Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 19484 de 2006

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GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Expropiación. Sentencia que la decide / JUICIOS EXPROPIATORIOS - Procedimiento / SENTENCIA QUE RESULVE EXPROPIACION - Recursos / FALLO DE EXPROPIACION - Grado jurisdiccional de consulta / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Condena al INCORA / ASUNTO AGRARIO - Grado jurisdiccional de consulta

La Sala conoce en ese grado jurisdiccional, que se surte a favor de la entidad pública INCORA, porque la sentencia del A Quo le impuso a esta persona pública una obligación dineraria por $2'765.582,oo a favor de la sucesión ilíquida del señor SIMÓN PARRA UTRIA, correspondiente al valor de la indemnización por la expropiación del inmueble de su propiedad y de las mejoras del mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 184 del C. C. A, artículo anterior a la reforma que introdujo la ley 446 de 7 de julio 1998. Y la remisión al citado artículo 184 del C. C. A la efectuó la ley agraria No. 160 de de 1994, vigente en materia de JUICIOS EXPROPIATORIOS para la época en que el Tribunal dictó el fallo de primera instancia, esto es el día 10 de abril de 1996; la ley 160 dispuso que la sentencia que decide la expropiación es susceptible tanto del recurso de apelación como del grado jurisdiccional de consulta, remitiéndose en este último aspecto al artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, normativa que concebía el grado jurisdiccional de consulta - vuelve y se recaba, antes de la ley 446 de 1998- para los fallos que se dictaran en primera instancia y que impusieran UNA OBLIGACIÓN a cargo de cualquier entidad pública. Entonces, el paso del grado jurisdiccional de consulta, en este caso, no está dado porque se hubiere dictado sentencia en contra de quien estaba representado por curador ad litem, teniendo en cuenta que la norma aplicable para el momento en que se dictó el fallo de primera instancia, sólo contempló tal grado jurisdiccional cuando el fallo de expropiación impuso obligación a cargo de cualquier entidad pública.

EXPROPIACION - Evolución legislativa / EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL - Fases / EXPROPIACION DE CARACTER ADMINISTRATIVO - Características / EXPROPIACION ADMINISTRATIVA - Diferente a la expropiación judicial / EXPROPIACION JUDICIAL - Diferente a la expropiación administrativa

BAJO LA CARTA POLÍTICA DE 1886: Se previó únicamente la expropiación por vía judicial, procedimiento que se desarrollaba en dos etapas: una fase administrativa seguida de una judicial, en la que finalmente se decretaba o no la expropiación con privación del derecho de dominio a su titular. CON LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991: Se dio cabida en su artículo 58 inciso final, modificado por el acto legislativo No. 01 de 1999, a la expropiación de carácter administrativo, la cual, al lado de la judicial y en los casos específicamente señalados por la ley, es decretada mediante acto administrativo autónomo, en el cual se ordena la transferencia forzosa de la propiedad, decisión que está llamada a privar en forma autónoma del derecho de dominio de su titular, previa indemnización, “( ) pero sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio”. La doctrina precisa la diferencia que existe entre una y otra expropiación, administrativa y judicial, y señala que en la expropiación judicial o más propiamente mixta (fase administrativa - fase judicial) en el acto administrativo que dictan las autoridades competentes, se promueve u ordena la expropiación, no se decreta, sólo se exterioriza la voluntad de expropiar “( ) materializada en una resolución que pone fin a la fase administrativa adelantada, y que sólo sirve de base para instaurar la demanda de expropiación, requiriendo de confirmación mediante decisión judicial (que es, en últimas, la que dispone la transferencia forzosa de la propiedad ( )”; en tanto que en la expropiación administrativa la autoridad administrativa la decreta unilateralmente y mediante ella se efectiviza de pleno derecho la transferencia o cesión forzosa de la propiedad privada.

EXPROPIACION - Pilares / EXPROPIACION - Elementos esenciales

Regresando al marco normativo vigente para la época en la que se ordenó la expropiación por el INCORA, es necesario acudir en primer lugar, al artículo 30 constitucional, fruto de la reforma constitucional de 1936, en la que, de una parte, se garantizó la propiedad privada y demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles; y, de otro lado, se contempló la propiedad como función social que implica obligaciones; dispuso que “( ) por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa ( )”. Esta norma fue reproducida en la nueva Carta Política de 1991, artículo 58, en la que se previó además, la expropiación por vía administrativa, en los casos señalados expresamente por el legislador. La Corte Constitucional extrae los tres pilares fundamentales en los que descansa el instituto de la expropiación: “i) el principio de legalidad fundamento de todo Estado de Derecho, ii) la efectividad del derecho de defensa y del debido proceso del particular que va a ser expropiado y iii) el pago de una indemnización que no haga de la decisión de la Administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución”, en los cuales debe sustentarse el juez al momento de estudiar el decreto de la referida medida. Nota de Relatoría: Ver sentencia C -059 del 24 de enero de 2001

EXPROPIACION - Elementos esenciales / EXPROPIACION - Procedimiento

No resulta procedente la medida de restricción al derecho de propiedad sobre las mejoras y el derecho de adjudicación de dicho predio, porque como se verá, no se satisfacen dos de los elementos esenciales de la figura expropiatoria: 1) la determinación del bien a expropiar y 2) el acatamiento al procedimiento establecido para su decreto. Respecto al requisito de determinación del bien a expropiar, es pertinente señalar que los datos relacionados con la cabida, ubicación, linderos del predio de acuerdo con los puntos cardinales y nombre de los colindantes, varían en las distintas diligencias llevadas a cabo por el INCORA, hasta el punto de que no es posible determinar con exactitud el fundo rural en el que presuntamente se encuentran ubicadas las mejoras y respecto del cual se afirma el derecho de adjudicación, objeto de expropiación. En lo que atañe con el segundo requisito, de acatamiento al procedimiento establecido para el decreto de expropiación, se observa que el procedimiento seguido por el INCORA, con excepción de la resolución expropiatoria, se surtió partiendo de que el fundo a expropiar era de propiedad privada y de que la persona vinculada al proceso expropiatorio, señor Simón Parra Utria, detentaba la condición de propietario del mismo, situación que rigió la práctica de la diligencia de visita sobre el bien, la rendición de informe por funcionarios del INCORA producto de la visita practicada, el trámite de negociación directa y el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; solo en la fase final del trámite expropiatorio y al momento de expedir la orden expropiatoria, se alude a la posesión pacífica y continua sobre el predio por el señor Simón Parra Utria durante el término de 20 años, y su derecho a ser adjudicatario de tal bien, citando para ello los artículos 29 del decreto 1.576 de 1974 y 29 de la ley 135 de 1974 que refieren a la adjudicación de baldíos, sin que exista ningún elemento antecedente que sustente tal conclusión. Pese a lo expuesto, el INCORA ordenó la expropiación por motivos de utilidad pública de las mejoras y el derecho de adjudicación establecidas sobre el predio rural “BANGERA” o “VANGELA”, cuya posesión ostentaba el señor Simón Parra Utria, en cabeza de la sucesión ilíquida de éste, quien falleció en el curso del correspondiente trámite. En esas condiciones, se advierte un desconocimiento al procedimiento expropiatorio de suma trascendencia, atinente a que pese haberse concluido la expropiación sobre mejoras y sobre el derecho de adjudicación respecto a terreno baldío, no se cumplió con lo previsto en el artículo 29 del decreto 1576 de 1974 que exige que cuando un colono tenga derecho a la adjudicación de un terreno baldío que se requiera para adelantar programas de reforma agraria, se procederá a la negociación de las mejoras y del derecho a la adjudicación en la forma ordinaria establecida para la adquisición de predios de propiedad privada, y que en el examen del predio se deberán establecer los hechos y requisitos exigidos por la ley para la intitulación de baldíos.

EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL - Principio de legalidad. Trámite administrativo

CON BASE EN EL MATERIAL PROBATORIO: Advierte la Sala que no había lugar a decretar la medida expropiatoria por vía judicial, motivo por el cual revocará la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico que así lo hizo, debido a que se echa de menos uno de los pilares sobre los cuales debió sustentarse, esto es el principio de legalidad, el cual fue desconocido en el trámite administrativo, al haberse adelantado sobre un predio indeterminado, como pasa a indicarse, y con desconocimiento de las normas aplicables cuando se trata de expropiación de mejoras y del derecho a la adjudicación de terreno baldío. Si bien en principio el trámite en estudio encuentra sustento en la Resolución No. 121 de 2 de diciembre de 1963 expedida por la Junta Directiva del INCORA, la cual y con fundamento en los motivos de interés social y utilidad definidos por el legislador (art. 1 ley 135/1961) atinentes a la reforma de la estructura social agraria a través de procedimientos dirigidos a suprimir la inequitativa concentración de la propiedad rústica, reconstruir unidades de explotación adecuadas en zonas de minifundio, ordenó adelantar el proyecto No. 03 Atlántico destinado a la recuperación de tierras y dotación de ellas a los campesinos del lugar ha desarrollar en varios municipios del Departamento, cumpliéndose la consonancia de la medida expropiatoria con el interés público, de acuerdo con los señalamientos legales (art 14 decreto 1489/1962) lo cierto es que ésta no se sujetó a la ley.

INCORA - Funciones / BIENS BALDIOS - Propiedad / BIENES PUBLICOS - Concepto / BIENES FISCALES - Concepto / BIENES FISCALES ADJUDICABLES - Titularidad. Características especiales

Dentro de las funciones a cargo del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, debe tenerse en cuenta, están las de administrar a nombre del Estado las tierras baldías de propiedad nacional, adjudicarlas o constituir reservas y adelantar colonizaciones sobre ellas, ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento de las condiciones bajo de las cuales fueron adjudicadas y adelantar las diligencias y dictar las resoluciones, también en materia de extinción del derecho de dominio privado a que refiere el artículo 6 de la Ley 200 de 1936 (art. 3 ley 135/61). Y si bien la nueva Carta Política de 1991 no establece en forma expresa, como lo hacía la anterior, la propiedad de los bienes baldíos a cargo de la Nación, dichos bienes siguen perteneciendo a ella, como lo ha señalado en varias oportunidades la Corte Constitucional al indicar que el soporte bajo la nueva Carta Fundamental tiene un carácter más genérico pero no menos efectivo, contenido en el artículo 102 que señala que “( ) el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación ( )”, dentro de los cuales se entienden incluidos los bienes públicos y los bienes fiscales, entendidos los primeros como aquellos cuya titularidad es del Estado pero cuyo uso le corresponde a los habitantes, debido a que su destino lo constituye el uso general, sumado a su carácter imprescriptible, inalienable e inembargable (arts. 63, 72 C. N, 674 y ssgs y 2519 del C. C) y los segundos bienes (fiscales), también de carácter público, pero como los conformados por los bienes afectos, de una parte, a un servicio o actividad públicas sobre los cuales el Estado ejerce un dominio igual al de los particulares y, de otra, como los bienes adjudicables (arts. 674 incis. 3, 675 C. C, leyes 110 de 1912, 135 de 1961 y 200 de 1936). Los bienes fiscales adjudicables están definidos como los “inmuebles sin edificar o cultivar que estando dentro del territorio nacional no han ingresado nunca al régimen de la propiedad privada. O habiendo ingresado a dicho régimen, revirtieron a propiedad del Estado por haberse cumplido una condición legal”, cuya titularidad tiene una característica especial, dado que no comprende las facultades de uso, goce, disfrute o de libre disposición material o jurídica a favor de su propietario, el Estado. Por consiguiente, los bienes baldíos no están en el comercio, son inajenables y, por tanto, no son susceptibles de adquirirse a través de la prescripción adquisitiva de dominio (art. 2.518 Código Civil); sólo pueden ser materia de adjudicación por el INCORA y de adquisición a través del modo de la ocupación reconocida y declarada por el Estado, la cual como lo indican las normas vigentes sobre la materia, por regla general rebasa la simple aprehensión material del inmueble, requiriéndose además que quien lo detenta demuestre que tiene bajo explotación económica un porcentaje específico de la superficie cuya adjudicación se pretende, que cumple con las normas sobre explotación en materia de recursos naturales y que está dentro de los límites adjudicables, diferenciándose de la OCUPACIÓN PRIVADA que opera frente a los bienes que carecen de dueño, en tanto que la OCUPACIÓN EJERCIDA SOBRE EL BIEN BALDÍO, recae sobre bien del Estado (decreto 389 de 1974). Nota de Relatoría: Ver sentencia C-060 de 22 de febrero de1993. M. P. Dr. Fabio Morón Díaz, exp. No. R.E 0021, de la Corte Constitucional

ADJUDICACION DE BALDIOS - Procedimiento / TRAMITE EXPROPIATORIO - Inspección ocular. Requisito esencial

