Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72675 de 2026

Radicación: Demandantes: Demandado: Referencia: Decisión:

05001-23-33-000-2021-01504-01 (72675)

Beatriz Elena Fernández Jaramillo y otros Distrito Especial de Medellín

Reparación directa

Revocar parcialmente la sentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 17 de abril de 2026

Radicación: 05001-23-33-000-2021-01504-01 (72675)

Demandantes: Beatriz Elena Fernández Jaramillo y otros

Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín

Referencia: Reparación directa

Temas: reparación directa – responsabilidad extracontractual del Estado – ocupación – medio de control procedente – interpretación de la demanda – debido proceso – garantías de defensa y contradicción – fijación del litigio – caducidad del medio de control

Síntesis del caso: la parte demandante solicitó la declaratoria de la responsabilidad patrimonial por la ocupación de su predio, comoquiera que el ente territorial demandado otorgó permisos a un particular para que ocupara una parte de dicho predio.

Decide la Sala¹ el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 28 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decidió, entre otras, declarar la “caducidad del medio de control de reparación directa fundamentada en la ocupación temporal del inmueble” y “negar las pretensiones de la demanda”.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada –

1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación

1. Posición de la parte demandante

El 10 de agosto de 2021, Beatriz Elena, Ana Eugenia y Patricia Fernández Jaramillo presentaron una demanda² de reparación directa en contra del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe):

“A. Pretensiones principales:

Primero. Que se declare la responsabilidad patrimonial del [demandado] por la ocupación temporal del bien inmueble de propiedad de [las demandantes].

Segundo. [S]e condene a la reparación de los derechos subjetivos afectados de las [demandantes], a título de daño emergente por la suma de $86'550.156 con indexación al momento del pago.

Tercero. [S]e condene a la reparación de los derechos subjetivos afectados de las [demandantes], a título de lucro cesante consolidado, por la suma de

$1.390.678.895 con indexación al momento del pago.

¹ El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

² La demanda fue subsanada. Samai del Tribunal, índices 1, 4 y 6.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Cuarto. [S]e condene a la reparación de los derechos subjetivos afectados de las [demandantes], a título de daño moral, por la suma de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada una.

Quinto. Que se condene en costas y agencias en derecho al [demandado].

B. Pretensiones subsidiarias:

Primero. Que se declare la responsabilidad patrimonial del [demandado] por la ocupación temporal del bien inmueble de propiedad de [las demandantes].

Segundo. [S]e condene a la reparación de los derechos subjetivos afectados de las [demandantes], a título de daño emergente, la suma de

$86'550.156.

Tercero. [S]e condene a la reparación de los derechos subjetivos afectados de las [demandantes], a título de lucro cesante consolidado, la suma de

$137.826.221.

Cuarto. [S]e condene a la reparación de los derechos subjetivos afectados de las [demandantes], por la pérdida de oportunidad de explotar el bien inmueble de su propiedad en condiciones normales, por el monto que se determine en el proceso con sustento en las pruebas.

Quinto. [S]e condene a la reparación de los derechos subjetivos afectados de las [demandantes], a título de daño moral, por la suma de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada una.

Sexto. Que se condene en costas y agencias en derecho al [demandado].

C. Pretensiones alternativas:

Primero. Que se declare la responsabilidad patrimonial del [demandado] por la ocupación temporal del bien inmueble de propiedad de [las demandantes].

Segundo. [S]e condene a la reparación de los derechos subjetivos afectados de las [demandantes], a título de daño emergente por la suma de $86'550.156.

Tercero. Que en caso de no encontrarse probado algún monto de indemnización, se condene a la reparación de los perjuicios causados de las [demandantes], en forma abstracta […].

Cuarto. Que se condene en costas y agencias en derecho al [demandado]”.

La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes:

1) Las demandantes son propietarias de un bien inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 1-52844, ubicado en Medellín, carrera 46 # 14 – 219.

2) A través de la Resolución 84 de 29 de enero de 1998, la Secretaría de Seguridad y Convivencia del Distrito le “concedió permiso al señor Iván Gallego Cardona para ejercer su actividad como vendedor informal de comestibles” en una parte del predio de propiedad de las demandantes.

3) El inmueble estuvo arrendado entre 1997 y 2016, último año en el que las propietarias decidieron “retomar el uso del inmueble con la finalidad de adaptarlo como parqueadero y construir locales comerciales y oficinas. Sin embargo la ocupación del antejardín [...] impedía ejecutar el proyecto”.

