Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 73744 de 2026

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Expediente 05001-23-33-000-2021-02079-01 (73.744)

Actor: Juan Carlos Estrada Gaviria y otros

Reparación directa Apelación de sentencia

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, veintidós (22) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 05001-23-33-000-2021-02079-01 (73.744)

Demandante: JUAN CARLOS ESTRADA GAVIRIA Y OTROS

Demandado:

DISTRITO DE CIENCIA Y TENOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN

Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA

Asunto:

APELACIÓN DE SENTENCIA – OMISION DE PAGO DE COMPENSACIÓN POR LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD – INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL JUDICIAL DE REPARACIÓN DIRECTA

Síntesis del caso: los demandantes pretenden indemnización patrimonial extracontractual derivada de la omisión en el pago de una compensación derivada de la limitación del derecho a la propiedad impuesta sobre el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria no. 001-73760 ubicado en el cerro de las Tres Cruces de la ciudad de Medellín (Antioquia); el daño se atribuye al Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín como consecuencia de sendas disposiciones de ordenamiento territorial que clasificaron el suelo donde se sitúa el predio como de conservación ambiental, especialmente las contempladas en el Acuerdo no. 48 publicado el 17 de diciembre de 2014 proferido por el Concejo Municipal de Medellín que adoptó el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial y que reconoció de manera expresa la posibilidad de compensar a los propietarios mediante mecanismos tales como la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, compensación que –afirman– nunca fue efectivamente otorgada por la administración.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto la parte demandante¹ contra la sentencia proferida el 8 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión² por medio de la cual se dispuso:

“PRIMERO: DECLARAR PROBADA de oficio la excepción de caducidad del medio de control, conforme a los argumentos expuestos.

SEGUNDO: Declárese inhibido para pronunciarse de fondo.

TERCERO: Sin condena en costas.

¹ Índice 36 Samai de la primera instancia.

² Índice 34 Samai de la primera instancia.

CUARTO: En firme esta providencia archívese el proceso.”³ (negrillas y mayúsculas fijas del original).

ANTECEDENTES

La demanda

Mediante escrito radicado el 9 de diciembre de 2021⁴, los señores Juan Carlos Estrada Gaviria, Luis Fernando Estrada Gaviria, Jaime Andrés Estrada Gaviria y Óscar Darío Estrada Gaviria presentaron demanda de reparación directa en contra del Distrito de Ciencia y Tecnología e Innovación de Medellín con las siguientes pretensiones:

“1. Principal: Declárese que el MUNICIPIO DE MEDELLÍN es administrativamente responsable, de acuerdo con el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por la reparación del daño antijurídico que ha causado a LOS PROPIETARIOS, al no haber compensado la limitación al dominio sobre el lote cuyo folio de matrícula inmobiliaria es la 001-73760 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Zona Sur, ubicado en el Municipio de Medellín, Departamento de Antioquia.

Consecuencia de la 1: Condénese al MUNICIPIO DE MEDELLÍN a pagar a LOS PROPIETARIOS la compensación por la limitación del inmueble descrito en el numeral anterior y objeto de la presente demanda, compensación estimada en $27.683.975.106 COP de acuerdo con el Avalúo Comercial Corporativo aportado como dictamen en la demanda, o lo más que se pruebe.

Subsidiaria eventual de la 2: En caso de que no sea procedente reclamar directamente el monto dinerario de la compensación y, en consecuencia, sea negada la pretensión 2, condénese al MUNICIPIO DE MEDELLÍN a pagar a los PROPIETARIOS el lucro cesante por no haber realizado la demandada oportunamente la compensación a la limitación del predio de los PROPIETARIOS. Este lucro cesante se estima en $27.683.975.106 COP, de acuerdo con el Avalúo Comercial Corporativo aportado como dictamen en la demanda, o lo más que se pruebe.”⁵ (negrillas y mayúsculas sostenidas del original).

Hechos

Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente:

³ Página 12, archivo: 30Sentencia_000202102079REPARACI(.pdf), índice 34 Samai de la primera instancia.

⁴ Índice 1 Samai de primera instancia.

⁵ Pretensiones tomadas del escrito de subsanación de la demanda, páginas 38 y 39 del archivo “2021-12-06 Demanda Juan C vs Municipio de Medellín.pdf.”, índice 6 Samai de la primera instancia.

En el año 1993, la sociedad denominada Gestora Ltda y Cía – de la cual son socios los demandantes- adquirió mediante la escritura pública no. 2019 de la Notaría 7ª de Medellín (Antioquia) el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria no. 001-73760, situado en el cerro de las “Tres Cruces” de la ciudad de Medellín (Antioquia), un famoso y concurrido centro ecoturístico; para ese momento el predio no contaba con ninguna limitación.

A través del Acuerdo no. 62 publicado el 30 de diciembre de 1999 el Concejo Municipal de Medellín adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante POT) de ese municipio y determinó que el referido inmueble adquiriría la categoría de tratamiento de conservación como suelo forestal protector, con lo cual solamente se permitiría la obtención de recursos secundarios del bosque.

Luego de lo anterior, el 24 de agosto de 2006 fue publicado el Acuerdo no. 46 proferido por el Concejo Municipal de Medellín que adoptó un nuevo POT y declaró el cerro de las “Tres Cruces” como parte de la estructura ecológica principal de la ciudad, con lo cual se ratificó que el inmueble se encontraba en una zona de conservación ambiental con restricciones sobre las facultades de uso y goce según lo consignado en los artículos 12, 128 y 366 de dicha norma.

Posteriormente, el 17 de diciembre de 2014 se publicó el Acuerdo no 48 del Concejo Municipal de Medellín que dispuso nuevamente la aprobación del POT, esta normativa mantuvo la zona de las “Tres Cruces” como cerro tutelar y el correspondiente suelo en la categoría de conservación ambiental, igualmente dispuso su incorporación en el mapa no. 30, circunstancia que según las disposiciones municipales daba lugar a una compensación mediante el reconocimiento de derechos de construcción y desarrollo.

