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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B
Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera
Bogotá D. C., Veintiocho (28) de Mayo de Dos Mil Veintiséis (2026)
Radicado: 05001-23-33-000-2023-00962-01 (0251-2026)1
Demandante: Jorge Mario Duque Londoño
Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho
Tema: Doble erogación del tesoro público- pensión a cargo de de Colpensiones – salario percibido como empleado
público
Decisión: Sentencia de segunda instancia
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia No. 514 del Veinticinco (25) de noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La demanda
Pretensiones2
Jorge Mario Duque Londoño acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la
2 Folios 2 a 8 del expediente físico
Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de solicitar que se declare la nulidad de la Resolución No. GNR 24722 del 20 de enero de 2017 por medio de la cual Colpensiones ordenó reintegrar la suma de $59.768.127 por concepto de mesadas pensionales percibidas entre noviembre de 2012 y el 14 de agosto de 2016; asimismo, declarar la nulidad de las resoluciones SUB 103749 del 21 de junio de 2017 y DIR 9038 del 23 de junio de 2017, que confirmaron la primera.
Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que: (i) tuvo derecho a percibir la pensión de vejez entre noviembre de 2012 y el 14 de agosto de 2016; (ii) la nulidad de los actos administrativos que constituyan título ejecutivo para un eventual cobro coactivo y, de haberse iniciado dicho trámite, la nulidad del respectivo proceso; (iii) se condene a la demandada a no restituir la suma de $59.768.127; y (iv) que los aportes a salud efectuados durante el periodo reclamado y que fueron descontados de la mesada pensional son válidos.
Los hechos
Señaló en el escrito de demanda3 que el otrora Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, mediante la Resolución 112780 de 2011, le reconoció una pensión de vejez con efectividad a partir del 1.º de junio de ese mismo año, para cuyo reconocimiento únicamente se tuvieron en cuenta las cotizaciones efectuadas como trabajador del sector privado.
Relató que, con posterioridad al reconocimiento de su pensión, el 6 de noviembre de 2012, se vinculó como empleado público al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en el que se desempeñó hasta el 14 de agosto de 2016.
Adujo que la entidad demandada, al advertir dicha situación, expidió los actos acusados bajo el argumento de que percibió simultáneamente dos asignaciones provenientes del tesoro público: el salario del SENA y la pensión que le fue reconocida por Colpensiones.
Concepto de la violación
3 Folios 2 a 8 del expediente físico.
Alegó que los actos administrativos enjuiciados violaron los artículos 29, 48 y 128 de la Constitución Política.
Sostuvo que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad por incurrir en falsa motivación y desconocer disposiciones de rango superior.
En primer lugar, afirmó que la entidad demandada efectuó una interpretación errónea del artículo 128 de la Constitución Política, al considerar que la pensión que le fue reconocida constituyó una asignación proveniente del tesoro público. Adujo que los recursos del Sistema General de Pensiones tienen naturaleza parafiscal, razón por la cual no integran el erario en los términos de la citada disposición constitucional.
En segundo lugar, señaló que la prestación pensional reconocida se financió exclusivamente con cotizaciones efectuadas en el sector privado, circunstancia que, a su modo de ver, excluye la configuración de la prohibición constitucional relativa a la percepción simultánea de dos asignaciones provenientes del tesoro público.
En tercer lugar, manifestó que los actos acusados vulneran los derechos adquiridos del demandante, al disponer la suspensión de una prestación previamente reconocida conforme al ordenamiento jurídico.
Finalmente, alegó la transgresión del debido proceso, previsto en el artículo 29 superior, al ordenarse el reintegro de sumas percibidas sin sustento jurídico suficiente. En respaldo de su postura, invocó pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que reconocen el carácter parafiscal de los recursos pensionales y su exclusión del Presupuesto General de la Nación.
Contestación de la demanda4
La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y defendió la legalidad de los actos acusados, al sostener que su actuación se ajustó a lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política, norma que prohíbe la percepción simultánea de más de una asignación proveniente del tesoro público.