4) Entre 2016 y 2019, las demandantes presentaron distintas peticiones a la Subsecretaría de Espacio Público con el fin de aclarar la situación de su inmueble; no obstante, la posición de dicha entidad fue que “el antejardín sobre el cual se ubica la caseta de ventas e[ra] espacio público”. Aunado a ello, en la demanda se relacionaron varias actuaciones promovidas en esos años ante otras autoridades por la supuesta ocupación del predio.

5) El 7 de febrero de 2018, una de las demandantes presentó una acción de tutela en contra de la Sentencia proferida el 11 de mayo de 2017 por el Juzgado 29 Civil Municipal de Medellín, debido a que no había sido vinculada a una acción de tutela en la que “se discutía el permiso de Iván Gallego para continuar ocupando su propiedad privada”. El Juzgado “retrotrajo la actuación procesal y notificó a la señora Beatriz Fernández”. El 29 de junio de 2018, se profirió una nueva sentencia en ese proceso, en la cual se ampararon “los derechos de Iván Gallego como mecanismo transitorio mientras este acudía a la jurisdicción contencioso administrativa para cuestionar la legalidad del acto que cancelaba su carné de funcionamiento”.

6) Se refirió el siguiente procedimiento administrativo: (a) en la Resolución 201850057295 de 15 de agosto de 2018, la Subsecretaría de Espacio Público “neg[ó] al señor Iván Gallego el permiso para continuar con su actividad de vendedor informal en espacios asignados por la administración municipal”, ya que había “super[ado] su condición de vulnerabilidad”; (b) el señor Gallego Cardona apeló esa decisión y, en la Resolución 201950014339 –sin fecha–, la Secretaría de Seguridad y Convivencia “ordenó […] conceder autorización temporal para el uso de espacio público”; (c) en cumplimiento de lo anterior, la Subsecretaría de Espacio Público profirió la Resolución 201950016302 de 24 de febrero de 2019, en la que “concedió permiso para la ocupación de espacio público y se ordenó la reubicación del señor Iván Gallego”.

7) Según se indicó, en la última resolución mencionada “se reconoció la naturaleza de propiedad privada del sitio donde se ubicaba la caseta de ventas. Y se expresó que la Administración municipal concedió el permiso para que Iván Gallego ocupara el predio privado en un claro acto de disposición del inmueble”; “se manifestó que la ocupación limitó el derecho de dominio de los propietarios”; y se “reconoció explícitamente que la ocupación […] generó un desequilibrio en las cargas públicas de los propietarios”.

8) El 17 de junio de 2019, “funcionarios de la Subsecretaría de Espacio Público del Municipio de Medellín con apoyo de la Policía Nacional removieron la caseta. Cesando así la ocupación temporal del bien privado”.

Según se indicó en la demanda, “la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín vulneró los derechos a la propiedad de [las demandantes], al disponer y regular de manera arbitraria de la franja de terreno ubicada en el antejardín del predio ubicado en la Carrera 46 número 14 – 219 de Medellín”.

2. Posición de la parte demandada

La parte demandada contestó la demanda³. Se opuso a las pretensiones con base en distintas excepciones, de las cuales se extrae lo siguiente: (a) el Distrito no había ocupado el predio de las demandantes, sino el señor Gallego Cardona, incluso antes de que presentara la primera solicitud de ocupación de espacio público el 5 de mayo de 1997; (b) por lo anterior y en vista de que

³ Samai del Tribunal, índice 10, archivos pdf “CONTESTACIÓN BEATRIZ ELENA FERNANDEZ” y “EXCEPCIONES PREVIAS CON ANEXOS BEATRIZ ELENA FERNANDEZ”.

el señor Gallego Cardona no era funcionario del Distrito ni este tenía la “guarda material ni jurídica del quiosco”, se alegó la falta de legitimación en la causa, el hecho de un tercero y la no verificación de los elementos de la responsabilidad; (c) hubo “culpa de las demandantes”, pues “esperar[on] más de 20 años para elevar una queja al Municipio”, en lugar de haber promovido acciones judiciales tendientes a lograr el desalojo del señor Gallego Cardona; y (e) en este caso “no hay lugar a perjuicios morales, ya que no se trata de muerte, ni lesiones personales, sino simplemente de perjuicios materiales”, últimos que se cuantificaron de forma inadecuada.

Además, formuló la excepción de “caducidad”, bajo 2 supuestos: en el “supuesto de que existió ocupación por parte del Municipio”, el término inició el 15 de septiembre de 2017⁴, día siguiente a la fecha en que cesó la “intervención del Municipio” con la reubicación del señor Gallego Cardona; y, en el “supuesto de que nunca existió ocupación por parte del Municipio”, el término inició el 16 de abril de 2016, día siguiente a la fecha en que las demandantes “eleva[ron] la primera queja al Municipio”. En ambos supuestos, el término de 2 años venció sin que se presentara la solicitud de conciliación.

