Radicado: 05001-23-33-000-2019-01516-01 (1131-2025)
Demandante: Lina Marcela Ramos Amaya
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá, D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 05001-23-33-000-2019-01516-01 (1131-2025)
Demandante: Lina Marcela Ramos Amaya
Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales1
Temas: Renuncia a empleo en provisionalidad. Reintegro por vicio del consentimiento
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
Asunto
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
- Antecedentes
- La demanda
- Las pretensiones
- Fundamentos fácticos
- Normas violadas y concepto de violación
- Contestación de la demanda
- La sentencia apelada
- El recurso de apelación
- Consideraciones
- Problema jurídico
- Marco normativo.
- Sobre las renuncias en el sector público
- El derecho a la salud mental
- Caso concreto
- Hechos probados
Lina Marcela Ramos Amaya presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que
2 La demanda fue radicada el 14 de junio de 2019, según se observa en el acta de reparto visible en el folio 80 del documento 1 del expediente digitalizado de la primera instancia en el índice 39 de Samai de tribunales y juzgados.
3 En adelante CPACA.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la DIAN: i) Resolución 5052 del 28 de junio de 2018 que le aceptó la renuncia al cargo de gestor I, código 301, grado 1, a partir del 3 de julio de ese año; ii) Oficio del 3 de octubre de 20184 que le negó la solicitud de reintegro al cargo; iii) Resolución 12568 del 13 de diciembre de 2018 que resolvió negativamente el recurso de reposición propuesto contra la anterior decisión; y iv) Resolución 644 del 30 de enero de 2019 que se pronunció sobre el recurso de apelación en el sentido de confirmar la negativa.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reintegro al cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación o uno de igual o superior jerarquía; ii) el pago, desde el momento del retiro hasta que ocurra el reintegro, de: a) los salarios causados, b) las cesantías, vacaciones compensadas en dinero, bonificaciones por recreación y servicios prestados y las primas de servicios, vacaciones, navidad y de «gestión TAC» y c) los aportes a pensión; iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y iv) la condena en costas a la parte demandada.
Como hechos relevantes se señalaron los siguientes5:
Lina María Ramos Amaya laboró en la DIAN seccional Medellín entre el 16 de junio de 2008 y el 31 de diciembre de 2011 y desde el 3 de enero de 2012 hasta el 2 de julio de 2018. El último cargo desempeñado fue el de gestor I, código 301, grado 1, con una asignación salarial de $4.142.038.
El 30 de mayo de 20186 presentó renuncia al cargo en la que manifestó que sus motivos respondían a razones familiares y de salud y que fue aceptada por medio de la Resolución 5052 del 28 de junio de ese año.
El 20 de septiembre de 20187 presentó una solicitud de reintegro ante la DIAN que fue negada por medio del Oficio del 3 de octubre de 2018. Contra esa decisión interpuso los recursos de reposición y apelación que fueron desatados de manera contraria a sus pretensiones por conducto de las resoluciones 12568 y 644 del 13 de octubre de 2018 y 30 de enero de 2019.
4 Este acto corresponde a un correo electrónico que no contiene radicado o consecutivo.
5 Folios 1 al 3 del documento 1 del expediente digitalizado.
6 Aunque así se manifestó en el acápite de hechos, lo cierto es que la renuncia que surtió efectos data del 5 de junio de 2018, como se indicará en el capítulo de hechos probados.
7 Esta fue la fecha suministrada por la actora. Sin embargo, las pruebas dan cuenta de que ello ocurrió en realidad el día 22 de ese mes y año.
Como tales se señalaron los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política y
2.2.11.1.3 del Decreto 1083 de 2015.
En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente8:
Desde el mes de diciembre de 2017 empezó con un cuadro médico de llanto frecuente y miedos e ideas paranoides que se agudizó para el mes de abril de 2018 en el que padeció un episodio psicótico consistente en ideas delirantes, de autoengaño y persecución por el que fue diagnosticada con trastorno afectivo bipolar y episodio depresivo grave con síntomas psicóticos que requirió un extenso tratamiento médico para el control de su salud mental.
El citado padecimiento se extendió de manera crítica entre los meses de abril y octubre de 2018, momento en el que no se encontraba en la capacidad para tomar decisiones libres y voluntarias, de modo que la renuncia presentada en el mes de
«mayo» [sic] de ese año se encontraba viciada en su consentimiento.
Antes de aceptar la renuncia presentada, la entidad demandada omitió verificar su conveniencia, pues no indagó las razones que motivaron la dimisión del cargo a pesar de que se indicó que obedecía a razones de salud que le impedían adoptar decisiones libres y espontáneas.
La DIAN se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda por las razones que se expresan a continuación9:
La demandante presentó una renuncia motivada el 30 de mayo de 2018, pero no fue aceptada porque la radicó ante la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín, en lugar de hacerlo ante la Dirección General de la entidad, competente para decidir sobre su dimisión, además de no contener la fecha a partir de la cual sería efectiva.
Presentó una nueva renuncia el 5 de junio de 2018 ante el director general y manifestó que tendría efectos a partir del 15 de ese mes y año. En esta última
8 Folios 4 al 6 del documento 1 del expediente digitalizado.
9 Folios 91 al 112 del documento 1 del expediente digitalizado.
oportunidad no motivó la renuncia de modo que no puede entenderse que haya informado sobre las afectaciones de salud alegadas en esta instancia judicial. Dicha circunstancia nunca fue informada y tampoco se allegó informe alguno de la aseguradora de riesgos laborales10 o de su empresa promotora de salud11. En los documentos anexos a la hoja de vida solo se observan 2 incapacidades médicas concedidas por mialgia12 y torticolis espasmódico13.
La presentación de una renuncia y la decisión sobre su aceptación es un acto discrecional que no está sujeto a un trámite administrativo previo, por lo que no es admisible que se reproche no haber realizado algún tipo de verificación sobre las razones de la renuncia o las condiciones médicas de la demandante cuando no había comunicado previamente la existencia de ningún tipo de padecimiento.
El artículo 2.2.11.1.3. del Decreto 1083 de 2015 no es aplicable a la DIAN porque a la entidad solo le son aplicables los artículos 2.2.18.1.1 a 2.2.18.8.8 en atención al régimen específico de carrera al que está sujeto. Aun así, el citado artículo señala que «si la autoridad competente creyere que hay motivos notorios de conveniencia pública para no aceptar la renuncia, deberá solicitar el retiro de ella pero si el renunciante insiste deberá aceptarla», lo que quiere decir que solo hay lugar a solicitar la reconsideración de la renuncia, pero no a indagar sobre las razones del empleado.
El presente asunto debe analizarse como 2 actuaciones administrativas independientes. La primera relacionada con la presentación y aceptación de la renuncia que finalizó con el acto de aceptación que corresponde a la Resolución 5052 del 28 de junio de 2018 y la segunda que inició con la solicitud de reintegro y finalizó con la Resolución 644 del 30 de enero de 2019.