Ese deber de compensación por la limitación del uso del suelo se sustenta normativamente en los artículos 68 de la Ley 9ª de 1989 y 2, 38, 48 y 122 de la ley 388 de 1997; según el Decreto 151 de 1998 el mecanismo de reconocimiento de derechos de construcción y desarrollo se realiza mediante un ejercicio comparativo del valor comercial por metro cuadrado respecto de bienes colindantes de características similares al inmueble afectado.

No obstante, el ente municipal nunca compensó a los propietarios por la limitación impuesta a pesar de que durante los años 2016, 2017 y 2018 dicha

compensación fue solicitada mediante sendos derechos de petición en los cuales también manifestaron la intención de venderle el lote al hoy Distrito de Medellín.

El 23 de abril de 2018, a través de la escritura pública no. 895 de la Notaría Única de Caldas (Antioquia) los aquí demandantes adquirieron el referido inmueble con la expectativa de que fueran compensados por la limitación del derecho de dominio.

De otra parte, el 24 de julio de 2019 mediate la Resolución no. SEC-201950067258 el municipio de Medellín dio inicio a un procedimiento de expropiación administrativa sobre el predio en cuestión con una oferta inicial, empero, los demandantes rechazaron la propuesta porque esta no correspondía al de una zona económica homogénea y tampoco incluía el derecho a las compensaciones; posteriormente, por Resolución no. SEC-201050103976 del 29 de octubre de 2019 el valor de la oferta de compra fue reducida.

El 9 de diciembre de 2019, el municipio de Medellín profirió la Resolución no. 201950109488 que dispuso la expropiación por vía administrativa del inmueble; contra esta decisión fue interpuesto recurso de reposición que fue resuelto de manera negativa mediante la Resolución no. SEC-201950121575, acto administrativo que fue conocido por los demandantes el 7 de enero de 2020.

El precio fijado en el acto administrativo de expropiación no corresponde al valor real del bien, se cometieron errores en el avalúo comercial que tuvo en cuenta el precio del terreno con la limitación al uso del suelo sin la correspondiente compensación.

No se configura la caducidad, el término para presentar la demanda debe computarse desde la inscripción de la afectación en folio de matrícula inmobiliaria, hecho que en este caso no ocurrió; adicionalmente, el daño se consolidó con la ejecutoria del acto administrativo de expropiación porque en este “sí se consideró la limitación para disminuir el valor del inmueble (…) y se supo a ciencia cierta que el inmueble, pese haber sido limitado, no fue compensado en esa limitación”⁶.

⁶ Página 30, archivo: 01.Demanda.pdf., disponible en el siguiente enlace: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roNSgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

En contra del acto administrativo que declaró la expropiación administrativa del inmueble los demandantes radicaron una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que cursa en el Tribunal Administrativo de Antioquia con radicación no. 05001-23-33-000-2020-02795-00 donde se señalaron los defectos legales consistentes en que no se tuvo en cuenta la limitación de la propiedad por el uso del suelo, aspecto relevante para la tasación justa de la indemnización.

En atención a que en la contestación de la demanda de ese proceso el municipio expresó que esa limitación a la propiedad nunca existió por el hecho de no aparecer inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria estimó que el medio de control adecuado era el de reparación directa, razón por la cual los demandantes acudieron de manera paralela a la vía procesal de reparación directa sin pretender una doble indemnización, pues:

“(…) Pretenden que la compensación por la limitación del Inmueble se pague o bien en el proceso de acción especial artículo 71 de la Ley 388 de 1998, o bien a través de una reparación directa. Busca que, por alguna de las dos vías judiciales se haga justicia: no tiene sentido que el MUNICIPIO argumente, por un lado, que no hubo limitación porque no se registró en el folio de matrícula inmobiliaria, pero, por otro lado, haya disminuido sustancialmente el valor de la expropiación a causa de la limitación del inmueble.

Si en el proceso de acción especial artículo 71 de la Ley 388 de 1998 se le da la razón a la ENTIDAD LIMITANTE, en el sentido de que (I) en esa acción especial no podía discutirse nada respecto de la limitación, sino que debía hacerse a través de la reparación directa, y (II) la limitación nunca fue registrada en el folio de matrícula inmobiliaria, sería una crasa injusticia que LOS PROPIETARIOS se quede sin compensación.”⁷.

Contestación de la demandada

Aunque el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda en auto del 18 de febrero de 2022⁸ y se surtió la correspondiente notificación personal al Distrito de Medellín esta entidad guardó silencio⁹.

⁷ Paginas 36 y 37, 01.Demanda.pdf., disponible en el siguiente enlace: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roNSgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

⁸ Índice 7, Samai de la primera instancia.

⁹ Índice 9, Samai de la primera instancia.

La sentencia de primera instancia

El 8 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control judicial de reparación directa¹⁰ con fundamento en el siguiente razonamiento:

El derecho a la compensación invocado por los demandantes surgió de las decisiones que impusieron la limitación al dominio del inmueble; si bien el predio había sido clasificado como suelo forestal protector desde el Acuerdo municipal no. 62 de 1999, el mecanismo específico de compensación mediante transferencia de derechos de construcción y desarrollo fue expresamente consagrado en el Acuerdo no. 48 publicado el 17 de diciembre de 2014 aprobado por el Concejo Municipal de Medellín.

En consecuencia, la caducidad empezó a correr a partir del 18 de diciembre de 2014, día desde la cual los titulares del inmueble tuvieron la posibilidad de reclamar judicialmente la compensación derivada de la limitación urbanística; de esta forma, el término de dos (2) años feneció el “18 de diciembre de 2018”¹¹ y como los accionantes presentaron solicitud de conciliación extrajudicial el 29 de octubre de 2021, el ejercicio del medio de control judicial de reparación directa fue extemporáneo.