3. Sentencia de primera instancia

El 28 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió la Sentencia de primera instancia⁵. Comenzó por señalar que “el problema jurídico radica en determinar, en primer lugar, si ocurrió el fenómeno jurídico de la caducidad en relación con la ocupación temporal del bien […]. En segundo lugar, […] si debe declararse la responsabilidad administrativa del Distrito de Medellín con ocasión de su actuar en el procedimiento administrativo surtido ante las quejas presentadas por las demandantes”.

En relación con la caducidad, indicó que, en este caso, el término para presentar oportunamente la demanda debía iniciar desde “el conocimiento que tuvieron o debieron tener las demandantes sobre la ocupación”. Tras analizar el folio de matrícula inmobiliaria del predio, advirtió que “las demandantes desde el año 1986 [eran] propietarias del inmueble, si bien no hay anotación del usufructo, se anot[ó] que en el año 2014 se consolid[ó] en ellas el derecho de dominio cancelándose el usufructo con el que contaba la propiedad”, por lo que, en este último año, “las demandantes pasaron de [ser] nudas propietarias a tener el dominio de la propiedad”. Con base en ello y en vista de que en el proceso se demostró “que el quiosco ya existía para el año 1997”, el Tribunal concluyó que “mal podría decirse que [las demandantes] desconocían para ese momento [2014] las circunstancias respecto a cómo se encontraba la propiedad […] así las cosas, siendo que la demanda se present[ó] en el 11 de agosto de 2021, se torna evidente [la] caducidad”.

⁴ En su defecto, el plazo inició el 22 de septiembre de 2017, día siguiente a la fecha en que, según el señor Gallego Cardona, se le “asignó otro puesto ubicado en la carrera 48 # 7 - 281”, y terminó el 22 de septiembre de 2019.

⁵ Samai del Tribunal, índice 71. Se trascribe la parte resolutiva: “PRIMERO: PROSPERA la caducidad del medio de control […]. SEGUNDO: NO PROPSERAN las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa […]. TERCERO: NO PROSPERA ni la tacha de imparcialidad del testigo Gabriel Castro Quintero ni la objeción por error grave propuesta en contra del dictamen, planteadas por el municipio de Medellín […]. CUARTO: PROSPERA la excepción de ausencia de elementos constitutivos de la responsabilidad extracontractual y se dispone, NEGAR las pretensiones […]”.

Previo a analizar el “procedimiento administrativo”, indicó que, si bien “se estima que la reparación directa respecto a la ocupación temporal se encuentra caducada, considera el Tribunal necesario que se analice si el actuar del ente territorial en el procedimiento administrativo supone responsabilidad administrativa. Ello en aplicación del principio iura novit curia […] en otras palabras, si bien es cierto que se acude a la jurisdicción contencioso-administrativa considerando que se presentó una ocupación temporal, no es menos cierto que los hechos discurren en el actuar del ente territorial frente a las múltiples quejas y solicitudes presentadas”.

Tras un extenso recuento del procedimiento administrativo, el Tribunal concluyó que “el actuar del Municipio de Medellín […] no solo fue oportuno, fue impecable ante las circunstancias que se fueron surgiendo en el camino, ante las decisiones judiciales y el actuar del señor Gallego Cardona, por lo tanto, se concluye claramente que no se logra probar el daño antijurídico”.

4. Recurso de apelación

La parte demandante presentó un recurso de apelación⁶. Por un lado, frente a la “ocupación temporal”, cuestionó la decisión de declarar la caducidad, con base en que “el Consejo de Estado ha señalado de manera clara que, en casos de ocupación temporal, el término de caducidad debe comenzar a contarse desde el momento en que cesa la ocupación […] que para este caso en concreto el tiempo empezaría a correr el 17 de junio de 2019”. Agregó que, en esa fecha, “el Juzgado 29 Civil Municipal de Medellín […] modula [el] fallo definitivo de la acción de tutela”, y citó un extracto de una providencia en la cual se ordena reubicar al señor Gallego Cardona.

Precisado lo anterior, reiteró que “al proferir la Resolución 084 de 1998, mediante la cual se autorizó la ocupación del antejardín, se evidencia la vulneración del derecho de propiedad”, y reprochó que el Distrito “desconoció la naturaleza de[l] bien inmueble” y “permitió la ocupación del predio privado sin la notificación a las demandantes ni su consentimiento”.