Frente al primer acto administrativo que obedece a la Resolución 5052 del 28 de junio de 2018 operó la caducidad14, porque el plazo de 4 meses para promover el medio de control en su contra venció el 30 de octubre de ese año15 y si en gracia de discusión se admitiera que no pudo ejercer su defensa por las razones de salud expuestas, que según su propio dicho se superaron medianamente en ese mismo mes, entonces el plazo habría finalizado en febrero de 2019. Sin embargo, la
12 Certificado médico 10757925 del 30 de agosto de 2017, código M791.
13 Certificado médico 11082173 del 27 de diciembre de 2017, código G243.
14 La excepción de caducidad presentada frente a la Resolución 5052 del 28 de junio de 2018, fue declarada probada en auto del 23 de noviembre de 2020, decisión que no fue controvertida por las partes.
15 4 meses después del día siguiente a la fecha de notificación del acto cuestionado que ocurrió el 29 de junio de 2018.
demanda se radicó en junio de 2019.
Lo anterior obedece a que con la solicitud de reintegro no se manifestó reparo alguno contra el acto que aceptó la renuncia, de modo que no puede entenderse que con su radicación se haya suspendido el conteo de la caducidad y, en todo caso, contra ese acto no procedía recurso alguno que así lo permitiera.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, en sentencia proferida el 12 de marzo de 202516, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos:
La demandante presentó una primera renuncia al cargo de gestor I, código 301, grado 01, el 30 de mayo de 2018, motivada por asuntos «personales y de salud». Sin embargo, la citada dimisión no fue tramitada porque debía estar dirigida al director general de la entidad, indicar la fecha de efectividad y estar acompañada de la declaración de bienes, circunstancia que le fue informada por medio de correo electrónico del 31 de mayo de ese año.
Con ocasión de lo anterior, presentó una nueva renuncia el 5 de junio de 2018 en la que acató las indicaciones señaladas en el citado correo y que fue aceptada finalmente por medio de la Resolución 5052 del 28 de ese mes y año.
Contrario a lo manifestado por la DIAN, el artículo 2.2.11.1.3 del Decreto 1083 de 2015 sí le es aplicable porque rige de forma general para todas las entidades descritas en ese decreto. No obstante, la interpretación que pretende asignarle la parte demandante no es correcta porque no es cierto que la entidad deba indagar sobre las razones por las que un servidor presenta una renuncia, pues de esa norma solo se desprende que puede exhortarse al empleado para que reconsidere su decisión en caso de que su dimisión tenga un impacto importante en la prestación del servicio.
En el proceso no hay prueba de que la demandante haya informado sobre los padecimientos de salud alegados en este proceso. Aunque según el dictamen pericial rendido, para el momento de la renuncia la demandante atravesaba una crisis de salud mental, lo cierto es que, ante la falta de comunicación de dicha situación, la DIAN no podía inferir ni le era exigible presumir que la renuncia presentada no fuera libre y voluntaria.
16 Documento 24 del expediente digitalizado.
De acuerdo con la postura del Consejo de Estado17 para que una renuncia no surta efectos debe demostrarse que no fue libre y que, por el contrario, estuvo viciada en el consentimiento por error, fuerza o dolo, circunstancia no probada en esta oportunidad.
Los actos administrativos que negaron el reintegro solicitado estuvieron sustentados en que la renuncia es una facultad voluntaria del servidor público, que una vez aceptada se torna irrevocable, que el acceso a cargos públicos debe realizarse mediante concurso de méritos y que la entidad no tenía conocimiento del estado de salud mental alegado por la demandante. En consecuencia, no se configuró el vicio de falsa motivación alegado en la demanda y, por lo tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.
Lina Marcela Ramos Amaya presentó recurso de apelación con base en los siguientes argumentos18:
La entidad sí tenía conocimiento de las afectaciones en su estado de salud, pues ello se puso de presente en el escrito de renuncia del 30 de mayo de 2018. A pesar de que en esa oportunidad no se dieron detalles sobre los padecimientos médicos, dicha exigencia era imposible de cumplir porque para ese momento la patología apenas comenzaba a manifestarse y no existía historia clínica ni diagnóstico médico que permitiera identificar con precisión el trastorno mental padecido.
Solo fue diagnosticada y recibió tratamiento psiquiátrico con posterioridad a la renuncia, razón por la cual no podía exigírsele advertir formalmente a su empleador acerca de una enfermedad cuya existencia y alcance ella misma desconocía. El estado mental que atravesaba comprometía gravemente su capacidad de comprensión y autodeterminación, circunstancia que, según se probó con el dictamen pericial y la historia clínica aportados, afectaba su aptitud para adoptar decisiones libres, conscientes y voluntarias.
El grado de inconsciencia derivado de su condición mental vició el consentimiento expresado en la renuncia, pues no era plenamente consciente ni de su enfermedad ni de las consecuencias jurídicas de dimitir del cargo. Posteriormente intentó recuperar su empleo, lo que evidencia la ausencia de una
17 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 7 de julio de 2022, radicado 68001-23-33-000-2019 00219-01 (2431-2021), C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas.
18 Documento 26 del expediente digitalizado.
intención clara y voluntaria de retirarse del servicio.
5. Alegatos de conclusión en segunda instancia
De acuerdo con el ordinal 5 del artículo 247 del CPACA, como no hubo solicitud de practica de pruebas no se corrió traslado a las partes para alegar19.
1.6. El Ministerio Público
El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia20.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia21, se circunscribe a establecer
¿si los actos administrativos demandados por medio de los cuales se le negó el reintegro a Lina Marcela Ramos Amaya al cargo de gestor I, código 301, grado 1, de la DIAN, Seccional Medellín, se encuentran viciados de falsa motivación?
La renuncia constituye una de las formas legales de retiro del servicio en la administración pública. En efecto, el artículo 41 de la Ley 909 de 2004 prevé que
19 Como se indicó en el auto admisorio del 20 de mayo de 2025, en el índice 5 de Samai de la segunda instancia.
20 Constancia en el índice 9 de Samai.
21 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».
los empleados públicos vinculados en cargos de carrera administrativa o de libre nombramiento y remoción pueden desvincularse, entre otras razones, por renuncia regularmente aceptada. De esta manera, el ordenamiento jurídico reconoce la posibilidad de que el servidor decida separarse voluntariamente del empleo que desempeña.
En lo relativo a la vacancia de los empleos públicos y las modalidades de terminación de la relación laboral, el Decreto 1083 de 2015 modificado por el Decreto 648 de 2017, en sus artículos 2.2.5.2.1 y 2.2.11.1.3, señala que toda persona que ocupe un empleo de voluntaria aceptación puede renunciar libremente en cualquier tiempo. La norma establece que dicha manifestación debe presentarse por escrito y reflejar de manera espontánea e inequívoca la decisión del empleado de retirarse del servicio.
Asimismo, el citado decreto dispone que la aceptación de la renuncia debe realizarse mediante acto administrativo expedido por la autoridad competente en el cual se determine la fecha en que se hará efectiva la desvinculación, sin que esta pueda exceder los 30 días siguientes a su presentación. Igualmente, prevé que la renuncia regularmente aceptada adquiere carácter irrevocable y prohíbe expresamente las renuncias en blanco, sin fecha determinada o que dejen en manos del nominador la permanencia del empleado.
El Consejo de Estado22 ha sostenido que la renuncia es una forma legítima de desvinculación del servicio público, siempre que provenga de una decisión libre, espontánea y consciente del empleado. En tal sentido, ha precisado que el acto de dimisión debe exteriorizar de manera clara e inequívoca la voluntad del servidor de separarse del cargo y que, una vez aceptada por la administración, produce efectos jurídicos definitivos.