Adicionalmente, los aquí demandantes tenían pleno conocimiento de la limitación al derecho a la propiedad del inmueble con antelación a la fecha de su adquisición en el año 2018, por cuanto, desde 1993 eran socios de la anterior propietaria, la sociedad Gestora Ltda y Cía; luego, cuando los actores celebraron el correspondiente contrato de compraventa, el negocio jurídico se hizo con pleno conocimiento de la existencia del gravamen urbanístico de suelo de conservación.

Por otra parte, aunque la pretensión de indemnización se fundamenta sobre la base de una omisión en el pago de una compensación y no exactamente por el hecho de la limitación al dominio, lo cierto es que, el daño sí se deprende de los cambios introducidos al uso del suelo.

¹⁰ Índice 34, Samai de la primera instancia.

¹¹ Así fue referido literalmente en la página 10 de la sentencia de primera instancia.

Finalmente, no es acertado aseverar que la omisión de la compensación debiera discutirse en el marco del procedimiento de expropiación administrativa, la normativa sobre avalúos comerciales no impone la inclusión de compensaciones urbanísticas pendientes dentro del justo precio indemnizatorio.

Recurso de apelación

El 23 de octubre de 2025, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación en el cual solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones de inconformidad¹²:

El tribunal partió de la premisa equivocada de que el daño se produjo con la expedición y publicación de los actos administrativos de ordenamiento territorial, en particular del Acuerdo no. 48 de diciembre 2014 del Concejo Municipal de Medellín que clasificó el inmueble como suelo de protección ambiental; sin embargo, la aminoración patrimonial reclamada no deriva de ese hecho sino de la omisión del distrito de Medellín en cumplir su obligación legal de compensar económicamente la limitación impuesta al derecho de dominio.

La referida omisión se concretó con lo decidido en el trámite de expropiación administrativa cuando la entidad demandada no incluyó compensación alguna por la limitación urbanística, pese a que esa carga había sido soportada por los propietarios durante el tiempo en el cual conservaron la titularidad del inmueble.

En otros términos, el daño antijurídico se materializó con la ejecutoria del acto administrativo de expropiación el 7 de enero de 2020 luego de notificarse la decisión que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución expropiatoria; solo a partir de ese momento podía iniciarse el cómputo de la caducidad del medio de control de reparación directa, razón por la cual la presentación de la conciliación extrajudicial el 29 de octubre de 2021 y la posterior radicación de la demanda fue oportuna.

En gracia de discusión, debe entenderse que se está ante un caso de daño continuado, habida cuenta la permanente carga que han tenido que soportar los

¹² Índice 36 del Samai de la primera instancia.

propietarios del inmueble consistente en el deber de mantenerlo en su estado natural sin recibir compensación alguna, afectación que se prolongó hasta que los demandantes perdieron el derecho de dominio por causa de la expropiación; por tanto, la caducidad solo puede computarse desde la cesación efectiva de la omisión causante del daño.

Como consideración adicional, está demostrada la existencia de un daño antijurídico derivado de la vulneración del principio de igualdad y distribución equitativa de cargas y beneficios del ordenamiento territorial; aunque la Ley 388 de 1997 y sus normas reglamentarias autorizan a las entidades territoriales a imponer limitaciones al uso del suelo por razones ambientales, igualmente a estas les asiste el deber de compensar a los propietarios afectados, más aún en este caso concreto en el cual se probó que el inmueble sufrió limitaciones sobre el uso del suelo y que los propietarios cumplieron con la carga de conservarlo en su estado natural, empero, el distrito de Medellín se abstuvo de realizar la compensación so pretexto de la falta de reglamentación de dicho mecanismo.

Esta omisión se agravó con la expropiación administrativa, en el curso del respectivo procedimiento la entidad aprovechó la limitación ambiental para reducir sustancialmente la tasación del valor comercial del inmueble y pagar un valor irrisorio; de manera que, el ente territorial obtuvo un doble beneficio: primero, porque no compensó limitación a la propiedad y, segundo, disminuyó el monto indemnizatorio en el procedimiento administrativo de expropiación con fundamento en esa misma limitación.

La demanda no cuestionó la legalidad del Acuerdo no 48 publicado el 17 de diciembre de 2014; por el contrario, se apoyó en dicha norma para reclamar la compensación allí prevista, particularmente el mecanismo de transferencia de derechos de construcción y desarrollo.

Sobre la existencia del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho ejercido en los términos del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 en contra de la decisión expropiatoria, se destaca que en ese trámite la entidad accionada contestó la demanda en el sentido de expresar que la compensación por la limitación a la propiedad no podía discutirse mediante esa vía judicial y que el

cauce procesal adecuado era el medio de control de reparación directa, razón por la cual se presentó una segunda demanda que dio origen a este proceso.

En todo caso, no se persigue una doble indemnización sino evitar que, por una interpretación restrictiva de los medios de control judicial, los demandantes queden sin compensación alguna pese a haber soportado una carga ambiental real, no registrada formalmente, pero sí utilizada por la administración para disminuir el valor del inmueble para el momento de la expropiación.

Actuación surtida en segunda instancia

Mediante auto del 4 de marzo de 2026 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (índice 3 Samai); en el término establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, las partes guardaron silencio.