4 Folios 57 a 73 del expediente físico.
En ese sentido, afirmó que el demandante incurrió en dicha prohibición al vincularse laboralmente con el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, entidad de carácter público, mientras continuaba percibiendo su mesada pensional sin haber solicitado previamente su suspensión.
De igual forma, señaló que los recursos administrados por la entidad son de naturaleza pública y se encuentran amparados por una especial protección constitucional y legal, incluida su inembargabilidad, circunstancia que, según su criterio, legitimó las actuaciones encaminadas a obtener el reintegro de los valores presuntamente percibidos de manera indebida.
Finalmente, propuso como excepciones de mérito el cumplimiento de las obligaciones a cargo de Colpensiones, inexistencia de proceso de cobro coactivo, cobro de lo no debido, pago y compensación, improcedencia de indexación de las condenas y la buena fe que orientó su actuación administrativa.
Sentencia de primera instancia
En sentencia No. 514 del Veintiocho (28) de noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025)5, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Al respecto, en la parte resolutiva del fallo se dispuso:
“PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de mérito propuestas por la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución N° GNR 24722 del 20 de enero de 2017, la Resolución SUB 103749 del 21 de junio de 2017 y la Resolución DIR 9038 del 23 de junio de 2017, proferidas por la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que el señor JORGE MARIO DUQUE LONDOÑO, identificado con cédula de ciudadanía No. 8.313.114, no está obligado a reintegrar a la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES la suma de $59.768.127 ordenada en los actos administrativos anulados. En consecuencia, los mencionados actos pierden su fuerza ejecutoria.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Sin CONDENA en costas.
SEXTO: Désele cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA.”
5 Índice 00013 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen.
Para resolver. el A-quo empezó por advertir que la interpretación adoptada por Colpensiones fue errónea, al confundir la naturaleza jurídica de la entidad administradora con la naturaleza de los recursos que financian la prestación. Precisó que los recursos del Sistema General de Pensiones tienen carácter parafiscal, conforman un patrimonio autónomo con destinación específica y no hacen parte del tesoro público, por lo que Colpensiones actuó únicamente como administradora de dichos fondos.
Con fundamento en providencias del Consejo de Estado - Sección Segunda, Subsección A, sostuvo que la compatibilidad o incompatibilidad de prestaciones depende de la fuente real de financiación de cada asignación, de manera que la prohibición constitucional solo se configura cuando ambas provienen efectivamente del erario.
Al analizar el caso concreto, aunque indicó que una porción mínima de las semanas cotizadas correspondió a servicios prestados en una entidad pública, estimó que ello no desvirtúa la naturaleza predominantemente privada de la financiación de la pensión, dado que tales aportes representaban apenas una fracción marginal del total cotizado. Además, que aun cuando existieron aportes de origen público, estos ingresaron al fondo común del régimen de prima media y perdieron su individualidad, integrándose a recursos parafiscales, por lo que la mesada pensional no se pagó con cargo directo al presupuesto estatal.
En consecuencia, concluyó que no existió percepción simultánea de dos asignaciones provenientes del tesoro público, pues mientras el salario recibido en el SENA sí tenía esa naturaleza, la pensión provenía del fondo común administrado por Colpensiones.
El recurso de apelación
Mediante memorial radicado el Dieciséis (16) de diciembre de Dos Mil Veinticinco (2025)6, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones – solicitó se revocara la sentencia de primera instancia, al considerar que efectuó una interpretación errónea del régimen constitucional y legal aplicable a la incompatibilidad entre salario público y pensión de vejez.
6 Índice 00016 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen.
Como fundamento principal, invocó el artículo 128 de la Constitución Política y el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, disposiciones que, a su juicio, prohíben recibir simultáneamente más de una asignación proveniente del tesoro público, salvo las excepciones expresamente previstas por la ley. Afirmó que ninguna de dichas excepciones resulta aplicable al caso concreto.