Por otro lado, planteó la “responsabilidad de la Administración pública de la Alcaldía […] por la falla en el servicio, dado que la ineficacia administrativa y la falta de intervención adecuada de los órganos competentes en la ocupación temporal del inmueble de las demandantes genera la obligación de reparar los perjuicios ocasionados; jurisprudencialmente el Consejo de Estado lo ha conceptualizado como un defecto en la prestación del servicio público o en el ejercicio de funciones públicas”. En especial, reprochó que el Distrito “no adoptó las medidas correctivas adecuadas en los tiempos exigidos”, lo cual implicó que incurriera en un “retraso injustificado”⁷.

⁶ Samai del Tribunal, índice 75, archivo pdf “83RecepcionMemor_RecursodeapelacionRE”.

⁷ En términos similares, se alegó que el Distrito “no adoptó ninguna acción efectiva para restablecer el orden y el respeto a la propiedad privada de las demandantes e incluso a pesar de que realizaron visitas de inspección y vigilancia, no se tomaron decisiones de fondo que pusieran fin a la ocupación del espacio hasta [el] año 2019, lo que implic[ó] una omisión administrativa en el ejercicio de sus facultades de control y vigilancia”.

Para terminar, alegó que “existió una indebida valoración probatoria de la abundante prueba documental donde la misma Alcaldía de Medellín aceptó sin lugar a dudas el grave daño que ocasionó a mis poderdantes”.

2. CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Decisión que se adoptará – 2.2. Objeto de la controversia – 2.3. Medio de control procedente – 2.4. Caducidad del medio de control – 2.5. Condena en costas

1. Decisión que se adoptará

La Sala delimitará que el objeto de la controversia es la ocupación alegada respecto del predio de propiedad de las demandantes, en atención al contenido de la demanda y a la fijación del litigio (2.2.); explicará las razones por las cuales, dadas las circunstancias particulares de este caso, el medio de control procedente es la reparación directa (2.3.); y confirmará la decisión de declarar probada la excepción de caducidad del medio de control (2.4.).

2. Objeto de la controversia

La Sala estima pertinente aclarar y delimitar el objeto de la controversia, pues, en la sentencia de primera instancia y en el recurso de apelación, una vez evacuado lo relativo a la “ocupación temporal”, se pretendió introducir un análisis de la responsabilidad del Distrito por la forma en que tramitó distintas peticiones de las demandantes, lo cual excede el objeto de este proceso.

En las pretensiones de la demanda, la razón por la cual se solicitó declarar la responsabilidad del Distrito quedó circunscrita a la “ocupación temporal”, la cual, según lo indicado en ese documento y en los alegatos de conclusión de la parte actora en primera instancia⁸, tuvo origen en que “el 29 de enero de 1998 [el Distrito] expidió la Resolución 084 por la cual se concedió permiso al señor Iván Gallego Cardona para ejercer su actividad como vendedor informal de comestibles en la carrera 46 número 14 – 219 ocupando el antejardín que hace parte de la propiedad privada de las demandantes”.

Aunado a ello, al fijar el litigio, el Tribunal limitó la controversia a “establecer si la entidad demandada […] es administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios […], con ocasión de la ocupación temporal del bien inmueble”, sin plantear el “problema jurídico” consistente en “si debe declararse la responsabilidad administrativa del Distrito de Medellín con ocasión de su actuar en el procedimiento administrativo surtido ante las quejas presentadas por las demandantes”, que se introdujo en la sentencia recurrida.

A juicio de la Sala, esta ampliación del objeto de la controversia no es procedente. Si bien el juez tiene el deber de interpretar la demanda, en virtud

⁸ “[L]a ocupación del predio fue realizada por el Municipio de Medellín a través del permiso concedido al señor Iván Gallego Cardona para ejercer su actividad comercial como vendedor informal de comestibles sobre una parte de[l] terreno de propiedad de las demandadas (antejardín)”.

del artículo 42.5 del CGP, no puede desconocerse que tal interpretación tiene que estar debidamente justificada, pues de lo contrario se podrían transgredir las garantías procesales de quienes hacen parte del proceso judicial.

En efecto, la disposición citada, además de prever que la interpretación de la demanda es un instrumento para poder “decidir de fondo el asunto”, exige “respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia”. En igual sentido, esta corporación ha señalado que las demandas “pueden presentar ambigüedades o deficiencias, caso en el cual al juez le asiste la obligación de determinar la intención real de la parte demandante, con la precaución de no tergiversar la litis, de no suplantar la voluntad de quien demanda, de no modificar la causa petendi y el petitum planteado, porque ello llevaría al fallador a resolver pretensiones que no fueron planteadas o a dirimir el litigio con base en hechos que no hacían parte del debate”⁹.