La anterior postura también ha sido asumida por la Corte Constitucional que ha señalado que la posibilidad de renunciar a un cargo público constituye una expresión de la libertad individual y del derecho al libre desarrollo de la personalidad, en armonía con la libertad de escoger profesión u oficio prevista en el artículo 26 de la Constitución Política. Desde esta perspectiva, la decisión de permanecer o no en un empleo público corresponde, en principio, al ámbito de autodeterminación del servidor, razón por la cual el Estado tiene el deber de respetar y tramitar oportunamente dicha manifestación de voluntad.
22 Sección segunda, Subsección A, sentencias del 23 de enero de 2003, radicado 25000 23 25 000
2000 01405 01 (5182-2001); del 29 de julio de 2010, radicado interno 0600-08; y del 7 de julio de
2022, radicado 68001-23-33-000-2019-00219-01 (2431-2021).
23 Sentencias T-374 de 2001 y T-704 de 2011.
La misma jurisprudencia ha señalado que, dado que la renuncia constituye una manifestación de voluntad, esta puede verse afectada por vicios del consentimiento, particularmente por error, fuerza o dolo. Así, la legalidad del acto administrativo que acepta la renuncia puede cuestionarse cuando se demuestre que la decisión del servidor no obedeció a un querer libre y autónomo, sino que estuvo determinada por coacciones físicas o morales.
En desarrollo de lo anterior, se han identificado ciertas características esenciales de la renuncia en el ámbito del empleo público. Entre ellas, se destaca que debe ser espontánea, esto es, ajena a presiones, inducciones o constreñimientos; individual, por corresponder exclusivamente a la voluntad personal del servidor; expresa e inequívoca, de manera que no existan dudas sobre el propósito de retirarse del cargo; y escrita, por ser esta la única forma válida de exteriorización de dicha decisión.
En consecuencia, tanto la norma como la jurisprudencia coinciden en que la renuncia a un empleo público solo produce plenos efectos jurídicos cuando constituye una manifestación escrita, clara, consciente y libre de la voluntad del servidor de desvincularse del servicio, sin que medien circunstancias de fuerza, engaño o cualquier otro vicio que afecte la formación válida del consentimiento.
El artículo 49 de la Constitución Política garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, y establece que es al Estado al que le corresponde organizar, dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de salud a los habitantes, conforme con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Por su parte, la Ley 1616 de 2013 «[p]or medio de la cual se expide la ley de salud mental y se dictan otras disposiciones» tiene como objeto garantizar el ejercicio pleno del derecho a la salud mental de la población colombiana; en su carta de derechos prevé el de acceder y mantener el empleo y no ser excluido por causa de su trastorno mental (artículo 6, numeral 11). A su vez, ordena que las administradoras de riesgos laborales24 generen estrategias, programas, acciones o servicios de promoción de la salud mental y prevención del trastorno mental, así como garantizar que sus empresas afiliadas incluyan dentro de su sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo el monitoreo permanente de la exposición a factores de riesgo
psicosocial en el trabajo, para proteger, mejorar y recuperar la salud mental de los trabajadores (artículo 9). Además, indica que las entidades públicas deben actuar en forma coordinada con las ARL y que, incluso, están obligadas a implementar medidas que contribuyan al bienestar y la salud mental de sus trabajadores durante la jornada laboral (parágrafo).
La norma analizada (incluso antes de las modificaciones que introdujo la Ley 2460 de 2025) preveía una atención integral en salud mental, que no se reduce a tratamientos médicos, sino que incluye acciones complementarias como la integración familiar, social, laboral y educativa.
El anexo técnico de la Resolución 4886 del 7 de noviembre de 2018 «[p]or la cual se adopta la Política Nacional de Salud Mental» describe i) las principales problemáticas y trastornos mentales; ii) la oferta y demanda de los servicios de salud mental; iii) los enfoques diferenciales para la atención; iv) los principios de la política nacional de salud mental; v) los ejes orientadores de la política nacional de salud mental; vii) la prevención de los problemas de salud mental individuales y colectivos; y viii) las estrategias de rehabilitación, monitoreo, evaluación y seguimiento. Dentro de los factores que limitan el ejercicio de la salud mental, el instrumento reseña las relaciones con las condiciones laborales como otro aspecto que condiciona negativamente la salud mental de las personas y precisa que la rehabilitación integral en salud mental requiere de acciones intersectoriales que promuevan el acceso a oportunidades laborales, entre otras. De acuerdo con lo anterior, propone como objetivo lograr la rehabilitación integral y la inclusión social, familiar, laboral/ocupacional, educativa, religiosa, política y cultural de las personas con problemas y trastornos mentales.
Estas garantías del derecho a la salud mental son consecuencia de los esfuerzos internacionales que procuran su protección. Según la Organización Mundial para la Salud26, este derecho se debe entender «como un estado de bienestar en el que la persona materializa sus capacidades y es capaz de hacer frente al estrés normal de la vida, de trabajar de forma productiva y de contribuir al desarrollo de su comunidad»27, y se constituye entonces en una responsabilidad del Estado, entendido de promover, prevenir y garantizar el disfrute de ese derecho fundamental.
25 «Los ejes de política orientan estratégicamente las acciones sectoriales, intersectoriales, sociales y comunitarias que garantizan el ejercicio pleno de la salud mental como parte integral del derecho a la salud de la población que reside en el territorio colombiano con enfoque de atención primaria en salud»
26 World Health Organization (2004). Constitución.
27 World Health Organization (WHO) (2004). Promoting mental health: concepts, emerging evidence, practice: summary report, citado en Organización Mundial de la Salud (2013). Plan de acciün sobre salud mental 2013-2020. Ginebra: Organización Mundial de la Salud.
Ahora bien, en sentencia C-183 de 2025, la Corte Constitucional trajo a colación lo señalado en la última edición del Manual Diagnóstico y Estadístico de Trastornos Mentales (DSM-5-TR)28 de la Asociación Americana de Psiquiatría (APA) del 2014, según el cual un trastorno mental «es un síndrome caracterizado por una alteración clínicamente significativa del estado cognitivo, la regulación emocional o el comportamiento de un individuo, que refleja una disfunción de los procesos psicológicos, biológicos o del desarrollo que subyacen en su función mental. Habitualmente los trastornos mentales van asociados a un estrés significativo o una discapacidad, ya sea social, laboral o de otras actividades importantes. Una respuesta predecible o culturalmente aceptable ante un estrés usual o una pérdida, tal como la muerte de un ser querido, no constituye un trastorno mental. Un comportamiento socialmente anómalo (ya sea político, religioso o sexual) y los conflictos existentes principalmente entre el individuo y la sociedad, no son trastornos mentales salvo que la anomalía o el conflicto sean el resultado de una disfunción del individuo, como las descritas anteriormente»29. Además, advirtió que el diagnóstico de un trastorno mental
i) no necesariamente implica la existencia de una situación de discapacidad, puesto que ni siquiera puede llegar a generar algún tipo de barrera para su participación en la sociedad y el ejercicio de sus derechos; y ii) no equivale a una necesidad de tratamiento, pues esta es compleja en tanto que obedece a consideraciones relativas a la gravedad del síntoma, su significado [presencia de ideas de suicidio] el sufrimiento del paciente asociado con el síntoma, la discapacidad que implican dichos síntomas, los riesgos y beneficios de los tratamientos disponibles y otros factores30.