Citó además la Circular 01 de 2012 de Colpensiones, particularmente los numerales 1.1.15 y 1.1.16, así como el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, el
artículo 1 del Decreto 583 de 1995 y el artículo 19 de la Ley 344 de 1996, para sostener que un pensionado que se reincorpora al servicio público debe optar entre continuar vinculado laboralmente o disfrutar de la pensión, sin que sea jurídicamente viable percibir simultáneamente ambas asignaciones.
Frente al argumento acogido por el a quo sobre la naturaleza parafiscal de los recursos pensionales, señaló que este desconoce lo dispuesto en los artículos 31 y 32 de la Ley 100 de 1993, los cuales establecen que en el Régimen de Prima Media los aportes conforman un fondo común de naturaleza pública, además de contar con garantía estatal para el pago de las prestaciones.
Adicionalmente, invocó el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, para destacar que el patrimonio de Colpensiones está integrado, entre otras fuentes, con transferencias y aportes provenientes del Presupuesto General de la Nación, lo que, a su parecer, demuestra que las mesadas reconocidas por esa entidad tienen origen público.
Finalmente, concluyó que la pensión percibida por el demandante y el salario devengado como servidor del SENA constituían asignaciones incompatibles provenientes del tesoro público, por lo que existió un pago de lo no debido, generador de enriquecimiento sin justa causa, lo cual legitimó las actuaciones administrativas adoptadas para ordenar el reintegro de los valores pagados.
Trámite del recurso de apelación y de la segunda instancia
Mediante el auto del Veintiocho (28) de abril de Dos Mil Veintiséis (2026)7, el despacho sustanciador, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA,
7 Índice 00004 del expediente que reposa en el Samai.
admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el fallo de primera instancia y, al no haber pruebas por practicar, el proceso ingresó al despacho para fallo, sin pronunciamiento del Ministerio Público.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala resolver lo siguiente:
¿Incurrió el demandante en la prohibición consagrada en el artículo 128 constitucional, por presuntamente, percibir dos asignaciones del tesoro público?
¿Hay lugar a la devolución de lo pagado por concepto de pensión de jubilación mientras el actor se desempeñó como servidor público del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-?
2.3. Marco normativo y jurisprudencial
El artículo 128 de la Constitución Política de Colombia dispone que “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.”
Por su parte, el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, es del siguiente tenor literal:
“ARTÍCULO 19. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptuánse las siguientes asignaciones:
- Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa;
- Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública;
- Las percibidas por concepto de sustitución pensional;
- Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra;
- Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud;
- Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas;
- Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.
PARÁGRAFO. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades.”
El artículo 13, literal m) de la Ley 100 de 1993, adicionado por el 2° de la Ley 797 de 2003, consagra:
ARTÍCULO 13. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA GENERAL DE
PENSIONES. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características:
...
m. Los recursos del Sistema General de Pensiones están destinados exclusivamente a dicho sistema y no pertenecen a la Nación, ni a las entidades que los administran.
Por su parte, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, en su parte pertinente, dispone:
“Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones.
Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.” (se destaca)
La Corte Constitucional en sentencia C-133 de 1999 8 al estudiar la constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 4 de 1992, dispuso:
“Si bien es cierto que en el artículo 128 C.P. se consagra una incompatibilidad, no lo es menos que ésta se encuentra en íntima relación de conexidad con la remuneración de los servidores estatales; basta ver que en ella se prohíbe la concurrencia de dos o más cargos públicos en una misma persona, tanto como recibir más de una asignación que provenga del erario público. El término "asignación” comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. Siendo así, bien podía el legislador ordinario establecer dicha incompatibilidad dentro de la citada Ley 4a. de 1992, sin contrariar mandato constitucional alguno. Aún en el remoto caso de que se hubiere concluido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los funcionarios públicos debía ser regulado por medio de ley ordinaria, el artículo 19, objeto de acusación, tampoco sería inconstitucional, por cuanto el legislador estaba perfectamente facultado para hacerlo.”