En el decreto 389 de 1974 se estableció dentro del procedimiento para la adjudicación de baldíos, la práctica de una inspección ocular al predio, con intervención de peritos, del Agente del Ministerio Público, del inspector de Recursos Naturales, si lo hubiere y de los colindantes, en la cual se efectuaría al examen y reconocimiento del predio, con el fin de acreditar su nombre, cabida, ubicación del predio, linderos con sujeción a los puntos cardinales y nombre de los colindantes, explotación del predio indicando la porción ocupada y cultivada, la inculta, la clase de cultivos de cultivos, su grado de conservación, clase de ganados, casas de habitación, corrales, construcciones, extensión y estado de los cerramientos y demás mejoras plantadas en el fundo, tiempo de explotación económica “( ) teniendo en cuenta los vestigios y descomposición de la capa vegetal y demás circunstancias que permitan establecer este hecho con la mayor precisión”, si las fuentes o corrientes de agua son objeto de la protección vegetal que la ley exige, la distancia del predio a las vías de comunicación, a la población más cercana, al centro urbano de más de 10.000 habitantes y a los puertos marítimos si fuera el caso, concluida la inspección, se elaborará el acta, e la cual se indicarán las personas que intervinieron, los hechos o cosas examinadas, las constancias que el interesado formule, el jefe de la comisión estime pertinente, las declaraciones de los testigos y los demás pormenores del caso, acta que deberá ser firmada por quienes intervinieron en la diligencia (arts. 1, 3, 6, 7 y 8) En este caso, las averiguaciones que, al tenor de la norma anteriormente citada, debían efectuarse tratándose de adjudicación de baldíos, no fueron agotadas, como tampoco la citación a la diligencia de inspección ocular a practicarse sobre el inmueble, al agente del Ministerio Público, a los peritos y a los colindantes, como puede verse en el informe de visita rendido por funcionarios del INCORA, desatendiendo de esta forma lo previsto en el artículo 29 del decreto 1576 de 1974. Además se advierte que a pesar de que la diligencia de visita o inspección ocular sobre el inmueble, es un requisito esencial en el trámite expropiatorio, no obra en el proceso copia de dicha diligencia. Por último, tal y como se indicó al inicio de esta exposición, el trámite expropiatorio recayó sobre inmueble cuya cabida y linderos no aparecen determinados en forma cierta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D. C, trece (13) de febrero de dos mil seis (2006)

Radicación número: 08001-23-31-000-1981-05570-01(19484)

Actor: INCORA

Demandado: SIMON PARRA Y OTROS

I. Corresponde a la Sala decidir el grado jurisdiccional de consulta frente a la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo del Atlántico, el día 10 de abril de 1996, mediante la cual resolvió:

“1. Se decreta previa indemnización y, por motivos de utilidad pública e interés social, la expropiación de las mejoras y el derecho de adjudicación del predio denominado 'VANGELA', ubicado en el corregimiento de Villa Rosa, Municipio de Repelón (Atlántico), cuya posesión ostentó el señor Simón Parra Utria (fallecido), actualmente en cabeza de la sucesión ilíquida del causante, con una cabida total de siete (7) hectáreas dos mil metros (7-2000 mts) según el plano levantado por el grupo de ingeniería de campo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, cuyos linderos anteriormente eran: norte Eloy Miguel Parra Utria; sur: R. Castro; oriente: Simón Parra C; y occidente: Luis Pérez. En la actualidad tales linderos son: norte: Embalse de Guájaro sur: carreteable de Villa Rosa a las compuertas; oriente: Embalso de Guájaro; y occidente de Guájaro.

2. Se adjudica el expresado fundo rural denominado 'VANGUELA', al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, debiendo oportunamente indemnizar a la sucesión ilíquida del señor Simón Parra Utria, de conformidad con la ley, en la suma de dos millones setecientos sesenta y cinco mil quinientos ochenta y dos pesos ($2'765.582,oo) que constituye el avalúo de las mejoras y del predio mencionado, a 28 de junio de 1971, debidamente ajustado, de acuerdo con la variación del índice nacional de precios al consumidor, más el interés técnico o legal a la fecha de esta providencia, como quedó consignado en su parte considerativa, al tenor del artículo 178 del C. C. A.

En consecuencia procédase a hacer entrega de la finca 'VANGELA' al INCORA, en su debida oportunidad, para lo cual se comisiona al señor Juez Promiscuo Municipal de Repelón (Atl.) a quien se le enviará despacho con los insertos y anexos del caso.

3. Se ordena la inscripción de la correspondiente sentencia así como del acta de entrega antedicha, para los fines legales consiguientes ante la oficina respectiva” (fols 133 y 134 c. ppal).

II. ANTECEDENTES PROCESALES:

A. ACTUACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA

1. LA DEMANDA la presentó el INCORA el día 15 de mayo de 1981 y la dirigió contra el señor Simón parra Utria (fols 2 a 4 c.2).

a. PRETENSIONES:

PRIMERA. Decretar por motivos de utilidad pública e interés social, la expropiación de las mejoras y el derecho de adjudicación de la totalidad del predio rural denominado 'VANGELA', ubicado en el Municipio de Repelón, Departamento del Atlántico, cuya posesión ostenta el señor SIMÓN PARRA UTRIA, hoy fallecido y en cabeza de la sucesión ilíquida del causante, cuya cabida total, de conformidad con el plano levantado por el grupo de ingeniería de campo del Instituto es de 7-2.000 hectáreas, con los siguientes linderos: Norte, Eloy Miguel Parra Utria; oriente: Simón Parra C; sur: R. Castro; occidente: Luis Pérez.

SEGUNDA. Adjudicarlo al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y ponerlo en inmediata posesión de las tierras.

TERCERA. Ordenar la inscripción de la sentencia junto con el acta de entrega material del inmueble y del auto que regula la indemnización” (fol2 c.2).

b. HECHOS

“1. Mediante resolución 2641 de septiembre 4 de 1964 se inició el procedimiento de adquisición del referido inmueble, para la construcción de las obras de defensa contra las inundaciones, regulación del caudal de corrientes hidráulicas, riegos y avenamientos para adecuar la mayor extensión posible de tierras a más productivas formas de explotación.

2. La resolución mencionada, fue debidamente notificada a su propietario, Simón Parra Utria, a ruego del señor Luis Manuel Cárdenas Jiménez.

3. Ejecutoriada que fue la mencionada resolución, se procedió al cumplimiento de las diligencias ordenadas en la ley 135 de 1961 y sus decretos reglamentarios, tales como visita al inmueble, traslado del informe, primera etapa de negociaciones, avalúo administrativo.

4. Ante la muerte del titular del derecho de posesión, señor Simón Parra Utria, certificada por la Alcaldía de Repelón, hecho que acaeció el día 3 de enero de 1968, los presuntos herederos del causante, solicitaron se adelantara la negociación y mediante escrito de fecha junio 10 de 1976 autorizaron a la señora Pilar Cabrera de Parra para que otorgara la correspondiente escritura de compraventa y recibiera el precio de la indemnización.

5. Como quiera que existía una causal legal que impedía la negociación, como es la inexistencia de un proceso de sucesión que acreditara el carácter de herederos a los memorialistas, la Gerencia General del Instituto, mediante resolución No. 04380 de fecha 3 de diciembre de 1980, aprobada por la 00121 de la misma fecha, de la Junta Directiva, decretó la expropiación de las mejoras y derecho a la adjudicación sobre el indicado predio, la cual fue notificada por edicto en forma legal.

6. El director Regional del INCORA, doctor Antonio Visbal Barros, me ha otorgado poder especial para que represente al Instituto” (fols 2 y 3 c.2).

c. FUNDAMENTOS DE DERECHO:

Se citaron los artículos 90 de la C. N, que señala que por motivos de interés público puede haber expropiación mediante indemnización previa; 54 y 61 de la ley 135 de 1961 que autorizan al INCORA para expropiar tierras de propiedad privada, cuando el propietario se negare a venderlas o cuando existiere una causal legal que impidiere la negociación; 68 de la misma ley que autoriza el programa de adecuación de tierras y los artículos 61 ibídem y 16 del decreto 1489 de 1962 que determinan el procedimiento para adquirirlas (fols 2 y 3 c.2).

2. ACTUACIÓN PROCESAL:

a. El Juzgado Promiscuo del Circuito admitió la demanda el 18 de mayo de 1981, corrió trasladó por 3 días al demandado (Simón Parra Utria) para que la contestara; posteriormente se decretó la nulidad de dicho auto por haberse ordenado en forma ilegal la notificación al demandado y se procedió por auto del 21 de octubre de 1986, ha admitir nuevamente la demanda, promovida contra los herederos de dicho señor, y a emplazar a los demandados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 452 del C. P. C. (fols 4, 40 y 45 c.2).

Efectuado el correspondiente emplazamiento, al proceso acudió la señora Lucila Parra de Cárdenas, hija del fallecido; y ante la falta de comparecencia de los restantes herederos, indeterminados, se les designó curador ad litem, quien se posesionó del cargo el 3 de diciembre de 1986 (fols 45 a 48 c.2).

b. Posteriormente, por auto de 7 de noviembre de 1989, se ordenó la remisión del juicio al Tribunal Administrativo del Atlántico, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 65 del decreto 2107 de 1988 (fol 58 c.2).

c. El Tribunal Administrativo del Atlántico, por auto de 18 de diciembre de 1989, avocó el conocimiento del proceso al tenor del mencionado decreto y ordenó notificar personalmente el auto admisorio de la demanda al curador ad litem de los herederos indeterminados del señor Simón Parra Utria y ordenó tener como pruebas las aportadas a éste (fols 60 y 72 c.2).

Dentro del término otorgado por la ley para contestar la demanda, el curador ad litem guardó silencio (fols 78 c.2).

d. Luego de advertir causal de nulidad saneable del proceso proveniente de no haberse practicado en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda al curador ad litem, por auto de 2 de septiembre de 1991, se puso en conocimiento de la parte afectada para los fines indicados en el artículo 145 del C. P. C (fols 79 y 80 c.2). Notificado el curador ad litem no la alegó y procedió a contestar la demanda en los siguientes términos:

No son ciertos el primer y segundo hechos, porque el procedimiento de expropiación se inició con la resolución No. 5641 del 4 de septiembre de 1964 y no con la No. 2641, la cual fue notificada a ruego al señor Luis Manuel Cárdenas Jiménez, pero en esa oportunidad el señor Parra Utria no colocó su huella dactilar;

Es cierta la expedición de licencia de inhumación por la Alcaldía de Repelión de dicho señor, pero debió acompañarse el registro civil de defunción para acreditar su muerte;

Son ciertos los hechos cuarto a sexto.

Se opuso a las pretensiones de la demanda, y manifestó que sólo serían viables en el evento en el que se demostrasen los hechos alegados; y solicitó el reavalúo del inmueble materia de expropiación, por haber transcurrido más de 20 años del avaluó efectuado por Ingeográfico (fols 81 y 82 c.2).

e. El 16 de marzo de 1992 se abrió el proceso a pruebas; posteriormente se ofició en varias oportunidades al Instituto Agustín Codazzi para que remitiera certificación sobre el reavalúo del predio rural denominado “VANGELA” ubicado en el Municipio de Repelón (Atlántico), acompañadas del informe de visita, del examen practicado por el INCORA el 14 de octubre de 1965 y del avalúo comercial efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi de fecha 28 de junio de 1971 (fols 85 y 93, 94 a 97, 105 y 106 c.2)

f. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi en respuesta a las solicitudes formuladas, anexó informe de visita practicado al predio VANGELA por topógrafo suyo, en el cual se certifica el traslado el día 22 de noviembre de 1994 al Corregimiento de Villa Rosa, Municipio de Repelón con el objeto de realizar el avalúo del referido predio para lo cual se solicitó al INCORA los datos y planos que permitieran la identificación y ubicación de la referida parcela.

Dijo haberse comunicado con familiares del señor Simón Parra Utria “( ) señores Diomedes Parra cabrera (hijo), Luis Manuel Cárdenas Jiménez (yerno) y Luis Rafael Cárdenas Parra ( )”, y que en su compañía se efectuó el recorrido de la zona “( ) donde se presume está ubicado el predio ( )”, constatando que está sumergido totalmente dentro del embalse Guájaro, a 75 cms por debajo del nivel del agua, en la parte más superficial, y concluyendo que en las condiciones actuales de la zona, de permanente sumersión “( ) hacen imposible obtener un avalúo, pues los parámetros para aplicar los índices del mismo, no contemplan en ninguna forma este tipo de situación ( )” (fols 107 a 111 c.2).

g. El A Quo corrió traslado común a las partes para alegar de conclusión, término dentro del cual el actor reiteró la solicitud de expropiación del predio “VANGELA” por razones de utilidad pública e interés social, consistentes en la construcción de obras de defensa contra inundaciones, regulación de caudal de corrientes hidráulicas, riego, etc, “( ) razones por demás valederas para que mediante resoluciones Nos. 04380 y 0121 de la Gerencia General del INCORA y la correspondiente Junta Directiva ordenaran la ya anotada expropiación ( )” y precisó que se agotaron todas las etapas inherentes al referido proceso: la negociación voluntaria, notificación, visita, examen del predio, avalúo administrativo y las resoluciones que ordenaron la expropiación y la destinación del inmueble requerida para su adquisición (fol 114 c.2).

3. SENTENCIA APELADA.

Decretó, de una parte, previa indemnización y por motivos de utilidad pública o de Interés social, la expropiación de las mejoras y del derecho de adjudicación del predio “VANGELA”, posesión en cabeza de la sucesión ilíquida del Simón Parra Utria (fallecido), y de otra, la adjudicación del referido fundo al INCORA y contempló a cargo de dicha entidad el deber de indemnizar oportunamente a la sucesión ilíquida en la suma de ($2'765.582) correspondiente al avalúo de las mejoras del referido predio a 28 de junio de 1971, ajustado con base en la variación del IPC, más el interés técnico legal a la fecha de dicha providencia; por último ordenó hacer entrega de la referida finca al INCORA e inscribir la sentencia y el acta de entrega ante la correspondiente oficina.

En primer lugar, definió la pretensión dirigida al decreto de la expropiación de las mejoras y el derecho a la adjudicación del predio al INCORA; se refirió al objetivo de la expropiación, la construcción de obras de defensa contra las inundaciones, regulación del caudal de corrientes hidráulicas, al procedimiento del INCORA con sujeción a los parámetros previstos en los artículos 54 y 61 de la ley 135 de 1961 y 16 del decreto 1489 de 1962, a la muerte del titular del derecho de posesión acaecida en el Municipio de Repelón el 3 de enero de 1968, concurriendo, en consecuencia, una causal que impedía la negociación atinente a la inexistencia de un proceso de sucesión que acreditará el carácter de herederos a los interesados que se adelantara la correspondiente negociación, a la autorización dada a la señora Pilar Cabrera de Parra para el otorgamiento de la correspondiente escritura de compraventa, a las resoluciones expedidas por el INCORA decretando la expropiación de las mejoras y el derecho a la adjudicación sobre el referido predio y a su notificación legal.