El Ministerio Público, a través de la Procuraduría Primera Delegada para Intervención no. 6, rindió concepto en el sentido de solicitar que se confirme la sentencia impugnada, debido a que su postura coincide con la del tribunal en el sentido de que el origen del daño fue la expedición del Acuerdo municipal no. 048 publicado el 17 de diciembre de 2014 que reiteró las limitaciones al uso del suelo del inmueble afectado, la posibilidad de compensación y la eventual desvalorización del bien, daño que se produjo de manera instantánea; de manera que, la demanda de reparación directa sí fue presentada de manera extemporánea (índice 10 Samai).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) indebida escogencia del medio de control de reparación directa, 3) conclusión y, 4) condena en costas.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión

Correspondería a la Sala determinar si el hoy denominado Distrito de Ciencia y Tecnología e Innovación de Medellín es patrimonial y extracontractualmente responsable de los daños alegados por los demandantes que, según las pretensiones de la demanda, se derivan de la omisión de realizar la compensación a la cual estaba obligado el ente accionado por virtud de la limitación de conservación ambiental impuesta en el POT sobre el bien inmueble de su propiedad.

Empero, la primera instancia declaró probada la excepción de caducidad del medio de control judicial de reparación directa porque constató que el daño alegado tuvo origen en la expedición del Acuerdo municipal no. 048 que fue publicado el 17 de diciembre de 2014 y como la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 29 de octubre de 2021, para ese momento el término de dos (2) años para formular la demanda de reparación directa ya había expirado; en la apelación la parte demandante aduce que la omisión atribuida al ente demandado persistió hasta el 7 de enero de 2020 cuando adquirió firmeza el acto administrativo que declaró la expropiación administrativa del inmueble, momento desde el cual la caducidad no se configura.

La sentencia de primera instancia será modificada por cuanto la Sala estima que el medio de control judicial idóneo para debatir la afectación patrimonial pretendida por la parte demandante no es en este caso concreto el de reparación directa sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida que el referido mecanismo de transferencia de derechos de construcción y desarrollo finalmente fue regulado por el Decreto no. 1917 del 27 de agosto de 2019 proferido por el alcalde de Medellín, a través del cual se desarrolló todo un procedimiento administrativo para efectos de acceder a la compensación reclamada, trámite al cual debieron acudir los demandantes previamente con el propósito de generar el correspondiente acto administrativo y, en el caso de no estar de acuerdo con su contenido discutir su legalidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa por vía de la nulidad y restablecimiento del derecho.

Indebida escogencia del medio de control judicial de reparación directa

Hechos probados

Previamente a estudiar en concreto lo concerniente al medio de control judicial, a continuación se ponen de presente los hechos probados y relevantes para la adopción de la decisión:

De acuerdo con el certificado de tradición correspondiente al inmueble con matrícula inmobiliaria no. 001-73760 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín – Sur, el predio ubicado en la calle 3D # 84F – 22 en la ciudad de Medellín (Antioquia) fue adquirido mediante compraventa por la sociedad Gestora Ltda y Cía mediante la escritura pública no. 2109 del 11 de agosto de 1993 de la Notaría 7ª de Medellín¹³.

En ese documento también se consignó que los demandantes adquirieron el referido bien raíz con la escritura pública de compraventa no. 895 del 3 de mayo de 2018 de la Notaría Única de Caldas (Antioquia)¹⁴.

El 30 de diciembre de 1999 fue publicado en la Gaceta Oficial no. 1158 del Concejo Municipal de Medellín el Acuerdo no. 62 que adoptó el POT de dicha ciudad que, en artículo 259, se refirió a la zona de uso forestal protector que debía ser conservada de manera permanente con bosques naturales y artificiales en la cual solamente se permitía la obtención de recursos secundarios del bosque¹⁵.

El 24 de agosto de 2006, en la Gaceta Oficial no. 2803 del Concejo Municipal de Medellín se publicó el Acuerdo no. 46 a través del cual se aprobó un nuevo POT que en los artículos 12 y 128 incorporó al sistema del espacio público los cerros tutelares de la ciudad entre ellos el denominado “El Morropelón”¹⁶, sobre el cual en el artículo 366 se indicó su ubicación y delimitación, al igual que se

¹³ Anotación no. 22, archivo: 5. certificado libertad y tradición lote 73760 oct 2020.pdf., disponible en: https://etbcsjmy.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zd JZkdLC9ASnroN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

¹⁴ Anotación no. 27, archivo: ¹⁴ Anotación no. 22, archivo: 5. certificado libertad y tradición lote 73760 oct 2020.pdf., disponible en: https://etbcsjmy.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zd JZkdLC9ASnroN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

¹⁵ Archivo: 1.1 Gaceta 1158 Acuerdo 062 de 1999 POT.pdf, disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

¹⁶ Que según los demandantes también es conocido como las “Tres Cruces”.

prohibió “cualquier intervención que pueda alterar la morfología del terreno hasta tanto se tenga elaborado y elaborado el respectivo plan de manejo”¹⁷.

El 17 de diciembre de 2014, en la Gaceta Oficial no. 4257 del Concejo Municipal de Medellín se publicó el Acuerdo no. 48 que en el artículo 32 aludió al sistema orográfico de la ciudad del cual hizo parte el “Cerro de las Tres Cruces o Morropelón”.

Asimismo, en los artículos 232 y 233 se consignaron las respectivas categorías de tratamientos, entre ellas se destacan las de conservación C1 como zonas localizadas en suelo urbano de alto valor urbanístico, arquitectónico y paisajístico, en relación con lo cual se contempló:

“(…). Por esta razón, los propietarios de terrenos e inmuebles calificados como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de diferentes mecanismos, tales como beneficios tributarios y transferencias de derechos de construcción y desarrollo, según lo establecido en el Mapa 30. Zonas generadoras de derechos adicionales de construcción y desarrollo que se protocoliza con el presente Acuerdo”¹⁸.