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al fijar el alcance del artículo 128 de la Constitución y del artículo 19 de la Ley 4 de 1992, emitió concepto dentro del radicado No. 1344 del 10 de mayo de 20019, en el cual expresó:
“1. Para efectos de lo dispuesto en los artículos 128 de la Constitución Política y 19 de la ley 4ª de 1992, el vocablo “asignación” es un término genérico que comprende las sumas provenientes del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, percibidas por los servidores públicos - sin excepción, dado que la expresión “nadie” no excluye a ninguno de ellos -, por concepto de remuneración, consista ésta en salario o prestaciones, honorarios o cualquier otro emolumento o retribución, salvo aquellas exceptuadas de forma expresa por el legislador.
y 3. La prohibición contenida en las disposiciones aludidas se predica de toda persona que se llegue a encontrar ubicada en el contexto de la función pública, como servidor público. El particular no está sujeto a la prohibición y por tanto no le resulta incompatible celebrar más de un contrato estatal, salvo que ejerza temporalmente funciones públicas o administrativas.
4. Los beneficiarios de pensiones públicas pueden celebrar contratos de prestación de servicios pagados con recursos provenientes del tesoro público.”
Así mismo, en otro concepto emitido por dicha Sala, del 8 de julio de 2010, radicación 11001-03-06-000-2010-00047-00(2000) 10 en lo relacionado con los recursos parafiscales, se adujo lo siguiente:
La Constitución Política dispone que corresponde al Congreso "establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley" (art. 150-12) y, agrega, que "en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales..." (art. 338).
8 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, sentencia del 1 de abril de 1993.
9 C. P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
10 C. P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo
Por su parte, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, que compila las leyes orgánicas de presupuesto números 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, las define así:
“Artículo 29.- Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”. (Destaca la Sala).
Características.
A partir de su consagración constitucional y legal, así como de su desarrollo jurisprudencial2, esta Sala tanto en el concepto 748 de 1995 como con posterioridad al mismo3 ha señalado las notas características de las contribuciones parafiscales, cuya síntesis es la siguiente: El Congreso de la República las puede establecer excepcionalmente, en los casos y bajo las condiciones que señale la ley. Gravan sólo a un determinado y único grupo social o económico, y no de manera general a toda la población. Los recursos, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable, se destinarán exclusivamente al objeto previsto en la ley que establezca la respectiva contribución. Los recursos se utilizan para beneficio del propio sector gravado4, conforme a la destinación especial indicada por la ley que impone la contribución; es decir, es un gravamen con destinación específica.
Por mandato de la ley orgánica de presupuesto, el manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea, la cual puede determinar que se haga por organismos o entidades públicas o privadas, directamente o mediante un contrato especial;
Los recursos recaudados no ingresan al erario público, esto es, no forman parte de los ingresos corrientes de la Nación, y los rendimientos que produzcan no quedan comprendidos dentro de los recursos de capital del presupuesto de la Nación. Se pueden imponer a favor de entidades u organismos públicos o privados, encargados de cumplir la destinación específica señalada en la contribución.
Aunque no forman parte del presupuesto general de la Nación, en caso de ser administrados por un órgano que sí forma parte de aquél, se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía, sin que ello modifique su origen y destinación.
Las contribuciones parafiscales tienen, con los impuestos y las tasas, los siguientes elementos comunes: a) se imponen por ley; b) son gravámenes obligatorios; c) son recursos públicos; d) están sometidas al control fiscal por parte de la Contraloría General de la República.