En segundo término, aludió: al artículo 30 de la Constitución de 1886 citado en la demanda, que permite la expropiación, previa indemnización, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador; a la ley 135 de 1961 que autorizó al INCORA la expropiación de tierras de utilidad privada, cuando su dueño se niega a venderlas o cuando existe una causal legal que impide su negociación, al tenor de los artículos 54 y 61 de la ley agraria.

En tercer lugar, se refirió:

a la resolución No. 5641 del 4 de septiembre de 1964 proferida por la Gerencia General del INCORA mediante la cual se abrió el procedimiento destinado a la adquisición de la finca “VANGERA”;

a su artículo 2 en el que se ordenó citar a los propietarios, usuarios, usufructuarios, acreedores hipotecarios etc, para que intervinieran en el mencionado procedimiento;

a la orden del avalúo del inmueble por peritos del Instituto Agustín Codazzi al tenor de los artículos 68 y 69 de la ley 135 de 1961; y

a la notificación personal de la anterior resolución el 4 de septiembre de 1964 al señor Simón Parra Utria “( ) firmado a ruego por no saber hacerlo, el señor Luis Manuel Cárdenas Jiménez ( )”;

a la diligencia de identificación del predio practicada el 14 de octubre de 1965, con presencia de su propietario Simón Parra Utria y del visitador Manuel Boada, en la cual se constató que el inmueble conocido como “VANGELA”, se encontraba ubicado en el Corregimiento de Villa Rosa a 1.5 k.m. del mismo, con una cabida de 6 hectáreas según plano de la división de ingeniería de campo del Instituto, de topografía plana, con construcciones como un rancho, una cocina de techo de palma, con un único ocupante el señor Simón Parra Cabrera, hijo del propietario y sin ninguna explotación económica.

Indicó que después se habían reunido funcionarios del INCORA y el apoderado del señor Simón Parra Utria con el fin de realizar las negociaciones directas de acuerdo con los artículos 16 y 17 del decreto 1489 de 1962; aludió a la calificación efectuada por el INCORA sobre los terrenos de inadecuadamente explotados, a la renuncia expresa e irrevocable de su propietario a ejercer el derecho de exclusión por quedar ubicado el inmueble dentro de la zona que constituirá el embalse Guájaro y haberse acordado como precio de venta la suma de $9.000.oo; al avalúo comercial correspondiente a la suma de $16.643,16 el cual dijo haberse rendido el 28 de junio de 1971 por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; a la remisión del expediente, efectuada por el Director Regional del INCORA a la Subdirección jurídica, para que se adelantara la expropiación de conformidad al artículo 29 decreto 1576 de 1974 “”por cuanto no posee tradición”” y posteriormente a la Resolución No. 4380 del 3 de diciembre de 1980 mediante el cual se ordenó la expropiación por motivos de utilidad pública de las mejoras y del derecho de indemnización establecidas sobre el predio “BANGERA” o “VANGELA” ubicado en el Municipio de Repelón por la sucesión ilíquida del señor Simón Parra Utria, fallecido, la cual fue aprobada mediante resolución No. 00121 del 3 de diciembre de 1980 de la Junta Directiva del INCORA.

Prosiguió con el trámite judicial civil de expropiación adelantado ante el juez promiscuo del circuito de Sabanalarga, destacando el escrito del curador de los herederos indeterminados (visible a folios 98 y 99) en el que no se hace oposición al considerar la viabilidad de las pretensiones de la demanda, impetrando el reavalúo del inmueble por haber transcurrido más de 20 años del practicado por Insgeográfico y la ausencia del registro civil de defunción del señor Simón Parra Utria.

Se refirió a la visita practicada el 23 de noviembre de 1994 por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en el inmueble y a la licencia de inhumación expedida en Repelón, por el Departamento Nacional de Estadística, el 3 de enero de 1968, para dar sepultura al cadáver del señor Simón Parra Utria. Con fundamento en lo anterior, dedujo que el predio, al que se contrae la demanda, se encuentra sumergido totalmente dentro del embalse el Guájaro lo que impidió efectuar el reavalúo ordenado, que obra constancia en el acta de negociaciones de la primera y segunda etapas de 19 de septiembre de 1966 sobre la ubicación del inmueble dentro de la zona que constituirá el embalse de Guájaro, la cual fue efectivamente constatada en acta de 13 de agosto de 1991. Aludió a las dimensiones de la superficie del fundo rural y al escrito acompañado por el INCORA al proceso, contentivo del plano que data del 3 de mayo de 1971 a una escala de 1:20.0000 aprox. “( ) que existe en la 'Planoteca de esta Regional', respecto del predio o finca “VANGELA” en el cual consta que tiene un área de 7-2.000 Has'”.

Concluyó, con fundamento en el acervo probatorio, la viabilidad de la pretensión de acuerdo con el Capítulo VII, artículo 34 ley 135 de 1961 modificada parcialmente por la ley 4 de 1973 y el artículo 29 del decreto reglamentario 1576 de 1974, recordando que tal expropiación había sido ordenada en el artículo 1 de la resolución No. 4380 del 3 de diciembre de 1980 proferida por el Gerente General del INCORA por motivos de utilidad o interés social dentro del proyecto Atlántico No. 3 destinado a la recuperación y adecuación de tierras, para la regulación de las obras, dotación de ellas a los campesinos de la región.

Finalmente en cuanto al precio del fundo rural, acudió al avalúo fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 28 de junio de 1971 en $16,600, el cual actualizó con base en los índices de precios al consumidor para los mes de junio de 1971 y marzo de 1996, con fundamento en el artículo 178 del C. C. A, lo cual arrojó $2'807.250,oo por concepto de daño emergente, posteriormente y para calcular el lucro cesante empleó la fórmula I = CTR/1200, la cual efectuados los reemplazos del caso, dio como resultado $24.651,oo (fols 119 a 135 c.1).

5. GRADO DE CONSULTA:

El Tribunal mediante auto de 3 de octubre de 2000, ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado para que se surta el grado de consulta, el cual se imprimió el 15 de febrero de 2001 luego de verificar que la sentencia de primera instancia, había sido proferida en contra de quien estuvo representado por curador ad litem; en el mismo auto se dio traslado para alegar de conclusión; la parte demandada guardó silencio (fols 137, 141 y 142 c. ppal).

El INCORA solicitó la confirmatoria de la sentencia de 10 de abril de 1996, porque el procedimiento de expropiación había sido adelantado con sujeción a los procedimientos agrarios, cumpliéndose todas las normas legales vigentes (fol 150 c.ppal).

El Ministerio Público también pidió la confirmatoria del fallo de primera instancia, al considerar que se cumplieron los presupuestos de la expropiación; que revisado el procedimiento administrativo adelantado por el INCORA se dio cumplimiento a los requerimientos de la ley 135 de 1961 consistentes en el inicio mediante resolución 5641 de 1966 por motivos de utilidad pública, el trámite de expropiación de los derechos de mejoras y de adjudicación de la finca “BANGERA”, que tal decisión fue notificada al señor Simón Parra Utria, respecto del cual si bien en el trámite administrativo no se logró demostrar su condición de propietario, sí acreditó su calidad de poseedor “( ) lo que condujo a que se ordenara la expropiación de las mejoras plantadas en el inmueble y su eventual derecho de adjudicación ()”.

Se refirió a la visita efectuada al predio, a su identificación por ubicación y linderos “( ) no solo con los datos consignados en cada uno de los actos administrativos expedidos por el INCORA, sino con los planos que el mismo INCORA remitiera a los peritos del Instituto Agustín Codazzi para efectos de la ubicación del inmueble ( )”, a las conversaciones sostenidas entre las partes para llevar a cabo la negociación del inmueble, al avalúo del inmueble efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, al fallecimiento del señor Simón Parra Utria antes de que se concluyera con el trámite de negociación, al adelantamiento del trámite expropiatorio y determinó que la expropiación de los derechos de los ocupantes resultaba viable jurídicamente, “( ) al enmarcarse dentro de la normatividad que la reguló en las diferentes etapas ( )”.

Discurrió sobre el derecho correlativo del expropiado a ser indemnizado, y la inexistencia de prueba sobre el valor de las mejoras y del presunto derecho de adjudicación del ocupante del terreno objeto de expropiación, dado que el avalúo que se hizo fue sobre el valor del inmueble, y señaló que éstos deben ser determinados acudiendo a la equidad, pues de lo contrario se produciría un enriquecimiento sin justa causa en cabeza de la administración pública, que en este caso estaría dada por la suma acordada por funcionarios del INCORA con el entonces apoderado del señor Simón Parra Utría en $9.000 contentivo del valor de los derechos sobre el terreno, mejoras, obras y cultivos “( ) pues constituye el factor económico más cercano a la realidad de los hechos, que permitiría arribar a una solución equitativa” (fols 151 a 167 c. ppal).

III. CONSIDERACIONES:

Corresponde a la Sala pronunciarse en grado jurisdiccional de consulta sobre la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 10 de abril de 1996, por medio de la cual se decretó, previa indemnización, y por motivos de utilidad pública e interés Social, la expropiación de las mejoras y del derecho de adjudicación del predio denominado “VANGELA” ubicado en el Corregimiento de Villa Rosa, Municipio de Repelón y se dispuso la adjudicación del mencionado predio al INCORA, previa indemnización a la sucesión ilíquida del señor Simón Parra Utria en la suma de $2'765.582,oo.

A. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA:

Y la remisión al citado artículo 184 del C. C. A la efectuó la ley agraria No. 160 de de 1994, vigente en materia de JUICIOS EXPROPIATORIOS para la época en que el Tribunal dictó el fallo de primera instancia, esto es el día 10 de abril de 1996; la ley 160 dispuso que la sentencia que decide la expropiación es susceptible tanto del recurso de apelación como del grado jurisdiccional de consulta, remitiéndose en este último aspecto al artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, normativa que concebía el grado jurisdiccional de consulta - vuelve y se recaba, antes de la ley 446 de 1998- para los fallos que se dictaran en primera instancia y que impusieran UNA OBLIGACIÓN a cargo de cualquier entidad pública. El texto de ambas disposiciones es la siguiente:

“ARTÍCULO 33 DE LA LEY 160 DE 1994. DE LA EXPROPIACIÓN. CAUSALES Y PROCEDIMIENTO: ( )

13. Las providencias del proceso de expropiación son únicamente susceptibles del recurso de reposición, con excepción de la sentencia, del auto que deniegue la apertura a prueba o la práctica de alguna que haya sido pedida oportunamente y del auto que resuelva la liquidación de condenas, que serán apelables ante el Consejo de Estado, sin perjuicio de la consulta de que trata el artículo 184 del Código de lo Contencioso Administrativo.

La sentencia que deniegue la expropiación o se abstenga de decretarla es apelable en el efecto suspensivo; la que la decrete, en el devolutivo.

El auto que resuelva la liquidación de condenas será apelable en el efecto diferido pero el recurrente no podrá pedir que se le conceda en el efecto devolutivo. El que deniegue la apertura a prueba de la práctica de alguna que haya sido pedida oportunamente será apelable en el efecto devolutivo.

Contra la sentencia que decida el proceso de expropiación, no procederá el recurso extraordinario de revisión.

14. ( )”

“ARTÍCULO 184 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - antes de la reforma que introdujo la ley 446 de 1998.

CONSULTA. Las sentencias y los autos sobre liquidación de condenas en abstracto dictados en primera instancia que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, deberán consultarse con el superior, cuando no fueren apeladas por la administración.

La consulta se tramitará y decidirá previo un término común de cinco (5) días para que las partes presenten sus alegatos por escrito.

La consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades. La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado”.

Entonces, el paso del grado jurisdiccional de consulta, en este caso, no está dado porque se hubiere dictado sentencia en contra de quien estaba representado por curador ad litem, teniendo en cuenta que la norma aplicable para el momento en que se dictó el fallo de primera instancia, sólo contempló tal grado jurisdiccional cuando el fallo de expropiación impuso obligación a cargo de cualquier entidad pública.

La sentencia del Tribunal, de la cual decide la Sección Tercera del Consejo de Estado en grado jurisdiccional de consulta, impuso una obligación a cargo del INCORA, como es la de indemnizar a la sucesión ilíquida del SEÑOR SIMÓN PARRA UTRIA por $2'765.582, correspondiente al avalúo de las mejoras y del predio “VANGELA” debidamente ajustado con los índices de precios al consumidor, más el interés técnico o legal a la fecha de dicha providencia; por lo tanto se dan los supuestos de procedibilidad del grado jurisdiccional de consulta, dado que se trata, en primer lugar, de una sentencia APELABLE en la que se impuso una obligación a cargo del INCORA y, en segundo lugar, que el INCORA no la apeló.

B. EXPROPIACIÓN:

Es necesario precisar, de manera previa, los aspectos relacionados con la institución de la expropiación en Colombia; los regímenes existentes en los diferentes momentos; y sus características y consecuencias; para luego proceder a analizar el fallo consultado, con sujeción al correspondiente marco sustantivo, y así determinar si él se ajusta a la ley.