28 De conformidad con lo establecido en su propio texto y en la Guía de Consulta de los Criterios Diagnósticos del DSM-5: “El Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales (DSM) de la Asociación Americana de Psiquiatría es una clasificación de trastornos mentales con criterios asociados que se diseñó para facilitar un diagnóstico más fiable de estos trastornos. (…) El DSM pretende servir de guía práctica, funcional y flexible para organizar la información que pueda ayudar en el diagnóstico preciso y el tratamiento de los trastornos mentales. Es un instrumento para los clínicos, una fuente educativa fundamental para los estudiantes y una referencia para los investigadores en este campo. La clasificación de enfermedades está coordinada con la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE) de la Organización Mundial de la Salud, el sistema de codificación oficial que se utiliza en Estados Unidos, de forma que los criterios del DSM definen trastornos que se identifican con los nombres y códigos diagnósticos de la CTE. En el DSM-5, tanto los códigos de la CIE-9-MC como los de la CIE10-MC (la adopción de esta última está programada para octubre de 2014) se añaden a los trastornos importantes en la clasificación. Aunque el DSM-5 continúa siendo una clasificación categórica de los distintos trastornos, reconocemos que las dolencias mentales no siempre encajan totalmente dentro de los límites de determinado trastorno. Algunos dominios de síntomas, como la depresión y la ansiedad, aparecen en múltiples categorías diagnósticas y podrían reflejar una vulnerabilidad común que subyacería en un mayor grupo de trastornos. Como reconocimiento de esta realidad, los trastornos que se incluyen en el DSM-5 se han reordenado con una estructura organizativa revisada con el fin de estimular nuevas perspectivas clínicas. Esta estructura nueva se corresponde con la organización de los trastornos que empleará la CIE-11, cuya publicación está prevista para 2015”.
29 Asociación Americana de Psiquiatría. Guía de consulta de los criterios diagnósticos del DSM-5. (Washington D.C, 2014). Página 5.
30 Asociación Americana de Psiquiatría. Manual diagnóstico y estadístico de trastornos mentales (DSM-5-TR) (Washington D.C, 2014). Página 22 y ss.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reconocido que los factores psicosociales pueden afectar el derecho a la salud mental de los trabajadores, y ha señalado que los empleadores están llamados a identificarlos, prevenirlos y tratarlos en cada caso particular, a partir de un enfoque integral que los involucre, pues lo cierto es que en el ámbito laboral la salud tanto física como mental puede verse expuesta a diversos factores que la pueden alterar y afectar. En ese sentido, «la salud en el trabajo implica, al menos, la obligación del empleador de identificar y garantizar intervenciones que aseguren de forma efectiva el derecho a la salud física y mental del trabajador. Esto implica el deber de identificar, prevenir y atender los riesgos psicosociales en el entorno laboral, protegiendo la integridad mental del trabajador frente a factores como la sobrecarga de trabajo, las prolongadas jornadas laborales, el acoso laboral, el estrés laboral, entre otras».
Es así que, mediante la Resolución 2646 de 200832, se previó un claro deber a cargo de diferentes actores sociales, tanto públicos como privados, de prevenir, identificar y atender los riesgos psicosociales. Según esta norma, los factores psicosociales comprenden aspectos intralaborales, extralaborales y condiciones individuales del trabajador, los cuales pueden afectar su salud y desempeño33, asimismo, dispuso algunos factores de riesgo que el empleador debe identificar y analizar. En relación con los riesgos extralaborales la norma destaca entre otros, el acceso a servicios de salud34 y las condiciones de salud del trabajador35.
De ahí que los empleadores deban evaluar los factores psicosociales de los trabajadores sobre sus condiciones de salud36, entre otros; y una vez identificados los factores de riesgo y sus posibles efectos, deben hacer seguimiento a fin de establecer la carga física, mental y psíquica asociada a estos y la necesidad de intervenir en el corto, mediano o largo plazo. En este estado, se pregunta esta Sala, si una persona que padece un trastorno afectivo-bipolar o trastorno depresivo no tiene un juicio debilitado, pues si la persona con afección de salud mental no puede pedir salida voluntaria de la clínica no podría por consecuencia pedir su retiro voluntario del trabajo, en la medida en que, al encontrarse en uno de tales episodios
32 «Por la cual se establecen disposiciones y se definen responsabilidades para la identificación, evaluación, prevención, intervención y monitoreo permanente de la exposición a factores de riesgo psicosocial en el trabajo y para la determinación del origen de las patologías causadas por el estrés ocupacional»
35 Artículo 8.
36 Artículo 9.a: Condiciones de salud, tomando en cuenta cada uno de los sistemas corporales: osteomuscular, cardiovascular, respiratorio, gastrointestinal, mental, sistema nervioso central y periférico, dermatológico, endocrino, genitourinario e inmunológico.
de salud mental, no podría medir las consecuencias de lo que está haciendo, e incluso, podría adoptar comportamientos de riesgo, aunque no necesariamente, y eso implicaría que después de llegar a una estabilización médica o clínica, según sea el caso, se pueda mirar de una mejor manera las consecuencias de sus propios actos y por tanto la responsabilidad que de allí pudiera derivarse, pues, esos problemas neurológicos o neurobiológicos, obviamente ajenos a su voluntad, en su momento tuvieron cierta incidencia en sus decisiones, acciones o comportamientos.
Así lo señala la Asociación Americana de Psiquiatría en el Manual Diagnóstico y Estadístico de los Trastornos Mentales al referirse a los criterios diagnósticos del trastorno bipolar y advierte que «[e]l humor expansivo, el exceso de optimismo, la grandiosidad y la falta de juicio a menudo llevan a realizar actividades imprudentes, como gastos excesivos, el regalo de las posesiones, la conducción temeraria, inversiones insensatas en negocios y una promiscuidad sexual que es inusual para el individuo, aunque estas actividades probablemente tengan repercusiones catastróficas (Criterio B7). El individuo puede comprar muchas cosas innecesarias sin tener dinero para pagarlas y, en algunos casos, las regala. La conducta sexual puede conllevar infidelidades o encuentros indiscriminados con extraños, a menudo sin considerar el riesgo de contraer enfermedades de transmisión sexual o sin tener en cuenta las consecuencias interpersonales». En ese sentido, señaló como características asociadas que apoyan ese diagnóstico una capacidad de juicio empobrecida y escasa conciencia de la enfermedad.
En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente:
Lina Marcela Ramos Amaya prestó sus servicios a la DIAN en los siguientes tiempos37:
| Tipo de vinculación | Desde | Hasta |
| Supernumerario | 16 de junio de 2008 | 31 de diciembre de 2008 |
| Supernumerario | 2 de enero de 2009 | 31 de diciembre de 2009 |
| Supernumerario | 4 de enero de 2010 | 31 de diciembre de 2010 |
| Supernumerario | 3 de enero de 2011 | 31 de diciembre de 2011 |
| Temporal | 3 de enero de 2012 | 21 de enero de 2018 |
| Provisionalidad | 22 de enero de 2018 | 2 de julio de 2018 |
El 26 de abril de 2018 acudió al servicio de urgencias de la Clínica Medellín y
37 Folios 14 y 15 del documento 1 del expediente digitalizado.
fue atendida por el servicio de psiquiatría que consignó los siguientes datos clínicos:
«paciente de [36] años con crisis de ansiedad, está con delirio de persecución, síntomas exacerbados la última semana/valoración prioritaria» y «paciente se ve ansiosa, nerviosa»39. En esa oportunidad fue recetada con trazodona y sertralina y se indicó como diagnóstico «otros trastornos de ansiedad mixtos».
