CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil quince (2015)
| Expediente | 080012331000200001942 01(31162) | |
| Actor | FREDDY OTERO JULIAO | |
| Demandado | DISTRITO E.I.P. DE BARRANQUILLA Y OTROS | |
| Acción | NULIDAD | |
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia del seis (6) de diciembre de 2004, proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Atlántico, Magdalena, Sucre y Bolívar, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.
- ANTECEDENTES PROCESALES
1. La demanda
El 13 de junio de 2000 el ciudadano Freddy Otero Juliao, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Atlántico para que fuera declarada la nulidad del Acuerdo 001 del 31 de mayo de 2000, por medio del cual se autoriza al señor Alcalde Distrital de Barranquilla para ampliar el término de la concesión otorgada para el uso de los bienes destinados a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseos y se dictan otras disposicione.
2. Norma demandada
El actor solicita la declaratoria de nulidad de la totalidad de las disposiciones contenidas en el Acuerdo 001 del 31 de mayo de 2000 expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, que es del siguiente tenor:
“ARTÍCULO PRIMERO: Autorízase al señor Alcalde de Barranquilla, para que en el término de 180 días, en representación del Distrito de Barranquilla, gestione, conjuntamente con la empresa TRIPLE AAA de Barranquilla S.A. E.S.P., la ampliación del término de la Concesión de uso de los bienes que se destinan a la prestación de los Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado, y Aseo en la ciudad de Barranquilla.
“PARÁGRAFO: La ampliación o prórroga a la que se refiere el presente artículo no podrá ser superior al término estipulado para la concesión vigente.
“ARTÍCULO SEGUNDO: De convenirse la prorroga (sic) autorizada en virtud de las facultades concedidas por el presente acuerdo, esta deberá estar sujeta al cumplimiento de las siguientes disposiciones:
“A) El alcalde Distrital de Barranquilla queda autorizado para contratar con una firma de auditoría de prestigio internacional, el estudio de las proyecciones financieras, de la sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla, S.A E.S.P., de tal manera que sirvan de soporte para acordar los términos y los beneficios de la ampliación del plazo de la concesión.
“B) Aquellas regalías que deba cancelar la sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla, S.A E.S.P., a favor del Distrito de Barranquilla como consecuencia de la ampliación del plazo de la concesión a partir del año 2013 se destinarán a cubrir la carga pensional de los jubilados de las extintas Empresas Públicas Municipales de Barranquilla.
“C) El Alcalde Distrital deberá gestionar la consecución de los recursos que sean necesarios para capitalizar el fondo territorial de pensiones.
“D) Dentro de los acuerdos que se celebren en torno a la ampliación del plazo de la concesión de uso, el Alcalde de Barranquilla deberá gestionar conjuntamente con la sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla, para que esta sociedad se encargue TRIPLE AAA, de la remodelación, conservación y mantenimiento de parques, boulevares y zonas verdes de la ciudad de Barranquilla.
“ARTÍCULO TERCERO: Autorízase al Alcalde Distrital de Barranquilla, para que suscriba todos los documentos y realice los actos y operaciones necesarias para materializar la ampliación del término de la concesión de uso de los bienes que se destinarán a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo.
“ARTÍCULO CUARTO: El presente acuerdo rige a partir de su sanción y publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.
3. Hechos
Como fundamentos fácticos de su demanda, la parte actora expuso los que la Sala se permite resumir a continuación:
3.1. En desarrollo de lo dispuesto en el Acuerdo 0023 del 6 de junio de 1991, el Distrito de Barranquilla celebró con Triple AAA de Barranquilla S.A. E.S.P. un contrato de concesión para el uso de los bienes destinados a la prestación de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, cuyo plazo de ejecución se pactó en 20 años y su régimen jurídico, de conformidad con lo señalado en el ordinal 3º del artículo 39 de la Ley 142 de 1994, era el de derecho privado. Para la época de la presentación de la demanda aún restaban 13 años de ejecución del contrato.