EL TRÁMITE ADMINISTRATIVO ADELANTADO POR EL INCORA:

Culminó con la expedición de las resoluciones Nos. 4380 y 00121 del 3 de diciembre de 1980, mediante las cuales la Gerencia y la Junta Directiva del INCORA, respectivamente, ordenaron la expropiación de las mejoras y el derecho de adjudicación del predio rural denominado “BANGERA” “de propiedad” de la sucesión ilíquida del señor Simón Parra Utria; se desarrolló bajo la vigencia de la Carta Política de 1886 y de las leyes 135 de 1961, 1ª de 1968 , 4ª de 1973 y los decretos 1576 de 1974, 1489 de 1962, 2895 de 1963 y 719 de 1968. Se surtió una fase judicial, cuya sentencia es objeto de la presente consulta, bajo la regulación de las leyes 4ª de 1973 y 30 de 1988, mediante las cuales se adicionó y reformó la ley 135 de 1961.

BAJO LA CARTA POLÍTICA DE 1886:

Se previó únicamente la expropiación por vía judicial, procedimiento que se desarrollaba en dos etapas: una fase administrativa seguida de una judicial, en la que finalmente se decretaba o no la expropiación con privación del derecho de dominio a su titular.

CON LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991:

Se dio cabida en su artículo 58 inciso final, modificado por el acto legislativo No. 01 de 1999, a la expropiación de carácter administrativo, la cual, al lado de la judicial y en los casos específicamente señalados por la ley, es decretada mediante acto administrativo autónomo, en el cual se ordena la transferencia forzosa de la propiedad, decisión que está llamada a privar en forma autónoma del derecho de dominio de su titular, previa indemnización, “( ) pero sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio”.

La doctrin– precisa la diferencia que existe entre una y otra expropiación, administrativa y judicial, y señala que en la expropiación judicial o más propiamente mixta (fase administrativa - fase judicial) en el acto administrativo que dictan las autoridades competentes, se promueve u ordena la expropiación, no se decreta, sólo se exterioriza la voluntad de expropiar “( ) materializada en una resolución que pone fin a la fase administrativa adelantada, y que sólo sirve de base para instaurar la demanda de expropiación, requiriendo de confirmación mediante decisión judicial (que es, en últimas, la que dispone la transferencia forzosa de la propiedad ( )”; en tanto que en la expropiación administrativa la autoridad administrativa la decreta unilateralmente y mediante ella se efectiviza de pleno derecho la transferencia o cesión forzosa de la propiedad privada.

EL CASO:

Con sujeción a lo anterior es preciso señalar que el trámite expropiatorio bajo análisis, tiene el carácter de mixto, cuya fase administrativa, culminó, como se vio atrás, con la expedición de la resolución expropiatoria que dictó el INCORA, la cual fue seguida de la fase judicial que se encuentra en curso, por consulta de la sentencia en la que se decretó la expropiación de las mejoras y del derecho a la adjudicación del fundo rural “VANGELA” “de propiedad de la sucesión ilíquida del señor Simón Parra Utria”.

La Corte Constitucional en sentencia C -059 del 24 de enero de 200, al pronunciarse sobre la expropiación discurrió sobre su naturaleza y requisitos, razonamientos que resultan igualmente aplicables, pese a que lo hizo bajo los dictados de la nueva Carta Política, frente a una figura en esencia similar a la regulada en la anterior Constitución de 1886; ubicó la expropiación como uno de los instrumentos otorgados al Estado para el logro de sus cometidos esenciales de velar por la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y como una facultad para suprimir en su favor, el dominio que sobre un bien o bienes determinados ejerza un particular; y advirtió que en aras de la protección del derecho a la propiedad� privada y a los derechos subjetivos que de ella se desprenden, debía cumplirse con los siguientes requisitos:

“( ) 1. La existencia de una ley en la que el legislador defina cuáles son los motivos de utilidad pública o de interés general que pueden dar lugar a la expropiación, como una forma de garantizar�el principio de legalidad.

�

2. La intervención de la jurisdicción, que a través de sus jueces y por medio de una sentencia judicial, debe determinar la procedencia de la expropiación en un caso concreto, intervención ésta que garantiza los derechos al debido proceso y a la defensa del particular que verá afectado el dominio que legítima y legalmente viene ejerciendo.

�

3. El pago de una indemnización previa a la expropiación que resarza los perjuicios que se le causen al particular con la orden de extinción de dominio en favor del Estado. Indemnización que, en los términos del Pacto de San José de Costa Rica, artículo 21.2 y la jurisprudencia de esta Corporación (sentencia C-379/96) ha de ser justa, lo que significa que el valor que se fije como indemnización debe ser omnicompresivo de todos aquellos aspectos que permitan al particular no recibir lesión alguna en su patrimonio por la decisión de expropiación. La justicia de la indemnización, en este contexto, estará garantizada entonces, por la intervención del juez, quien determinará no sólo la procedencia de la expropiación sino la� objetividad del valor fijado a modo de pago por la decisión expropiatoria.�

�

Extrajo de esa norma constitucional, los tres pilares fundamentales en los que descansa el instituto de la expropiación: “i) el principio de legalidad fundamento de todo Estado de Derecho, ii) la efectividad del derecho de defensa y del debido proceso del particular que va a ser expropiado y iii) el pago de una indemnización que no haga de la decisión de la Administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución”, en los cuales debe sustentarse el juez al momento de estudiar el decreto de la referida medida.

La doctrina, por su parte, deduce también, a nivel general, los elementos esenciales de la figura expropiatoria, los cuales son comunes en todos los países que la consagran:

el primero: a los motivos de utilidad o de interés social definidos por el legislador, elemento considerado por el Tratadista argentino, Rafael Bielsa, como “( ) el fin último que hace viable y permite como causa la expropiación ( )”, no pudiendo imponerse tal medida por causas diferentes del interés público o social de acuerdo con los señalamientos expresos de la ley;
el segundo: al bien expropiable y que se constituye en el objeto sobre el cual recae la expropiación;
el tercero: a los sujetos de la expropiación: el expropiante, el expropiado y la comunidad; el primero de estos sujetos entendido como aquel al que la ley le ha atribuido la facultad para adelantar el trámite expropiatorio; el segundo como el sujeto pasivo de la expropiación titular del derecho de propiedad del bien, condición que, señala la doctrina, se hace extensiva a los poseedores y a sus causahabientes y que en virtud de la ley puede cobijar también al titular de mejoras y del derecho a la adjudicación; y el tercer sujeto, por lo general, la comunidad beneficiada con el bien expropiado que entra a engrosar los bienes de uso público;
el cuarto: el procedimiento establecido para su decreto, que varía de acuerdo con el régimen legal aplicable;
el quinto: el acto administrativo autónomo o la sentencia judicial contentivos, según el régimen administrativo o judicial, de los pasos a través de los cuales se agota el procedimiento expropiatorio y finalmente
el sexto y último requisito, la indemnización, prevista como condición de procedibilidad de la potestad expropiatoria y “( ) elemento garantizador de que el patrimonio del titular del derecho se mantenga incólume o como dice el Tratadista Dromi 'la competencia constitucional para adquirir el dominio sobre el bien desapropiado está subordinada a la condición de que el patrimonio de su propietario, quede indemne, es decir, sin daño”–

Dentro del anterior marco general, y en virtud del principio de legalidad sobre el cual se asienta la institución expropiatoria la Sala acudirá, a continuación, a las normas rectoras del trámite administrativo expropiatorio, las cuales pasan a señalarse, no sin antes aclarar que se citarán las vigentes para el momento de cada una de las actuaciones administrativas adelantadas.

La ley previó que, con antelación al inicio del trámite administrativo, un procedimiento de negociación directa por parte del INCORA, dirigido a la adquisición, por compra o permuta del correspondiente bien y por causas de utilidad pública o interés social, así:

. La ley 135 de 196 en su capítulo XI sobre adquisición de tierras de propiedad privada, dispuso en el artículo 54, que el INCORA quedaba facultado para adquirir tierras de propiedad privada con el objeto de dar cumplimiento a los fines señalados en esa ley, ordinales 1, 2 y 4 artículo 1, consistentes éstos en reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos dirigidos a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica, reconstruir adecuadas unidades de explotación en zonas de minifundio, dotar de tierras a los que no la posean, fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas etc. Dentro de las facultades conferidas al INCORA, se le indicó que debería dar preferente cuidado al estudio, promoción y realización de obras de defensa contra las inundaciones, regulación del caudal de corrientes hidráulicas, riegos y avenamientos “( ) con el objeto de adecuar la mayor extensión posible de tierras a más productivas formas de explotación y obtener al mismo tiempo una modificación a la estructura de la propiedad rústica” y estableció como procedimiento a seguir cuando se estima necesario la adquisición de tierras para cumplir con los fines de interés social señalados en el artículo 54 Ibídem, el siguiente:

“1. Citará al propietario o a su apoderado personalmente, o en caso de que esto no fuere posible, por medio del procedimiento que señale el decreto reglamentario, para que con su intervención o la de un representante suyo se haga un examen detenido del predio, y se practiquen, si fuere necesario, las mensuras correspondientes ( ).

2. Acordadas que sean entre el Instituto y el propietario la parte del predio que deba adquirirse y la calificación de las tierras conforme a los artículos 55 y 58, el Instituto hará practicar un avalúo por peritos del cuerpo de avaluadores que para cumplir esta función debe organizar el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y con base en él adelantará las negociaciones para acordar el precio de compra que se pagará en la forma que determine el artículo 62 de la presente ley.

3. Sino hubiere acuerdo sobre el precio o sobre la calificación de las tierras, o si el interesado se negare a vender voluntariamente, el Instituto dictará una resolución por medio de la cual señale la calificación que corresponde a las tierras son las especificaciones de las consideraciones técnicas y económicas que para hacerla ha tomado en cuenta, y ordenará adelantar la expropiación. Esta providencia será notificada personalmente al propietario o a su apoderado o representante legal. Sino se pudiere hacer notificación personal, se empleará para llevarla a cabo el procedimiento que señale el decreto reglamentario de la presente ley ( )” (art. 61).

Prescribió que la adquisición de tierras por el INCORA para dotación de tierras, se haría respetando el siguiente orden de prelación: primero utilizando las tierras baldías “( ) fácilmente accesibles a los campesinos de la región respectiva y que reúnan además, todas las condiciones necesarias para establecer en ellas colonizaciones según lo establecido en los artículos 43 y siguientes ( )”, y segundo las tierras de propiedad privada, dentro de las cuales se debería seguir el siguiente orden: tierras incultas no cobijadas por las reglas sobre extinción de dominio, tierras inadecuadamente explotadas, predios que por su extensión total o parte importante se exploten por medio de arrendatarios o aparceros y finalmente tierras adecuadamente explotadas cuyos propietarios estén dispuestos a enajenarlas voluntariamente (art. 55).

Dicha ley, 135 de 1961, fue objeto de reglamentación por el decreto 1489 de 1962, derogado por el decreto 719 de 1968, el cual a su vez fue derogado por el No. 1576 de 1974.

. El decreto 1489 de 196, vigente durante el trámite de negociación directa adelantado entre el INCORA y el señor Simón Parra Utria, después de reiterar los fines de interés social o de utilidad pública con fundamento en los cuales el INCORA podía adquirir tierras de propiedad privada, a cualquier título, mediante negociación directa con los propietarios, advirtió que de no ser posible la negociación de éstas, el Instituto podría expropiarlas, con sujeción a las normas sustantivas y procedimentales vigentes (art. 1).

Dispuso que las tierras se debían calificar, para efectos tanto de la negociación como de la expropiación, en incultas, adecuada o inadecuadamente explotadas o afectadas por sistemas de arrendamiento o aparcería según el caso, considerando como inadecuadamente explotadas las que no siendo incultas no se explotan en agricultura y ganadería atendiendo a los factores señalados en el artículo 56 de la ley 135 de 1961, las que sólo tienen pastos naturales o se explotan con ganadería extensiva siendo aptas por la calidad de los suelos y las posibilidades de riego, para cultivos agrícolas y ganadería intensiva, aquellas cuyo rendimiento líquido es inferior al 6% anual en relación a su valor comercial, las erosionadas o amenazadas de erosión explotadas en agricultura con cultivos no permanentes, cuando por su pendiente o naturaleza deberían racionalmente dedicarse a reforestación, pastos u otros usos semejantes, entre otras (arts. 4 y 6).

Estipuló como procedimientos:

. La aprobación mediante resolución motivada del mencionado proyecto, señalando de modo general su objeto y medios de operación, la conveniencia social y económica, la zona escogida y disponiendo la adquisición de tierras de propiedad privada “( ) autorizando al Gerente para adelantar la tramitación administrativa correspondiente, en orden a la negociación directa o expropiación de las mismas, si llegare el caso”;

. La expedición de resoluciones por el Gerente del Instituto en las que se ordene citar a los propietarios, usuarios, usufructuarios y acreedores hipotecarios de cada fundo para que intervengan en la actuación y además examinar, mensurar, calificar y avaluar administrativamente las tierras, previniendo a los propietarios e interesados que están obligados a permitir la referida inspección, so pena de hacerse acreedores a una multa; la resolución se notificará simultáneamente por edicto y el original se fijará por diez días en la secretaría del Instituto y las copias en la Alcaldía, corregimiento o inspección de policía del lugar donde se halle ubicada la finca;

. El examen y calificación de las tierras con intervención del propietario, en fecha fijada por el Gerente del INCORA en la cual las tierras serán objeto de examen, mensura y calificación y de determinación de la porción que el Instituto desee adquirir; y

. La fijación de fecha para la rendición del correspondiente informe por funcionarios del INCORA, y su traslado mediante providencia que deberá notificarse por estados conforme al artículo 310 del C. P C. (arts. 14 a 16).

Cumplidos los pasos anteriores o antes si fuere posible por existir elementos suficientes, se iniciarán negociaciones directas para acordar la parte del predio a ser adquirido por el Instituto, de las que se dejará constancia escrita en lo esencial (art. 17).