El 30 de mayo de 2018 presentó renuncia al cargo de gestor I, código 301, grado 1, ante la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín. Allí expuso lo siguiente40:
«Por medio de la presente, quiero manifestarle mi deseo de renunciar al puesto de trabajo que estoy desempeñando como gestor I código 301 grado 1 en el grupo de contabilidad en la DIAN; solo me motiva esta decisión asuntos personales y de salud, los cuales he puesto en conocimiento de ustedes, y que seguramente podrán comprender.
Hoy doy a conocer esta decisión, dejando mis labores en orden y quedo en espera de su confirmación de la fecha de terminación e instrucciones para la entrega del cargo.
Finalmente, quiero agradecer la oportunidad que me dieron, y que tengan la certeza que siempre me esforcé por desempeñar muy bien mis labores y cumplir sus expectativas.» [sic]
Por medio de correo electrónico del 31 de mayo de 2018 enviado por la jefe de personal de la DIAN seccional Medellín a Gloria Janet García Caviedes41 se indicó que la demandante «no cumplió con el procedimiento para renunciar. La carta en su encabezado debe estar dirigida al Director General. La carta no debe ser motivada. Debe llevar la fecha de renuncia. Anexar declaración de bienes. Igualmente traerla física». Al final se indicó que se pondría esa información en conocimiento de Lina Marcela Ramos Amaya42.
El 5 de junio de 2018, presentó una nueva renuncia en cumplimiento de las anteriores indicaciones a partir del 15 de junio de 201843.
Por medio de Resolución 5052 del 28 de junio de 2018, la demandada aceptó la renuncia presentada por Lina Marcela Ramos Amaya, a partir del 3 de julio de ese año44 y notificó esa decisión a través de correo electrónico enviado al día
38 En este aparte de la historia clínica se indicó que la demandante contaba con 46 años de edad, pero en realidad tenía 36, dato que fue corregido en el resumen de la atención.
39 Folios 44 al 46 del documento 1 del expediente digitalizado.
40 Folio 17 del documento 1 del expediente digitalizado.
41 En el correo no se observa el cargo desempeñado.
42 Folio 133 del documento 1 del expediente digitalizado.
43 Folio 135 del documento 1 del expediente digitalizado.
44 Folio 18 del documento 1 del expediente digitalizado.
siguiente45.
El 22 de septiembre de 201846, solicitó a la entidad ser reintegrada al empleo al que había renunciado y explicó que su dimisión obedeció a circunstancias de salud que la llevaron a tomar una decisión «equivocada» que no hacía parte de su verdadero querer. Informó que fue incapacitada, recibió tratamiento médico psiquiátrico y que para ese momento ya se encontraba en óptimas condiciones para retomar sus funciones47.
La anterior solicitud fue resuelta negativamente por medio de correo electrónico del 3 de octubre de 2018, en el que se le indicó que, de acuerdo con el artículo 2.2.11.1.3. del Decreto 1083 de 2015, las renuncias regularmente aceptadas son irrevocables por lo que no era posible acceder a la petición de reingreso; que el acceso a los empleos en la entidad era por medio de concurso de méritos por lo que se le recomendaba estar atenta a las convocatorias públicas; y que no se habían impartido lineamientos para la realización de nombramientos provisionales, pero que, en todo caso, se le incluiría en banco de hojas de vida48.
El 18 de octubre de 2018 presentó recurso de reposición, y en subsidio apelación, contra la anterior decisión. Argumentó que no se había analizado la historia clínica que anexó a la solicitud de reintegro porque de ese documento se evidenciaba que no se encontraba en pleno ejercicio de sus facultades mentales, de modo que la renuncia presentada estaba viciada en su consentimiento y, por lo tanto, debía revocarse el acto administrativo que la aceptó49.
El 13 de diciembre de 2018, la DIAN resolvió el recurso de reposición por medio de la Resolución 12568, en la que confirmó la decisión recurrida porque consideró que no era posible revocar la aceptación de la renuncia, en atención a que el Decreto 1083 de 2015 impone la irrevocabilidad de esa decisión, además de que no conocía el estado de salud alegado50.
El recurso de apelación fue desatado por medio de la Resolución 644 del 30 de enero de 2019, en la que se confirmó la negativa por las mismas razones
45 Folio 19 del documento 1 del expediente digitalizado.
46 La copia aportada por la demandante está fechada a 20 de septiembre de 2018, pero no cuenta con sello de recibido o constancia de envío. Por su parte, en correo electrónico del 3 de octubre de 2018 enviado por la entidad a la actora, se indicó que la solicitud fue radicada el 22 de septiembre de ese año.
47 Folios 22 y 23 del documento 1 del expediente digitalizado.
48 Folios 24 y 25 del documento 1 del expediente digitalizado.
49 Folios 26 y 27 del documento 1 del expediente digitalizado.
50 Folios 28 al 32 del documento 1 del expediente digitalizado.
explicadas previamente y por una supuesta «inconsistencia en la motivación argüida - motivos sentimentales y posterior de salud- [y] la no inmediatez/oportunidad – cuatro (4) meses después»51.
De la historia clínica aportada por la demandante se logró extraer la siguiente información:
El 20 de junio de 2018 acudió a cita médica de psiquiatría con el médico Ramón Emilio Acevedo Cardona, en la que manifestó afectaciones a su estado de ánimo, dificultad para conciliar el sueño, irritabilidad que le trajo problemas familiares y laborales, dificultad para hablar en público o con personas desconocidas, era perfeccionista, autoexigente. Sentía que la perseguían, que las personas la miraban, desconfiaba de todas las personas, asumía que hablaban de ella, llamaba permanentemente a los familiares porque sentía que estaban en peligro, se aislaba, tenía desórdenes alimenticios, problemas de atención; 2 meses antes tuvo una crisis por falta de sueño por la que acudió a urgencias, no tenía claridad sobre posibles alucinaciones verbales o auditivas, se volvió «muy intensa con los temas religiosos». El profesional consignó en el examen mental que tenía dificultad para manifestar sus síntomas, presentaba periodos de confusión e incoherencias en el relato, pero raciocinio, genio, prospección, memoria, concentración y juicio normales. El diagnóstico fue de episodio depresivo grave con síntomas psicóticos52.
El 2 de agosto de 2018 acudió a una nueva cita médica de psiquiatría con el mismo médico tratante en el que la demandante manifestó que se sentía triste por estar sin empleo, pero que reconocía que necesitaba «descansar y estar más tranquila», que su familia la observaba tranquila y la acompañaba. El galeno señaló que llegó bien presentada, consciente y orientada, con periodos de confusión e incoherencias en el relato, con pensamiento de curso normal, que informó que se le calmaron y desaparecieron las ideas autorreferenciales, que estaba tranquila y que no seguía hiperalerta, con sensopercepción normal, sin alucinaciones auditivas, afecto adecuado, memoria, concentración, juicio, raciocinio, prospección, genio y sueño normal y apetito alterado. El diagnóstico se mantuvo53.