En este caso, la Sala advierte, en primer lugar, que la demanda no presentaba vacíos ni aspectos ambiguos, confusos o contradictorios que hicieran necesaria una interpretación como la realizada por el Tribunal, mucho menos que impidieran decidir de fondo el asunto; por el contrario, la parte actora identificó con claridad la controversia que esperaba que se resolviera, en concreto, sus pretensiones y los fundamentos fácticos y jurídicos de estas, sin que de allí pueda extraerse que su intención realmente era plantear un debate sobre la responsabilidad del Distrito por “su actuar en el procedimiento administrativo surtido ante las quejas presentadas por las demandantes”.

En segundo lugar, no resulta admisible que en la sentencia de primera instancia y en el recurso de apelación se haya pretendido variar el litigio fijado en la audiencia inicial a tal punto que ello condujera a abordar un análisis de responsabilidad adicional y distinto del que se definió en esa etapa procesal. Una variación tan significativa como esta y en un punto en que el debate probatorio ha concluido es sorpresiva para la parte demandada y puede vulnerar su derecho de defensa, pues, en tal supuesto, el análisis de su responsabilidad ya no se circunscribiría a la “ocupación temporal” que se le atribuyó por haber otorgado un permiso a un tercero, como legítimamente podía esperar, sino que también abarcaría “su actuar en el procedimiento administrativo surtido ante las quejas presentadas por las demandantes”.

Por último, debe llamarse la atención sobre el hecho de que la única pretensión declarativa formulada en la demanda fue la de declarar la responsabilidad del Distrito por la “ocupación temporal del bien inmueble”¹⁰, por lo que una vez el Tribunal declaró la caducidad en relación con “la ocupación temporal del inmueble” debía terminar su análisis al no haber otra pretensión declarativa para fallar; a pesar de lo anterior, decidió, con ocasión del “actuar [del Distrito] en el procedimiento administrativo”, que “prospera la excepción de ausencia de elementos constitutivos de la responsabilidad extracontractual y se dispone, negar las pretensiones de la demanda”.

⁹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 1 de julio de 2025 (72650).

¹⁰ Pretensión común a las “pretensiones principales”, “pretensiones subsidiarias” y “pretensiones alternativas”.

Por las razones expuestas, la Sala entiende que el objeto de este proceso se contrae a definir si el Distrito es responsable porque, a partir de la Resolución

84 de 29 de enero de 1998, afectó el derecho a la propiedad de las demandantes al autorizar a un tercero para que ocupara el predio de ellas.

3. Medio de control procedente

Esta corporación ha señalado de forma reiterada que “el criterio útil para la determinación de la vía procesal adecuada para reparar los daños generados por la Administración es el origen de los mismos”¹¹; no obstante, esta regla no es absoluta, pues en distintos supuestos que la jurisprudencia ha identificado de forma progresiva se advierte cómo, pese a que el origen del daño sea un acto administrativo, el medio de control procedente puede ser la reparación directa, en lugar de la nulidad y restablecimiento del derecho¹².

Aunque el origen del daño alegado en este caso se identificó en un acto administrativo de contenido particular, la Sala considera que el medio de control procedente es la reparación directa. Esto se debe a que las demandantes, si bien tuvieron conocimiento de que el Distrito otorgó un permiso de ocupación del espacio público, no conocieron el contenido de esa decisión y, como lo ha sostenido esta Subsección, “no puede exigír[sele] a un ciudadano que ejerza la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a un acto administrativo del que desconoc[e] su contenido”¹³.

Según lo probado en el proceso, el acto administrativo solo se le notificó al señor Gallego Cardona, no a las demandantes, pues no fueron consideradas por el Distrito como destinatarias del mismo. Aunado a esto, a pesar de que ellas formularon peticiones al Distrito con el fin de solicitar acceso al expediente administrativo y, en particular, al acto administrativo “por medio del cual se le otorga permiso de explotación de espacio público [al] señor Iván Gallego Cardona”¹⁴, estas fueron negadas por la entidad territorial con sustento en que “dentro del expediente solicitado reposa información privada del señor Iván Gallego, quien de acuerdo a la […] Ley 1581 de 2012, es el único autorizado, para solicitar copia del expediente que reposa en esta entidad”¹⁵.

El hecho de no conocer el contenido del acto administrativo que habría causado el daño alegado impedía que las demandantes pudieran estructurar en debida forma una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en especial, identificar las normas violadas y explicar el concepto de la violación, como lo exige el artículo 162.4 del CPACA. En ese orden de ideas y

¹¹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 22 de noviembre de 2021 (66773).

¹² Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 4 de junio de 2019 (43758).

¹³ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 13 de julio de 2022 (53420).

¹⁴ Petición presentada por Gabriel Castro Quintero como “mandatario de las demandantes” al Distrito el 8 de noviembre de 2018. En sentido similar, la petición presentada por una de las demandantes al Distrito el 13 de julio de 2016. Samai del Tribunal, índice 1, archivo pdf “37RADICACIONDE_02DEMANDAPDF”, páginas 79, 122 y 123.