Logrado el acuerdo o vencido el término para buscarlo “( ) el Instituto procederá a disponer el avalúo administrativo de las tierras que él señale por peritos del cuerpo de avaluadores que organizará el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y con base en aquel adelantara negociaciones con el propietario para acordar el precio y la forma de pago. Si hubiere otros usuarios, usufructuarios o acreedores hipotecarios, también se negociará simultáneamente con ellos para acordar el precio de sus derechos y la forma de pago ( )”, avalúo que tendrá un carácter eminentemente informativo como punto de referencia para la negociación directa además de reservado, ya que el propietario y los demás interesados no tienen derecho a conocerlo (art. 18).

. El decreto 719 de 1968“por el cual se reglamentan parcialmente las leyes 135 de 1961 y 1 de 1968, especialmente en lo relativo a la adquisición de tierras de propiedad privada” dispuso en relación con el avalúo administrativo de las tierras adquiridas para las finalidades previstas en el Capítulo XII de la ley 135 de 1961 consistentes en obras de defensa contra inundaciones, regulación del caudal de corrientes hidráulicas, riegos y avenamientos con el objeto de adecuar la mayor extensión posible de tierras a formas más productivas de explotación, que éste se adelantaría conforme al numeral 1 del artículo 68 de esa ley la cual señala que: Cuando el Instituto decida acometer alguna de esas obras, serán identificadas las tierras que van a beneficiarse con las obras y dentro de éstas las que por la realización de la obra se tornen adecuadas para la formación de unidades agrícolas familiares “( ) y se practicará por el cuerpo de peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi el avalúo de cada una de las propiedades privadas que allí existan, avalúo para el cual no se tomarán en cuenta las perspectivas que ofrezca la ejecución de la obra”. Dicho avalúo se deberá practicar con sujeción a las normas vigentes en materia catastral y que con el fin de acelerar la presentación del avalúo, la Gerencia del INCORA podrá disponer que ciertos actos previos al dictamen, como el estudio objetivo del predio y demás factores que influyen en el precio, se cumplan simultáneamente con el examen y calificación de las tierras con intervención del propietario (art. 25 en concordancia con el artículo 21 Ibídem).

. Y el decreto 1576 de 1974 “Por el cual se reglamenta parcialmente la ley 135 de 1961, con las reformas introducidas a ésta por las leyes 1 de 1968, y 4 de 1973, en lo relativo a la adquisición de tierras el decreto 2895 de 1963, y el decreto 1368 de 1974” señaló como tierras expropiables para los fines indicados en la ley 135 de 1961, los predios o porciones calificados como incultos, inadecuadamente explotados y los explotados en las condiciones previstas en los ordinales 1 y 2 del artículo 8 de ese decreto (arts. 1 y 10); contempló, en forma expresa, que los bienes que el INCORA podía adquirir o expropiar en desarrollo de su competencia, eran las tierras o mejoras de propiedad privada y que “( ) cuando de conformidad con la ley un colono tenga derecho a la adjudicación de un terreno baldío que se requiera por el Instituto para adelantar programas de reforma agraria, se procederá a la negociación de las mejoras y de su derecho a la adjudicación en la forma ordinaria establecida para la adquisición de predios de propiedad privada” (art. 29); que, en este último caso, en el examen del predio se deberían establecer los hechos y requisitos exigidos por la ley para la in titulación de baldíos (arts 1 y 29); y que ante la falta de aceptación de la oferta de compra o cuando existieran motivos de orden legal que impidieran la negociación,

“( ) la Gerencia General dictará una resolución motivada, mediante la cual declarará que es de utilidad pública o de interés social la adquisición total o parcial de los predios, mejoras y demás derechos de que se trate, señalando para aquellos la calificación que corresponda con especificación de las condiciones técnicas, económicas y sociales que para hacerla se tuvieron en cuenta. Indicará además el área requerida, la zona de exclusión si fuere el caso; la forma de pago, así como las demás circunstancias que fuere necesario hacer constar, y ordenará promover el proceso de expropiación.

La resolución que ordena adelantar la expropiación del predio, acompañada del expediente administrativo, deberá someterse a la Junta Directiva del Instituto para su aprobación, con el voto favorable del Ministro de Agricultura” (art. 34, negrillas fuera del texto original).

Según dicha norma, la resolución de expropiación deberá notificarse en forma personal y en caso de no ser posible mediante edicto, fijado por cinco días en un lugar de la secretaría del INCORA.

AHORA EN LO QUE TIENE QUE VER CON EL PROCESO DE EXPROPIACIÓN JUDICIAL, regía para la fecha de presentación de la demanda, que se decide, la ley 4 de 1973 la cual indicó: que una vez en firme la resolución de expropiación, se adelantará el juicio ante el respectivo juez del circuito, demanda en la cual el INCORA puede solicitar que se le ponga en posesión inmediata de las tierras expropiadas y que el juez lo ordenará si el INCORA consigna el valor total en bonos agrarios en el caso de tierras calificadas como incultas, o en dinero en efectivo la parte que deba consignarse como primer contado de la operación si se tratare de otra clase de tierras, previo el cumplimiento de los plazos a que se refiere el inciso 1º artículo 67 de esa ley (art. 25); que la apelación en el proceso expropiatorio se haría por regla general en el efecto devolutivo y frente a la providencia que niega la expropiación, en el efecto suspensivo (inc. 3 num 5 art. 25); y que en la tramitación de los juicios de expropiación de predios destinados a reforma agraria, se observarían las normas del Código de Procedimiento Civil, salvo en lo relacionado con la forma de pago de las tierras y la manera de regular la indemnización la cual se sujetará a esa ley y al decreto 2895 de 1963. Prescribió que el avalúo en el juicio expropiatorio cuando a ello hubiere lugar de acuerdo con lo dispuesto en ese decreto, se haría por peritos designados en la forma establecida en el numeral 4 de ese artículo que señala que se hará mediante dictamen de 3 peritos, uno sorteado de la lista del cuerpo especial de peritos para la reforma agraria del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, otro de la lista que para el efecto elabore el Comité Asesor de la Política Agropecuaria y un tercero sorteado de ambas listas, pero que mientras se elaboraran las listas del Comité Asesor de la Política Agropecuaria, los 3 peritos se sortearían de la lista de peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (art. 25).

Posteriormente el decreto 2107 de 1988 “por el cual se reglamenta parcialmente la ley 135 de 1961, con las modificaciones introducidas por las leyes 1 de 1968, 4 de 1973, 30 de 1988 y el decreto 1127 de 1988 en lo relacionado con la adquisición de tierras y mejoras rurales” modificó la competencia inicialmente atribuida a los Jueces del Circuito, y la radicó en los Tribunales Contencioso Administrativos (art. 41).

EN EL CASO:

El Consejo de Estado encuentra, previo estudio de los requisitos exigidos para el decreto de la medida ejecutiva expropiatoria, que algunos de ellos no se reúnen y, por lo tanto, habrá lugar a revocar la sentencia consultada, en la que se decretó la expropiación respecto de las mejoras y el derecho de adjudicación del predio “VANGELA”, arguyendo motivos de utilidad pública e interés social. En efecto:

. Respecto al requisito de determinación del bien a expropiar, es pertinente señalar que los datos relacionados con la cabida, ubicación, linderos del predio de acuerdo con los puntos cardinales y nombre de los colindantes, varían en las distintas diligencias llevadas a cabo por el INCORA, hasta el punto de que no es posible determinar con exactitud el fundo rural en el que presuntamente se encuentran ubicadas las mejoras y respecto del cual se afirma el derecho de adjudicación, objeto de expropiación.

. En lo que atañe con el segundo requisito, de acatamiento al procedimiento establecido para el decreto de expropiación, se observa que el procedimiento seguido por el INCORA, con excepción de la resolución expropiatoria, se surtió partiendo de que el fundo a expropiar era de propiedad privada y de que la persona vinculada al proceso expropiatorio, señor Simón Parra Utria, detentaba la condición de propietario del mismo, situación que rigió la práctica de la diligencia de visita sobre el bien, la rendición de informe por funcionarios del INCORA producto de la visita practicada, el trámite de negociación directa y el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; solo en la fase final del trámite expropiatorio y al momento de expedir la orden expropiatoria, se alude a la posesión pacífica y continua sobre el predio por el señor Simón Parra Utria durante el término de 20 años, y su derecho a ser adjudicatario de tal bien, citando para ello los artículos 29 del decreto 1.576 de 1974 y 29 de la ley 135 de 1974 que refieren a la adjudicación de baldíos, sin que exista ningún elemento antecedente que sustente tal conclusión.

Pese a lo expuesto, el INCORA ordenó la expropiación por motivos de utilidad pública de las mejoras y el derecho de adjudicación establecidas sobre el predio rural “BANGERA” o “VANGELA”, cuya posesión ostentaba el señor Simón Parra Utria, en cabeza de la sucesión ilíquida de éste, quien falleció en el curso del correspondiente trámite.

En esas condiciones, se advierte un desconocimiento al procedimiento expropiatorio de suma trascendencia, atinente a que pese haberse concluido la expropiación sobre mejoras y sobre el derecho de adjudicación respecto a terreno baldío, no se cumplió con lo previsto en el artículo 29 del decreto 1576 de 1974 que exige que cuando un colono tenga derecho a la adjudicación de un terreno baldío que se requiera para adelantar programas de reforma agraria, se procederá a la negociación de las mejoras y del derecho a la adjudicación en la forma ordinaria establecida para la adquisición de predios de propiedad privada, y que en el examen del predio se deberán establecer los hechos y requisitos exigidos por la ley para la intitulación de baldíos.

Con el fin de determinar en concreto las situaciones anteriormente avizoradas se relacionará en forma cronológica el trámite administrativo expropiatorio seguido por el INCORA.

1. El 4 de septiembre de 1964, el Gerente General del INCORA mediante resolución No. 5641, abrió el procedimiento para la adquisición de finca ubicada en el Municipio de Repelón y los derechos reales constituidos sobre ésta, con destino a las obras de recuperación de tierras, reforestación y dotación a los campesinos de la región, ordenadas por la resolución No. 121 de 2 de diciembre de 1963 de la Junta Directiva del Instituto; ordenó asimismo: citar a los propietarios, usuarios, usufructuarios y acreedores hipotecarios de la finca; realizar los avalúos sobre el terreno al cuerpo de peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi de que tratan los numerales 68 numeral 1, y 69 de la ley 135 de 1961; examinar, medir, calificar y avaluar administrativamente la finca, en la cual podrán participar personalmente los propietarios; allegar al expediente (el propietario), el certificado del registrador de instrumentos públicos y privados por un periodo de veinte (20) años y copias auténticas de las escrituras que acrediten su derecho sobre el predio dentro de los diez días contados a partir de la fecha de fijación del edicto notificatorio de dicha resolución en la Secretaría de la División de Adquisición de Tierras del Instituto “( ) si esto no se cumpliere, el Instituto los solicitará oficiosamente de los Registradores y Notarios respectivos por cuenta de sus propietarios” (negrillas fuera del texto original); y notificar personalmente esa resolución a los propietarios e interesados.

En las consideraciones indicó: que el INCORA estaba facultado para adelantar obras de defensa contra las inundaciones, regulación del caudal de corrientes hidráulicas, riegos y avenamientos con el fin de adecuar la mayor extensión posible de tierras, que la JUNTA DIRECTIVA previa consideración de estudios físicos, económicos y sociales realizados por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y del Sinú, de firma de ingenieros y del Instituto, había aprobado mediante resolución No. 121 de 2 de diciembre de 1963 el proyecto Atlántico No. 3 destinado a la recuperación de tierras y dotación de ellas a los campesinos del lugar, que se desarrollará en varios Municipio del Departamento, que de la información obtenida se hacía necesario adquirir la finca denominada “BANGERA” y que aparecía como dueño Simón Parra Utria (fols 9 a 11 c.2).

2. El 4 de septiembre de 1964 se notificó la anterior resolución, en forma personal, al señor Simón Parra Utria, firmando por él y a su ruego, el señor Luis Manuel Cárdenas Jiménez (fol 12 c.2)

3. El 13 de noviembre de 1965 funcionario visitador del INCORA rindió informe sobre la visita practicada en la finca denominada “VANGELA” ubicada en el Corregimiento de Villa Rosa, Municipio de Repelón; manifestó que el 14 de octubre anterior se había desplazado en su condición de funcionario del Instituto en asocio del señor Simón Parra Utria en calidad de propietario para llevar a cabo la diligencia de identificación del inmueble; que procedió a identificar el predio por su ubicación y linderos y que la correspondiente acta de visita “( ) debidamente firmada por los que en ella intervinieron, se insertó al respectivo expediente”. Indicó además:

la ubicación del inmueble “VANGELA”: Vereda o Corregimiento de Villa Rosa, Municipio de Repelón, Departamento del Atlántico, y que dista 1.5 km aproximadamente de Villa Rosa.

Los linderos del inmueble: Norte: con predios de Eloy Parra Utris; occidente: Con predio la Peñita de Pedro Páez, caño la Peñita al medio, sur: con predio la Peñita de Juan Rivera, camino veredal de por medio, oriente: Con predio la Guabina de Simón Parra cabrera, callejuela vereda al medio.

La superficie y avalúo catastral: El predio tiene una cabida de 6 hectáreas según plano de la División de Ingeniería de Campo del Instituto. “( ) Según certificado catastral de la Tesorería Municipal de Repelón, de fecha 3 de febrero de 1965 referencia No. 0554, su avalúo es de $3.000”.

Las Vías de comunicación: a) de acceso, camino de herradura que de Villa Rosa conduce a varios predios de la región, en recorrido aproximado de 1.5 k.m. en regular estado; b) internas: “Se puede recorrer el predio a pié, a caballo, y aún en automotor, debido a su topografía plana”.

La Titulación: “Manifestó el propietario que se encuentra en las oficinas del proyecto”

Los Gravámenes: “Según información del propietario, no tiene”.