3.2. El 31 de mayo de 2000 se expidió el Acuerdo 001, por cuya virtud se “ordena” al Alcalde Mayor de Barranquilla ampliar el término de la concesión por 20 años adicionales al plazo inicialmente pactado, lo cual es violatorio de la “ley contractual”. Para el actor, lo procedente hubiese sido “…esperar el advenimiento del año 2013 para entonces si proceder a celebrar un nuevo contrato o prorrogar el anterior, pero no violar el ya suscrito”.
4. Normas violadas y concepto de la violación
4.1. La parte demandante consideró que se vulneraron las siguientes normas jurídicas: artículos 29 y 313 ordinal 3º de la Constitución Política; 1602 del Código Civil; 39 parágrafo 1º de la Ley 142 de 1994.
4.2. La violación de las disposiciones mencionadas se concreta en los siguientes aspectos:
4.2.1. Artículo 29 de la Constitución Política: Teniendo en cuenta que el Acuerdo 0023 de 1991 estableció un término de 20 años de ejecución para el contrato de concesión celebrado entre el Distrito de Barranquilla y la empresa Triple AAA S.A. E.S.P., al disponerse en el Acuerdo 001 de 2000 la prórroga del mismo por otros 20 años se “…rompe el esquema básico de la ley contractual y por extención (sic) el Debido Proceso”.
4.2.2. Artículo 313 ordinal 3º de la Constitución Política: Los contratos cuya celebración autorizan los concejos municipales o distritales en virtud de la norma cuya violación se alega, deben, para su validez y eficacia jurídica, ceñirse a las solemnidades exigidas en la constitución y las leyes que regulan la materia, las cuales fueron violadas por el acto demandado, por no ajustarse a lo regulado por nuestra legislación civil en materia contractual.
4.2.3. Artículo 1602 del Código Civil: Teniendo en cuenta que el contrato es ley para las partes en los términos señalados por la disposición cuya violación se acusa, el Acuerdo 001 de 2000 no puede ampliar el término de ejecución inicialmente pactado del contrato de concesión al que se ha hecho referencia, mucho menos si el mismo aún no se ha cumplido. “Debió en cambio la corporación o invalidar el contrato vigente, solicitar su resolución o en su caso suspención (sic) para proceder a suscribir otro con términos de cumplimientos (sic) más amplios”.
4.2.4. Artículo 39 parágrafo 1º de la Ley 142 de 1994: De acuerdo con esta disposición, los contratos especiales para la gestión de servicios públicos en ella señalados –salvo el identificado en el ordinal 1º-, se regulan por el derecho privado, “…[d]e donde se desprende que si el Acuerdo 001 de 2000 emanado del Concejo Distrital de Barranquilla, viola normas de derecho privado…, paralelamente viola igualmente por vía de extención (sic) la Ley 142 de 1991”.
5. Actuación procesal de primera instancia
5.1. La demanda presentada fue admitida mediante auto del 30 de octubre de 200, en el cual se ordenó la notificación de la providencia al Concejo Distrital de Barranquilla, a la Alcaldía del Distrito de Barranquilla, a la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. y al Ministerio Público.
5.2. Dentro del término de fijación en lista, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, mediante escrito presentado el 12 diciembre de 2000, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones en ella formuladas, aceptó algunos hechos y precisó otro.
5.2.1. Señaló el demandado que no se encuentra demostrada la violación del artículo 29 de la Constitución Política y que el cargo deja de lado la necesaria identificación del titular del derecho al debido proceso que se vio afectado con el acto impugnado, así el proceso que fue desconocido.
5.2.2. No advierte el demandado que se haya violado alguna solemnidad contemplada en la legislación civil con la expedición del acto impugnado y, por lo mismo, no encuentra vulnerado el artículo 313 de la Constitución Política.
5.2.3. En punto de la violación del artículo 1602 del Código Civil, señaló que la posibilidad de modificar un acuerdo de voluntades surge del contenido mismo de la norma mencionada, pues las partes, de común acuerdo, cuentan con la posibilidad de incorporar las modificaciones que estimen pertinentes. Observó, además, que tanto el Acuerdo 023 de 1991 que autorizó al Alcalde Distrital de Barranquilla para la celebración de la concesión, como el contrato inicial que la materializó contemplaba la posibilidad de prorrogar su plazo de ejecución, por lo que el Acuerdo 001 de 2000 tan sólo concretó la prórroga prevista desde un principio por la administración distrital.