En complementación con esas normas, los artículos 500 a 512 de ese compendio normativo especificaron lo concerniente a la definición de derechos de transferencia y construcción¹⁹, los criterios para su aplicación, la forma en cómo procedía el pago de la compensación, la definición de la venta de esos derechos y el pago de la contraprestación que estos generan; empero, en el artículo 513 dispuso que en virtud del Decreto Nacional no. 2118 de 2006 la administración municipal expediría la reglamentación a través de la cual se definiera la

¹⁷ Página 108, archivo: 1.2 Gaceta 2083 Acuerdo 46 de 2006 POT.pdf. disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg

¹⁸ Página 156, archivo 1.3 Gaceta 4267 Acuerdo 48 de 2014 POT.pdf., disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

¹⁹ Sobre el punto, específicamente el artículo 500 dispuso: “Es un instrumento de gestión, en virtud del cual los propietarios de terrenos en tratamiento de Conservación Patrimonial Nivel (C1) y (C3), y suelos de conservación en áreas de protección ambiental y paisajística para la generación de espacio público natural del Mapa 30. Zonas generadoras de derechos adicionales de construcción, podrán utilizar, por una sola vez, el potencial de aprovechamiento constructivo definido en este Plan, posibilitando su traslado a una zona receptora.

El propietario del inmueble a compensar, podrá optar por el pago de la compensación mediante la transferencia de derechos adicionales de construcción y desarrollo. El valor de éste será equivalente al 100% del monto total de la compensación según establece el artículo 12 del Decreto Ley 151 de 1.998.

Parágrafo. Las áreas de conservación ambiental y paisajística, se considerarán suelos susceptibles de transferencia de derechos de construcción y desarrollo, siempre que esta clasificación no se derive de las condiciones naturales que desde la base físico-biótica de los inmuebles y polígonos, restringe la posibilidad de ser utilizados económicamente o se derive de ellos una renta tradicional del suelo, tales como los suelos de protección que sean producto de la presencia de amenazas naturales, sistemas hídricos u orográficos y otras condiciones fisiográficas”.

equivalencia del pago en dinero proveniente, entre otras, de la aplicación de los índices de edificabilidad básica, adicional y las cargas generales.

De manera posterior a la expedición de ese acuerdo, la entonces propietaria del inmueble y los demandantes presentaron ante el municipio de Medellín las peticiones cuyo contenido se destaca a continuación:

El 4 de octubre de 2016, la entonces propietaria del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria no. 001-73760, la sociedad Gestora Ltda y Cía, le expresó al alcalde municipal de Medellín que debido a que desde el año 2006 se había incorporado el cerro la “Tres Cruces” o “Morropelón” al sistema orográfico de la ciudad se había suspendido la actividad económica de esa empresa familiar, igualmente que según información emitida por la Curaduría Primera de Medellín sobre ese lote “no es viable ningún tipo de desarrollo debido a que el predio hace parte del sistema orográfico; “Cerro de las Tres Cruces” o “Morropelón” (…) uso FORESTAL PROTECTOR”²⁰.

En consecuencia, dicha sociedad manifestó que ofrecía de manera formal la venta del inmueble, la posibilidad de desarrollar un ecoparque y solicitó que se le informara si era factible la incorporación del predio en el plano de áreas admitidas para compensar mediante obligaciones urbanísticas.

Ante esa solicitud, el municipio de Medellín dio respuesta el 23 de noviembre de 2016 en el sentido de manifestar que la compra del predio dependía de los recursos disponibles, que la propuesta de un ecoparque debía ser analizada con mayor detalle y que la posibilidad de compensación de las obligaciones urbanísticas dependían de diversos factores urbanísticos y de gestión a los cuales no era posible responder sin que se definieran las zonas susceptibles de aplicación de esa figura²¹.

El 4 de noviembre de 2016, la sociedad Gestora SA presentó un derecho de petición ante el Secretario de Gestión y Control Territorial del municipio de Medellín en el cual solicitó se informara con detalle las condiciones para acceder

²⁰ Pagina 2, archivo: 27. Rad- 00-201600518693 de 4 de octubre de 2026.pdf., disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

²¹ Archivo: 29. Rad. 201600607083 de 23 de noviembre de 2026.pdf., disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

al reconocimiento de las obligaciones urbanísticas y la generación de los derechos adicionales de construcción²².

Esa solicitud fue respondida el 21 de noviembre de 2016 por la Subsecretaría de Control Urbanístico del municipio demandando en el sentido de manifestar que si bien el predio en cuestión se encontraba incorporado dentro de las zonas generadoras de derechos adicionales de construcción y desarrollo “dicho instrumento de gestión aún no se encuentra reglamentada, por lo tanto, actualmente, no se cuenta con los parámetros y requisitos específicos para hacer efectiva una posible venta o transferencia.”²³.

El 14 de febrero de 2017, la referida sociedad le reiteró al ente municipal la intención de ser compensada con la transferencia de derechos de construcción y desarrollo²⁴, respecto del cual no se observa que se hubiera aportado la correspondiente respuesta.

Luego, el 29 de junio de 2018, los aquí demandantes pidieron la reglamentación efectiva de la transferencia de derechos adicionales de construcción de conformidad con el Decreto Nacional no. 151 de 1998 y el Acuerdo no. 048 de 2014²⁵.

Esa petición fue respondida el 13 de julio de 2018 por la Unidad de Formulación de Instrumentos de Gestión del municipio de Medellín, en el sentido de informar que ese instrumento de transferencia de derecho adicionales de construcción y desarrollo de orden ambiental contaba para esa fecha con un proyecto de decreto que estaba siendo discutido²⁶.