También se aportaron resúmenes de otras citas médicas de noviembre y diciembre de 2018 y enero de 2019, en las que refirió aumento de tristeza por estar sin empleo, que estaba en busca de trabajo, aumento de la ansiedad y problemas para conciliar el sueño, su acompañante manifestó que no tomaba la medicación.
51 Folios 35 al 37 del documento 1 del expediente digitalizado.
52 Folio 51 del documento 1 del expediente digitalizado.
53 Folio 50 del documento 1 del expediente digitalizado.
El médico indicó que tenía buena presentación, estaba consciente, orientada, con lenguaje coherente, con sensopercepción normal, sin alucinaciones auditivas, afecto adecuado, memoria, concentración, juicio, raciocinio, prospección, genio, apetito y sueño [cuando tomaba la medicación] normal.
En la consulta del 27 de marzo de 2019, el médico indicó que tenía dos semanas sin tomar el Xanax, que seguía triste por la pérdida del empleo, frustración, decaimiento, ideas de minusvalía y desesperanza por ser rechazada en los procesos de selección en los que participó, juicio y raciocinio alterado por el estado de depresión, prospección alterada [se sentía inútil] y genio irritable. Lenguaje coherente, pensamiento de curso normal, sensopercepción, memoria, concentración, sueño y apetito adecuado55.
De acuerdo con el certificado de la Clínica para la Familia, para el 5 de febrero de 2019, Lina Marcela Ramos Amaya se encontraba en tratamiento médico psiquiátrico en el que había asistido a 10 sesiones de psicoterapia los días 26 de abril, 2 y 11 de mayo, 26 de junio, 19 de julio, 14 de agosto, 24 de septiembre, 27 de octubre y 21 de diciembre de 2018 y 18 de enero de 2019, con una impresión diagnóstica de trastorno de pánico56.
En marzo de 2019, la Universidad CES emitió informe del dictamen médico pericial que le fue practicado a la demandante por la médica psiquiatra Juliana Escobar Echavarria57, cuya metodología consistió en análisis de documentación aportada, entrevista semiestructurada58 y evaluación cognitiva Montreal (MoCA test)59. El resultado del citado informe fue que entre abril y octubre de 2018, Lina Marcela Ramos Amaya «no se encontraba en capacidad para tomar decisiones libres y voluntarias frente a situaciones propias de su trabajo o en general […] u otras dirigidas a iniciar negocios, demandas, reclamaciones, denuncias, manejar sus bienes o disponer de ellos»60 [se resalta]. El anterior dictamen fue ratificado y explicado por la
54 Folios 47, 48, 49 del documento 1 del expediente digitalizado.
55 Folio 52 del documento 1 del expediente digitalizado.
56 Folios 59 al 62 del documento 1 del expediente digitalizado.
57 Juliana Escobar Ehvarría es médica general de la Universidad de Antioquia, con registro médico 5-4216-11. Psiquiatra y especialista en psicología jurídica de la Universidad CES. Ejerce como psiquiatra, presta sus servicios en el Centro de Estudios en Derecho y Salud de esa institución y cuenta con publicaciones en la revista colombiana de psiquiatría.
58 «[…] el tratante proporciona una estructura guía basada en sus intereses de investigación para llevar a cabo la conversación, pero trabaja con flexibilidad y da espacio para las descripciones y narraciones más espontáneas del entrevistado. […]» [sic].
59 «[…] Diseñada como instrumento de tamizaje para alteraciones cognitivas leves. Evalúa diferentes dominios cognitivos: atención y concentración, funciones ejecutivas, memoria, lenguaje, habilidades visuoconstructivas, pensamiento conceptual, cálculo y orientación […]» [sic].
60 Folios 63 al 74 del documento 1 del expediente digitalizado.
profesional que lo suscribió en audiencia de pruebas del 10 de agosto de 202161.
En la citada diligencia, la profesional explicó que los síntomas depresivos iniciaron en septiembre de 2017, mientras que los paranoides tuvieron lugar a partir de diciembre de ese año, representados en llanto frecuente y sentimiento de persecución, episodios que pudo «manejar» hasta abril de 2018 cuando «hizo una psicosis florida» y sentía que «la iban a matar, que la querían extorsionar, meter en bolsas, que la querían matar básicamente».
- Análisis sustancial
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, negó las pretensiones de la demanda al considerar que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados porque la entidad no estaba obligada a indagar sobre las razones de la renuncia, no se aportó prueba de que pusiera en conocimiento de la entidad su estado de salud, no se probó que la renuncia estuviera viciada por error, fuerza o dolo y que la aceptación de la renuncia era legalmente irrevocable.
Lina Marcela Ramos Amaya apeló la sentencia de primera instancia a partir de 3 argumentos principales: i) sí informó a su empleador sobre su estado de salud a través de la primera renuncia del 30 de mayo de 2018; ii) recibió su diagnóstico con posterioridad a la fecha de la renuncia, por lo que no podía ofrecer mayores detalles sobre su padecimiento en ese momento; y iii) la renuncia estaba viciada en el consentimiento con ocasión de su estado de inconsciencia mental.
Pues bien, de acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación y las pruebas allegadas al expediente, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda porque aunque no es jurídicamente posible efectuar un juicio de legalidad sobre la Resolución 5052 del 28 de junio de 2018 mediante la cual fue aceptada la renuncia de la demandante, sí era exigible a la entidad valorar integralmente las especiales circunstancias de salud mental puestas posteriormente en su conocimiento al momento de resolver las solicitudes de reubicación laboral elevadas por la actora.
Así, mediante auto del 23 de noviembre de 2020 el a quo declaró probada la excepción de caducidad respecto del acto administrativo que aceptó la renuncia presentada por Lina Marcela Ramos Amaya, razón por la cual la Sala no efectuará
61 Documento audiovisual 16 del expediente digitalizado.
pronunciamiento alguno sobre la validez formal de dicha manifestación de voluntad ni sobre la legalidad intrínseca del acto de retiro del servicio.
No obstante, la declaratoria de caducidad no impide analizar si para el momento en que la administración resolvió las solicitudes posteriores elevadas por la demandante existían elementos suficientes que obligaran a la entidad, desde una perspectiva constitucional de protección reforzada, a adoptar medidas razonables orientadas a salvaguardar sus derechos fundamentales ante la evidente situación de vulnerabilidad derivada de su condición de salud mental.
La Constitución Política reconoce una protección especial a las personas que, por su condición física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, mandato que impone a todas las autoridades públicas el deber de adoptar medidas positivas encaminadas a garantizar el goce material y efectivo de sus derechos fundamentales, particularmente los relacionados con la dignidad humana, la salud, el trabajo y la seguridad social.
En ese sentido, el Consejo de Estado62 y la Corte Constitucional han desarrollado una consistente línea jurisprudencial sobre el deber estatal de asegurar ajustes razonables y medidas de inclusión laboral que permitan a las personas con afectaciones de salud mental conservar condiciones materiales mínimas de existencia digna y evitar decisiones institucionales que profundicen escenarios de exclusión o desprotección de personas en condición de debilidad manifiesta por razones de salud.
