos 12 a 14 del Decreto 1071 de 1999, por las siguientes razones:
a) Al efectuar un traslado de una funcionaria de carrera administrativa, sin permitirle tener la igualdad de oportunidades de continuar en el sitio donde se encuentra prestando sus servicios.
b) Por no tener en cuenta la realidad sobre las formalidades, al impedir que una mujer como la actora, quien tiene un hogar constituido en la ciudad de Barranquilla, en el cual hay dos (2) hijas menores, tenga que trasladarse a otra ciudad sumamente distante, teniendo que dejar su familia, por la circunstancia de tener necesidad de continuar laborando, e impiden la estabilidad del hogar al quitarle la posibilidad de cumplir con sus deberes de madre y esposa. Al igual que desconoce el desempeño laboral prestado por la accionante en el tiempo que lleva vinculada, donde se puede apreciar que sus calificaciones obtenidas han sido satisfactores en las diferentes Divisiones donde ha estado vinculada en Barranquilla, sin recibir ningún tipo de amonestación o sanción y, menos aún sin tener procesos disciplinarios en su contra que pudieran esgrimirse como pretexto para su traslado, puesto que lo que indican las valoraciones laborales es que debiera continuar al frente de las funciones que ha venido desarrollando en Barranquilla como estimulo o reconocimiento a las calificaciones obtenidas.
c) En la interpretación de las normas que rigen la relación laboral entre la entidad estatal y la accionante, el Director de la DIAN, al emitir la Resolución cuestionada, lo hace en forma desfavorable, teniendo en consideración que la ubicación laboral que presenta el acto acusado es lesiva en materia económica, familiar, de salud y social a la vida de la empleada y a su familia, situación que se aparta del precepto constitucional en materia interpretativa favorable al empleado.
Conforme al artículo 42 de la Constitución Política, los efectos de la resolución acusada son a todas luces nocivos para las relaciones familiares de la funcionaria MARINA MUÑOZ, pues la expulsa de su núcleo familiar y produce unos distanciamientos por la lejanía del lugar donde le corresponde radicarse, quitándole toda garantía de protección integral a la familia, con lo cual se puede analizar claramente la dicotomía entre la Resolución y la norma superior, dejando a las hijas menores en estado de desatención personal, lo cual no se compadece con lo preceptuado en la norma constitucional.
Por su parte el artículo 12 del Decreto 1072 de 199, es violentado de la misma manera, debido a que ubicarle en un lugar diferente a donde venía prestando sus servicios, sin ninguna forma técnica de reubicación, sin igualdad de oportunidades al existir otras personas vinculadas a la entidad que hubiesen podido promocionarse o concursar para obtener la ubicación en la ciudad de Neiva, impide que la accionante continúe en la labor que venía desempeñando en la ciudad de Barranquilla desconociendo el mérito que tiene de permanecer en su cargo ante el logro plasmado en sus evaluaciones.
La Dirección de la DIAN desconoce al artículo 13 del Decreto 1072 de 199
porque se pronuncia en forma contraria a la norma, puesto que crea una desigualdad al producir el cambio de lugar de trabajo a una empleada, sin darle oportunidad de reconocer la necesidad que ella exponga de permanecer en Barranquilla y le desconoce los méritos laborales para la continuidad en el desempeño de sus funciones.
Finalmente, la resolución acusada contraría el artículo 14 ibíde
, que contiene los objetivos de la carrera administrativa al manifestar en forma directa que ubica a la demandante sin su consentimiento en el Despacho de la Administración de Impuestos Nacionales de Neiva, sin promoción alguna y quitándole toda posibilidad de continuidad en las mismas condiciones y sin justificación alguna que amerite tal modificación.
CONSIDERACIONES
LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL
La suspensión provisional de los actos administrativos sólo es procedente en cuanto los mismos infrinjan en forma ostensible las normas superiores en que se fundamente la solicitud y por tratarse de una medida cautelar, su finalidad es evitar que mientras se decide en forma definitiva sobre la nulidad del acto cuestionado, éste continúe surtiendo efectos y siga vulnerando normas de rango superior.
El artículo 152 del C.C.A. señala que la petición de suspensión provisional además de ser solicitada de manera expresa y por escrito, antes de que sea admitida la demanda, es necesario que el acto acusado viole manifiestamente la norma superior en que se fundamente la petición.
La Resolución No. 10646 de 31 de octubre de 2002 fue proferida por el Director General de la DIAN con fundamento en los artículos 19, 20 y 75 del Decreto 1072 de 199
.
Los artículos 19, 20 y 75 del Decreto 1072 de 1999, se refieren a los cargos nacionales y su ubicación, la redistribución automática de la planta de personal y la competencia del Director General de la DIAN para decidir respecto a las situaciones administrativas de la Entidad a su cargo.
La demandante alega una violación al artículo 53 de la Constitución Política por la presunta vulneración a la estabilidad allí contenida; sin embargo, se observa que no hay violación de la referida norma porque en el sub-examine, el acto acusado constituye una manifestación de voluntad de la Administración de carácter particular que se expidió con arreglo a normas legales vigentes. Además, el principio de estabilidad no implica la inamovilidad absoluta del servidor público, ni mucho menos una limitante en las decisiones de ubicación que tome la Administración Pública, máximo cuando se trata de una planta global como en el caso de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN.