Medios de prueba
En el expediente obran los siguientes documentos:
Por medio de la resolución No. 12780 de 2011 el extinto Instituto de Seguros Sociales reconoció pensión de vejez al señor Jorge Mario Duque Londoño, a partir del 1 de junio de ese año.11
El señor Duque Londoño se vinculó laboralmente como empleado público del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- desde noviembre de 2012 hasta el 14 de agosto de 2016.12
Durante el período de vinculación con el SENA, percibió simultáneamente la mesada pensional y el salario como empleado público.13
Por medio de la resolución No. GNR 24722 del 20 de enero de 2017 Colpensiones ordenó al demandante el reintegro de la suma de $59.768.127 pagados por concepto de pensión de vejez, aduciendo que incurrió en la prohibición del artículo 128 de la Constitución Nacional, tras recibir doble asignación del tesoro público.14
Contra el anterior acto administrativo, el actor formuló recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos negativamente a través de las resoluciones Nos. SUB 103749 del 21 de junio y DIR 9038 del 23 de junio ambas de 2017 que confirmaron la decisión inicial.15
Caso concreto
El demandante pretende obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados y, como consecuencia, se declare que le asistió el derecho a percibir la pensión de vejez entre noviembre de 2012 y el 14 de agosto de 2016 y, por tanto, que no está obligado a restituir la suma de $59.768.127.
11 Folio 133 del expediente físico
12 Samai del tribunal, anexos de la demanda, folio 2
13 Samai del tribunal de origen, anexos de la demanda, folios 23 26
14 Folios 40 a 42 expediente físico.
15 Folios 29 y siguientes, expediente físico
El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones, declaró la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, dispuso que el actor no está obligado a devolver los dineros pagados por concepto de mesada pensional durante el periodo cuestionado.
La entidad demandada adujo que el tribunal en su sentencia efectuó una interpretación errónea del régimen constitucional y legal aplicable a la incompatibilidad entre salario público y pensión de vejez y, para ello, invocó el artículo 128 de la Constitución Política y el 19 de la Ley 4 de 1992, disposiciones que, a su juicio, prohíben recibir simultáneamente más de una asignación proveniente del tesoro público, salvo las excepciones expresamente previstas por la ley.
Planteado el objeto y alcance del litigio, a partir de las pruebas recaudadas se efectuará el análisis correspondiente, para lo cual, la Sala advierte que, efectivamente, le asiste razón a la entidad apelante, en el sentido que, en este caso concreto, se configura la incompatibilidad entre la pensión de vejez percibida por el actor durante el período cuestionado (noviembre de 2012 hasta el 14 de agosto de 2016) y el salario recibido como empleado público del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-.
En efecto, pese a que el extinto Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, reconoció al actor la pensión de vejez por haber laborado la mayor parte de su vida en el sector privado y, por consiguiente, los aportes para ese riesgo provinieron de esos empleadores, esos recursos parafiscales, al ingresar al fondo público de pensiones, aunque no pertenecen a la Nación y ostentan destinación específica, no tienen la categorización de recursos privados, sino que son de naturaleza pública, dada su fuente de financiación que no solo se genera por las contribuciones de los afiliados y empleadores, sino también de “los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.”, según el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007.
Para claridad de esta providencia, se entienden por recursos parafiscales, los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. En el caso de las pensiones, son los aportes efectuados por los afiliados y empleadores con el ánimo de financiar en todo, o en parte, las mesadas pensionales.
En el caso concreto, Colpensiones emitió la resolución No. 24722 del 20 de enero de 2017 en la que le ordenó al demandante Duque Londoño, el reintegro de la suma de $59.768.127, por concepto de mesadas pensionales a él pagadas durante el período comprendido de noviembre de 2012 al 14 de agosto de 2016. Para motivar este acto, la entidad se apoyó en el artículo 128 constitucional, el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 y en la circular 01 de 2012 emitida por dicha administradora, que transcribe las excepciones a que se refiere el citado artículo 19 de la Ley 4 de 1992 y concluyó que el actor incurrió en la prohibición allí prevista, dada la incompatibilidad de la mesada pensional y el salario obtenido durante dicho lapso como empleado público del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-.
Como antes se adujo, efectivamente existió la mencionada incompatibilidad como lo dispuso Colpensiones, porque, se itera, sin importar la fuente de los aportes pensionales (públicos o privados), al ingresar al fondo de Colpensiones que es común, no individual como si sucede en los fondos privados de pensión, mutan a naturaleza pública y es de ese rubro con el que se pagan las mesadas pensionales. Por ello es irrelevante examinar la historia laboral del demandante en la que aparece una mínima parte de aportes del sector público.