La Topografía y los suelos: es plana en su totalidad. Los suelos son de textura pesada, regular contenido de materia orgánica, escasa permeabilidad interna y externa por la vegetación existente “( ) son de aparente regular fertilidad”.

La provisión de aguas: Un pozo artificial que se seca en verano y sirve para abrevadero.

Las cercas: “( ) en los linderos los cuatro costados se encuentran cercados de alambre de púas a3 y 4 hilos sobre postes de madera, en buen estado. Internas: no tiene”.

Las construcciones: 2 edificaciones: un rancho de 7 x 4 = 28 m2, techo de palma sobre estacones de madera, pisos de tierra, sin paredes, regular estado “( ) vive en ella el sr. Simón Parra Cabrera, hijo del propietario y su familia”; y una cocina de 4 x 4 = 16 m2, techo de paja, sobre estacones de madera, pisos de tierr, regular estado. Obras anexas no tiene.

Los Ocupantes: No tiene “( ) solamente vive en la casa como cuidandero, el señor Simón Parra Cabrera, hijo del propietario, a quien no se le reconoce suelto”.

La explotación económica: En el sector de la agricultura, no tiene. En el sector de la ganadería “lote de 6 hectáreas con gramas naturales, mindaca, tripa de pollo y otros, con malezas de 6 meses y más, pastos de mediano desarrollo, aparentemente sanos, con aguas del pozo artificial y cercado de alambre de púas a 3 hilos y 4 hilos, sobre postes de madera, en buen estado”.

Los semovientes: vacunos: vacas paridas 6 cabezas, terneros mamones, 6 cabezas, novillas de levante, 3 cabezas, total 15 cabezas.

La administración: La ejerce directamente el propietario ayudado por su familia.

Con fundamento en lo anterior, el funcionario del INCORA: informó que se trata de un “lote con gramas naturales, mindaca, tripa de pollo y otros, con malezas de 6 meses y más, pastos de mediano desarrollo, aparentemente sanos, total 6 hectáreas 100%; que tiene cabida de 6 hectáreas, su topografía es plana, se puede laborar con maquinaria agrícola, sus aguas son caso nulas en verano, “( ) por la vegetación en el predio existente, sus suelos son de regular fertilidad , aparentemente aptos para ganadería extensiva”, la administración la ejerce directamente el propietario y no tiene problemas de ocupantes ni similares (fols 13 a 16 c.2).

4. El 17 de diciembre de 1965 el INCORA dio traslado del informe de visita y examen de la finca al interesado por el término de 5 días (fol. 17 c.2).

5. El 19 de septiembre de 1966 se llevó a cabo diligencia de negociación entre funcionarios del INCORA y el señor José de los Santos Parra Cabrera en su calidad de apoderado del señor Simón Parra Utria “( ) propietario del inmueble rural denominado 'VANGELA' ubicado en la jurisdicción del Municipio de Repelón, Departamento del Atlántico, con el objeto de iniciar las negociaciones directas que ordenan los artículos 16 y 17 del decreto 1489 de 1962, en el procedimiento que, para la adquisición del referido inmueble, actualmente adelanta el Instituto”. Después de dejarse constancia sobre la calificación para la totalidad del inmueble como inadecuadamente explotado y la renuncia del directo interesado a su derecho de exclusión por quedar el inmueble ubicado dentro de la zona que constituirá el embalse del Guájaro, se acordó como valor de los derechos del propietario sobre el terreno, mejoras, obras y cultivos la suma de $9.000 y se acordaron como cláusulas del contrato de promesa de compraventa las siguientes:

“PRIMERA: José de los Santos Parra Cabrera, obrando en su condición de apoderado del señor Simón Parra Utria, promete vender a favor del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y éste promete comprar, todos los derechos que tiene sobre el predio rural denominado 'VANGELA' ubicado en jurisdicción del Municipio de Repelón, departamento del Atlántico comprendido por los siguientes linderos norte: con predio de Eloy Miguel Parra Utria; oriente: con predio de Martín Solano, antes, hoy de INCORA; Sur con predio de Roque Jacinto Castro de la Hoz; occidente, con predio de sucesores de Luis Carlos Pérez.

SEGUNDA: El área del inmueble objeto de este contrato de promesa de compraventa, es de seis hectáreas (6-00 has) aproximadamente, siendo en todos caso, objeto del mismo, todo lo comprendido dentro de los expresados linderos generales.

TERCERA: El precio de la venta prometida es la suma de nueve mil pesos ($9.000) moneda corriente que el INCORA pagará de contado y en dinero en efectivo a la presentación de dos copias de la escritura pública de venta por la cual se perfeccione este contrato, debidamente registradas, actualizado el certificado de tradición y libertad en el cual conste la libre propiedad del Instituto, copia del acta de entrega material a satisfacción de la Entidad compradora y la correspondiente cuenta de cobro, debidamente refrendada por la Auditoría Fiscal de la Contraloría General de la República.

CUARTA: Manifiesta el promitente vendedor que el señor Simón Parra Utri, adquirió, por documento privado a la señora Gilma Utria de Rodríguez el inmueble objeto de este contrato de promesa de venta y que la transferencia de derechos que promete hacer se ampara en la presunción establecida en el artículo 1 de la ley 200 de 1936 [“Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares ( )”].

QUINTA: Garantiza el promitente vendedor, en su propio nombre y en el de su poderdante que sobre el inmueble que promete en venta no existe pleito pendiente, demanda civil, hipoteca, prenda agraria, censo, anticresis, arrendamiento por escritura pública, impuestos sobre valorización, condiciones resolutorias de dominio, y en todo caso se halla libre de todo gravamen o limitación del dominio y que al tenor de lo dispuesto en el artículo 103 de la ley 135 de 1961, saldrá al saneamiento de lo prometido en venta, ya sea por evicción o por vicios redhibitorios, siendo entendido que cualquiera acción de dominio que intentare o pudiere intentar un tercero sólo tendrá efectos sobre el precio de la venta y no contra el inmueble objeto de este contrato.

SEXTA: Garantiza el promitente vendedor que el inmueble objeto de este contrato se halla libre de arrendatarios, aparceros, colonos y de terceros en general y que en el evento de llegarse a intentar por terceros el reconocimiento de derechos por virtud de obras, mejoras o cultivos que, conforme a las disposiciones legales vigentes debieran ser pagados, autoriza en su propio nombre y en el de su poderdante para que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, pague directamente, y con deducción del precio de la venta, la suma o sumas necesarias, de tal manera que la obligación de entregar libre que corresponda al vendedor, se entiende debidamente cumplida.

SÉPTIMA: La escritura pública por medio de la cual se perfeccione este contrato se correrá en la Notaría Única del Circuito de Sabanalarga el día 30 de septiembre de 1966. La entrega material del inmueble se llevará a cabo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de este contrato ( )

DÉCIMA: La ocupación del inmueble objeto de este contrato por las aguas del embalse de Guájaro, antes de la diligencia de entrega material, no dará oportunidad para indemnización alguna, por cuanto el promitente vendedor faculta al Instituto Colombiano para la Reforma Agraria para que adelante todas las obras del Distrito de Riegos sin obstáculo alguno y ocupe las zonas o fajas de terreno que fueren necesarias para tal fin” (fols 18 y 19 c.2; corchetes fuera de texto).

6. El 28 de junio de 1971 dos peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi comunicaron al Director del Proyecto Atlántico No. 3 el resultado del avalúo comercial practicado sobre el predio “BANGUELA” de acuerdo con solicitud del Departamento Jurídico de dicho Instituto así:

“PROPIETARIO: Simón Parra Utria.

Departamento: Atlántico.

Municipio: Repelón.

Corregimiento: Villa Rosa.

Predio: Banguela

COLINDANTES:

Norte: E. Parra.

Oriente: Simón Parra C.

Sur: R. Castro

Occidente: Luis Pérez.

ÁREA�: 7-2000 has (según plano del Incora).

AVALÚO DEL TERRENO:

100% 7-2000 has a $2.311,55 $16.643,16

Valor del terreno $16.643,16

AVALÚO COMERCIAL DEL PREDIO 'BANGUELA' de conformidad con las normas que regulan el Instituto Agustín Codazzi $16.600,oo (fol 20 c.2).

7. El día 26 de julio de 1979 la secretaría del INCORA informó que el propietario del inmueble rural VENGALA murió sin que exista proceso de sucesión y que “( ) este inmueble se encuentra en el embalse del Guájaro y no tiene tradición inscrita, sin embargo hay constancia de haber sido ocupado desde julio 14 de 1954” (fol 22 c.2).

8. Al día siguiente, el Director Regional del INCORA dispuso la remisión del expediente de adquisición del predio rural VANGELA, de propiedad de los sucesores de Simón Parra Utria, a fin de que se procediera a la expropiación “( ) teniendo en cuenta el artículo 29 del decreto 1.576 de 1974, por cuanto no posee tradición”. Lo anterior se decidió con fundamento en que existía una causal legal que impedía la negociación directa del predio, como era la no existencia de un proceso de sucesión en el que se acreditaran o reconocieran los herederos del propietario del predio rural Simón Parra Utria y que por lo tanto era procedente darle aplicación al numeral 3 del artículo 61 de la ley 135 de 1961 (fol 22 c.2).

9. El 3 de diciembre de 1980 el Gerente General del INCORA mediante resolución No. 04380 ORDENÓ la expropiación por motivos de utilidad pública e interés social, de las mejoras y del derecho de adjudicación establecidos sobre el predio rural denominado BANGERA o VANGELA, ubicado en jurisdicción del Municipio de Repelón, departamento del Atlántico “( ) cuya posesión ostenta el señor Simón Parra Utria hoy fallecido y en cabeza de la sucesión ilíquida del causante, cuya cabida total de conformidad con el plano levantado por el INCORA de fecha 3 de mayo de 1971, es de 7-2000 has, comprendido dentro de los siguientes linderos: 'Norte: Eloy Miguel Parra Utria, oriente: Simón Parra C; sur: R. Castro; occidente: Luis Pérez”. INDICÓ que las tierras expropiadas se tendrán calificadas como inadecuadamente explotadas, que el monto de la indemnización y la forma de pago se determinarían en el respectivo proceso, que la expropiación se adelantaría contra el actual poseedor material o sus causahabientes a título singular o universal, así como contra cualquiera otra persona que llegare a tener dominio u otro derecho real sobre el inmueble y ordenó promover el correspondiente proceso de expropiación.

Las anteriores decisiones estuvieron antecedidas de la relación cronológica de las actuaciones, de las cuales se destacó la frustración del trámite administrativo de negociación directa a raíz de la muerte del señor Simón Parra Utria quien falleció el 3 de enero de 1968 según certificado visible a folio 38, la no apertura de proceso de sucesión del causante siendo imposible definir los correspondientes herederos y perfeccionar la negociación directa, imponiéndose el trámite expropiatorio. Se dijo que de acuerdo con el plano que levantó el Instituto No. 083 de 3 de mayo de 1971 la extensión del inmueble era de 7-2.000 has, que se requería el inmueble en su totalidad, para el programa de adecuación de tierras al encontrarse inundado por las aguas del embalse del Guájaro y que “( ) sobre el predio BANGERA o VANGELA con una extensión total de 7-2000 has, de acuerdo con el plano elaborado por el INCORA, el señor Simón Parra Utria, ejerció una posesión continúa, quieta, pacífica e ininterrumpida por un lapso superior a los veinte (20) años, esto es, desde el 14 de julio de 1954, fecha en que mediante documento privado adquirió el citado inmueble, siendo conducente dar aplicación al artículo 29 del decreto 1576 de 1974, en armonía con el artículo 29 de la ley 135 de 1961” -sobre adjudicación de tierras baldías- (fols 24 a 26 c.2).

10. Ese mismo día, la Junta Directiva del INCORA procedió a aprobar la resolución anterior, al considerar que el procedimiento que sirvió de base para dictarla, se había adelantado conforme a las disposiciones legales y reglamentarias; decisión que se notificó por edicto, el cual se fijó el 29 de enero de 1981 y se desfijó el 6 de febrero de 1981 (fols 27 y 28 c.2).