¹⁵ Respuesta dada por el Distrito el 4 de febrero de 2019 a la petición de 8 de noviembre de 2018. En sentido similar, la respuesta dada por el Distrito el 28 de julio de 2016 a la petición de 13 de julio de 2016. Samai del Tribunal, índice 1, archivo pdf “37RADICACIONDE_02DEMANDAPDF”, páginas 80, 124 y 125.

con el fin de garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia, la Sala considera procedente el medio de control de reparación directa.

4. Caducidad del medio de control

La Sala confirmará la decisión de declarar la caducidad del medio de control. Como se indicó previamente, el objeto de la controversia es definir si el Distrito es responsable por haber afectado el derecho a la propiedad de las demandantes al autorizar a un tercero para que ocupara el predio; en ese sentido, el periodo de vigencia de dicho permiso resulta determinante para efectos de contabilizar el término para presentar oportunamente la demanda.

De acuerdo con las pruebas aportadas, el primer acto administrativo a través del cual se otorgó un “permiso para venta” al señor Gallego Cardona fue la Resolución 84 de 29 de enero de 1998¹⁶. Ahora bien, frente a la fecha de terminación del permiso, deben tenerse en cuenta 3 aspectos: primero, el 28 de marzo de 2017¹⁷, la Subsecretaría de Espacio Público del Distrito negó la solicitud que el señor Gallego Cardona presentó el 26 de mayo de 2016 para que se le “revalidara” el permiso en la ubicación asignada inicialmente.

Segundo, el 31 de agosto de 2017¹⁸, luego de que el señor Gallego Cardona no atendiera los llamados del Distrito para escoger una de tres direcciones para ser reubicado, el Distrito ordenó su traslado a un módulo ubicado en la carrera 48 # 7 – 281. El 14 de septiembre de 2017¹⁹, funcionarios de la Subsecretaría de Espacio Público entregaron al señor Gallego Cardona el nuevo módulo y sus llaves, y le dieron plazo hasta el 6 de octubre de 2017 para reiterar el quiosco que ocupaba parte del predio de las demandantes. El Distrito informó a una de las demandantes sobre dichas actuaciones²⁰.

Tercero, aunque con posterioridad a estos hechos el Distrito otorgó nuevos permisos de ocupación de espacio público al señor Gallego Cardona –a través de las Resoluciones JUR 1258 de 26 de octubre de 2017²¹ y 201950016302 de 24 de febrero de 2019²²–, estos no afectaron el predio de propiedad de las

¹⁶ Samai del Tribunal, índice 10, archivo zip “7_11 02 2022 - APODERADA MPIO DE MEDELLÍN ALLEGA CONTESTACIÓN DE DEMANDA - 41 ARCHIVOS - SE COMPRIMEN EN WINZIP PARA EFECTOS DE SU

PUBLICACIÓN_CONTESTACION_DEMANDA(.ZIP) NroActua 10” y archivo pdf “Permiso 084 del 29 enero 1998”.

¹⁷ Samai del Tribunal, índice 10, archivo zip “7_11 02 2022 - APODERADA MPIO DE MEDELLÍN ALLEGA CONTESTACIÓN DE DEMANDA - 41 ARCHIVOS - SE COMPRIMEN EN WINZIP PARA EFECTOS DE SU

PUBLICACIÓN_CONTESTACION_DEMANDA(.ZIP) NroActua 10” y archivo pdf “9 Radicado Nro 201730056873”.

¹⁸ Samai del Tribunal, índice 10, archivo zip “7_11 02 2022 - APODERADA MPIO DE MEDELLÍN ALLEGA CONTESTACIÓN DE DEMANDA - 41 ARCHIVOS - SE COMPRIMEN EN WINZIP PARA EFECTOS DE SU

PUBLICACIÓN_CONTESTACION_DEMANDA(.ZIP) NroActua 10” y archivo pdf “14 Comunicado radicado Nro. 201730211582”.

¹⁹ Samai del Tribunal, índice 10, archivo zip “7_11 02 2022 - APODERADA MPIO DE MEDELLÍN ALLEGA CONTESTACIÓN DE DEMANDA - 41 ARCHIVOS - SE COMPRIMEN EN WINZIP PARA EFECTOS DE SU

PUBLICACIÓN_CONTESTACION_DEMANDA(.ZIP) NroActua 10” y archivo pdf “16 Acta mediacion Policial”.