En efecto, el señor Duque Londoño laboró para el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid que es de naturaleza pública16 durante un periodo aproximado de diez meses en los años 1999 y 2000, lapso que equivale a unas 43 semanas de cotizaciones, lo cual representa una mínima parte de todas las acumuladas para financiar su pensión. Empero, como antes se mencionó, no es necesario examinar la fuente de donde provienen los aportes porque todos ingresan al fondo común de Colpensiones de donde se pagan las mesadas de los pensionados, entre ellos al actor.
Así las cosas, no prosperan los cargos endilgados a los actos administrativos demandados, por lo que no están viciados de nulidad, toda vez que le asiste razón a Colpensiones al determinar que el actor incurrió en la prohibición de recibir dos asignaciones del tesoro público, a la que se refieren los artículos 128 de la Constitución y 19 de la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, contrario a lo aducido por el tribunal en la sentencia apelada, Colpensiones no erró al estipular que los parafiscales que ingresan a sus arcas, son de naturaleza pública, así provengan de empleadores del sector privado, por lo que, como antes quedó expuesto, aunque no pertenecen a la Nación y por tanto no hacen parte del tesoro público, ostentan esa connotación, en la medida que también integra ese fondo común, los recursos provenientes del presupuesto general de la Nación.
Conforme a lo planteado, el actor incurrió en la prohibición consagrada en el artículo 128 constitucional, al percibir sus mesadas pensionales y el salario como empleado público del SENA, toda vez que, no se encuentra dentro de las excepciones a que se refiere el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, por lo que, por este aspecto, la Sala debe revocar la providencia impugnada.
Devolución de dineros recibidos por particulares de buena fe
La letra c), ordinal 1° del artículo 164 del CPACA, dispone que la demanda se podrá presentar en cualquier tiempo, cuando: “se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.” (destaca la Sala).
Este mandato legal tiene su teleología en preservar la situación particular de personas que, sin tener intención de causar daño al erario público, perciben dineros con la convicción que les pertenecen y que no agravian a la entidad que los paga.
Bajo estas premisas, en el caso concreto, el señor Jorge Mario Duque Londoño, se vinculó laboralmente al SENA como empleado público y percibió el salario por el período comprendido entre noviembre de 2012 hasta el 14 de agosto de 2016, a
más de la mesada pensional reconocida por el extinto Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones.
En tales condiciones, en este caso concreto, no hay lugar a examinar si el actor actuó de buena o mala fe, sino simplemente que recibió las mesadas pensionales durante el periodo cuestionado y simultáneamente el salario del SENA que, como quedó definido, encuadra dentro de la incompatibilidad constitucional del artículo 128 constitucional, en armonía con el 19 de la Ley 4 de 1992.
Como el juez administrativo está obligado a preservar el ordenamiento jurídico y el patrimonio público, la Sala ordenará la devolución de tales valores recibidos por el actor por concepto de mesadas pensionales durante el lapso en que también percibió el salario de la entidad pública referida.
Siendo así las cosas, se revocará la sentencia apelada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda, con la aclaración que se ordenará la devolución de los dineros percibidos por el señor Duque Londoño, por concepto de mesadas pensionales durante el periodo cuestionado.
2.6 Condena en costas
No habrá lugar a condena en costas en esta instancia por no reunirse los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso. Vale decir, el demandante solo actuó en defensa de sus intereses, sin que se perciba temeridad o mala fe.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: Revocar la sentencia No. 514 del Veinticinco (25) de noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo explicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda y ordenar la devolución de los dineros percibidos por el señor Duque Londoño, por concepto de mesadas pensionales pagadas por Colpensiones, durante el periodo comprendido entre noviembre de 2012 y el 14 de agosto de 2016, conforme a lo explicado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Con salvamento de voto Con aclaración de voto
Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