En lo que tiene que ver con la alegada violación de los artículos 12, 13 y 14 del Decreto 1071 de 1999, no guardan ninguna relación de causalidad con lo que se pretende demostrar por la actora, porque hacen alusión a materias como la competencia general de la DIAN, la organización de la Entidad en Direcciones Regionales teniendo como parámetros las condiciones socio-económicas y situación geográfica de las regiones pero con identificación tributaria, aduanera y cambiaria, con el propósito de facilitar la dirección, coordinación y orientación de las administraciones locales, sin que tenga que ver con el manejo y administración de personal.
De la confrontación directa del artículo 2º de la Resolución No. 10646 de 31 de octubre de 2002 con los artículos 42 y 53 de la Constitución Política y los artículos 12, 13 y 14 del Decreto 1072 de 26 de junio de 1999, por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera de los Servidores Públicos de la Contribución y se crea el Programa de Promoción e Incentivos al Desempeño de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, no es posible concluir la infracción de éstas últimas con el carácter de manifiesta que exige el artículo 152 del C.C.A. para que prospere la medida de suspensión provisional, toda vez que corresponde al fondo de la controversia determinar si a través del Acto Administrativo acusado existe una manifiesta infracción con las normas superiores constitucionales y las disposiciones legales invocadas que regulan las relaciones laborales de la actora con la accionada.
Así las cosas, la Sala deberá efectuar un estudio de fondo de la situación planteada, con miras a determinar la legalidad o ilegalidad del acto acusado; estudio éste propio de la sentencia que dirima la controversia y no de la etapa inicial del proceso, como lo es la admisión de la demanda.
La Sección Segunda, en Auto de 30 de noviembre de 2000, expediente 2713-2000, M.P. Dr. Alberto Arango Mantilla, al resolver la suspensión provisional en un caso similar en la DIAN, dijo:
“(…) Tendría que examinarse entonces, de manera cuidadosa, disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con el tema, esto, con el fin de saber, a ciencia cierta, si la función de situar o trasladar a funcionarios de una dirección regional, administración especial, local o delegada a otra (artículo 34 – literal d) de la Resolución 0750) podía o no delegarse en el Secretario General de la Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. No es este el momento procesal indicado para ello.
Por esas mismas razones, no es posible aplicar figuras jurídicas tan delicadas como la excepción de inconstitucionalidad (artículo 4º de la C.P.), cuando no se cuenta con todos los elementos fácticos y jurídicos que rodearon el asunto. (…)”
Adicionalmente la Corte Constitucional en sentencia T-109 de 19 de febrero de 2007, M.P. Rodrigo Escobal Gil, con relación al traslado, expresó:
“(…) Recuérdese que según la jurisprudencia de la Corte, “… toda reubicación laboral implica la necesidad de realizar acomodamientos en términos de la vida familiar y de la educación de los hijos y si se aceptara que estos ajustes fueran fundamentos suficiente para suspender los traslados, en la práctica se impediría la movilidad de los funcionarios que es requerida por la administración y por las empresas privadas para poder cumplir con sus fines”
Por las anteriores consideraciones, al no estar demostrada la inminencia de un perjuicio irremediable, el mecanismo idóneo para controvertir la orden de traslado es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los términos previstos, en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.
De conformidad con las razones precedentes, se admitirá la demanda de la referencia, por reunir los requisitos exigidos en los artículos 137 a 142 del C.C.A y negará la medida de suspensión provisional solicitada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto,
R E S U E L V E
Por reunir los requisitos legales, admítese la demanda incoada por MARINA ISABEL MUÑOZ YI.
En consecuencia se dispone:
1.- Notifíquese personalmente al Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, con entrega de la respectiva copia de la demanda y sus anexos.
2.- Notifíquese personalmente al Agente del Ministerio Público.
3- Por Secretaría, solicítense a la entidad demandada, los antecedentes administrativos que dieron origen al acto acusado.
4.- Para los efectos del artículo 207-5 del C.C.A., modificado por el artículo 50 de la Ley 446 de Julio 7 de 1998, fíjese el negocio en lista, por el término de diez (10) días.
5.- Deposítese la suma de $50.000, por la parte demandante, para cubrir los gastos ordinarios del proceso, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2867 de 1989 y el artículo 207 numeral 4º del C.C.A, dentro del término de diez días hábiles a partir de la notificación de esta providencia a la Parte Actora.
6.- Niégase la solicitud de suspensión provisional del artículo 2º de la Resolución No. 10646 de 31 de octubre de 2002 expedida por el Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
7.- Se reconoce al Doctor Juan Vergara Márquez, abogado con T.P. No. 63.017 como apoderado de la parte actora, de conformidad con el poder visible a folio 68.
Cópiese, Notifíquese y Cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha precitada.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ JESÚS MARÌA LEMOS BUSTAMANTE
GERARDO ARENAS MONSALVE