11. En el curso del proceso judicial adelantado por el Tribunal Administrativo del Atlántico se decretaron de oficio dos pruebas: la primera dirigida al reavalúo del predio rural denominado “VANGELA” o “BANGUELA” por parte del INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI; y la segunda prueba dirigida a la remisión de copia del registro civil de defunción del señor Simón Parra Utria por parte de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE REPELÓN; y se acompañó la copia de dos planos levantados por el INCORA sobre el predio “VANGELA” (fol 85 c.2).

a. INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI dio respuesta al anterior requerimiento del A Quo, mediante oficio de 23 de noviembre de 1994; manifestó la imposibilidad de obtener un nuevo avalúo, teniendo en cuenta la situación de permanente sumersión del terreno, que “( ) hace imposible obtener un avalúo, pues los parámetros para aplicar los índices del mismo, no contemplan en ninguna forma este tipo de situación”,

y que el día 22 de noviembre de 1994, se había trasladado un topógrafo y un conductor del Instituto Geográfico, con el objeto de realizar en el corregimiento de Villa Rosa (Municipio de Repelón) el avalúo del predio VANGELA;

que debido a que en sus archivos no figuraba ninguna información sobre el predio, solicitaron al INCORA datos y planos que les facilitara la identificación y ubicación de la parcela;

que al llegar a Villa Rosa se habían comunicado con familiares de Simón Parra Utria (Diomedes Parra Cabrera, hijo, Luis Manuel Cárdenas Jiménez, yerno, y Luis Rafael Cárdenas Parra) en cuya compañía efectuaron el recorrido de la zona, donde se presume está ubicado el predio, constatándose que éste está sumergido totalmente dentro del embalse del Guájaro “( ) estando 75 centímetros por debajo del nivel del agua, en la parte más superficial” (fols 107 y 108 c.2).

b. En lo que tiene que ver con la segunda prueba, el ALCALDE MUNICIPAL DE REPELÓN (ATLÁNTICO) dio respuesta a la solicitud y señaló que en los libros de registro civil de defunción, no aparece inscrita la defunción del señor Simón Parra Utria de fecha 3 de enero de 1968 (fol 90 c .2).

c. Finalmente y en lo que respecta a los dos planos, que se trajeron al proceso, sobre el predio denominado “VANGELA”, registrados en la PLANOTECA DEL INCORA, aluden a lo siguiente: -) El primero levantado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 29 de noviembre de 1966 sobre la finca “VANGELA” ubicada en el Municipio de Repelón (Departamento del Atlántico) de propiedad del señor Eloy Parra Utria, de área 10-5000 has, ubicado entre el Caño la Peñita y el caño las Guabinas, con linderos en relación con los puntos cardinales por el Norte Gregorio Ruiz R. Y Roberto Rico T, por el Sur Simón Parra Utria, por el Este Luis Carlos Pérez y Carlos Ruiz y por el Oeste, Luis Carlos Pérez. -) El segundo plano (sin número ni registro de quien efectuó el levantamiento del mismo), de fecha 3 de mayo de 1971; indica que la finca VANGELA ubicada en el Municipio de Villa Rosa (departamento del Atlántico) es de propiedad de Simón Parra Utria, tiene un área de 7-2000 has y colinda hacia el norte con E. Parra, sur con R. Castro, occidente Luis Pérez y oriente Simón Parra.

Si bien en principio el trámite en estudio encuentra sustento en la Resolución No. 121 de 2 de diciembre de 1963 expedida por la Junta Directiva del INCORA, la cual y con fundamento en los motivos de interés social y utilidad definidos por el legislador (art. 1 ley 135/1961) atinentes a la reforma de la estructura social agraria a través de procedimientos dirigidos a suprimir la inequitativa concentración de la propiedad rústica, reconstruir unidades de explotación adecuadas en zonas de minifundio, ordenó adelantar el proyecto No. 03 Atlántico destinado a la recuperación de tierras y dotación de ellas a los campesinos del lugar ha desarrollar en varios municipios del Departamento, cumpliéndose la consonancia de la medida expropiatoria con el interés público, de acuerdo con los señalamientos legales (art 14 decreto 1489/1962) lo cierto es que ésta no se sujetó a la ley:

- En el auto de apertura del procedimiento de adquisición de la finca ubicada en el Municipio de Repelón se ordenó citar a los propietarios, usuarios, usufructuarios y acreedores hipotecarios de la finca, señalando que el propietario debería allegar al expediente el certificado del registrador de instrumentos públicos por un periodo de 20 años y copias que acreditaran su derecho sobre el predio dentro de los diez días contados a partir de la fecha de fijación del edicto notificatorio de dicha resolución; que si no lo hiciere el Instituto deberá solicitarlo oficiosamente de los registradores y notarios respectivos por cuenta de sus propietarios. Y pese a que el señor Simón Parra Utria acudió al procedimiento de adquisición de la finca, en su condición de propietario de la misma, nunca le fue exigido el certificado del registrador de instrumentos públicos, el cual tampoco fue solicitado oficiosamente por el Instituto. Es así como no obra tal certificado dentro de los documentos traídos por el INCORA, como tampoco constancia emitida por el correspondiente Registrador indicando que dicho inmueble carece de registro público.

Sólo en la fase final del trámite expropiatorio, el 26 de julio de 1979, la Secretaría del INCORA después de informar la muerte del “propietario del inmueble”, señala que éste se encuentra en el embalse del Guájaro y que no tiene tradición inscrita, lo cual no concuerda con lo establecido en la diligencia de visita efectuada sobre el inmueble, como tampoco con ninguna de los otros trámites existentes hasta ese momento sobre el particular, los cuales fueron adelantados basados en el derecho de propiedad del señor Simón Parra Utria sobre el referido inmueble.

Ahora la afirmación que hace la Secretaría sobre que el inmueble carece de tradición inscrita no cuenta con soporte alguno, ya sea éste de naturaleza documental, testimonial, pericial etc, constituyéndose en una simple afirmación, en la cual además se alude a la existencia de constancia de haber sido ocupado desde el 14 de julio de 1954, cuando en realidad de verdad, tal constancia no obra, por lo menos en los documentos traídos a este proceso judicial expropiatorio, por el INCORA.

- Con fundamento en esa información y sin efectuar ninguna averiguación sobre el particular, el INCORA profirió de inmediato resolución expropiatoria de las mejoras y del derecho de adjudicación establecidos sobre el predio rural denominado BANGERA o VENGELA, situación que si bien se encuentra permitida en el decreto 1.576 de 1974 que enseña que el INCORA puede adquirir o expropiar en desarrollo de su competencia, las tierras y mejoras de propiedad privada y el derecho de adjudicación del terreno baldío, ello debe hacerse previo examen del predio en el que se deberán establecer los hechos y requisitos exigidos por la ley para la intitulación de baldíos, paso que no fue cumplido en este caso, dado que para la fecha de la visita practicada sobre el inmueble, el trámite estuvo dirigido a la adquisición de la propiedad del referido inmueble, el cual según el informe de visita y el acta de negociaciones suscrita entre funcionarios del INCORA y el señor Simón Parra Utria, era reputado como de propiedad privada (arts. 1 y 29).

Y si bien la nueva Carta Política de 1991 no establece en forma expresa, como lo hacía la anterior, la propiedad de los bienes baldíos a cargo de la Nación, dichos bienes siguen perteneciendo a ella, como lo ha señalado en varias oportunidades la Corte Constitucional al indicar que el soporte bajo la nueva Carta Fundamental tiene un carácter más genérico pero no menos efectivo, contenido en el artículo 102 que señala que “( ) el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación ( )”, dentro de los cuales se entienden incluidos los bienes públicos y los bienes fiscales, entendidos los primeros como aquellos cuya titularidad es del Estado pero cuyo uso le corresponde a los habitantes, debido a que su destino lo constituye el uso general, sumado a su carácter imprescriptible, inalienable e inembargable (arts. 63, 72 C. N, 674 y ssgs y 2519 del C. C) y los segundos bienes (fiscales), también de carácter público, pero como los conformados por los bienes afectos, de una parte, a un servicio o actividad públicas sobre los cuales el Estado ejerce un dominio igual al de los particulares y, de otra, como los bienes adjudicables (arts. 674 incis. 3, 675 C. C, leyes 110 de 1912, 135 de 1961 y 200 de 1936).

Los bienes fiscales adjudicables están definidos como los “inmuebles sin edificar o cultivar que estando dentro del territorio nacional no han ingresado nunca al régimen de la propiedad privada. O habiendo ingresado a dicho régimen, revirtieron a propiedad del Estado por haberse cumplido una condición legal, cuya titularidad tiene una característica especial, dado que no comprende las facultades de uso, goce, disfrute o de libre disposición material o jurídica a favor de su propietario, el Estado. Sobre esta clase de bien, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:

"Se parte del supuesto según el cual la Nación es propietaria de dichos bienes baldíos y que puede, en desarrollo de las previsiones del legislador transferir a los particulares o a otras entidades de derecho público, la propiedad fiscal de los mismos o cualquiera de las competencias típicas del dominio eminente que como uno de los atributos de la soberanía le corresponde ejercer de modo general y permanente al Estado sobre todo el territorio y sobre todos los bienes públicos que de él forman parte ( ) ".

En este sentido es bien claro que la Carta de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías".

Por consiguiente, los bienes baldíos no están en el comercio, son inajenables y, por tanto, no son susceptibles de adquirirse a través de la prescripción adquisitiva de dominio (art. 2.518 Código Civil); sólo pueden ser materia de adjudicación por el INCORA y de adquisición a través del modo de la ocupación reconocida y declarada por el Estado, la cual como lo indican las normas vigentes sobre la materia, por regla general rebasa la simple aprehensión material del inmueble, requiriéndose además que quien lo detenta demuestre que tiene bajo explotación económica un porcentaje específico de la superficie cuya adjudicación se pretende, que cumple con las normas sobre explotación en materia de recursos naturales y que está dentro de los límites adjudicables, diferenciándose de la OCUPACIÓN PRIVADA que opera frente a los bienes que carecen de dueño, en tanto que la OCUPACIÓN EJERCIDA SOBRE EL BIEN BALDÍO, recae sobre bien del Estado (decreto 389 de 1974). En efecto:

En el decreto 389 de 197 se estableció dentro del procedimiento para la adjudicación de baldíos, la práctica de una inspección ocular al predio, con intervención de peritos, del Agente del Ministerio Público, del inspector de Recursos Naturales, si lo hubiere y de los colindantes, en la cual se efectuaría al examen y reconocimiento del predio, con el fin de acreditar su nombre, cabida, ubicación del predio, linderos con sujeción a los puntos cardinales y nombre de los colindantes, explotación del predio indicando la porción ocupada y cultivada, la inculta, la clase de cultivos de cultivos, su grado de conservación, clase de ganados, casas de habitación, corrales, construcciones, extensión y estado de los cerramientos y demás mejoras plantadas en el fundo, tiempo de explotación económica “( ) teniendo en cuenta los vestigios y descomposición de la capa vegetal y demás circunstancias que permitan establecer este hecho con la mayor precisión”, si las fuentes o corrientes de agua son objeto de la protección vegetal que la ley exige, la distancia del predio a las vías de comunicación, a la población más cercana, al centro urbano de más de 10.000 habitantes y a los puertos marítimos si fuera el caso, concluida la inspección, se elaborará el acta, e la cual se indicarán las personas que intervinieron, los hechos o cosas examinadas, las constancias que el interesado formule, el jefe de la comisión estime pertinente, las declaraciones de los testigos y los demás pormenores del caso, acta que deberá ser firmada por quienes intervinieron en la diligencia (arts. 1, 3, 6, 7 y 8)

En este caso, las averiguaciones que, al tenor de la norma anteriormente citada, debían efectuarse tratándose de adjudicación de baldíos, no fueron agotadas, como tampoco la citación a la diligencia de inspección ocular a practicarse sobre el inmueble, al agente del Ministerio Público, a los peritos y a los colindantes, como puede verse en el informe de visita rendido por funcionarios del INCORA, desatendiendo de esta forma lo previsto en el artículo 29 del decreto 1576 de 1974. Además se advierte que a pesar de que la diligencia de visita o inspección ocular sobre el inmueble, es un requisito esencial en el trámite expropiatorio, no obra en el proceso copia de dicha diligencia. Por último, tal y como se indicó al inicio de esta exposición, el trámite expropiatorio recayó sobre inmueble cuya cabida y linderos no aparecen determinados en forma cierta.

Es así como en el informe de visita de fecha 13 de noviembre de 1965, practicada sobre el inmueble “VANGELA” ubicada en el corregimiento de Villa Rosa, Municipio de Repelón éste se identificó por su cabida, señalando que tiene 6 hectáreas y por sus linderos con sujeción a los puntos cardinales y nombre de los colindantes, indicando que al norte colinda con el predio de Eloy Parra Utris, occidente con predio la peñita de Pedro Páez, caño la peñita al medio, al sur, con predio la peñita de Juan Rivera, camino veredal de por medio y oriente con predio la Guabina de Simón Parra Cabrera, callejuela vereda al medio. En tanto que en la diligencia de negociación adelantada entre funcionarios del INCORA y el señor Simón Parra Utria, el 19 de septiembre de 1966, después de referirse al predio con una cabida de 6 hectáreas, se le identificó por sus linderos, señalando que al norte colindaba con predio de Eloy Parra Utria, al oriente con Martín Solano antes, hoy INCORA, al sur con predio de Roque Jacinto Castro de la Hoz y al occidente con predio de los sucesores de Luis Carlos Pérez, linderos que varían frente a los determinados en la diligencia de inspección practicada sobre el inmueble, manteniéndose igual únicamente en lo que respecta con el punto cardinal correspondiente al norte, sin que se explique el motivo de tal cambio como si se hace con el alinderamiento del oriente, al indicarse que colindaba con predio anteriormente de Martín Solano y actualmente de propiedad del INCORA.

Si se toma el avalúo efectuado el 28 de junio de 1971 por peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi sobre el predio “BANGUELA” y la Resolución 4380 del 3 de mayo de 1980 expedida por el INCORA mediante la cual se ordenó la expropiación de las mejoras y el derecho de adjudicación sobre aquel, éste aparece ya no con una cabida de 6-000 sino de 7-2000 has, y los colindantes (norte E. Parra, sur, R. Castro, oriente Simón Parra C y occidente, Luis Pérez) tampoco son los relacionados en la diligencia de visita o en el acta de negociación del referido fundo rural, los cuales coinciden con la primera únicamente en lo que tiene que ver con los puntos cardinales norte y oriente, y con la segunda, con los correspondientes al norte y occidente, respectivamente.

Sumado a lo anterior encuentra la Sala que el único avalúo que existe en el trámite expropiatorio incluyendo el judicial, fue el efectuado por peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 28 de junio de 1971, el cual versó sobre el valor comercial del inmueble, no recayó sobre las mejoras ni sobre el derecho de adjudicación del bien baldío, además no obra constancia en la referida experticia, que los peritos se hayan trasladado al lugar de ubicación del predio y que hubieren identificado las tierras que iban a beneficiarse con las obras a realizar por el INCORA y dentro de éstas las que por la realización de la obra se tornaran adecuadas para la formación de unidades agrícolas familiares, o que se hubiere efectuado el estudio objetivo del predio y demás factores que influyen en el precio, el cual en algunas situaciones puede cumplirse en forma simultánea con el examen y calificación de las tierras con intervención del propietario.