5.2.4. Consideró el demandado que, al estar demostrada la ausencia de violación de norma alguna del derecho privado, no es posible que se viole ni por extensión, ni en ninguna otra forma el parágrafo del artículo 39 de la Ley 142 de 1994.
Precisó, además, que no era cierto que el Distrito tuviese que esperar a que el contrato se encontrara cerca de su finalización para proceder a celebrar uno nuevo o para prorrogarlo, pues no existe ninguna norma en el derecho privado que señale un límite temporal para tales efectos. Al contrario, el demandado advirtió cómo, en su criterio, a la luz de las normas contenidas en la Ley 142 de 1994 resultaba pertinente la prórroga autorizada por el Acuerdo 001 de 2000.
5.3. El 12 de diciembre de 2000 la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. dijo contestar la demanda interpuesta y solicitó despachar desfavorablemente las pretensiones de nulidad formuladas por carencia total de fundamento en los cargos planteados por el demandant.
5.4. En proveído del 19 de diciembre de 2001 el a quo asumió como pruebas las aportadas por los intervinientes en todo lo que resulten pertinentes y conducentes, y reconoció a la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseos de Barranquilla S.A. E.S.P. como tercero dentro del proces.
5.5. En auto del 15 de enero de 2003 se corrió traslado común a las partes para alegar de conclusió. De esta etapa del proceso hicieron uso los extremos procesales y el tercero interviniente, quienes reiteraron sustancialmente los argumentos expuestos con anteriorida.
6. La sentencia impugnada
La Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Atlántico, Magdalena, Sucre y Bolívar profirió sentencia el 6 de diciembre de 200, en la que, luego de reseñar el decurso procesal, las intervenciones de las partes, y presentar consideraciones en torno del asunto sustantivo del trámite, negó la súplica de la demanda.
Respecto de cada uno de los cargos formulados por el libelista, el a quo señaló, en síntesis:
6.1. En torno de la violación del artículo 29 superior existía una indebida estructuración del cargo, en tanto que no fueron precisadas las normas que constituían el “esquema básico de la ley contractual” aplicables al caso concreto, ni cuáles fueron las transgredidas. De la misma forma destacó que el actor omitió señalar en qué consistió la transgresión al debido proceso, cuáles fueron las normas legales que lo conformaban y cuáles de ellas fueron violentadas. Observó el Tribunal que “[l]a censura, en consecuencia, se caracteriza por su ambigüedad e imprecisión, razón que justifica su desestimación”.
6.2. En cuanto hace a la aducida violación del ordinal 3º del artículo 313 de la Constitución Política, en la que se asigna a los concejos municipales y distritales la posibilidad de autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo, advirtió el Tribunal que el cargo se encuentra desprovisto de fundamento, pues no se precisan las solemnidades señaladas en la legislación civil en materia contractual que se dicen inobservadas por el acto impugnado. Por lo anterior, el a quo desestima el cargo formulado.
6.3. Respecto de la alegada vulneración del artículo 1602 del Código Civil también fue desestimada, toda vez que, el Acuerdo 23 de 1991, por el cual se autorizó al municipio de Barranquilla, para participar en la creación de una sociedad de economía mixta, del orden municipal, encargada de la prestación de servicios públicos, estableció que la concesión tendría un plazo prorrogable de ejecución, lo cual reiteró el contrato de suscripción de acciones en virtud del cual se materializó el Acuerdo mencionado. En consecuencia, el acto impugnado, para el Tribunal, respeta lo pactado contractualmente por el Distrito de Barranquilla, “…lo cual entraña una plena sujeción al mandato del artículo 1602 del C.C.”. Agregó que el actor no precisó las normas superiores por cuya virtud el Concejo debió invalidar el contrato de suscripción de acciones vigente, solicitar su resolución o suspenderlo y proceder a suscribir un nuevo negocio jurídico.
6.4. Igualmente fue desestimado el cuarto cargo formulado por el actor relativo a la violación del artículo 39 de la Ley 142 de 1994, pues consideró el a quo que dicho cargo se centraba en la vulneración de normas de derecho privado, lo cual no se demostró en el proceso.