²⁰ Samai del Tribunal, índice 10, archivo zip “7_11 02 2022 - APODERADA MPIO DE MEDELLÍN ALLEGA CONTESTACIÓN DE DEMANDA - 41 ARCHIVOS - SE COMPRIMEN EN WINZIP PARA EFECTOS DE SU

PUBLICACIÓN_CONTESTACION_DEMANDA(.ZIP) NroActua 10” y archivo pdf “17 Radicado Nro. 201730226475”.

²¹ Samai del Tribunal, índice 10, archivo zip “7_11 02 2022 - APODERADA MPIO DE MEDELLÍN ALLEGA CONTESTACIÓN DE DEMANDA - 41 ARCHIVOS - SE COMPRIMEN EN WINZIP PARA EFECTOS DE SU

PUBLICACIÓN_CONTESTACION_DEMANDA(.ZIP) NroActua 10” y archivo pdf “19 Resolucion N JUR01258”.

²² En la Resolución 201950036034 de 1 de abril de 2019 se repuso parcialmente la Resolución 201950016302 de 24 de febrero de 2019, y contra esta última se presentó un recurso de apelación que fue negado en la Resolución 201950045723 de 8 de mayo de 2019. Samai del Tribunal, índice 1, archivo pdf “37RADICACIONDE_02DEMANDAPDF”, páginas 299 a la 310; índice 10, archivo zip “7_11 02 2022 - APODERADA MPIO DE MEDELLÍN ALLEGA CONTESTACIÓN DE DEMANDA - 41 ARCHIVOS - SE COMPRIMEN EN WINZIP PARA

EFECTOS DE SU PUBLICACIÓN_CONTESTACION_DEMANDA(.ZIP) NroActua 10” y archivo pdf “26 Resolucion N

demandantes, habida cuenta de que solo habilitaron la operación de módulos ubicados en la calle 49 # 37 – 55 y en la calle 14 # 45 – 124.

En ese orden de ideas, la Sala considera que el periodo en el que el señor Gallego Cardona ocupó el predio de las demandantes con autorización del Distrito inició el 29 de enero de 1998 y finalizó, a más tardar, el 6 de octubre de 2017, razón por la cual a partir del día siguiente a esta última fecha se comenzará a contar el término para presentar oportunamente la demanda.

En relación con la afirmación de la parte actora según la cual “los dos años para el ejercicio de la acción deben contarse desde que cesa la ocupación del bien. En el caso en concreto, el bien inmueble estuvo ocupado hasta el 17 de junio de 2019”, es pertinente señalar que, si bien hay prueba de que, luego del 6 de octubre de 2017 y hasta el 17 de junio de 2019, el señor Gallego Cardona continuó ocupando materialmente una fracción del predio de las demandantes, lo cierto es que lo hizo sin tener autorización del Distrito.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que, según la delimitación del objeto de la controversia, a la Sala no le corresponde analizar la ocupación material que el señor Gallego Cardona haya realizado sin autorización del Distrito –bien sea antes del 29 de enero de 1998 o después del 6 de octubre de 2017–, pues lo que se le atribuyó al demandado fue, precisamente, otorgar un permiso a un tercero para que ocupara una parte del predio de las demandantes.

Por último, la parte recurrente puso de presente que la Sentencia de 29 de junio de 2018²³, proferida por el Juzgado 29 Civil Municipal de Medellín en el marco de un proceso de tutela promovido por el señor Gallego Cardona, fue modulada en el Auto de 17 de junio de 2019²⁴; no obstante, la Sala considera que tal circunstancia no altera el análisis de caducidad realizado, pues el citado auto solo ordenó reubicar a esa persona en un módulo ubicado en la calle 14 # 45 -124 –a través de la Resolución 201950016302 de 24 de febrero de 2019, el Distrito ya había ordenado la reubicación a esa dirección, según se explicó en el párrafo 39–, pero ello no desvirtúa el hecho de que, al menos desde el 6 de octubre de 2017, el señor Gallego Cardona no tenía autorización del Distrito para ocupar parte del predio de propiedad de las demandantes.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte un comportamiento pasivo de la parte actora en relación con los hechos que son objeto de este proceso, pues a pesar de que el señor Gallego Cardona ocupó el predio al menos desde 1997²⁵ y de que el Distrito otorgó el primer permiso de ocupación en

201950045723”; e índice 41, archivo zip “44RECEPCIONMEMOR_CONTESTACIONEXHORTON” y archivo pdf “Resolucion 201950036034 de 2019”.

²³ Samai del Tribunal, índice 41, archivo zip “44RECEPCIONMEMOR_CONTESTACIONEXHORTON” y archivo pdf “Sentencia 33- 05001-40-03-029-2017-00117-00”.