Por el contrario en el dictamen los peritos se remiten al plano del INCORA reiterando de éste último, la ubicación, colindancia y área del predio, para en forma automática y sin ninguna consideración fijar el avalúo comercial del mismo en $16.643,16, tendiendo en cuenta que cada hectárea tiene un costo de $2.311,55, pero en él no se indica que se hubieran traslado al terreno, si éste es terreno llano, se encuentra ubicado en pendiente, tiene accidentes geográficos, cuál es la vegetación existente, sistemas de riego, pastos, mejoras, etc, así como los criterios para determinar el valor por hectárea, los terrenos aledaños etc, la identificación de las tierras que iban a beneficiarse con las obras a realizar por el INCORA y dentro de éstas las que por la realización de la obra se tornaran adecuadas para la formación de unidades agrícolas familiares, incumpliéndose de esta forma con el decreto 719 de 196 que regula el avalúo administrativo de las tierras adquiridas para las finalidades previstas en el Capítulo XII de la ley 135 de 1961 (arts. 21 y 25).

En consecuencia y de conformidad con lo anterior, se revocará la sentencia de primera instancia, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico decretó la expropiación, previa indemnización y por motivos de utilidad pública e interés social, de las mejoras y el derecho de adjudicación del predio denominado “VANGELA”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO. REVÓCASE la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo del Atlántico el día 10 de abril de 1996 y en su lugar:

SEGUNDO. DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

Ruth Stella Correa Palacio

Salvamento de voto

María Elena Giraldo Gómez Alier Eduardo Hernández Enríquez

Presidenta Ausente

German Rodríguez Villamizar Ramiro Saavedra Becerra

SALVAMENTO DE VOTO DE LA DRA. RUTH STELLA CORREA PALACIO

ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD - Incora. Facultades /INCORA - Facultades. Negociación directa. Expropiación / NEGOCIACION DIRECTA - Incora / EXPROPIACION - Incora. Procedimiento

La ley 160 de 1994, según se lee en su artículo 1º, tuvo el propósito de desarrollar el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina. Para dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública definidos en esa ley, se dotó al INCORA de mecanismos tales como la negociación directa de tierras o mejoras y el decreto de su expropiación en caso de que el primer mecanismo fracase, para: dotar de tierras a las comunidades indígenas que no las posean; en beneficio de personas o entidades respecto de las cuales el gobierno nacional haya establecido programas especiales; para reubicar propietarios u ocupantes de zonas que deban someterse a un manejo especial o que sean de interés ecológico; para dotar de tierras a los habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas naturales sobrevivientes; para dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos, minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar y las que se hallen en estado de desprotección económica y social por causa de la violencia, el abandono, la viudez. Con miras a lograr el cumplimiento de sus fines, al INCORA le es dado inclusive adelantar procesos de expropiación cuando los propietarios de la tierra no convengan en la negociación directa. El camino ha seguir es el pronunciamiento a través de un acto administrativo debidamente motivado proferido por el INCORA, ordenando la expropiación del predio y acto seguido la presentación de la demanda, por parte del INCORA, ante la jurisdicción contencioso administrativa, para que se decrete la expropiación y se señale el valor de la indemnización a pagar a su propietario, pretensiones éstas formuladas en su integridad por el demandante, esto es, por el INCORA.

PROCESO DE EXPROPIACION - Sentencia. Grado jurisdiccional de consulta / GRADO JURSIDICCIONAL DE CONSULTA - Proceso de expropiación / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Curador ad litem / CURADOR AD LITEM - Grado jurisdiccional de consulta

En los términos del numeral 13 del artículo 33 de la ley que se comenta, las sentencias del proceso de expropiación son susceptibles del grado jurisdiccional de consulta de que trata el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto, para la época en la que se profirió la sentencia del a quo. En el año 1998 con la modificación que a esa norma le fue introducida por el artículo 57 de la ley 446, la consulta se amplió también para cuando el demandado que resultare condenado, hubiere estado representado por curador ad litem. Como para cuando se profirió la sentencia consultada - 10 de abril de 1996 -, no se había expedido la ley 446 de 1998, norma en virtud de la cual también son pasibles del grado jurisdiccional de consulta las sentencias que imponen condena a quien estuvo representado por curador ad lítem y no apeló la decisión, encuentro que le asiste razón al fallo del que me separo en cuanto concluyó que la sentencia no era consultable en virtud de que el demandado estuvo representado por curador ad litem, en cambio no comparto la decisión cuando a renglón seguido entiende que el fallo es consultable pero por el hecho de haber impuesto a una entidad pública una obligación dineraria. La razón que me lleva a no acompañar ese razonamiento, está constituida por el hecho de que el artículo 184 del C.C.A., vigente para la época en que se profirió la sentencia de primera instancia, exigía para la procedencia de la consulta de sentencias, que en primera instancia se hubiera impuesto una obligación a cualquier entidad pública. En los juicios de expropiación que inicia la entidad pública para que se decrete la expropiación y se señale el valor de la indemnización a pagar al propietario del predio, mal puede concluirse que la sentencia que pone fin al proceso, impone una obligación a cargo del INCORA. No puede hablarse de imposición de la obligación de indemnizar, cuando es la misma entidad estatal la que acude al juez a pedirle que señale la indemnización a pagar al propietario del predio. No existe imposición de una obligación cuando voluntariamente se acude al juez a que señale el monto de una indemnización que por disposición legal se acepta deber.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D. C, trece (13) de febrero de dos mil seis (2006)

Radicación número: 08001-23-31-000-1981-05570-01(19484)

Actor: INCORA

Demandado: SIMON PARRA Y OTROS

Con todo respeto por la Sala me aparto de la decisión adoptada por la mayoría en sentencia de 13 de febrero de 2006 mediante la cual y al resolver el grado jurisdiccional de consulta, se revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 10 de abril de 1996.

Mi disentimiento con la decisión de la mayoría, radica en el hecho de que entiendo que esa sentencia no era consultable y por ende debió o no habérsele dado trámite al grado jurisdiccional de consulta, o estando el proceso para fallo, haberse declarado la nulidad de todo lo en esta instancia actuado frente a la presencia de una causal de nulidad insaneable.

En efecto, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 10 de abril de 2006, decidió decretar, previa indemnización, y por motivos de utilidad pública e interés social, la expropiación de las mejoras y el derecho de adjudicación del predio denominado VANGELA ubicado en el corregimiento de Villa Rosa, municipio de Repelón - Atlántico, acatando las pretensiones del actor que lo fue el INCORA. Sentencia cuya consulta fue dispuesta por el a quo en auto de 3 de octubre de 2000, con el argumento de que el demandado estuvo representado por curador ad litem.

En la sentencia de la que me aparto, y con el propósito de defender la competencia de esta corporación para conocer del grado jurisdiccional de consulta, se señaló que su procedencia provenía no del hecho de que el demandado hubiera estado representado por curador ad litem, sino de la circunstancia de que en ella se había impuesto una obligación a cargo del INCORA. En lo pertinente se lee:

“ La Sala conoce en ese grado jurisdiccional, que se surte a favor de la entidad pública INCORA, porque la sentencia del A Quo le impuso a esta persona pública una obligación dineraria por $2'765.582,oo a favor de la sucesión ilíquida del señor SIMON PARRA UTRÍA, correspondiente al valor de la indemnización por la expropiación del inmueble de su propiedad y de las mejoras del mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 184 del C.C.A., artículo anterior a la reforma que introdujo la ley 446 de 7 de julio de 1998.

Y la remisión al citado artículo 184 del C.C.A la efectuó la ley agraria No. 160 de 1994, vigente en materia de JUICIOS EXPROPIATORIOS para la época en que el Tribunal dictó el fallo de primera instancia, esto es el día 10 de abril de 1996; la ley 160 dispuso que la sentencia que decide la expropiación es susceptible tanto del recurso de apelación como del grado jurisdiccional de consulta, remitiéndose en este último aspecto al artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, normativa que concebía el grado jurisdiccional de consulta - vuelve y se recaba, antes de la ley 446 de 1998- para los fallos que se dictaran en primera instancia y que impusieran UNA OBLIGACIÓN a cargo de cualquier entidad pública. El texto de ambas disposiciones es la siguiente:

“…

“Entonces, el paso del grado jurisdiccional de consulta, en este caso, no está dado porque se hubiere dictado sentencia en contra de quien estaba representado por curador ad litem, teniendo en cuenta que la norma aplicable para el momento en que se dictó el fallo de primera instancia, sólo contempló tal grado jurisdiccional cuando el fallo de expropiación impuso obligación a cargo de cualquier entidad pública.

“ La sentencia del Tribunal, de la cual decide la Sección Tercera del Consejo de Estado en grado jurisdiccional de consulta, impuso una obligación a cargo del INCORA, como es la de indemnizar a la sucesión ilíquida del SEÑOR SIMÓN PARRA UTRÍA por “2'765.582, correspondiente al avalúo de las mejoras y del predio “VANGELA” debidamente ajustado con los índices de precios al consumidor, más el interés técnico o legal a la fecha de dicha providencia; por lo tanto se dan los supuestos de procedibilidad del grado jurisdiccional de consulta, dado que se trata, en primer lugar, de una sentencia APELABLE en la que se impuso una obligación a cargo del INCORA y, en segundo lugar, que el INCORA no la apeló.”

Sea lo primero señalar que la sentencia cuya consulta se definió por la Sala, fue proferida el 10 de abril de 1996 y por ende las normas procesales a consultar en relación con la procedencia del grado jurisdiccional de consulta, lo eran, como lo señala el fallo, de una parte la ley 160 de 1994 y de otra el artículo 184 del C.C.A., en el tenor que tenía antes de su modificación por cuenta del artículo 57 de la ley 446 de 1998, cuya vigencia es posterior a la fecha de la sentencia consultada.

Para dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública definidos en esa ley, se dotó al INCORA de mecanismos tales como la negociación directa de tierras o mejoras y el decreto de su expropiación en caso de que el primer mecanismo fracase, para: dotar de tierras a las comunidades indígenas que no las posean; en beneficio de personas o entidades respecto de las cuales el gobierno nacional haya establecido programas especiales; para reubicar propietarios u ocupantes de zonas que deban someterse a un manejo especial o que sean de interés ecológico; para dotar de tierras a los habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas naturales sobrevivientes; para dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos, minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar y las que se hallen en estado de desprotección económica y social por causa de la violencia, el abandono, la viudez.

Con miras a lograr el cumplimiento de sus fines, al INCORA le es dado inclusive adelantar procesos de expropiación cuando los propietarios de la tierra no convengan en la negociación directa. El camino ha seguir es el pronunciamiento a través de un acto administrativo debidamente motivado proferido por el INCORA, ordenando la expropiación del predio y acto seguido la presentación de la demanda, por parte del INCORA, ante la jurisdicción contencioso administrativa, para que se decrete la expropiación y se señale el valor de la indemnización a pagar a su propietario, pretensiones éstas formuladas en su integridad por el demandante, esto es, por el INCORA.

“Las sentencias y los autos sobre liquidación de condenas en abstracto dictados en primera instancia que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, deberán consultarse con el superior, cuando no fueren apelados por la administración.

“… La consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades. La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado.”

En el año 1998 con la modificación que a esa norma le fue introducida por el artículo 57 de la ley 446, la consulta se amplió también para cuando el demandado que resultare condenado, hubiere estado representado por curador ad litem, en los siguientes términos:

“ Las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes hubieren estado representados por curados ad lítem, deberán consultarse con el superior cuando no fueren apeladas.”

Como para cuando se profirió la sentencia consultada - 10 de abril de 1996 -, no se había expedido la ley 446 de 1998, norma en virtud de la cual también son pasibles del grado jurisdiccional de consulta las sentencias que imponen condena a quien estuvo representado por curador ad lítem y no apeló la decisión, encuentro que le asiste razón al fallo del que me separo en cuanto concluyó que la sentencia no era consultable en virtud de que el demandado estuvo representado por curador ad litem, en cambio no comparto la decisión cuando a renglón seguido entiende que el fallo es consultable pero por el hecho de haber impuesto a una entidad pública una obligación dineraria.

La razón que me lleva a no acompañar ese razonamiento, está constituida por el hecho de que el artículo 184 del C.C.A., vigente para la época en que se profirió la sentencia de primera instancia, exigía para la procedencia de la consulta de sentencias, que en primera instancia se hubiera impuesto una obligación a cualquier entidad pública. En los juicios de expropiación que inicia la entidad pública para que se decrete la expropiación y se señale el valor de la indemnización a pagar al propietario del predio, mal puede concluirse que la sentencia que pone fin al proceso, impone una obligación a cargo del INCORA.

No puede hablarse de imposición de la obligación de indemnizar, cuando es la misma entidad estatal la que acude al juez a pedirle que señale la indemnización a pagar al propietario del predio. No existe imposición de una obligación cuando voluntariamente se acude al juez a que señale el monto de una indemnización que por disposición legal se acepta deber.

Entiendo que se impone una obligación a una entidad pública, cuando ésta voluntariamente no reconoce la existencia de la obligación y entonces debe acudirse al juez competente para que proceda a imponer la obligación, pero no sucede así cuando quien acude al juez sólo lo hace para que cuantifique la suma que debe pagar porque de entrada acepta que debe pagar el monto de la indemnización y es la misma entidad la que busca que se defina la situación señalándole el valor a pagar al propietario del predio.

En este orden de ideas, encuentro que si la sentencia no era consultable, todo lo actuado ante esta Corporación esta viciado de nulidad por incompetencia funcional y, así debió declararse.

Fecha ut supra

RUTH STELLA CORREA PALACIO

Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 19484 de 2006

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