²² Archivo: 28. Rad. 201600585793 de 4 de noviembre de 2016.pdf., disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

²³ Archivo: 30. Rad. 201600615868 de 21 de noviembre de 2016.pdf, https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

²⁴ Archivo: 31 Rad. 201710040224 del 14 de febrero de 2017.pdf, https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

²⁵ Archivo: 32 Rad. 201810192918 de 29 de junio de 2019.pdf. disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

²⁶ Archivo: 170005906341, carpetas: 18.4 05001233300020200379500 RTA/ antecedentes administrativos/ dep. administrativo de planeación, disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

El 24 de septiembre de 2019, los demandantes a través de apoderado presentaron un derecho de petición ante el municipio de Medellín con radicación no. 201910346217, a través del cual solicitaron expresamente que fueran compensados a través del mecanismo de transferencia de derechos de construcción y desarrollo por cuanto su inmueble se encontraba afectado desde hacía más de 20 años con la limitación al uso del suelo por tratamiento de conservación ambiental²⁷; no se observa en el plenario una respuesta puntual a esa petición.

Posteriormente, el 7 de septiembre de 2020, el subsecretario de Despacho de la Secretaría de Control Urbanístico del municipio de Medellín dio respuesta a un derecho de petición con radicación no. 202010202573 presentado por los demandantes; en este documento suministró información acerca de los mecanismos de compensación que se encontraban relacionados en el Acuerdo no. 48 de 2014 específicamente en los artículos 500, 534 y 535 que no solamente se referían a la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, sino también a la disminución de la estratificación y beneficios tributarios; en esa respuesta se aludió igualmente a la existencia del Decreto 1917 de 2019 y la forma en cómo debía realizarse la correspondiente solicitud de compensación y el respectivo procedimiento:

“De conformidad con el decreto 1917 del 2019, en su artículo 8, el propietario de un predio en zona generadora urbana, podrá optar por la compensación a través de la trasferencia de derechos de construcción y desarrollo, enviando una solicitud a la agencia APP (La Agencia para la Gestión del Paisaje, el Patrimonio y las Alianzas Público Privadas) o la entidad que haga sus veces, demostrando la titularidad del derecho de dominio sobre el inmueble objeto de compensación, mediante el certificado de tradición y libertad del bien, con fecha de expedición no mayor a los 30 días de su solicitud y la licencia de construcción o el acto de reconocimiento de las modificaciones realizadas en el inmueble, posterior a su declaratoria.

5. Procedimiento para acceder al pago de la compensación por tener el predio limitado por estar bajo tratamiento de conservación histórica, arquitectónica o ambiental.

²⁷ Específicamente se indicó: “según la Ley 393 de 1997, se le compense a mis poderdantes por medio del mecanismo de Transferencia de Derechos de Construcción y Desarrollo, por las cargas que han soportado por más de 20 años, al tener el predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 73760 de Medellín, con limitación la uso por tratamiento de conservación ambiental, al encontrarse este en zona generadora de estos derechos. Lo anterior. Según lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 en los relativo a sus artículos 38, 48 y 122; la Decreto Ley 151 de 1998 y la Acuerdo 049 de 2014, en lo referente a la compensación que tienen los predios bajo tratamiento de conservación mediante el mecanismo de Transferencia de Derechos Construcción y Desarrollo”. Página 4, archivo: 35 Rad. 201910346217 de 24 de septiembre de 2019.pdf., disponible en: https://etbcsjmy.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zd JZkdLC9ASnroN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

Acorde con el artículo 9 del decreto 1917 del 2019, una vez solicitada la compensación por parte del particular, la agencia APP, oficiará a la subsecretaría de control urbanístico de la Secretaría de Gestión y Control Territorial para que realice el cálculo del monto de la compensación y la cantidad de derechos adicionales de construcción a otorgar, según los aprovechamientos establecidos por el Plan Especial de Manejo y Protección–PEMP- correspondiente o la norma aplicable para la zona, siguiendo lo establecido en el artículo 504 numeral 2 del Acuerdo 48 de 2014 y en el Decreto 1917 del 2019.

La Secretaría de Gestión y Control Territorial, luego de recibida la solicitud, realizará el respectivo cálculo y determinará los metros cuadrados a transferir y su valor, una vez esté calculado se le trasladará a la Agencia APP o quién haga sus veces. La agencia APP evaluará preliminarmente las condiciones físicas de la edificación, a fin de encaminar el tipo de intervención que deberá realizarse sobre el inmueble. Se adelantará una visita técnica al predio y se consultarán los datos de archivo, documentación fotográfica y bibliográfica según sea el caso. Esta visita y el estudio de la información recolectada, deberá realizarse simultáneamente a la realización del cálculo anterior”²⁸.

Finalmente, después de que en el correspondiente trámite de oferta de compra no se llegara a acuerdo alguno entre el municipio de Medellín y los demandantes, el 20 de noviembre de 2019 la Subsecretaría de Ejecución de la Contratación del municipio de Medellín a través de la Resolución SEC no. 201950109488 dispuso la expropiación administrativa del bien inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria no. 001-73760 con un precio indemnizatorio de $4.505.812.878²⁹; contra esa decisión los actores presentaron recurso de reposición, pero fue confirmada por la misma autoridad mediante Resolución SEC - 201950121576 del 20 de diciembre de 2019³⁰.

Análisis del caso concreto

1. Para empezar, la Sala advierte que el medio de control jurisdiccional de reparación directa consagrado en el artículo 140 del CPACA está concebido para procurar la indemnización del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque, cuando este constituye la fuente de un

²⁸ Páginas 6 y 7, archivo: archivo: 41 Respuesta la radicado 202010202573.pdf. disponible en: https://etbcsjmy.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zd JZkdLC9ASnroN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

²⁹ Archivo: 17. Res Expropiación SEC 201950109488 de 20 de noviembre de 2019.pdf., disponible en: https://etbcsjmy.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zd JZkdLC9ASnroN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

³⁰ Archivo: 18 Resuelve recurso de reposición.pdf., disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

daño, por regla general, la ley prevé como acción pertinente y procedente la de nulidad y restablecimiento del derecho.