Bajo ese entendido, la Sala considera que, aunque la administración no estaba jurídicamente habilitada para revocar unilateralmente el acto administrativo de aceptación de la renuncia, sí tenía el deber de valorar si las condiciones médicas y psicológicas acreditadas con posterioridad hacían necesaria la adopción de medidas institucionales de inclusión, incorporación o evaluación ocupacional de la actora, especialmente cuando ya existían elementos que permitían advertir una situación de vulnerabilidad derivada de su condición de salud mental.
En el expediente obra dictamen pericial que concluyó que para la época de los hechos la demandante presentaba una afectación mental severa que comprometía de manera importante su capacidad para adoptar decisiones racionales y comprender adecuadamente las consecuencias de sus actuaciones. Aunque dicho dictamen no puede ser utilizado para invalidar judicialmente la renuncia aceptada,
62 Sentencia del 9 de agosto de 2022, radicado 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017).
63 Sentencias T-337/09, T-992 de 2008, T-976 de 2008, T-953 de 2008, T-1083 de 2007, T-661 de
2006, T-530 de 2005, T-309 de 2005 y T-689 de 2004 y T929 de 2011.
debido a la caducidad operada respecto de ese acto, pero también por cuanto en aquella oportunidad la entidad desconocía la situación de salud que a la postre observó, sí constituye un elemento relevante para valorar la razonabilidad y suficiencia de la respuesta institucional ofrecida por la entidad frente a las posteriores solicitudes elevadas por la actora.
La Sala precisa que la irregularidad atribuida a la entidad demandada no se estructura a partir de la aceptación de la renuncia presentada por la actora, pues para ese momento la DIAN no contaba aún con elementos clínicos ni diagnósticos especializados que permitieran advertir la magnitud de la afectación en salud mental posteriormente acreditada dentro del proceso. En efecto, tal y como lo reconoció la propia demandante, varias de las patologías que la aquejaban solo fueron diagnosticadas con posterioridad al retiro del servicio. No obstante, la falla administrativa sí se configuró desde el momento en que dicha información médica fue puesta en conocimiento de la entidad con ocasión de las solicitudes posteriores formuladas por la actora, escenario en el cual la administración debía desplegar una actuación material y sustancialmente orientada a valorar alternativas institucionales de inclusión, acompañamiento ocupacional y protección reforzada, deber que omitió satisfacer
A ello se suma que los registros de historia clínica allegados evidencian un progresivo deterioro emocional y psicológico posterior al retiro del servicio, asociado no solo a su condición médica sino también a la pérdida de estabilidad laboral y cobertura en seguridad social, circunstancias que eran plenamente cognoscibles para la entidad al momento de resolver las solicitudes formuladas por la demandante.
La Sala no desconoce que en algunos registros clínicos de agosto de 2018 la actora manifestó requerir descanso y tranquilidad; sin embargo, dicha circunstancia no desvirtúa el cuadro de vulnerabilidad acreditado en el expediente. Por el contrario, debe ser interpretada a la luz de la condición mental posteriormente diagnosticada y de las conclusiones periciales que evidencian alteraciones en su percepción objetiva de la realidad y en su capacidad para adoptar decisiones orientadas a la protección de sus propios intereses.
Resulta particularmente significativo que una persona aquejada por un trastorno mental severo hubiera optado por desprenderse voluntariamente de su fuente de ingresos y del acceso a la seguridad social derivado del vínculo laboral, precisamente en un momento en que requería mayor estabilidad médica, económica y emocional. Tal circunstancia constituía un elemento objetivo suficiente para que la administración valorara, con enfoque diferencial, la situación de
vulnerabilidad alegada por la actora al momento de solicitar nuevamente su vinculación laboral o la adopción de medidas institucionales de protección.
En ese contexto, exigir a la demandante un comportamiento estrictamente ajustado a las cargas ordinarias de actuación administrativa y judicial, desconociendo las limitaciones derivadas de su padecimiento mental, implicaría adoptar una visión puramente formal del derecho incompatible con los principios constitucionales de dignidad humana, solidaridad, igualdad material y prevalencia del derecho sustancial.
En este punto, la Sala no puede olvidarse que, de acuerdo con las pruebas aportadas, los síntomas depresivos y psicóticos iniciaron en septiembre de 2017, se agravaron en diciembre de ese año y alcanzaron el momento más crítico a partir de abril de 2018, cuando la demandante acudió al servicio de urgencias por primera vez.
Además, para el 20 de junio de 2018 el diagnóstico fue de episodio depresivo grave con síntomas psicóticos y de acuerdo con lo señalado en el dictamen médico pericial que le fue practicado entre abril y octubre de 2018, Lina Marcela Ramos Amaya «no se encontraba en capacidad para tomar decisiones libres y voluntarias frente a situaciones propias de su trabajo o en general […] u otras dirigidas a iniciar negocios, demandas, reclamaciones, denuncias, manejar sus bienes o disponer de ellos»; esto es que tenía un juicio debilitado o empobrecido, no medía las consecuencias de lo que estaba haciendo, lo que, en términos de la Asociación Americana de Psiquiatría es un criterio que permite diagnosticar la enfermedad por la «la falta de juicio [que] a menudo llevan a realizar actividades imprudentes».
La anterior valoración no pretende cuestionar la legalidad de la renuncia aceptada por medio de la Resolución 5052 del del 28 de junio de 2018, respecto de la cual operó la caducidad, sino tener dicho dictamen como un hecho relevante para establecer que la demandante sí debió ser tratada con un enfoque diferencial de protección reforzada que debió verse reflejado en los actos que hoy son objeto de control.
De acuerdo con lo anterior, la historia clínica presentada por la demandante con la solicitud de reintegro sí constituía un elemento relevante para valorar la especial condición de vulnerabilidad alegada por la actora en las solicitudes posteriores dirigidas a la administración, particularmente respecto de la necesidad de evaluar alternativas institucionales de inclusión o reincorporación laboral compatibles con su estado de salud. Máxime cuando dentro de los deberes de prevención y seguimiento en salud ocupacional resultaba procedente verificar integralmente las
condiciones de salud de la actora al momento de su desvinculación y adelantar las actuaciones correspondientes derivadas del examen médico de egreso, instrumento que precisamente tiene por finalidad identificar afectaciones físicas o mentales asociadas al desempeño laboral y adoptar las medidas institucionales pertinentes.
Entonces, la administración, como garante de los derechos fundamentales de sus servidores y exservidores en situación de vulnerabilidad manifiesta, no debió limitarse a invocar la irrevocabilidad formal de la renuncia para desatender por completo las condiciones excepcionales acreditadas por la actora, sino que debió analizar el caso, desde un enfoque diferencial y de protección reforzada, que permitieran preservar sus derechos mínimos fundamentales; esto amparada en las obligaciones legales previstas en la Ley 1616 de 2013 que exige a las entidades públicas implementar medidas que contribuyan al bienestar y salud mental de sus trabajadores.
Así, aun cuando no procedía disponer el reintegro automático de la demandante al cargo que venía desempeñando, sí resultaba exigible que la entidad verificara la situación puesta en su conocimiento y al menos evaluara mecanismos de incorporación laboral acordes con su estado de salud, sus capacidades funcionales y las recomendaciones médicas existentes, en aplicación de los principios de buena fe, solidaridad e igualdad material, proceder que se echa de menos de la actuación de la demandada.