²⁴ Samai del Tribunal, índice 10, archivo zip “7_11 02 2022 - APODERADA MPIO DE MEDELLÍN ALLEGA CONTESTACIÓN DE DEMANDA - 41 ARCHIVOS - SE COMPRIMEN EN WINZIP PARA EFECTOS DE SU

PUBLICACIÓN_CONTESTACION_DEMANDA(.ZIP) NroActua 10” y archivo pdf “28 Oficio Nro 765 Modula”.

²⁵ Samai del Tribunal, índice 10, archivo zip “7_11 02 2022 - APODERADA MPIO DE MEDELLÍN ALLEGA CONTESTACIÓN DE DEMANDA - 41 ARCHIVOS - SE COMPRIMEN EN WINZIP PARA EFECTOS DE SU

PUBLICACIÓN_CONTESTACION_DEMANDA(.ZIP) NroActua 10” y archivo pdf “1 Solicitud permiso 1997”.

1998²⁶, las demandantes solo se enteraron de esta situación en 2016²⁷ –casi 20 años después–, pese a que tenían la condición de propietarias desde 1986²⁸.

La tardanza en conocer la ocupación, que les impidió a las demandantes solicitar antes al Distrito que revocara el permiso otorgado al señor Gallego Cardona con base en que el espacio ocupado era privado –como lo hicieron en 2016 y a partir de lo cual el Distrito reubicó a esa persona–, obedeció a razones que solo son atribuibles a ellas: a la pregunta de si las demandantes “no visitaban el lugar para enterarse de la existencia del caspete”, el testigo Castro Quintero contestó: “dos de ellas […] vivían en los Estados Unidos y [la otra] no venía por estos lados y ella tampoco pues se daba la pasada”²⁹. Precisamente este tipo de inactividad es lo que sanciona el fenómeno jurídico de la caducidad, pues en aras de garantizar la seguridad jurídica, no se permite que las controversias permanezcan de forma indefinida en el tiempo.

Por lo expuesto, para la Sala es claro que el término de 2 años para presentar oportunamente la demanda –literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA– venció sin que las demandantes hubieran presentado la solicitud de conciliación extrajudicial ni la demanda³⁰, por lo que confirmará la decisión de declarar la caducidad del medio de control de reparación directa.

5. Condena en costas

De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas de esta instancia a la parte actora.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

²⁶ Samai del Tribunal, índice 10, archivo zip “7_11 02 2022 - APODERADA MPIO DE MEDELLÍN ALLEGA CONTESTACIÓN DE  DEMANDA  -  41  ARCHIVOS  -  SE  COMPRIMEN  EN  WINZIP  PARA  EFECTOS  DE  SU

PUBLICACIÓN_CONTESTACION_DEMANDA(.ZIP) NroActua 10” y archivo pdf “Permiso 084 del 29 enero 1998”.

²⁷ Peticiones presentadas por las demandantes ante el Distrito a partir del 6 de abril de 2016 y respuestas que recibieron a las mismas. Samai del Tribunal, índice 1, archivo pdf “37RADICACIONDE_02DEMANDAPDF”, páginas 74 y ss. En concordancia con lo anterior, Gabriel Castro Quintero, quien se identificó como administrador del bien objeto de este proceso, indicó en su testimonio lo siguiente: “empecé mis actividades en enero de 2016, cuando llego a la bodega me encuentro que se encuentra ubicado un caspete […] yo le pedí el favor a la persona que lo estaba atendiendo si él tenía algún tipo de permiso […] él me manifestó que él tenía un permiso de la Secretaría de Espacios Públicos del municipio de Medellín y me enseñó un carné”. Samai del Tribunal, índice 39.

²⁸ Folio de matrícula inmobiliaria del predio objeto de este proceso. Samai del Tribunal, índice 1, archivo pdf “37RADICACIONDE_02DEMANDAPDF”, páginas 58 a la 63.

²⁹ Samai del Tribunal, índice 39.

³⁰ El 7 de octubre de 2017 comenzó el término de 2 años para la presentación oportuna de la demanda de reparación directa, y el 10 de junio de 2021 se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial. Samai del Tribunal, índice 1, archivo pdf “37RADICACIONDE_02DEMANDAPDF”, páginas 460 a la 462.

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la Sentencia proferida el 28 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. La parte resolutiva de dicha providencia quedará así:

“PRIMERO: PROSPERA la caducidad del medio de control de reparación directa fundamentada en la ocupación temporal del inmueble motivo de controversia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de primera instancia a la parte demandante.

TERCERO: ejecutoriada esta providencia ARCHIVAR el expediente”.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante. Por Secretaría del Tribunal, se ordena liquidar las costas.

Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Magistrado

Salvamento de voto

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado

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