7. El recurso de apelación
Inconforme con la decisión de primera instancia, el actor interpuso, oportunamente, recurso de apelació, el cual fue concedido por el Tribunal mediante auto del 19 de abril de 200. Al sustentar el recurso indicó el actor que el esquema básico de la ley contractual a la que aludió en sus escritos previos era el artículo 1602 del Código Civil, según el cual no se puede dejar a la discrecionalidad de las partes el cumplimiento de las obligaciones y deberes contenidos en las cláusulas contractuales. El actor indicó que la mencionada disposición fue quebrantada con la celebración del contrato que amplió el término de la concesión por veinte años adicionales, ya que la prórroga sólo debía iniciar una vez finalizado el plazo de ejecución pactado en el contrato original, pues “…no se podrá producir una prórroga sobre lo no terminado”.
Finalizó la sustentación indicando que si bien corresponde a los concejos municipales autorizar a sus alcaldes la celebración de contratos, tal atribución debe “…ceñirse a las solemnidades de los actos y contratos a celebrar. El autorizar la celebración de un contrato viciado de nulidad el acuerdo que lo autoriza también es nulo (sic)”.
8. El trámite de la segunda instancia
El recurso presentado fue admitido por auto del 4 de noviembre de 200 y, luego de su ejecutoria, mediante proveído del 26 de enero de 200, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo.
De esta oportunidad procesal hizo uso el tercero interviniente y tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio.
El tercero interviniente, en escrito del 14 de febrero de 200, se refirió a los cargos formulados en la demanda, los cuales consideró improcedentes por lo que solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia.
- CONSIDERACIONES
- El Concejo Municipal de Barraquilla, mediante Acuerdo 0023 del 6 de junio de 1991 autorizó al Alcalde de Barranquilla para que, en representación del municipio, participara como accionista mayoritario en la creación de una sociedad de economía mixta regida por el Título VII del Libro II del Código de Comercio, cuyo objeto social principal sería la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo (artículo 1º). El aporte social del Municipio estaría constituido, previo inventario y avalúo efectuado por las partes, por la concesión de la prestación de los servicios públicos a cargo de la sociedad y el uso de los bienes muebles e inmuebles vinculados directa o indirectamente a la prestación de los mismos, la cual se otorgaría por 20 años prorrogables, contados a partir de la constitución de la sociedad. (artículo 5).
- Mediante escritura pública 1667 del 17 de julio de 1991 fue constituida la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. (A.A.A. B/quilla S.A.), en los términos dispuestos en el Acuerdo 0023 de 1991. De acuerdo con el artículo 76 transitorio del acto de constitución, “…la sociedad deberá dentro del término de seis (6) meses, tomar las medidas y decisiones pertinentes para ejecutar las acciones mediante las cuales recibirá como aporte del municipio la concesión de la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarilladlo y aseo, determinar su forma de reversión y adoptar los demás mecanismos que sean del caso, en orden al estricto cumplimiento de las disposiciones del Acuerdo”.
- Con el Decreto 775 del 24 de diciembre de 1991, el Alcalde Mayor de Barranquilla aprobó el avalúo de la concesión autorizada en el Acuerdo 0023 de mismo año.
- El 27 de noviembre de 1992, el Concejo Municipal de Barranquilla expidió el Acuerto 031, por cuya virtud se autoriza al Alcalde Mayor de Barranquilla para que realice, en los términos y condiciones definidos en el Acuerdo 0023 de 1991, el aporte de la concesión de que trata dicho acto (artículo 1º).
- Producto de las autorizaciones otorgadas al Alcalde Mayor de Barraquilla por el Concejo Distrital el 19 de octubre de 1993 fue suscrito entre la Alcaldía de Barranquilla y la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A., un contrato que tuvo por objeto la suscripción y pago por parte del Municipio de acciones nominativas y de capital de la serie A. El pago del aporte de capital se materializó mediante el otorgamiento de la concesión de la utilización de los activos vinculados directa o indirectamente a la prestación de los servicios de acueducto, alcantarilladlo y aseo, conforme al Acuerdo No. 0023 de 1991 (cláusula primera). La duración de la concesión se pactó por el término de 20 años contados a partir de la celebración del contrato mencionado (cláusula segunda), prorrogables por acuerdo entre las partes (cláusula quinta, in fine).