2. Ahora, partir de los hechos probados se observa que la controversia sometida a consideración no resulta susceptible de ser dirimida a través del medio de control de reparación directa, en tanto la fuente del eventual detrimento patrimonial alegado no se agota en la configuración de una omisión administrativa en sentido estricto sino que se encuentra inescindiblemente vinculada con la falta de activación y agotamiento de un procedimiento administrativo reglado, cuya culminación debía traducirse en la expedición de un acto administrativo particular.
3. En efecto, si bien el Acuerdo municipal no. 48 del 17 de diciembre de 2014 -en el artículo 233– consagró el deber de compensar a los propietarios de inmuebles sometidos a restricciones de conservación mediante instrumentos como la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, lo cierto es que la efectividad de dicho mandato quedó supeditada a la expedición de una reglamentación ulterior que desarrollara sus condiciones de procedencia, alcance y materialización según el artículo 513 de esa norma³¹, sin que se estableciera un plazo o condición para la expedición de la misma.
4. Aparte de lo dispuesto normativamente, esa situación igualmente se corrobora al menos con dos (2) respuestas dadas a sendos derechos de petición radicados por los accionantes a través de los cuales solicitaron la referida compensación a saber: (i) la del 21 de noviembre de 2016 por parte de la Subsecretaría de Control Urbanístico donde se manifestó que la compensación no era posible porque el referido instrumento de gestión no estaba reglamentado³² y (ii) la del 13 de julio de 2018 proferida por la Unidad de Formulación de Instrumentos de Gestión del municipio de Medellín, en la cual se informó que ese instrumento de transferencia de derechos adicionales de construcción y desarrollo de orden ambiental contaba a esa fecha con un proyecto de decreto que estaba siendo discutido³³.

³¹ Específicamente sobre el punto el referido artículo 513 dispuso: “En virtud de lo definido en el artículo 28 Cargas Generales o Estructurantes del Decreto Nacional 2181 de 2006, la Administración municipal expedirá la reglamentación que defina la equivalencia del pago en dinero proveniente del cumplimiento de áreas de cesión pública y de la aplicación de los índices de edificabilidad básica y adicional y las cargas generales, según lo establecido en el instrumento de aprovechamiento adicional contenido en el artículo 510”.

³² Archivo: 30. Rad. 201600615868 de 21 de noviembre de 2016.pdf, https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

³³ Archivo: 170005906341, carpetas: 18.4 05001233300020200379500 RTA/ antecedentes administrativos/ dep. administrativo de planeación, disponible en: https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/IgDJTWgbKB4Q71zdJZkdLC9ASn roN-SgvScF7e1PB_ejBo?e=6yBuEg.

Lo anterior es indicativo entonces de que el instrumento de compensación no podía hacerse efectivo ante la ausencia de reglamentación específica, circunstancia que impedía, en ese momento, adoptar una decisión de fondo sobre las solicitudes elevadas por los interesados.

5. No obstante, esta situación experimentó un cambio sustancial con la expedición del Decreto municipal no. 1917 del 27 de agosto de 2019 suscrito por el alcalde de Medellín-publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad el 30 de agosto de 2019-, mediante el cual la administración procedió a reglamentar el mecanismo de transferencia de derechos de construcción y desarrollo.

Al respecto, es necesario aclarar que, si bien al proceso no fue aportada copia de esa norma que es de carácter local, es posible considerarla como prueba en este proceso habida cuenta que así lo permite el inciso segundo del artículo 167 del CPACA cuando este tipo de normas se encuentren disponibles en el sitio web de la entidad respectiva, lo cual ocurre en este caso³⁴.

6. Conviene destacar que el contenido del referido decreto evidencia que el reconocimiento de la compensación no operaba de manera automática ni directa, sino que se encontraba condicionado al adelantamiento de un procedimiento administrativo previo, estructurado en diversas etapas sucesivas, entre las cuales se destacan, en lo esencial, la siguientes (i) la solicitud de reconocimiento de la compensación por parte del interesado y la acreditación de la titularidad y el cumplimiento de las condiciones del inmueble (artículo 8), (ii) una evaluación preliminar de las características del bien inmueble (artículo 10), (iii) la evaluación técnica del bien y la determinación de los parámetros de intervención (artículo 11) y, (iv) el cálculo técnico específico del monto de los derechos transferibles y de la compensación correspondiente (artículos 13 a 16).

En esa reglamentación se especifica igualmente que dicho trámite culmina con la expedición de un acto administrativo según lo prevé el artículo 17, a través del cual se reconoce el monto de la compensación correspondiente a los derechos de construcción que debe ser expedido por el Departamento Administrativo de

³⁴ En efecto, el contenido del Decreto no. 1917 del 27 de agosto de 2019 se encuentra disponible para su visualización y consulta en el sitio web de la Alcaldía de Medellín en el siguiente enlace: https://www.medellin.gov.co/normograma/docs/astrea/docs/d_alcamed_1917_2019.htm

Planeación del Municipio³⁵ y que, posteriormente, debe ser inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria según el artículo 18 de ese decreto.

7. De esta manera, se pone de relieve que el reconocimiento del derecho invocado por la parte actora exigía, como presupuesto ineludible, la promoción de una actuación administrativa orientada a obtener un pronunciamiento expreso de la administración.
8. Lo anterior se corrobora con el hecho de que, en efecto, del acervo probatorio se advierte que con posterioridad a la expedición del Decreto 1917 del 27 de agosto de 2019 los demandantes radicaron una solicitud el 24 de septiembre de 2019 dirigida al municipio de Medellín, en la cual pidieron expresamente el reconocimiento de la compensación a través del mecanismo de transferencia de derechos de construcción y desarrollo, sin que por otra parte obren elementos de prueba suficientes que permitan establecer las resultas o la existencia de una respuesta definitiva frente a dicha petición.