En efecto, tal y como lo reseñó la demandante, recibió su diagnóstico con posterioridad a la renuncia y resultaba apenas natural que no ofreciera mayores detalles de su estado de salud para la época en la que dimitió, pero, tal y como se evidenció en este proceso, para ese momento la demandante atravesaba una afectación mental severa posteriormente diagnosticada, circunstancia que debió ser valorada integralmente por la administración al momento de resolver las solicitudes elevadas con posterioridad al retiro.
Conviene recordar que el trastorno mental es un síndrome caracterizado por una alteración clínicamente significativa del estado cognitivo, la regulación emocional o el comportamiento de un individuo, cuyo diagnóstico tiene barreras desde el punto de vista social, económico y cultural e impide una valoración oportuna. No obstante, los empleadores están llamados a romper esas barreras cuando les ha sido puesto en su conocimiento una situación que afecta de tal manera a sus trabajadores.
En consecuencia, la Sala concluye que los actos administrativos demandados desconocieron el deber constitucional de protección reforzada respecto de personas en situación de debilidad manifiesta por razones de salud mental, al omitir cualquier
valoración material de las circunstancias excepcionales acreditadas por la demandante luego del retiro del servicio, activar los mecanismos institucionales de valoración ocupacional, inclusión y protección social aplicables a personas en condición de vulnerabilidad manifiesta y ofrecer acciones afirmativas de respuesta a tal situación de la mano de la ARL a la que se encontraba afiliada con quien debió establecer una estrategia de protección y recuperación de la salud de Lina Marcela Ramos Amaya. No obstante, se limitó a rechazar sus solicitudes desde una perspectiva exclusivamente formal.
Por lo anterior, se declarará la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la entidad demandada que, dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, adelante las actuaciones administrativas necesarias para incorporar a Lina Marcela Ramos Amaya a un empleo de la planta de personal compatible con su perfil profesional, experiencia, capacidades funcionales y condiciones de salud actuales, previa valoración médica y ocupacional correspondiente.
La medida anteriormente descrita no comporta el restablecimiento automático de la relación laboral extinguida mediante la aceptación de la renuncia presentada por la actora, ni implica pronunciamiento alguno sobre la legalidad de la Resolución 5052 del 28 de junio de 2018, respecto de la cual operó la caducidad del medio de control. Su finalidad consiste exclusivamente en reparar las consecuencias derivadas de la omisión administrativa en que incurrió la entidad al resolver las solicitudes posteriores formuladas por una persona en condición de vulnerabilidad manifiesta.
En este punto conviene precisar que la situación médica descrita por la demandante no necesariamente implica que le impida desarrollar sus capacidades laborales, razón que justifica una valoración médica actual que permita establecer un mejor mecanismo de ubicación laboral.
De manera subsidiaria y solo en caso de que, al momento de cumplimiento de esta sentencia, no resulte material o jurídicamente posible efectuar dicha incorporación, bien sea por inexistencia de vacantes compatibles, supresión definitiva de los cargos equivalentes o cualquier otra circunstancia objetiva que imposibilite la materialización de la medida de reparación ordenada, la entidad deberá reconocer y pagar, a título de la indemnización compensatoria de que trata el artículo 189 del CPACA, una suma orientada a reparar el daño ocasionado con la omisión administrativa declarada en esta providencia.
No obstante, atendiendo los criterios de razonabilidad y reparación fijados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, dicha indemnización no podrá ser inferior al equivalente a 6 meses ni superior a veinticuatro 24 meses de salario y prestaciones sociales devengados por la demandante para la época de los hechos, límites que buscan armonizar la reparación del daño ocasionado por la omisión administrativa decretada con los principios de proporcionalidad, equidad y sostenibilidad del gasto público.
Para efectos de dicha condena, se tendrá en cuenta que, conforme a la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado proferida dentro del expediente con radicación 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017), los valores percibidos por la demandante durante ese período por concepto de salarios, prestaciones sociales o asignaciones provenientes de otras vinculaciones con entidades públicas deberán ser descontados de la suma total reconocida, en aplicación de la prohibición contenida en el artículo 128 de la Constitución Política respecto de la doble erogación proveniente del erario.
La DIAN deberá indexar el valor tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, para lo cual se tomará la fórmula adoptada por esta jurisdicción en los términos del artículo 187 del CPACA.
R= R.H. X
Índice final Índice final
En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el demandante, correspondientes a cada uno de los valores por los derechos reconocidos, desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, entre el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho período.
- Costas
- Conclusión
La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso:
«Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma64.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala encontró que el material probatorio evidencia que, para el momento en que la demandante solicitó su retorno al servicio, la administración contaba con elementos suficientes para advertir una afectación grave de salud mental que imponía un deber reforzado de protección. En aplicación de los principios de dignidad humana, solidaridad, favorabilidad y protección especial a las personas en condición de debilidad manifiesta, la entidad debió valorar alternativas razonables de reubicación laboral antes de mantener de manera rígida los efectos de la desvinculación.
Como consecuencia de lo anterior, se declarará la nulidad de los actos
64 En el mismo sentido, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014).
administrativos que negaron el reintegro y, a título de restablecimiento del derecho se ordenará la incorporación laboral de la demandante o, subsidiariamente, el reconocimiento de una indemnización que no podrá ser inferior a 6 meses ni superior a 24 meses de salarios y prestaciones sociales del salario que percibía al momento de su renuncia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALL A:
Primero. Revocar la sentencia proferida el 12 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Lina Marcela Ramos Amaya en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
Segundo. Declarar la nulidad del Oficio sin radicado o consecutivo del 3 de octubre de 2018 y las resoluciones 12568 del 13 de diciembre de 2018 y 644 del 30 de enero de 2019 proferidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, en los que le negó a la demandante el reintegro al empleo de gestor I, código 301, grado 1, al que la demandante renunció el 5 de junio de 2018, por las razones explicadas en la parte motiva de esta decisión. Como consecuencia de lo anterior:
Tercero. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la demandada que, dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, efectúe una valoración integral de la situación médica, psicológica, funcional y ocupacional de Lina Marcela Ramos Amaya y la incorpore en un empleo compatible con sus capacidades funcionales, formación y estado actual de salud, garantizando en todo caso el acceso efectivo a la seguridad social y a un entorno laboral acorde con las recomendaciones médicas pertinentes.
De manera subsidiaria, y solo en caso de que el cumplimiento de la anterior orden sea materialmente imposible, la entidad deberá reconocer y pagar, una indemnización compensatoria en los términos del artículo 189 del CPACA, que no podrá ser inferior al equivalente a 6 meses ni superior a veinticuatro 24 meses de los salario y prestaciones sociales devengados por la demandante. La suma resultante deberá ser indexada conforme a la fórmula indicada en la parte considerativa de esta sentencia y se descontarán los haberes que Lina Marcela Ramos Amaya haya devengado por cualquier vinculación laboral en el sector
público.
Cuarto. No condenar en costas en esta instancia.
Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Firmado electrónicamente
Con aclaración de voto
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
Con salvamento de voto
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
MLBC
2