- Por medio de escrito del 24 de abril de 2000, el Alcalde Distrital de Barranquilla sometió a consideración del Concejo Distrital el proyecto de Acuerdo “por el cual se autoriza al Alcalde Distrital de Barranquilla para ampliar el término de la concesión otorgada para el uso de los bienes destinados a la prestación de servicios públicos domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo”.
- En el Acuerdo 001 del 31 de mayo de 2000, el Concejo Distrital de Barranquilla adoptó las siguientes determinaciones, en uso de las facultades otorgadas por las leyes 136 y 142 de 1994:
En esencia, el debate sub judice cuyo estudio abordará la Sala, dado el contenido de la impugnación formulada, se concentra en definir si con la expedición del Acuerdo 001 del 31 de mayo de 2000 del Concejo Distrital de Barranquilla se vulneró el artículo 1602 del Código Civil, en tanto que, según lo dispuesto en tal norma, no podía acordarse la prórroga de la concesión otorgada para el uso de los bienes destinados a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseos en el Distrito de Barraquilla, hasta tanto no hubiese finalizado el plazo de ejecución inicialmente pactado.
Al no encontrar irregularidades que impongan declaratoria de nulidad alguna en el presente trámite, la Sala procede a presentar las razones de la confirmación de la sentencia impugnada, para lo cual se abordarán los siguientes asuntos: 1) Competencia; 2) Hechos probados; 3) Contenido normativo del artículo 1602 del Código Civil; 4) Caso concreto.
1. Competencia
Encuentra la Sala que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 del Código Contencioso Administrativo (ambos artículos modificados por la Ley 446 de 1998), es competente para conocer en segunda instancia del sub lite, en tanto se trata de la impugnación, por ilegalidad, de un acto administrativo expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, esto es, un organismo del orden distrital, en cumplimiento de funciones administrativas, en tanto que con el Acuerdo demandado se autoriza al Alcalde Distrital la celebración de un negocio jurídico, de conformidad con lo previsto en el artículo 313 de la Constitución Política.
2. Hechos probados
Dentro del expediente procesal están debidamente acreditados los siguientes hechos de relevancia para las definiciones que serán adoptadas, todos acreditados mediante prueba documental:
En la mencionada comunicación se expusieron los motivos del acto que se sometía a consideración del Concejo, entre los cuales se destaca que el Distrito y la Sociedad encargada de la prestación del servicio público se encontraban ejecutando un plan de infraestructura que tenía como horizonte de tiempo el año 2025 y que, dada la magnitud del proyecto, se requería del compromiso de recursos a largo plazo. Señaló:
“Con el fin de que el Distrito de Barranquilla, asegure, a largo plazo, la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo de una manera eficiente, así como de garantizar la culminación del Plan Director que se ejecuta en beneficio de la comunidad y, de garantizar al Distrito de Barranquilla el ingreso de unos recursos inmediatos, así como de unos ingresos estables y futuros como accionista de Triple A de Barranquilla S.A. E.S.P. es necesario autorizar al Alcalde como representante del Distrito de Barranquilla, para realizar, conjuntamente con la TRIPLE A de BARRANQUILLA S.A. E.S.P., las gestiones necesarias tendiente (sic) a ampliar el término de la Concesión otorgada a esta Empresa, y suscribir todos los documentos necesarios para materializar la ampliación”.
“ARTÍCULO PRIMERO.- Autorízase al señor Alcalde de Barranquilla, para que en el termino (sic) de 180 días, en representación del Distrito de Barranquilla, gestione, conjuntamente con la empresa TRIPLE AAA de Barranquilla S.A. E.S.P., la ampliación del termino (sic) de la Concesión de uso de los bienes que se destinan a la prestación de los Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo en la ciudad de Barranquilla.
“PARÁGRAFO.- La ampliación o prorroga (sic) a la que se refiere el presente artículo no podrá ser superior al termino (sic) estipulado para la concesión vigente.