A ello se suma que, para la fecha de expedición del referido decreto, los demandantes ya eran propietarios del inmueble –desde el 23 de abril de 2018, según escritura pública n.º 895 de la Notaría Única de Caldas (Antioquia)–, de modo que se encontraban plenamente legitimados para promover e impulsar el procedimiento administrativo encaminado al reconocimiento de la compensación reclamada.

9. Adicionalmente, está probado que el 7 de septiembre de 2020 la Subsecretaría de Control Urbanístico del municipio de Medellín dio respuesta a otra petición elevada por los demandantes en la cual les informó de manera detallada el procedimiento a seguir para acceder a la compensación urbanística, precisó quien era la entidad competente para tramitar la solicitud, los requisitos exigidos y las

³⁵ Específicamente ese artículo dispone: “Convenio de Compensación. Es el acto administrativo por el cual se reconoce el monto de la compensación correspondiente a los derechos de construcción y desarrollo. Además de los requisitos propios de todo acto administrativo, deberá contener como mínimo lo siguiente: 1). El nombre o razón social del propietario de la zona generadora a compensar mediante la transferencia de derechos adicionales de construcción y desarrollo, con número de cédula o NIT; 2).La indicación de la zona generadora de los derechos adicionales de construcción y desarrollo; 3) La tabla de equivalencia en metros cuadrados representativos de los derechos adicionales otorgados, de acuerdo al mapa de zonas geoeconómicas homogéneas; 4) Magnitud adicional permitida como compensación; 5) Porcentaje y valor de pago de la compensación (100%); 6) Forma de pago y cuenta bancaria del beneficiario de la compensación (…). Este acto administrativo será expedido por el Departamento Administrativo de Planeación”.

etapas necesarias para la determinación y reconocimiento del monto correspondiente.

10. La aludida circunstancia adquiere especial relevancia si se tiene en cuenta que los actores guardaron silencio sobre el agotamiento del procedimiento administrativo y cuando el ordenamiento prevé un procedimiento administrativo específico que debe culminar con la expedición de un acto administrativo, el control jurisdiccional de las situaciones jurídicas que de allí se deriven debe canalizarse, por regla general, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no mediante el de reparación directa.

En ese orden de ideas, el eventual daño cuya reparación se pretende no tiene como fuente una omisión administrativa autónoma, por cuanto la determinación de si se accedía o no la compensación debía adoptarse a través de acto administrativo.

11. Ahora, aunque la parte activa de la litis elaboró la demanda en torno a la existencia de una omisión, lo cierto es que dicha inactividad administrativa se encuentra estrechamente asociada al déficit de reglamentación que subsistió hasta el año 2019, lo cual introduce un elemento de indeterminación en la configuración temporal del supuesto daño, máxime cuando el ejercicio de la potestad reglamentaria es una atribución permanente, intemporal e imprescriptible según se desprende, por ejemplo, de los artículos 315 de la Constitución Política y 91 de la Ley 136 de 1994³⁶, siempre que el acuerdo de base continúe vigente; lo anterior aunado a que en el caso concreto el Acuerdo no. 48 de 2014 no fijó plazo alguno para la expedición de la reglamentación respectiva.
12. Finalmente, la Sala estima necesario precisar que las actuaciones surtidas en el marco del trámite de expropiación administrativa del inmueble no tienen la virtualidad de alterar la conclusión a la que se arriba en esta providencia; dicho procedimiento constituye un cauce autónomo orientado a la adquisición forzosa del bien por razones de utilidad pública o interés social, en cuyo desarrollo se definen aspectos propios de la determinación del justo precio indemnizatorio con fundamento en reglas y criterios específicos.

³⁶ Artículo 91.- Funciones. (Modificado por el art. 29 Ley 1551 de 2012: “Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: A) En relación con el Concejo: (…). 6. Reglamentar los acuerdos municipales”.

En ese sentido, las eventuales inconformidades relacionadas con la tasación del valor del inmueble, la metodología empleada para su determinación o la exclusión de determinados factores económicos –como podría ser el reconocimiento de compensaciones urbanísticas– corresponden, por su propia naturaleza, a cuestionamientos que deben ventilarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que dispuso la expropiación, tal como, en efecto, lo ha señalado la propia parte demandante al indicar que promovió dicho mecanismo de manera paralela.

Conclusión

En consecuencia, la Sala modificará la decisión de primera instancia para, en su lugar, declarar probada la excepción de indebida escogencia del medio de control judicial de reparación directa, por cuanto la controversia planteada debió encauzarse a través del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, previo agotamiento del procedimiento administrativo previsto específicamente para la transferencia de derechos construcción y desarrollo respecto de los inmuebles que sufrieron afectaciones a la propiedad con ocasión del Acuerdo no. 48 del 17 de diciembre de 2014.

Condena en costas

Según lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437, salvo en los procesos en se ventile un interés público se condenará en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil. En esta línea el artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto (…).”.

En atención a la precitada regla del artículo 365 del Código General del Proceso y en vista de que es parte vencida los demandantes por no haber prosperado el recurso de apelación por ellos propuesto, es preciso condenarlos a pagar las costas en segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el tribunal de primera instancia en los precisos términos de los

artículos 365 y 366 del CGP, incluidas las agencias en derecho, en favor del Distrito de Ciencia y Tecnología e Innovación de Medellín.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B

administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1º) Modifícase el ordinal “PRIMERO” de la sentencia del 8 de octubre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión que declaró la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, el cual queda así:

“PRIMERO: Declárase de oficio la excepción de indebida escogencia del medio de control de reparación directa”.

2º) Condénase en costas en segunda instancia a los demandantes en favor del Distrito de Ciencia y Tecnología e Innovación de Medellín, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia, incluidas las agencias en derecho.

3º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Presidente de la Subsección

(Firmado electrónicamente)

ALBERTO MONTAÑA PLATA DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Magistrado ponente Magistrado

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)