“ARTÍCULO SEGUNDO.- De convenirse la prorroga (sic) autorizada en virtud de las facultades concedida por el presente acuerdo, esta deberá estar sujeta al cumplimiento de las siguientes disposiciones:
“A) El Alcalde Distrital de Barranquilla queda autorizado para contratar con una firma de auditoría de prestigio internacional, el estudio de las proyecciones financieras, (sic) de la sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P., de tal manera que sirva de soporte para acordar los términos y los beneficios de la ampliación del plazo de la concesión.
“B) Aquellas regalías que deba cancelar la sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. a favor del Distrito de Barranquilla como consecuencia de la aplicación del plazo de concesión a partir del año 2013 se destinaran (sic) a cubrir la carga pensional de los jubilados de las extintas Empresas Publicas (sic) Municipales de Barranquilla.
“C) El Alcalde Distrital deberá gestionar la consecución de los recursos que sean necesarios para capitalizar el fondo territorial de pensiones.
“D) Dentro de los acuerdos que se celebren en torno a la ampliación del plazo de la concesión de uso, el Alcalde de Barranquilla deberá gestionar conjuntamente con la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P., para que esta sociedad TRILPE AAA, se encargue de la remodelación, conservación y mantenimiento de parques, boulevares y zonas verdes de la ciudad de Barranquilla.
“ARTÍCULO TERCERO.- Autorízase al Alcalde Distrital de Barranquilla, para que suscriba todos los documentos y realice los actos y operaciones necesarias para materializar la ampliación del termino (sic) de la concesión de uso de los bienes que se destinaran (sic) a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo.
“ARTÍCULO CUARTO.- El presente acuerdo rige a partir de su sanción y publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.
3. Contenido normativo del artículo 1602 del Código Civil
El artículo 1602 del Código Civil consagra el principio lex contractus, pacta sunt servanda, por cuya virtud se impone el cumplimiento obligatorio de los pactos que dimanan de toda relación jurídica negocial (rectius: contrato), bien de manera espontánea o forzadamente. La mencionada disposición advierte sobre la fuerza normativa característica de todo contrato como efecto inicial del vínculo, en tanto “ata” a sus intervinientes al cumplimiento de un propósito común, lo cual supone una consecuencia práctico-jurídica de gran utilidad dentro del tráfico de bienes y servicios, en tanto ofrece estabilidad, previsibilidad y certidumbre en las relaciones contractuales y, en principio, genera la imposibilidad de aniquilar el vínculo por un acto unilateral.
El artículo 1602 del Código Civil refleja la fuerza vinculante del contrato y, por lo tanto, repudia toda actuación unilateral y caprichosa de alguna de las partes que tenga por finalidad afectar el interés común de los sujetos negociales y, en general, el desapegarse arbitrariamente del acuerdo de voluntades válidamente celebrado.
La autoridad de las partes, empero, no sólo comprende un acuerdo generatriz o fuente de un vínculo negocial; la autonomía que les es otorgada por el ordenamiento jurídico también supone su capacidad para la modificación o terminación de sus relaciones negociales por consenso recíproco (rectius: mutuus consensus, contrarius consensus, mutuus dissensus). Sobre el particular ha señalado la Sala:
“Cierto es que el artículo 1602 del Código Civil, establece que los contratos válidamente celebrados son ley para las partes y sólo pueden ser invalidados por consentimiento mutuo de quienes los celebran o por causas legales; con otras palabras, consagra el principio “lex contractus, pacta sunt servanda”, que supone el carácter obligatorio para las partes y con efectos frente a terceros de un contrato celebrado que no esté afectado por vicio de invalidez; no obstante, en virtud de este mismo principio y como corolario de la autonomía de la voluntad de las partes, el contrato bien puede modificarse o extinguirse si éstas así lo convienen, excepciones que proceden según las estipulaciones y cláusulas del contrato y que encuentran en el pacto de una condición resolutoria expresa una de sus modalidade.
Por lo anterior, del texto normativo que se comenta, observa la Sala que no sólo es posible afirmar la capacidad creadora de disposiciones normativas con fuerza vinculante a las partes del contrato, sino también la capacidad de variar, consensualmente, sus acuerdos previos e, incluso, extinguirlos. La fuerza normativa reconocida por el artículo 1602 del estatuto civil, en consecuencia, goza de una amplitud suficiente que abarca la creación, modificación y extinción relaciones jurídicas negociales.
4. Caso concreto
Tal como se dejó precisado precedentemente, la impugnación formulada contra la sentencia de primera instancia por parte del actor se concreta en afirmar que el Acuerdo 001 del 31 de mayo de 2000 infringió lo dispuesto en el artículo 1602 del Código de Civil, pues, en síntesis, no podía el Concejo Distrital de Barranquilla autorizar al Alcalde Distrital para celebrar una prórroga de un contrato cuyo plazo de ejecución no había finalizado, en tanto tal disposición implicaba la violación de las solemnidades a las que debía ceñirse el negocio jurídico respectivo.
Sobre el particular, en primera instancia, ha de reiterarse lo señalado por la Corporación en su Sala de Consulta y Servicio Civil en el sentido que la autorización ordenada por el ordinal 3º del artículo 313 de la Constitución Política se erige como un presupuesto de validez del contrato respectivo, por manera que, ante su ausencia, es anulable por su juez natura.
No obstante lo anterior, tal naturaleza de la autorización mencionada, no goza de los alcances que el libelista pretende darle, pues dicha manifestación unilateral del concejo municipal o distrital no tiene por virtud la variación, per se, de los contratos celebrados por el alcalde de la entidad territorial respectiva, quien cuenta, por disposición constitucional a propósito, con la atribución de dirigir la acción administrativa del municipio, asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo, y ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto(artículo 315 superior). Así las cosas, la autorización del concejo resulta ser una “habilitación” para que el alcalde acuerde con su co-contratante los términos de la relación jurídica negocial de que se trate y no supone, en consecuencia, una modificación unilateral del mismo.
Por lo dicho, no encuentra la Sala que el Acuerdo 001 de 2000 haya contrariado lo específicamente regulado en el artículo 1602 del Código Civil, pues con él simplemente se autorizó al Alcalde Distrital de Barranquilla para que “gestione, conjuntamente con la empresa Triple AAA de Barranquilla S.A. E.S.P., la ampliación del término de la concesión…”. (Resalta la Sala)
Por otra parte, considerando que el libelista supone que la autorización del Concejo Distrital de Barranquilla y el posterior pacto de la prórroga entre el Distrito y la sociedad Triple A, resultan contrarias al ordenamiento jurídico superior, en concreto, al artículo 1602 del Código Civil, debe la Sala reiterar lo señalado en inmediata precedencia (cfr. supra numeral II.2), en punto de la capacidad otorgada a las partes de variar el contenido de sus pactos contractuales, al punto que se reconoce, incluso, la posibilidad de darlos por terminados de común acuerdo.
Así, en principio y dejando a salvo circunstancias que puedan llevar a concluir en la ocurrencia de una causal de nulidad del contrato modificatorio celebrado por virtud del Acuerdo 001 de 2000, pues ello evidentemente escapa al espectro competencial de la Sala en el sub lite, no se advierte que la autorización para acordar una prórroga de la duración de la concesión otorgada por el Distrito de Barranquilla, que, dicho sea de paso, se sometía al régimen del derecho privado, resulte contraria al artículo 1602 del Código Civil y, por lo tanto, ilegal, aún encontrándose pendiente de ejecución buena parte del plazo contractual, pues son las partes quienes, advertidas las necesidades por satisfacer y respetando las normas propias del contrato y aquellas que de manera impositiva llegan a integrar el contenido del mismo, pueden acordar las variaciones que consideren oportunas, todo lo cual se encuentra en estricta consonancia con los dictados del principio lex contractus, pacta sunt servanda.
En consecuencia, el cargo formulado no está llamado a prosperar.
5. Costas del proceso
Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del seis (6) de diciembre de 2004, proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Atlántico, Magdalena, Sucre y Bolívar.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
| HERNÁN ANDRADE RINCÓN | CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA |
