Radicado: 05001-23-33-000-2019-00955-01 (68891)
Demandantes: Yeison Iván Velásquez Rodríguez y otro
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 05001-23-33-000-2019-00955-01 (68891)
Recurrentes: Yeison Iván Velásquez Rodríguez y otro
Demandado: Municipio de Puerto Triunfo y otros
Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos
TEMAS: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – características. DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES TÉCNICAMENTE PREVISIBLES – presupuestos. VULNERACIÓN DE
DERECHOS COLECTIVOS – inundaciones por falta de capacidad hidráulica y por crecimiento urbano y ocupación irregular del suelo. ÓRDENES – medidas para mitigar provisional y definitivamente el riesgo. PRERROGATIVAS DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – mantenimiento y conservación vial. OBLIGACIÓN DE ACTUALIZAR ESTUDIOS TÉCNICOS – no es discrecional. COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS EN MATERIA DE RIESGO – normativa. FUNCIONES DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES – normativa. ATRIBUCIONES DE LA UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO –
normativa.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las entidades demandadas contra la sentencia proferida el 7 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró la amenaza del derecho colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles1.
SÍNTESIS DEL CASO
Los habitantes del corregimiento Doradal, municipio de Puerto Triunfo, Antioquia, han sufrido inundaciones recurrentes durante diferentes temporadas invernales, debido a que la estructura tipo box culvert ubicada en el cruce de la quebrada Doradal con la autopista Medellín – Bogotá carece de capacidad hidráulica suficiente para canalizar las aguas durante la época de lluvias. A lo anterior, se suma el crecimiento urbano y la ocupación irregular del suelo en las inmediaciones y adyacencias de la quebrada.
Ante esta situación, Yeison Iván Velásquez Rodríguez y José Ángel Castro presentaron demanda de protección de los derechos e intereses colectivos, en
1 Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de interposición de los recursos de apelación, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, así como a las disposiciones del C.G.P., en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.
consideración a que el desbordamiento de aguas y sus consecuencias vulneran sus derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles. A su juicio, dichas afectaciones son atribuibles a la Nación – Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías, a la Agencia Nacional de Infraestructura, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y al Municipio de Puerto Triunfo.
ANTECEDENTES
La demanda
El 19 de marzo de 2019, Yeison Iván Velásquez Rodríguez y José Ángel Castro, con fundamento en la Ley 472 de 19982, presentaron demanda de protección de los derechos e intereses colectivos, contra la Nación – Ministerio de Transporte (en lo sucesivo Mintransporte), el Instituto Nacional de Vías (en lo sucesivo el INVÍAS), la Agencia Nacional de Infraestructura (en lo sucesivo la ANI), la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo (en lo sucesivo la UNGRD) y el Municipio de Puerto Triunfo (en lo sucesivo el Municipio), para que se declarara la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles. Lo anterior, sustentado en la insuficiente capacidad hidráulica de la estructura tipo box culvert ubicada en la carretera que conduce de Medellín a Bogotá, a la altura del corregimiento Doradal.
En consecuencia, solicitaron que se ordene a las entidades demandadas la ampliación de la obra existente o la construcción de una nueva estructura con mayor capacidad hidráulica, que permita regular adecuadamente el flujo de la quebrada Doradal.
Como antecedentes fácticos, los actores narraron que el corregimiento Doradal está bordeado por las quebradas “Dos Quebradas” y “Doradal”, y que esta última cruza la autopista Medellín – Bogotá, mediante una estructura de concreto tipo box culvert, y atraviesa sectores correspondientes a los barrios San Sebastián de la Vega, Los Sauces, La Electrificadora, Villas de Doradal y Jorge Tulio Garcés.
Señalaron que, desde el año 1985, intermitentemente, han ocurrido inundaciones en esa zona y esa situación persiste hasta la fecha. A juicio de los demandantes, la obra presenta un avanzado estado de deterioro y carece de capacidad hidráulica suficiente para canalizar las aguas durante la temporada invernal, lo que genera
2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el
ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
3 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 5B82E51067914F5E 95BF3214B369C77F D7E242EC9C6D70F4 2CCAD00A7005EFC3, ubicado en el índice 2 de
SAMAI, archivo “01.ExpedienteDigitalizadoCuaderno1[…]”, páginas 1 a 12.
inundaciones recurrentes en los barrios circundantes, con afectaciones significativas a bienes como enseres, víveres y electrodomésticos.
Afirmaron que, en fecha indeterminada, el Municipio gestionó la elaboración de estudios hidráulicos e hidrológicos de detalle, los cuales concluyeron que la estructura box culvert no evacúa eficientemente el caudal de la quebrada en época de lluvias.
Sostuvieron que, en distintas fechas4, la comunidad ha elevado múltiples solicitudes ante las autoridades nacionales para que atiendan la problemática, sin obtener respuesta satisfactoria.
Indicaron que desde el 1 septiembre de 2018 la autopista Medellín – Bogotá está a cargo del INVÍAS y que, anteriormente, estuvo bajo la operación de la sociedad Devimed S.A., mediante contrato de concesión que fue supervisado y dirigido por la ANI.
Los accionantes consideran que el desbordamiento de aguas y sus consecuencias vulneran sus derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles. A su juicio, dichas afectaciones son atribuibles al Mintransporte, al INVÍAS, a la ANI, a la UNGRD y al Municipio.
Como fundamento jurídico, invocaron el artículo 885 de la Constitución Política y citaron jurisprudencia del Consejo de Estado6 y de la Corte Constitucional sobre el alcance de los derechos colectivos objeto de vulneración que, en su sentir, imponen a las entidades demandadas la obligación de garantizar la habitabilidad de las viviendas que se encuentran en zonas de riesgo, y la plena observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Contestaciones de la demanda
El 5 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y vinculó al Departamento de Antioquia – Departamento Administrativo del Sistema
4 21 de diciembre de 2015, 24 de julio de 2017, 14 de febrero de 2018, 22 de mayo de 2018, 30 de
mayo de 2018 y 26 de febrero de 2019.
5 “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”.
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011, Rad. No. 25000-23-26-000-2005-01330-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias del 8 de junio y del 2 de agosto de 2017 Rad. No. 88001-23-33-000-2014-00040-01 y 13001-23-33-000-2015-00052-01, respectivamente.
7 Corte Constitucional, Sentencia T-269 de 2015.
de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de Antioquia (en lo sucesivo el Departamento) y a la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare (en lo sucesivo CORNARE)8. Asimismo, el 24 de septiembre de 2019, durante la audiencia de pacto de cumplimiento, ordenó la vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante MVCT).
El Departamento se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, considerando que no era la entidad responsable de las carreteras de orden nacional; (ii) ausencia de nexo causal, advirtiendo que cualquier deterioro del box coulvert respondía al desgaste natural y progresivo de su uso; y (iii) falta de requisito de procedibilidad, en atención a que no se cumplió con el requerimiento exigido en el artículo 1449 del CPACA y la Ley 472 de 199810.
CORNARE indicó que su vinculación obedecía a su calidad de autoridad ambiental, conforme al artículo 2111 de la Ley 472 de 1998, pero aclaró que las afectaciones que no tuvieran carácter ambiental no eran de su competencia12.
La ANI adujo que al tenor del Decreto 4165 de 201113 a esta entidad no le correspondía la ejecución directa de obras públicas, ni el ejercicio de atribuciones sobre la infraestructura en vías nacionales. Así, formuló las siguientes excepciones:
(i) falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la vía objeto de análisis estaba a cargo del INVÍAS; (ii) inexistencia de la afectación de los derechos colectivos invocados, toda vez que no existía prueba alguna que demostrara la amenaza o vulneración por parte de la entidad; (iii) incumplimiento del principio procesal de onus probandi incumbit actori, porque no se aportaron las pruebas pertinentes, conducentes y útiles que sustentaran los hechos narrados en la demanda; y (iv) invasión e intervención del cauce de la quebrada Doradal y ronda hidráulica, porque desde el año 2007 la ronda hidráulica había sido objeto de
8 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 5B82E51067914F5E 95BF3214B369C77F D7E242EC9C6D70F4 2CCAD00A7005EFC3, ubicado en el índice 2 de
SAMAI, archivo “01.ExpedienteDigitalizadoCuaderno1[…]”, páginas 91 a 93.
9 “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. […] Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda”.
10 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 5B82E51067914F5E 95BF3214B369C77F D7E242EC9C6D70F4 2CCAD00A7005EFC3, ubicado en el índice 2 de
SAMAI, archivo “01.ExpedienteDigitalizadoCuaderno1[…]”, páginas 103 a 110.
11 “Articulo 21. Notificacion del auto admisorio de la demanda. En el auto que admita la demanda […] se le comunicará a la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado”.
12 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 5B82E51067914F5E 95BF3214B369C77F D7E242EC9C6D70F4 2CCAD00A7005EFC3, ubicado en el índice 2 de
SAMAI, archivo “02.ExpedienteDigitalizadoCuaderno1[…]”, páginas 73 y 74.
13 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones (INCO)”.
intervenciones, con proyectos de viviendas, llenos antrópicos, colectores de alcantarillado sanitario, entre otras14.
La UNGRD se opuso a las imputaciones en su contra, señalando que la implementación y ejecución de la política pública de gestión del riesgo correspondía a las entidades territoriales. Alegó falta de legitimación en la causa por pasiva15, en consideración a que el alcalde de Puerto Triunfo, como conductor del desarrollo local, tenía a su cargo el manejo de los riesgos en el área de su jurisdicción, tal como lo ordenaba la Ley 1523 de 201216.
Mintransporte indicó que la construcción, mejoramiento y conservación de la infraestructura vial no formaban parte de sus atribuciones legales. Planteó las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, porque sus objetivos y funciones diferían de las reclamaciones de los demandantes; (ii) inexistencia de nexo causal, porque la entidad no estaba llamada a resarcir un daño que no tenía relación de causalidad con su actuación; (iii) inexistencia del derecho pretendido, fundamentada en la ausencia de vinculación entre sus funciones y los hechos narrados en la demanda; (iv) inexistencia del título de imputación, al considerar que no estaba probada la omisión que se le atribuía y el nexo causal entre ella y la producción del menoscabo; y (v) ausencia de responsabilidad, pues la planeación, estructuración y ejecución en materia de transporte estaba a cargo del INVÍAS o de la ANI17.
El INVÍAS afirmó que realizó las intervenciones requeridas en la zona y que, para la época de los hechos, la vía había sido entregada a la ANI que, a su vez, la cedió a la sociedad concesionaria DEVIMED S.A. Como excepción, formuló la falta de legitimación en la causa, sustentada en la responsabilidad que le asistía a la ANI en las labores de mantenimiento vial y al Municipio en las funciones de control urbanístico18.
El MVCT expuso que la solución a la problemática no era de su resorte, sino que correspondía a los entes territoriales, con apoyo de la UNGRD y el INVÍAS. Formuló las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, al estimar que no existía relación de causalidad entre los hechos objeto de estudio y sus competencias; y (ii) inexistencia de vulneración de los derechos colectivos por
14 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 5B82E51067914F5E 95BF3214B369C77F D7E242EC9C6D70F4 2CCAD00A7005EFC3, ubicado en el índice 2 de
SAMAI, archivo “02.ExpedienteDigitalizadoCuaderno1[…]”, páginas 85 a 87 y 187 a 197.
15 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 5B82E51067914F5E 95BF3214B369C77F D7E242EC9C6D70F4 2CCAD00A7005EFC3, ubicado en el índice 2 de
SAMAI, archivo “02.ExpedienteDigitalizadoCuaderno1[…]”, páginas 139 a 175.
16 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.
17 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 5B82E51067914F5E 95BF3214B369C77F D7E242EC9C6D70F4 2CCAD00A7005EFC3, ubicado en el índice 2 de
SAMAI, archivo “03.ExpedienteDigitalizadoCuaderno2”, páginas 133 a 161.
18 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 5B82E51067914F5E 95BF3214B369C77F D7E242EC9C6D70F4 2CCAD00A7005EFC3, ubicado en el índice 2 de
SAMAI, archivo “03.ExpedienteDigitalizadoCuaderno2”, páginas 175 a 197.
parte de la entidad, porque esta cartera ministerial era responsable únicamente por la formulación, dirección y coordinación de las políticas, planes, programas y regulaciones en materia de vivienda, agua potable y saneamiento básico, financiación de vivienda, desarrollo urbano, ordenamiento territorial y uso del suelo19.
El Municipio, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Defensoría del Pueblo guardaron silencio.
Alegatos de conclusión en primera instancia
El 1 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 472 de 199820.
El MVCT21, Mintransporte22, la UNGRD23, la ANI24, el Departamento25 y el INVÍAS26 reiteraron los argumentos expuestos en sus respectivas contestaciones.
El Municipio alegó desde el 1 de septiembre de 2018, el INVIAS tenía a su cargo la autopista Medellín – Bogotá, a la altura del corregimiento de Doradal, de manera que le correspondía al INVIAS la construcción de esta obra hídrica. En consecuencia, adujo falta de legitimación en la causa por pasiva27. Adicionalmente, señaló que el ente territorial había cumplido a cabalidad con las obligaciones de elaboración, gestión y actualización de los esquemas de ordenamiento territorial,
19 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 5B82E51067914F5E 95BF3214B369C77F D7E242EC9C6D70F4 2CCAD00A7005EFC3, ubicado en el índice 2 de
SAMAI, archivo “04.ExpedienteDigitalizadoCuaderno3”, páginas 127 a 137.
20 Documento contenido en el expediente digital con certificado 5D0E265D6BE26AC6 F558058BEDF35877 53121685FE6CE513 A4C5C318F9DA2954, ubicado en el índice 76 de SAMAI.
21 Documento contenido en el expediente digital con certificado 7A623A3EF478D25F 2608CBE932367571 432AC4037EA3ADE2 C39100F61F549FA6, ubicado en el índice 79 de SAMAI.
22 Documento contenido en el expediente digital con certificado 970DBA5CA71D6ECE 6DAE141B7FAE5A74 0EDEDC99D8FD816B A4ABAE379E31E6AC, ubicado en el índice 82 de SAMAI.
23 Documento contenido en el expediente digital con certificado E1004813077A1886 94791405617D757A 198F3C8C70A8EBB0 D5F6B08BB1E6F25F, ubicado en el índice 80 de SAMAI, archivo “2022EE03987”.
24 Documento contenido en el expediente digital con certificado 0E5C44180C4396ED FB2C9CB0B345606B A9AF3BF6F16A9408 C2F04080AD42CC2B, ubicado en el índice 81 de SAMAI.
25 Documento contenido en el expediente digital con certificado B0E17DCA63CC859D ECF6EA5EEE22084F 2C8565CFE08900A2 6B4943E3ACB3BC90, ubicado en el índice 84 de SAMAI.
26 Documento contenido en el expediente digital con certificado 7324770B521DF331 8AC58AEAD1FDB754 D3786FA36E0A718F E9B09384211AC278, ubicado en el índice 87 de SAMAI.
27 Documento contenido en el expediente digital con certificado 95D31C759E5B8A90 F5516FF6E4E00D91 1F16B4350A0EC3EB 46F26C482A6CB855, ubicado en el índice 85 de
así como la elaboración de los planes de contingencia respecto de inundaciones y emergencias.
CORNARE manifestó que dentro de su órbita competencial no se encontraba la ejecución de obras de infraestructura vial nacional, razón por la cual también alegó falta de legitimación en la causa por pasiva28.
La parte demandante guardó silencio.
Sentencia de primera instancia
El 7 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Mintransporte y del MVCT, considerando que sus funciones no guardaban relación directa con la construcción y mantenimiento de la infraestructura vial nacional, así como tampoco hacían parte de la red nacional o territorial para la gestión del riesgo de desastres.
Por otra parte, el a quo declaró “amenazado y en riesgo el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”. En este sentido, encontró acreditado: (i) el riesgo derivado de las inundaciones ocasionadas por la quebrada Doradal, debido a la insuficiente capacidad hidráulica del box culvert, ubicado en el corregimiento de Doradal, sobre la autopista Medellín – Bogotá; (ii) la insuficiencia del canal para caudales superiores a 3.33 años de periodo de retorno;
(iii) la diferencia de cotas entre las márgenes; (iv) la ausencia de aletas en encole y descole; y (v) el crecimiento poblacional en la zona de inundación.
No obstante, con relación a la moralidad administrativa, concluyó que no se acreditó su vulneración, pues el expediente no aportó elementos que permitieran demostrar una afectación autónoma de este derecho colectivo.
En consecuencia, frente a la protección de los derechos colectivos amenazados impartió las siguientes ordenes:
“1. Al Instituto Nacional de Vías – INVÍAS en relación con el box culvert:
Realizar los estudios técnicos, hidrológicos, hidráulicos de socavación, para determinar el tipo de obra con mayor capacidad hidráulica a la existente y que se requiere construir para mitigar el impacto y conjurar el riesgo que se está generando en los habitantes y estudiantes de los barrios de San Sebastián de la Vega, Avinuvid, Los Sauces, La Electrificadora, Villas de Doradal, Jorge Tulio Garcés y estudiantes de la Institución Educativa Doradal del corregimiento Doradal del Municipio de Puerto Triunfo.
Deberá tenerse en cuenta las obras complementarias en la estructura de entrada como de salida que cumpla la función de disipadores de energía, para evitar
28 Documento contenido en el expediente digital con certificado 1C8D4D7AFB1D96B4 8D5911C8495D4F13 4BCDEEA58BC88666 18A6A25F2523D70B, ubicado en el índice 86 de
la socavación y piscinas que pueden generar riesgo para la comunidad ubicada aguas arriba y abajo del box culvert.
El término para la realización de los estudios técnicos, el proceso de contratación y ejecución de las obras requeridas será de tres años en total contados a partir de la ejecutoria de este fallo.
A la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI para que a través del concesionario DEVIMED, realice el mantenimiento que corresponda al box culvert ubicado sobre la autopista Medellín Bogotá en el corregimiento Doradal, mientras se realizan las obras necesarias de reemplazo.
Al Municipio de Puerto Triunfo en relación con la quebrada Doradal y las construcciones en su cauce:
Realizar los estudios técnicos, hidrológicos, hidráulicos para determinar el tipo de obra que se requiere construir en la margen izquierda de la quebrada aguas arriba del box culvert para mitigar el impacto y conjurar el riesgo de inundación debido a que presenta una cota inferior al de la margen derecha.
Para los estudios, contratación y ejecución de la obra se concede un término de 3 años contados a partir de la ejecutoria de este fallo.
Realizar los estudios necesarios para verificar cuántas personas habitan en construcciones ubicadas dentro del área de retiro de 30 metros de la quebrada Doradal en un recorrido que corresponda al área de inundación en el corregimiento Doradal y en especial a los barrios de San Sebastián de la Vega, Avinuvid, Los Sauces, La Electrificadora, Villas de Doradal, Jorge Tulio Garcés y estudiantes de la Institución Educativa Doradal.
Para esto se concede un término máximo de 6 meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo.
Reubicar a través de programas de vivienda, las personas que habiten en construcciones que se encuentren dentro de la franja de 30 metros de ancho paralela a las líneas a cada lado del cauce de la Quebrada Doradal, según lo determina el Decreto 2811 de 1974 art. 83 lit. d) y el Decreto 1676 de 2015 art. 2.2.1.1.1.8.247
El término para su reubicación será de tres años contados a partir del vencimiento de los seis meses otorgados para realizar dicho estudio.
Al Municipio de Puerto Triunfo y Cornare:
Realizar las actuaciones administrativas que correspondan de acuerdo a sus competencias y en atención a los principios de coordinación y colaboración, para recuperar la franja de 30 metros de ancho paralela a las líneas a cada lado del cauce de la Quebrada Doradal y realizar las obras necesarias que permitan el recorrido normal de su caudal.
El término para esta orden será de un año contado a partir del momento en que las personas que habiten dicha margen sean reubicadas según orden anterior.
Al Municipio de Puerto Triunfo o al Instituto Nacional de Vías -INVÍAS, según sus competencias:
Al Municipio de Puerto Triunfo o al Instituto Nacional de Vías -INVÍAS, según sus competencias:
Realizar las obras respectivas de aletas de encole y descole, correspondiente a las dos alcantarillas metálicas de sección abovedada con altura 3.00m y base 3.30m, en las abcisas K114+337 y K114+586 respectivamente, para prevenir los riesgos que se presentan por inestabilidad en los terraplenes durante los eventos de crecientes máximas.
El término para el cumplimiento de esta orden será de un año a partir de la ejecutoria de este fallo.
A la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD, al Departamento de Antioquia – DAPARD (hoy DAGRAN) y la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare – CORNARE, en virtud de los principios de coordinación y colaboración, brindar el acompañamiento al Municipio de Puerto Triunfo según corresponda en los términos de las Leyes 1523 de 2012, 136 de 1994 y Decreto 4147 de 2011 para Gestión del Riesgo de Desastres en relación con las órdenes impartidas al ente territorial.
Precisar que las medidas de recuperación de la franja de retiro de la Quebrada Doradal y la reubicación de las personas que allí habitan se adoptan en virtud de la corresponsabilidad que le asiste tanto a las autoridades como a los habitantes del territorio colombiano en la gestión del riesgo, asistiéndoles a éstos últimos el deber de actuar con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, teniendo el deber de acatar lo dispuesto por las autoridades (Ley 1523 de 2012 art. 2).”
Finalmente, el a quo condenó en costas a las entidades demandadas29.
Recursos de apelación
El Municipio pidió que se revocara la decisión en lo relativo a las obligaciones impuestas a su cargo. Consideró que el material probatorio demostraba que las inundaciones obedecían exclusivamente a la deficiente infraestructura del box culvert, sin que existieran otras causas que justificaran la imposición de obligaciones a esta entidad territorial30. En este sentido, estimó que, sustentado en causas inexistentes, el a quo impartió órdenes en su contra que, además, no estaban pedidas en la demanda. Al respecto, señaló que “la petición efectuada por los actores populares, se circunscribió a indicar y solicitar: Ordenar a las demandadas que realicen ampliación de las obras existentes o que construyan un puente los actores solicitaron la ampliación de la obra existente o la construcción de una nueva estructura box culvert”. En esta línea, concluyó que el a quo fue más allá, y le impuso cargas adicionales a las peticionadas.
29 Documento contenido en el expediente digital con certificado F50EEC4B7C7E8C02 EF2EA3E542DBDC6F 43B25FF58D83C4DF 2DA3AADA922000CE, ubicado en el índice 90 de
SAMAI, primera instancia.
30 Documento contenido en el expediente digital con certificado 1950F5B4B3A72B1D 381F6470320E29AA D6FB3980B2171B7E 1491B4FA8D438E29, ubicado en el índice 95 de SAMAI,
primera instancia.
El INVÍAS manifestó conformidad con la sentencia, pero solicitó ser exonerado de la obligación de realizar los diseños, en razón a que ya existían estudios elaborados por CORNARE, la sociedad Intercarreteros y el Departamento. En este sentido, requirió que se le condenara únicamente a ejecutar la obra y que se le ordenara al Municipio precisar la ubicación y las dimensiones de las soluciones hidráulicas, por tratarse de información que estaba a su alcance31.
La ANI32 solicitó revocar la sentencia apelada, para que no se impusieran condenas en su contra. Argumentó que no estaba legitimada en la causa por pasiva. Sostuvo que el tramo objeto de intervención no forma parte de la infraestructura asignada por el Mintransporte o el Gobierno Nacional. Añadió que sus funciones no son de construcción, sino de carácter técnico y de estructuración de proyectos de concesiones y otras formas de asociación pública y privada.
Trámite en segunda instancia
El 25 de octubre de 2022 se admitieron los recursos de apelación interpuestos por la ANI, el INVÍAS y el Municipio33.
El 18 de enero de 2023 se corrió traslado a la parte actora para que se pronunciara sobre los escritos de sustentación presentados por las entidades demandadas, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 2213 de 202234.
La parte demandante solicitó mantener incólumes las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia35.
El Ministerio Público conceptuó que debía confirmarse la sentencia de primera instancia porque consideró acreditada la vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública y acceso a la infraestructura de servicios públicos, y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles36.
CONSIDERACIONES
Para resolver el presente medio de control de protección e intereses colectivos, la Sala abordará los siguientes aspectos: (1) presupuestos procesales, (2) problemas jurídicos, (3) hechos probados, (4) caso concreto, (5) conclusión y (6) costas.
31 Documento contenido en el expediente digital con certificado C1C899BBA0157C3A 004C95701450D70B AA500AF499F6FD14 0462AF7ECEA1E3AC, ubicado en el índice 96 de
SAMAI, primera instancia.
32 Documento contenido en el expediente digital con certificado 096F3867EDABF029 FE4E8E57993B57E4 EFA0CDD287A39F5F 27AAE751C3A05F3D, ubicado en el índice 10 de SAMAI.
35 Documento contenido en el expediente digital con certificado 5069F56A14EB603E 90899E9D272C4767 184153D06AAB2FE1 F673A942E28962DE, ubicado en el índice 18 de SAMAI.
Presupuestos procesales
De conformidad con los artículos 1537 de la Ley 472 de 1998 y 10438 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en lo sucesivo CPACA), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer el presente asunto, toda vez que el medio de control tiene origen en presuntas omisiones atribuibles a entidades públicas.
Al tenor de lo dispuesto en los artículos 15039 y 152.1440 del CPACA, en concordancia con el artículo 1341 del Acuerdo 080 de 201942, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 de 202443, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, teniendo en cuenta que la demanda invocó entre los derechos lesionados el de la moralidad administrativa y este fue objeto del pronunciamiento emitido por el a quo.
Yeison Iván Velásquez Rodríguez y José Ángel Castro se encuentran legitimados en la causa para ejercer el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, de acuerdo con el artículo 1244 de la Ley 472 de 1998, que habilita a toda persona natural o jurídica para acudir a la jurisdicción en defensa de derechos e intereses colectivos.
Por su parte, la demanda se dirige contra las entidades que, según los actores,
37 “Artículo 15. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. […]”.
38 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]”.
39 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. Modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012 y el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativo […]”. 40 “Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 14. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. […]”.
41 “Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Tercera: […] 13. Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa. […]”.
42 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
43 “Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se
le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”.
44 “Artículo 12. Titulares de las Acciones. Podrán ejercitar las acciones populares: 1. Toda persona
natural o jurídica. […]”.
incurrieron en amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados, en los términos del artículo 1445 ibidem. En consecuencia, se encuentra establecida la legitimación de hecho de las entidades demandadas46.
Problemas jurídicos
A partir de los recursos de apelación interpuestos por el Municipio, el INVÍAS y la ANI, la Sala procederá a responder los siguientes problemas jurídicos:
Para establecer si las obligaciones impuestas al Municipio se ajustan a sus competencias constitucionales y legales en materia de control urbanístico y gestión del riesgo, la Sala debe determinar si las inundaciones obedecen exclusivamente a la deficiente infraestructura del box culver, o si existen otras causas que justifiquen la imposición de obligaciones a cargo de esta entidad territorial, verificando, además, las facultades del juez de la acción popular para determinar las medidas necesarias, dirigidas a contener o evitar la amenaza de los derechos colectivos.
Para revisar si el INVIAS debe ser exonerado de la obligación de realizar los diseños ordenados por el a quo y si, en tal sentido, debiera condenársele únicamente a la ejecución de la obra, la Sala debe establecer si los estudios previos elaborados por CORNARE, Intercarreteros y el Departamento son suficientes para tal efecto y si resulta procedente ordenarle al Municipio que precise la ubicación y dimensiones de las soluciones hidráulicas requeridas, atendiendo a la disponibilidad de información técnica y a la distribución legal de sus competencias.
Para establecer si la ANI es materialmente responsable frente a los hechos de la demanda, la Sala debe determinar si el tramo objeto de intervención forma parte
45 “Artículo 14. Personas Contra Quienes se Dirige la Acción. La Acción Popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”.
46 La falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Transporte y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no fue un aspecto discutido por las partes y será confirmado. “[…] [la jurisprudencia] ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho y por pasiva después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas. Así pues, un sujeto puede estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando, a pesar de ser parte dentro del proceso, no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar, puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores. […]”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, Rad. No. 47001-23-31-000-2009-00022-01.
de la infraestructura asignada por el Mintransporte o el Gobierno Nacional a dicha entidad y si, conforme a su régimen legal de competencias, sus funciones comprenden obligaciones relacionadas con la construcción, intervención o mantenimiento de la vía, o si, por el contrario, se limitan a actividades de estructuración y gestión técnica de proyectos de concesión y asociaciones público- privadas.
Hechos probados
Antes de enunciar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el proceso, es necesario precisar que la Sala les otorga pleno valor probatorio a los informes rendidos por CORNARE, el Consorcio Intercarreteros y el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de Antioquia -DAPARD-, por haber sido elaborados por entidades y profesionales con competencia técnica, científica y legal en análisis de riesgos hidráulicos e infraestructura. Dichos documentos cumplen con los requisitos de idoneidad, objetividad y coherencia, al estar sustentados en visitas de campo, levantamientos topográficos y modelaciones hidrológicas e hidráulicas, sin que su contenido haya sido controvertido por las demandadas o desvirtuado por prueba técnica de igual o superior rigor.
También obra en el expediente el testimonio de Juan Guillermo Garcés Restrepo, médico veterinario y especialista en comunicación y periodismo, quien relató lo que le constaba sobre la transformación del corregimiento Doradal, las inundaciones ocurridas en el territorio y las circunstancias que rodearon la construcción del box culvert47. No obstante, al no tratarse de un perito ni de un testigo técnico, su declaración no puede considerarse ilustrativa sobre una situación que exige conocimientos especializados, razón por la cual no será valorada como prueba científica, sino como testigo presencial de los hechos demandados.
Con fundamento en las pruebas que obran en el expediente, se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes para la decisión del presente asunto:
El corregimiento Doradal se ubica al occidente de la cabecera municipal de Puerto Triunfo, sobre la autopista Medellín – Bogotá48. En su entorno discurren las quebradas Doradal (zona sur) y Dos Quebradas (zona norte)49.
47 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, archivo “25.Video”.
48 Información obtenida de la página web https://corregimientos.antioquia.gov.co/corregimiento- doradal/
49 De esta situación da cuenta el estudio realizado por CORNARE; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de SAMAI de la primera instancia, archivo “02.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 75 a 131.
La vía nacional Medellín – Bogotá, identificada con el código 6005, a cargo del INVIAS, cuenta con la construcción de una estructura rígida de 14m de longitud transversal que incluye cuneta, berma, bordillo y zonas verdes por ambas márgenes, con una sección de 3.5 x 3.5m, aletas a la entrada y a la salida, que se denomina box culvert50.
El 23 de mayo de 1996, el INVÍAS entregó la operación de la citada carretera mediante contrato de concesión a Devimed S.A., con el objeto de “realizar por el sistema de concesión los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento del proyecto “Desarrollo Vial del Oriente de Medellín y Valle de Río Negro y Conexión a Puerto Triunfo” en el departamento de Antioquia”51. El literal h de la cláusula sexta del contrato estableció, como obligación del concesionario, realizar “los trabajos de conservación, reparación, mantenimiento y reconstrucción necesarios para mantener el proyecto en los niveles de servicio e índice de estado del pavimento establecidos en la cláusula vigésima quinta […] Esta obligación incluye la remoción de derrumbes y deslizamientos y posterior mantenimiento de la zona donde se presenten […] como también las reparaciones que sean necesarias para mantener en buen estado todos los puentes existentes en la vía concesionada [….]”.
Asimismo, la cláusula vigésima quinta determinó que ”desde la suscripción del “Acta de iniciación de la Etapa de Diseño y Programación”, hasta la entrega final del proyecto, al término del contrato, el concesionario asume entera responsabilidad por el mantenimiento de los tramos de carretera incluidos en la concesión, la reparación y el cuidado de todas las obras incluidas en la misma, con excepción de los tramos cinco y seis, que el concesionario deberá conservar y mantener, a partir del momento que el Instituto le haga entrega de los mismos […]”.
El 30 de diciembre de 1999, el INVÍAS y Devimed S.A. firmaron el acta de entrega de la totalidad de la vía Santuario-Puerto Triunfo-Caño Alegre a esta última52.
50 De esta situación dan cuenta, entre otras pruebas: (i) el informe técnico rendido por el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de la Gobernación de Antioquia; y (ii) el estudio de las zonas de inundación en el corregimiento de Doradal realizado por Cornare; documentos contenidos en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado
en el índice 105 de SAMAI de la primera instancia, archivos “01.ExpedienteDigitalizado […]” y “02.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 121 a 135 y 75 a 131, respectivamente.
51 Contrato de concesión 0275 de 1996; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62
E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de SAMAI de la primera instancia, archivo
“03.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 215 a 248.
Asimismo, se consultó el siguiente listado: https://www.ani.gov.co/sites/default/files/u233/listadodeconcesiones_0.xlsx
52 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, archivo “03.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 207 a 209.
El 12 de septiembre de 2003, mediante Resolución 00352153, el INVÍAS cedió a título gratuito y subrogó el contrato de concesión al Instituto Nacional de Concesiones, hoy la ANI54.
El 18 de abril de 2013, mediante el Acuerdo 003, artículos 44, 76, 77 y 80, el Concejo Municipal de Puerto Triunfo adoptó la revisión y ajuste del esquema de ordenamiento territorial, en el cual se identificaron zonas de amenaza alta y riesgo por inundación en el corregimiento Doradal. Así estableció que: (i) el corregimiento de Doradal presenta zonas clasificadas como de amenaza alta y riesgo por inundación, tanto en suelo urbano como en suelo rural; (ii) las quebradas Doradal y Dosquebradas generan afectaciones por inundación en el corregimiento de Doradal, particularmente en sus terrazas bajas y llanuras de inundación; (iii) en el área urbana del corregimiento de Doradal existen viviendas asentadas en zonas identificadas como de amenaza alta por inundación; (iv) el barrio Jorge Tulio Garcés, ubicado en el área urbana de Doradal, ha sido clasificado como zona de amenaza alta por inundación; (v) en el sector correspondiente a la margen derecha de la quebrada Dosquebradas, a la altura de la carrera 20 con calle 26, se localizan viviendas asentadas en zona de amenaza alta por inundación; (vi) la llanura de inundación de la quebrada Doradal, hacia el sur y el oriente de la zona urbana de Doradal, ha sido identificada como zona de amenaza alta por inundación; (vii) en el corregimiento de Doradal se encuentran identificadas ochenta y siete (87) viviendas localizadas en zonas de alto riesgo por inundación; y (viii) las viviendas en condición de alto riesgo por inundación en el corregimiento de Doradal se distribuyen, entre otros sectores, en el barrio Jorge Tulio Garcés y en la margen derecha de la quebrada Dosquebradas, a la altura de la carrera 20 con calle 2655.
En el año 2016, CORNARE realizó un estudio sobre las zonas de inundación en el corregimiento Doradal, en el cual concluyó que la estructura hidráulica existente en el cruce de la quebrada Doradal con la autopista Medellín – Bogotá presenta insuficiencia para atender crecientes con períodos de retorno superiores a los 10 años. Recomendó el reemplazo del box culvert por una estructura menos invasiva y de mayor capacidad hidráulica, que permitiría reducir la zona de inundación al evitar el represamiento de aguas56.
El 1 de marzo de 2016, el Consorcio Intercarreteros rindió concepto técnico sobre las posibles causas de las inundaciones en el corregimiento Doradal. Indicó que las obras existentes no ofrecían la suficiencia hidráulica requerida durante
53 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, archivo “03.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 211 a 213.
54 El 3 de noviembre de 2011, por medio del Decreto 4165, el Instituto Nacional de Concesiones se transformó en la ANI
55 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, carpeta “34.Memorial 21.02.2022 […]”, archivo “downloader (12)”.
56 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92
eventos de creciente, y recomendó intervenir las alcantarillas ubicadas en el punto de la autopista objeto de análisis. Además, advirtió la ocupación de la margen izquierda con llenos antrópicos y proyectos de vivienda, que han interferido con el cauce natural de la quebrada57.
En el año 2018, CORNARE actualizó el análisis hidrológico previamente realizado, reiterando las conclusiones obtenidas en el estudio de 201658.
El 23 de enero de 2018, mediante el Decreto 014, el Municipio de Puerto Triunfo adoptó la Estrategia Municipal de Respuesta a Emergencias, en la cual se consignó que las viviendas construidas sobre la llanura aluvial de las quebradas Doradal y Dosquebradas se encuentran en zonas de alto y medio riesgo por inundación59.
El 14 de marzo de 2018, algunos residentes del corregimiento Doradal remitieron a la ANI una solicitud en la que pidieron: (i) adelantar las obras necesarias para mitigar el riesgo de inundación; y (ii) analizar el estudio presentado por CORNARE60.
El 22 de mayo de 2018, la Asociación de Vivienda de San Sebastián de la Vega le solicitó a la Alcaldía de Puerto Triunfo que, entre otras gestiones, interviniera ante la ANI con el fin de lograr la ejecución de las obras de ampliación del box culvert61.
El 24 de mayo de 2018, la Asociación de Vivienda de San Sebastián de la Vega requirió a la ANI para que ordenara la realización de una visita de inspección al box culvert, con el propósito de constatar la gravedad de las inundaciones que afectaban al corregimiento Doradal.
El 1 de septiembre de 2018, la ANI entregó nuevamente al INVÍAS, la vía
57 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, archivo “03.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 13 a 19. Este concepto fue ratificado tras una visita el 14 de septiembre de 2017.
58 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, archivo “02.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 123 a 131.
59 Documentos contenidos en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, carpeta “34.Memorial 21.02.2022 […]”, archivos “downloader (5)” y “downloader (7)”.
60 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, archivo “01.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 15 a 29.
61 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, archivo “01.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 31 a 34.
62 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
nacional Medellín – Bogotá, identificada con el código 6005, tramo objeto de estudio63.
El 26 de febrero de 2019, la Asociación de Vivienda de San Sebastián de la Vega le solicitó al Ministerio de Transporte la ejecución de las obras necesarias para la ampliación del box culvert o la construcción de un puente que permitiera el adecuado flujo de agua en época invernal.
El 26 de febrero de 2019, la Asociación de Vivienda de San Sebastián de la Vega elevó una petición al INVÍAS con el fin de que se ejecutaran las obras requeridas para la ampliación del box culvert o la construcción de un puente que garantizara el flujo de agua en temporada invernal.
El 23 de abril de 2019, el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de Antioquia emitió informe técnico en el que advirtió la existencia de una condición de riesgo latente por inundación en épocas de invierno en los barrios Avinuvid, San Sebastián de la Vega, La Electrificadora, Los Sauces y Jorge Tulio Garcés. Atribuyó dicha amenaza a la insuficiente capacidad hidráulica del box culvert66.
Desde fechas indeterminadas, los barrios colindantes al paso de la quebrada Doradal han sufrido inundaciones recurrentes, atribuibles a la insuficiencia hidráulica del box culvert67.
Caso concreto
63 Tal como lo reconocen los demandantes y las entidades en distintas oportunidades del proceso. De la misma manera, en oficio del 24 de abril de 2019, la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia informó que la vía era manejada por el INVÍAS; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 5B82E51067914F5E 95BF3214B369C77F D7E242EC9C6D70F4 2CCAD00A7005EFC3, ubicado en el índice 2 de SAMAI, archivo “01.ExpedienteDigitalizadoCuaderno1[…]”, páginas 119 y 120. También, de conformidad con el mapa de carreteras de la red vial nacional consultado en: https://hermes2.INVÍAS.gov.co/SIV/
64 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, archivo “01.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 55 a 59.
65 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, archivo “01.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 73 a 77.
66 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62 E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de
SAMAI de la primera instancia, archivo “01.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 121 a 135.
67 De esta situación dan cuenta, entre otras pruebas: (i) el informe técnico rendido por el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de la Gobernación de Antioquia; y (ii) el estudio de las zonas de inundación en el corregimiento de Doradal realizado por CORNARE; documentos contenidos en el expediente digitalizado con certificado 744AE2FB8692EE92 D1EB8AFA0DFEB67D D78A9856A6E9EF62
E096785F284C49B1, ubicado en el índice 105 de SAMAI de la primera instancia, archivos “01.ExpedienteDigitalizado […]” y “02.ExpedienteDigitalizado […]”, páginas 121 a 135 y 75 a 131, respectivamente.
La Sala modificará la sentencia proferida el 7 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las siguientes razones:
La Constitución Política de 1991 consagró los derechos e intereses colectivos como garantías de naturaleza constitucional que trascienden el ámbito individual y se proyectan en la esfera social. Estas garantías se predican de la comunidad en su conjunto y buscan preservar bienes jurídicos esenciales para la vida en sociedad, tales como el patrimonio público, el ambiente, la moral administrativa, el espacio y la seguridad públicos, entre otros68.
Para asegurar su protección efectiva, el artículo 8869 superior estableció la acción popular como mecanismo judicial destinado a prevenir, proteger o restablecer los derechos o intereses colectivos amenazados o vulnerados por la acción u omisión de autoridades o particulares. Dicho precepto dispuso que la ley regularía las acciones populares para la protección de tales derechos.
En desarrollo de este mandato, el artículo 2 de la Ley 472 de 1998 definió las acciones populares como medios procesales para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza o la vulneración, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible. Más adelante, el artículo 144 del CPACA incorporó esta figura bajo la denominación de medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, conservando su esencia y sus elementos estructurales.
De lo anterior se desprende que la acción popular -o medio de control de protección de derechos e intereses colectivos- constituye un instrumento judicial de naturaleza pública, orientado a salvaguardar bienes jurídicos colectivos definidos por la Constitución, la ley o los tratados internacionales ratificados por Colombia70. Se trata de una acción autónoma y principal, de carácter preventivo y restitutorio, que no persigue sancionar al demandado, sino restablecer la vigencia del derecho o interés colectivo afectado71.
Para su procedencia deben acreditarse tres elementos sustanciales: (i) una acción u omisión atribuible a la parte demandada; (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza o vulneración de los derechos o intereses colectivos; y (iii) el nexo causal entre la conducta y la afectación alegada72.
68 Corte Constitucional, sentencias C-215 de 1999 y SU-649 de 2017.
69 “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. […]”.
70 Ley 472 de 1998. “Artículo 4. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. […]”.
71 Corte Constitucional, sentencias T-528 de 1992, SU-067 de 1993, C-215 de 1999 y SU-649 de 2017.
72 Al respecto, consultar, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias del 30 de noviembre de 2006, 5 de marzo de 2015 y 26 de marzo de
La jurisprudencia ha precisado que esta acción puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin perjuicio de la intervención de entidades públicas, organismos de control o asociaciones cívicas que representen intereses colectivos73. Ello obedece a su naturaleza pública y participativa, como manifestación del principio de democracia participativa consagrado en el artículo 1 de la Constitución74.
Finalmente, conviene destacar que la acción popular no tiene por objeto el control de constitucionalidad o legalidad de las normas, por lo que no procede para cuestionar directamente disposiciones de rango legal ni para impartir órdenes al legislador75. Su finalidad exclusiva es la protección judicial de los derechos e intereses colectivos, mediante órdenes o medidas que restablezcan su goce efectivo y prevengan la consolidación de un daño social.
Asimismo, el juez popular carece de facultad para anular actos administrativos o contratos estatales, finalidades reservadas a otros medios de control y a los jueces naturales de esas causas. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, ante la evidencia de un derecho colectivo comprometido, el operador judicial puede adoptar medidas materiales distintas que garanticen dicha prerrogativa, tales como: (i) la inaplicación total o parcial del acto, con efectos inter- partes; (ii) la interpretación condicionada del acto administrativo; y (iii) la suspensión de sus efectos, mientras se supera la amenaza o vulneración del derecho colectivo76.
En lo que resulta relevante a esta instancia, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles busca evitar la ocurrencia de calamidades de origen natural o humano mediante la adopción de medidas
2015, Rad. Nos. 25000-23-26-000-2004-00768-01, 15001-23-33-000-2013-00086-01 y 15001-23-
31-000-2011-00031-01.
73 Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias del 15 de septiembre de 2025 y 20 de junio de 2024, Rad. Nos. 41001-23-31-000-2010- 000733-01 y 19001-23-33-000-2019-00082-01; y Corte Constitucional, sentencias C-622 de 2007 y SU-649 de 2017.
74 Corte Constitucional, sentencias C-215 de 1999, C-644 de 2011 y SU-649 de 2017.
75 Por ejemplo, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 7 de abril de 2005, Rad. No. 25000-23-25-000-2003-01499-01.
76 CPACA. “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. […] Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. […]”. Al respecto, por ejemplo, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2011; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, Rad. No. 25000-23-15-000-2002-02704-01. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 10 Especial de Decisión, sentencia del 4 de octubre de 2021, Rad. No. 52001-33-31-008-2008-00304-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencias del 27 de abril de 2020, 16 de diciembre de 2022 y 23 de agosto de 2024, Rad. Nos. 81001-23-39-000-2015-00023-01, 25000-23-15-000-
2010-02609-01 y 25000-23-41-000-2013-01109-01; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de octubre de 2024, Rad. No. 81001-23-31-000-2013-00001-01.
anticipadas por parte de las autoridades competentes. Su finalidad es garantizar la efectividad de los derechos constitucionales reconocidos a las comunidades y a las personas, así como preservar las condiciones normales de vida en los territorios.
Este derecho tiene un carácter eminentemente preventivo, en tanto busca evitar la materialización de riesgos que afectan a la población, ya sean de origen natural o derivados de la intervención humana. No obstante, su invocación no se limita a escenarios de amenaza, sino que también procede frente a vulneraciones concretas que comprometan su goce efectivo.
En ese sentido, esta garantía constitucional exige una Administración activa, técnica y comprometida, que asuma de manera permanente sus responsabilidades y ejerza un monitoreo constante sobre los ámbitos de la vida social bajo su competencia, con el fin de anticipar y mitigar situaciones que puedan derivar en la afectación de intereses colectivos. Tal actuación debe estar orientada por criterios de oportunidad, eficacia y racionalidad, especialmente cuando los riesgos son susceptibles de ser previstos mediante la observación sistemática de la realidad y la adopción de medidas pertinentes77.
Descendiendo al caso concreto, se advirtió que los demandantes ejercieron el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, para que se declarara la vulneración de sus derechos a la moralidad administrativa, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, y para que se le ordenara a las entidades demandadas realizar la ampliación de la obra existente o la construcción de una nueva estructura con mayor capacidad hidráulica, que evitara represamientos de aguas en época invernal, con el fin de evitar las inundaciones ocurridas en el corregimiento Doradal.
Además, se observó que el Tribunal Administrativo de Antioquia encontró “amenazado y en riesgo el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”. No obstante, con relación a la moralidad administrativa, concluyó que no se acreditó su vulneración, pues el expediente no aportó elementos que permitieran demostrar una afectación autónoma de este derecho colectivo.
En consecuencia, el a quo declaró la amenaza del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y, en síntesis, le ordenó: (i) al INVÍAS que realizara los estudios técnicos, hidrológicos e hidráulicos y ejecutara las obras necesarias para reemplazar el box culvert existente por una estructura de mayor capacidad hidráulica, incluyendo obras complementarias, dentro de un término total de tres (3) años; (ii) a la ANI, a través de su concesionario DEVIMEDN,
77 Sobre el particular, consultar, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias del 26 de marzo de 2015 y del 18 de mayo de 2017, Rad. Nos. 15001-23-31-000-2011-00031-01 y 13001-23-31-000-2011-00315-01; y Corte
Constitucional, Sentencia T-235 de 2011.
que efectuara el mantenimiento del box culvert ubicado en la autopista Medellín –
Bogotá, en el corregimiento de Doradal, mientras se ejecutan las obras definitivas;
(iii) al Municipio que adelantara los estudios y ejecutara las obras necesarias en la quebrada Doradal, identificara las personas que habitan dentro de la franja de retiro de treinta (30) metros y las reubicara mediante programas de vivienda, conforme a los plazos establecidos; (iv) al Municipio y a CORNARE que adelantara los actos necesarios para recuperar la franja de retiro de la quebrada Doradal y ejecutara las actuaciones necesarias para garantizar el normal recorrido de su cauce; (v) al Municipio y al INVÍAS, según sus competencias, que ejecutaran las obras en dos alcantarillas metálicas para prevenir riesgos, y (vi) a la UNGRD, DAGRAN y CORNARE que brindaran acompañamiento institucional en el cumplimiento de las órdenes impartidas.
Ahora, si bien es cierto que el objeto de los recursos de alzada recae sobre las ordenes emitidas por el a quo y no discute el reconocimiento de los derechos colectivos, en ejercicio de sus facultades oficiosas como juez constitucional popular, la Sala estima necesario precisar que el material probatorio obrante en el expediente permite concluir no solo la configuración de un estado de amenaza, sino también la existencia de una vulneración efectiva de los derechos a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles.
En efecto, las pruebas demuestran que la comunidad del corregimiento Doradal ha soportado afectaciones reales derivadas de las inundaciones que se presentan en la zona. Desde el año 2013, el propio esquema de ordenamiento territorial identificó 87 viviendas localizadas en zonas de alto riesgo por inundación, varias de ellas en sectores específicos como el barrio Jorge Tulio Garcés y la margen derecha de la quebrada Dosquebradas (hecho probado 3.6.).
Posteriormente, en el año 2016, estudios técnicos especializados evidenciaron la insuficiencia hidráulica de las obras existentes en el cruce de la quebrada Doradal con la autopista Medellín – Bogotá, las cuales no soportan crecientes con períodos de retorno superiores a diez años, generando represamientos e inundaciones (hechos probados 3.7. y 3.8.), conclusiones que fueron reiteradas en la actualización técnica realizada en 2018 y en el informe técnico del 2019 (hechos probados 3.9. y 3.17.).
A ello se suma que la propia comunidad, a través de la Asociación de Vivienda de San Sebastián de la Vega, en los años 2018 y 2019, solicitó la intervención de la ANI, el Ministerio de Transporte, la Alcaldía de Puerto Triunfo y el INVÍAS para que constataran la gravedad de las inundaciones que venían afectando al corregimiento y encontraran una solución definitiva a esta problemática (hechos probados 3.11. a 3.13. y 3.15. y 3.16.).
Aunado a lo anterior, en su testimonio de 20 de octubre de 2021, rendido en el plenario, Juan Guillermo Garcés Restrepo manifestó que ha residido prácticamente toda su vida en el corregimiento Doradal y que, durante ese tiempo, ha presenciado
reiteradamente la ocurrencia de inundaciones, situación que ha afectado de manera constante a los habitantes de dicho territorio78.
Bajo ese contexto, la Sala evidencia que las invocadas inundaciones refieren eventos que han impactado efectivamente las condiciones de seguridad de los habitantes del corregimiento de Doradal, de donde es dable afirmar que el derecho colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles ha sido lesionado, en tanto la población ha estado expuesta y ha sufrido las consecuencias de una infraestructura insuficiente frente a fenómenos hidrológicos previsibles.
De otra parte, además de la vulneración ya consumada, el acervo probatorio acredita la persistencia de una situación estructural de amenaza y riesgo. Así, el Acuerdo 003 de 2013 reconoció formalmente la existencia de zonas clasificadas como de amenaza alta y riesgo por inundación, tanto en suelo urbano como rural, incluyendo viviendas asentadas en la llanura de inundación de las quebradas Doradal y Dosquebradas (hecho probado 3.6.).
A su turno, el Decreto 014 de 2018, mediante el cual se adoptó la Estrategia Municipal de Respuesta a Emergencias, reiteró que las viviendas construidas sobre la llanura aluvial de las quebradas “Dos Quebradas” y “Doradal” se encuentran en zonas de alto y medio riesgo por inundación (hecho probado 3.10.).
De modo que los estudios técnicos mencionados no solo identificaron deficiencias estructurales, sino que recomendaron intervenciones específicas para mitigar el riesgo (hechos probados 3.7. a 3.9. y 3.17.), sin que obre prueba de su superación definitiva.
En consecuencia, la Sala precisa que la situación del corregimiento Doradal no se agota en un escenario de amenaza, sino que configura simultáneamente una vulneración efectiva y un estado permanente de riesgo respecto del derecho colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles, lo cual impone la adopción de medidas estructurales orientadas a garantizar su protección real y efectiva.
Así las cosas, la Sala dirigirá su estudio a responder los puntos propuestos por los recursos de apelación, frente a los cuales verificará las ordenes impuestas por el Tribunal.
Determinación de las causas de las inundaciones, frente a las competencias del Municipio en materia de control urbanístico y gestión del riesgo, y verificación de las facultades del juez constitucional popular para
78 De conformidad con los artículos 176 y 211 del CGP, se considera que el testigo relata las situaciones por él percibidas, no es un testimonio de oídas y se encuentra libre de sospecha y de circunstancias que le resten credibilidad, en cuyo sentido se valora.
establecer las medidas dirigidas a contener o evitar la vulneración de los derechos colectivos
Es importante rememorar que el Tribunal declaró vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, fundado en la insuficiencia hidráulica del box culvert construido en la autopista Medellín – Bogotá. No obstante, adicionalmente encontró que la vulneración a los intereses colectivos no obedecía a esta única causa, sino que en ella influyeron:
“[1] La ubicación de dos alcantarillas metálicas de sección abovedada con altura
3.00 m y base 3.30m, en las abcisas K114+337 y K114+586 respectivamente, dado que los remolinos que se forman durante los eventos de crecientes máximas, generan inestabilidad de los taludes del terraplén.
Insuficiente capacidad hidráulica del canal de la quebrada Doradal para caudales superiores a 3.33 años de período de retorno.
Margen izquierdo de la Quebrada Doradal aguas arriba del box culver con una cota inferior a la del margen derecho.
El crecimiento poblacional: La zona de inundación de la Quebrada Doradal, se encuentra totalmente intervenida por la margen izquierda, con llenos antrópicos y la construcción de proyectos de vivienda, sin respetar la franja paralela al cauce de la misma que por disposición legal debe mantenerse libre”.
Al respecto, el Municipio señaló que “los 3 informes técnicos elaborados por Cornare, DAPARD y una entidad contratada por la ANI” certificaban que las inundaciones obedecían exclusivamente a la deficiente infraestructura del box culvert, sin que existieran otras causas que justificaran la imposición de obligaciones a esta entidad territorial.
Sobre este particular, se advierte la existencia de dos estudios técnicos elaborados por CORNARE, denominados “Análisis de zonas de inundación en el corregimiento de Doradal” y “Actualización de la zona de inundación del lote ubicado en el corregimiento de Doradal”, los cuales constituyen las principales fuentes técnicas para determinar las condiciones hidrológicas e hidráulicas del área afectada y la magnitud del riesgo por inundación (hechos probados 3.7. y 3.9.).
Dichos estudios, elaborados mediante visitas de campo, levantamientos topográficos y modelaciones con herramientas especializadas, identificaron como punto crítico de las inundaciones el cruce de la quebrada Doradal con la autopista Medellín – Bogotá, donde se encuentra una estructura tipo box culvert de gran tamaño, considerada como el único riesgo hidráulico observado en el recorrido técnico.
79 Documento contenido en el expediente digital con certificado 1950F5B4B3A72B1D 381F6470320E29AA D6FB3980B2171B7E 1491B4FA8D438E29, ubicado en el índice 95 de SAMAI,
primera instancia.
Según lo concluido por la autoridad ambiental, la infraestructura presenta múltiples deficiencias: (i) no se encuentra alineada con el sentido de flujo de la corriente; (ii) no es vaciada de manera monolítica; (iii) carece de una estructura de transición con el cauce natural en su salida; y (iv) no cuenta con capacidad hidráulica suficiente para crecientes con períodos de retorno superiores a 10 años y genera represamientos para todos los caudales analizados y un incremento de nivel en una longitud considerable.
En atención a esto, coligió que los problemas de inundación obedecen, principalmente, a la existencia de una estructura hidráulica insuficiente, y no al comportamiento natural de la corriente. Por tal razón, la autoridad ambiental recomendó el reemplazo de dicha estructura por otra menos invasiva y con mayor capacidad hidráulica, lo que permitiría reducir significativamente la zona de inundación.
En igual sentido, el Consorcio Intercarreteros, en su calidad de interventor de la ANI en el contrato de concesión 0275 de 199680, emitió su concepto técnico sobre las inundaciones en el corregimiento Doradal (hecho probado 3.8.) e indicó:
“Los ductos de las estructuras mencionadas se encuentran en buen estado estructural; sin embargo, se requieren los siguientes trabajos:
-Para la alcantarilla cajón: Reparación de las aletas, por el desprendimiento de una de ellas; protección del descote en piedra pegada, para controlar los procesos de socavación remontante.
-Para las alcantarillas metálicas: Se requerirá la construcción de aletas en encole y descole, dado que los remolinos que se forman durante los eventos de crecientes máximas generan inestabilidad de los taludes del terraplén. […]”.
Además, Intercarreteros advirtió que las obras existentes no ofrecen suficiencia hidráulica durante eventos de creciente, y que toda corriente de agua cuenta con una zona de protección ambiental e hidráulica, de uso público y no edificable, constituida por una franja de hasta 30 metros de ancho, medida desde el borde de niveles máximos de creciente. El informe afirmó que esta franja debe destinarse al manejo hidráulico y a la restauración ecológica. Sin embargo, concluyó que, en algunos tramos del recorrido, tales requerimientos no se cumplen debido a la intervención antrópica, rellenos y proyectos urbanísticos que han reducido la capacidad del vaso de inundación.
De igual modo, el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de Antioquia practicó visita técnica en el punto PR 114-6005 de la vía nacional Medellín – Bogotá, donde se encuentra la obra transversal tipo box culvert sobre la quebrada Doradal, compuesta por una estructura reforzada de 14m de longitud transversal (ancho de la vía) que incluye
80 Contrato de interventoría no. 094 de 2012. Consultado en: https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=14-4-3070110
cuneta, berma, bordillo y zonas verdes por ambas márgenes, con una sección de
3.5. x 3.5.m, aletas a la entrada a la salida de la estructura y, adicionalmente, aguas arriba, posee una estructura de contención en la margen derecha del cauce (muro en gavión de 5 niveles), y en la estructura de salida una losa en concreto (hecho probado 3.17.). En su informe, estableció la existencia de un riesgo latente de inundación en temporadas invernales, que afecta directamente a aproximadamente 800 familias. Este riesgo se atribuyó a la insuficiencia hidráulica del box culvert, que genera represamientos aguas arriba, y aguas abajo, desbordamientos, erosión de taludes e inundaciones. El informe recomendó realizar estudios hidrológicos e hidráulicos de socavación para definir la obra de reemplazo adecuada.
Visto el recuento anterior, la Sala resalta la coincidencia sustancial entre los conceptos técnicos en la identificación de la insuficiencia hidráulica del box culvert como causa principal del riesgo de inundación, lo que refuerza su credibilidad y fuerza demostrativa.
Textualmente, se tiene que: (i) Cornare concluyó que “los problemas de inundación existentes en el corregimiento de Doradal se deben principalmente a la existencia de una estructura hidráulica insuficiente y no al comportamiento hidráulico natural de la corriente y, aunque reconoció que “gran parte del terreno se encuentra por debajo de la cota de inundación, razón por la cual sería potencialmente inundable”, explicó que, si la estructura de cruce “es reemplazada por una que cuent[e] con mayor capacidad hidráulica, […] todo el lote de interés se encontraría por encima de la cota de inundación […] razón por la cual no sería afectado […]”; y (ii) el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención Atención y Recuperación de Desastres de Antioquia encontró una “[…] falta de capacidad hidráulica del box c[ulvert] […] [d]onde aguas arriba está generando inundación por represamiento y aguas abajo genera desborde, erosión de taludes (margen izquierda), pérdida de obras, inundaciones, entre otros, que afectan el bienestar y tranquilidad de las comunidades […]”.
Así, de los anteriores estudios se desprende que los fenómenos descritos, es decir, la formación de remolinos en las alcantarillas metálicas, los desbordamientos por superación de la capacidad del canal natural, la erosión de taludes y la vulnerabilidad del margen izquierdo por diferencia de cotas, son consecuencias previsibles del diseño y la capacidad limitada de las obras existentes, que impiden evacuar adecuadamente los caudales de la creciente.
Dicho de otro modo, la falla hidráulica del sistema principal box culvert genera un efecto en cadena que se manifiesta en: (i) remolinos e inestabilidad de taludes; (ii) desbordamientos y erosión lateral; y (iii) anegamiento del margen izquierdo, cuya cota inferior acentúa los efectos del represamiento aguas arriba.
Entonces, con fundamento en estos informes, el a quo señaló como factores concurrentes de riesgo: (i) la existencia de dos alcantarillas metálicas de sección abovedada en las abscisas K114+337 y K114+586; (ii) la insuficiente capacidad del
cauce de la quebrada Doradal para caudales superiores a un periodo de retorno de
3.33 años; y (iii) la menor cota del margen izquierdo aguas arriba del box culvert.
Sin embargo, bajo este entendido, la Sala considera que tales circunstancias no constituyen causas autónomas ni independientes, sino manifestaciones de una misma problemática estructural. En efecto, los elementos señalados se encuentran intrínsecamente vinculados a la insuficiencia hidráulica del sistema de drenaje que permite el paso de la quebrada Doradal bajo la autopista Medellín – Bogotá, deficiencia que fue debidamente acreditada en los informes técnicos antes señalados.
En otras palabras, el riesgo colectivo identificado no tiene un origen múltiple o concurrente, sino uno principal y determinante: la limitada capacidad hidráulica del sistema de drenaje box culvert, que compromete el derecho colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.
No obstante, no ocurre igual frente al crecimiento poblacional identificado por la primera instancia como causa de la amenaza y riesgo que aqueja a la comunidad de Doradal.
Por el contrario, de acuerdo con los documentos obrantes en el expediente, en especial el Esquema de Ordenamiento Territorial (hecho probado 3.6.), la Estrategia Municipal de Respuesta a Emergencias (hecho probado 3.10.) y el estudio técnico del Consorcio Intercarreteros (hecho probado 3.8.), se encuentra acreditado que el crecimiento poblacional y la expansión urbana no planificada en el corregimiento Doradal constituyen un factor autónomo de amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, distinto a la causa hidráulica previamente analizada.
En efecto, el Esquema de Ordenamiento Territorial identifica de manera precisa las áreas clasificadas como de amenaza alta y media por inundación en el entorno de las quebradas Doradal y Dos Quebradas, advirtiendo que dichas zonas carecen de capacidad adecuada de drenaje y que, por tanto, su ocupación debe ser restringida y sometida a control urbanístico y ambiental. No obstante, el mismo instrumento reconoce que el crecimiento demográfico de Doradal se ha orientado hacia esos sectores, sin observancia de las determinantes de riesgo ni aplicación de medidas efectivas de contención (hecho probado 3.6.).
Por su parte, la Estrategia Municipal de Respuesta a Emergencias reportó que el corregimiento Doradal se ha visto afectado, en promedio, por tres eventos anuales de crecientes súbitas con empalizadas, que han inundado amplias zonas del territorio, impactando viviendas, inspecciones de policía y locales comerciales. En dicho documento se delimitaron zonas de riesgo alto y medio por inundación, en los siguientes términos (hecho probado 3.10.):
“Riesgo alto: Incluye las viviendas que se encuentran construidas sobre la llanura aluvial de las quebradas Doradal y Dosquebradas. Estas quebradas han registrado mancha de inundación que alcanza hasta los 90 metros y 25 por fuera de su eje respectivamente, naturalmente, entre más cercano se encuentren las estructuras del eje de las quebradas, mayor es la probabilidad que la creciente más mínima genere afectaciones. Los puntos referidos son afectados siempre que existe una crecida del nivel de las aguas de los drenajes. En riesgo alto se encuentran las viviendas del barrio Jorge Tulio Garcés, específicamente aquellas ubicadas hacia la confluencia de las dos quebradas. Así mismo, las viviendas de un sector del barrio de la Planta de Tratamiento y algunas otras en el sector de la subestación.
Riesgo medio: Incluye las viviendas que se encuentran construidas sobre la llanura aluvial de las fuentes de agua, especialmente, la de la quebrada Doradal. Los eventos reportados han generado menor impacto debido a su distancia con respecto al eje de las fuentes de agua. Estas viviendas coinciden en su mayoría con la amenaza media de inundación del sector de la subestación”.
Para mayor ilustración, el documento incluyó un mapa que muestra el riesgo por inundaciones:
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Finalmente, el informe técnico del Consorcio Intercarreteros evidenció que desde el año 2007 se han desarrollado proyectos urbanísticos en la margen izquierda de la quebrada Doradal, entre esta y la autopista y en la zona aguas arriba del box culvert. Asimismo, documentó la invasión del cauce para ampliar un parqueadero existente, lo cual ha interferido con el flujo natural de la quebrada.
Bajo ese contexto, el informe concluyó que la expansión urbana dentro de la ronda hídrica y la consolidación de asentamientos en zonas inundables agravan las condiciones de vulnerabilidad y exposición de la población, configurando una presión antrópica independiente de la falla hidráulica estructural, atribuible a omisiones en la planeación y control del uso del suelo, tanto por parte de las autoridades municipales como de los particulares que han promovido desarrollos en áreas no aptas para urbanización (hecho probado 3.8.).
Al respecto, el artículo 311 de la Constitución Política establece que al municipio, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
Un primer referente en materia de gestión de riesgo lo constituye la Ley 9 de 198981, cuyo artículo 5682 dispone que los alcaldes deben levantar un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos o sujetos a derrumbes y deslizamientos, y reubicar a estas personas en zonas apropiadas. Además, les impone la obligación de adoptar las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana, recurriendo a la enajenación voluntaria o a la expropiación, de ser necesario.
Por su parte, el artículo 65 de la Ley 99 de 199383 enlistó las funciones de los municipios en materia ambiental, dentro de las que se encuentra la de dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores,
81 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.
82 “Artículo 56. Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la presente ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió. Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas. Esta orden se considerará, para todos los efectos, como una orden policiva en los términos del Código Nacional de Policía. […]”.
83 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo.
Asimismo, la Ley 388 de 199784 consagra como uno de los principales objetivos de la función pública de ordenamiento del territorio el establecimiento de mecanismos que permitan garantizar la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo. En particular, el artículo 8 prevé como acciones urbanísticas: (i) determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o condiciones insalubres; y (ii) localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.
En esa línea, el artículo 10 ibidem establece que las entidades territoriales, en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, deben tener en cuenta el factor de prevención de amenazas y riesgos naturales. La norma en cita es del siguiente tenor:
“Artículo 10. Determinantes de ordenamiento territorial y su orden de prevalencia. En la elaboración y adoptación de sus planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
1. Nivel 1. Las determinantes relacionadas con la conservación, la protección del ambiente y los ecosistemas, el ciclo del agua, los recursos naturales, la prevención de amenazas y riesgos de desastres, la gestión del cambio climático y la soberanía alimentaria. […]
d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos de desastres, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, y las relacionadas con la gestión del cambio climático. […]”.
A su vez, diversas disposiciones de la norma en comento exigen la determinación y ubicación en planos de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad, así como también disponen que estos deben ser reubicados previa formulación de las estrategias correspondientes85.
84 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
De igual manera, el artículo 7686 de la Ley 715 de 200187 reitera la responsabilidad de los municipios en la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción.
Posteriormente, la Ley 1523 de 201288 definió la gestión del riesgo de desastres como un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planeas, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes encaminadas al conocimiento y reducción del riesgo, así como al manejo de desastres. Su propósito esencial es contribuir a la seguridad, el bienestar y la calidad de vida de las personas, así como al desarrollo sostenible. Este proceso es responsabilidad de todas las autoridades y habitantes del territorio nacional, quienes deben actuar conforme a los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad90.
La citada ley adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y creó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, entendido como el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos y mecanismos dirigidos a garantizar la gestión integral del riesgo en el país91. Dicho sistema tiene como objetivos: (i) ofrecer protección a la población y mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida; (ii) desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del riesgo; (iii) desarrollar y mantener el proceso de reducción del riesgo, mediante acciones como: (a) intervención prospectiva a través de acciones de prevención que eviten la generación de nuevas condiciones de riesgo y (b) intervención correctiva mediante acciones de mitigación de las condiciones de riesgo existente; y (iv) desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de desastres92.
A nivel municipal, la norma les atribuye a los alcaldes la responsabilidad directa de conducir el sistema de gestión del riesgo de desastres en su nivel territorial y les otorga las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción93, lo que implica la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el municipio, incluyendo su conocimiento y
86 “Artículo 76. Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: […]
76.9.En prevención y atención de desastres. Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos. […]”.
87 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
88 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.
89 Artículo 2 de la Ley 1523 de 2012.
90 Artículo 3 de la Ley 1523 de 2012.
91 Artículo 5 de la Ley 1523 de 2012.
92 Artículo 6 de la Ley 1523 de 2012.
93 Artículo 12 de la Ley 1523 de 2012.
reducción, así como el manejo de desastres en su área94. Adicionalmente, les impone el deber de incorporar en los planes de desarrollo y ordenamiento territorial las acciones estratégicas derivadas de la gestión del riesgo, especialmente el inventario de asentamientos en zonas expuestas, la delimitación de áreas de amenaza y los mecanismos de reubicación de poblaciones en alto riesgo95.
En igual sentido, la primera autoridad del municipio debe formular y adoptar, mediante decreto, planes de gestión del riesgo y estrategias de respuesta a emergencias, integrando el análisis del riesgo en la planificación del territorio y en el desarrollo económico, social y ambiental.
Entonces, la Ley 1523 de 2012 configura un sistema integral en el que las competencias se distribuyen entre niveles y sectores, bajo el principio de corresponsabilidad y articulación funcional, que impide a cualquier entidad sustraerse del cumplimiento de sus deberes en materia de gestión del riesgo.
En consecuencia, se advierte que la gestión del riesgo de desastres constituye una política pública transversal y un deber ineludible de todas las autoridades, que debe articularse con la planificación del desarrollo seguro, la gestión ambiental sostenible y el ordenamiento del territorio. Así, los municipios, como primera autoridad responsable, deben garantizar la incorporación de criterios de prevención y reducción del riesgo en sus decisiones de uso del suelo, desplegar acciones tendientes a minimizar el riesgo identificado y evitar la generación de nuevas condiciones de vulnerabilidad.
Bajo este derrotero, las autoridades municipales, ambientales y sectoriales tienen el deber de adoptar medidas concretas y coordinadas, dirigidas tanto a la atención inmediata del riesgo existente como a la prevención de su agravamiento.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que, conforme a la Ley 1523 de 2012, los alcaldes son responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el municipio, incluyendo la reducción del riesgo, el conocimiento y el manejo de desastres en su jurisdicción97. En una acción popular relacionada con el riesgo de inundación en viviendas construidas alrededor del río Jordán, la Sección Primera concluyó:
“[…] los entes territoriales municipales tienen dentro de sus deberes prevenir,
atender y mitigar los riesgos que se puedan generar en su territorio frente a la
94 Artículo 14 de la Ley 1523 de 2012.
95 Artículos 14, 39 y 40 de la Ley 1523 de 2012.
96 Artículo 41 de la Ley 1523 de 2012.
97 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de septiembre de 2014, Rad. No. 05001-23-31-000-2011-00032-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 13 de noviembre de 2014, Rad. No. 17001-23-33-000-2012-00286-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, Rad. No. 68001-23-33-000-2016-00592- 01; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de enero de 2021, Rad. No. 68001-23-33-000-2019-00250-01.
población que se encuentra localizada en zonas donde puedan presentarse desastres, para lo cual precisamente se desarrolla un plan de ordenamiento territorial; de esta manera pueden identificar dichas zonas y así coordinar y ejecutar las gestiones necesarias para proteger a sus habitantes, así como proteger su espacio público.
En este orden de ideas, en el caso bajo examen, quedó demostrado que las viviendas ubicadas en el barrio Jordán en el municipio de Tunja, están construidas en una zona no sólo declarada como de espacio público ambiental sino de incidencia directa por inestabilidad de taludes, lo que demuestra un proceder negligente por parte del municipio al permitir su construcción, y lo cual hace necesario tomar las medidas pertinentes para mitigar el riesgo en el que se encuentran, siendo forzosa la reubicación de la población residente en dichas viviendas que se encuentran en alto riesgo y con miras a evitar un posible desastre. […]”98.
A lo anterior se suma que la Corte Constitucional ha insistido en la obligación estatal de “velar porque cada persona tenga un lugar que le permita desarrollar sus actividades personales y familiares en unas condiciones mínimas de dignidad, se concreta en gran parte en cabeza de las administradoras locales”99 y en que “los municipios están obligados a prevenir y atender los desastres que puedan presentarse”100.
Bajo esa perspectiva, es evidente que el Municipio de Puerto Triunfo es el principal responsable de la gestión de riesgo en su territorio, lo que le impone la obligación de prevenir la ocupación de zonas donde está prohibido construir, adelantar los trámites para reubicar a las familias asentadas en áreas de alto riesgo de inundación y gestionar acciones concretas dirigidas a mitigar o eliminar el riesgo latente, más allá de la simple identificación formal de las zonas de riesgo en los instrumentos de ordenamiento y la formulación de estrategias generales.
Así las cosas, en el caso concreto se observa que, de tiempo atrás, el ente territorial ha contado con información sobre las zonas susceptibles de inundación y, pese a ello, el riesgo se ha materializado en diversas ocasiones, afectando a los habitantes ubicados en la ladera de las quebradas “Dos Quebradas y Doradal”.
Por consiguiente, la Sala colige que el riesgo derivado del crecimiento poblacional desordenado constituye una causa concurrente y autónoma de amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, imputable a la falta de control urbanístico y a la inobservancia de las restricciones ambientales y territoriales. Esta situación impone a las autoridades territoriales, ambientales y sectoriales la adopción de medidas de ordenamiento, control y reubicación, orientadas a mitigar la exposición humana y garantizar la protección efectiva del territorio frente a desastres técnicamente previsibles.
98 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de mayo de 2018, expediente nro. 15001-31-33-005-2011-00067-01(AP). Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López.
99 Sentencia T-233 de 2022; reiterada en Sentencia T-078 de 2025.
En conclusión, la amenaza del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles se configura por la convergencia de dos causas diferenciadas: (i) la insuficiencia hidráulica del box culvert, en la que se subsumen los fenómenos de remolinos, desbordamientos, diferencia de cotas e inestabilidad de taludes; y (ii) la expansión urbana y ocupación irregular del territorio dentro de zonas de amenaza alta por inundación.
Esta circunstancia impone responsabilidades concretas a las autoridades territoriales, ambientales y sectoriales, derivadas de la obligación constitucional y legal de ordenar el territorio conforme a los principios de sostenibilidad, seguridad y gestión del riesgo.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado que los municipios tienen, entre otros, los deberes de: (i) tener información actual y completa acerca de las zonas de alto riesgo que se encuentran en su municipio; (ii) reubicar a las personas que se encuentran en situación de riesgo; (iii) promover, cofinanciar o ejecutar obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas; (iv) prevenir y mitigar la ocurrencia de desastres en las zonas identificadas; (v) adoptar el plan de ordenamiento territorial, el cual debe identificar las zonas que presenten riesgo para la ubicación de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad. Este instrumento debe ser revisado cada 3 periodos constitucionales de la administración municipal; y (vi) desalojar las zonas de alto riesgo de manera obligatoria, incluso mediante la demolición de construcciones, en coordinación con la Policía Nacional.
Respecto de la obligación de reubicación, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que es un imperativo desarrollar mecanismos idóneos y eficientes con el fin de reubicar a las personas que se encuentran viviendo en zonas catalogadas como de alto riesgo, pues su clasificación revela la necesidad de evacuación para proteger la vida de los habitantes. Además, ha dejado claro que el Estado tiene la obligación de “efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban”102.
101 Entre otras: sentencias T-1094 de 2002, T-238ª de 2011, T-848 de 2011, T-526 de 2012, T-149 de 2017, T-233 de 2022, T-486 de 2024 y T-078 de 2025.
102 Corte Constitucional, Sentencia T-233 de 2022.
Por su parte, las corporaciones autónomas regionales, conforme a los artículos 30103 y 31104 de la Ley 99 de 1993 y 31105 de la Ley 1523 de 2012, están facultadas para: (i) adelantar programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo; (ii) realizar análisis control, seguimiento y prevención de desastres de forma coordinada con las demás autoridades competentes; (iii) apoyar y asesorar en materia ambiental y de recursos naturales renovables; y (iv) apoyar a las entidades territoriales en todos los estudios necesarios para el conocimiento de la reducción del riesgo. Su papel es complementario y subsidiario respecto de la labor primaria de los entes territoriales, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Asimismo, el artículo 4106 del Decreto 4147 de 2011 y el artículo 18107 de la Ley 1523 de 2012 atribuyen a la UNGRD funciones de asesoría, orientación y apoyo a las
103 “Artículo 30. Objeto. Todas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”.
104 “Artículo 31. Funciones. Las corporaciones autónomas regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; 5) Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; […] 18) Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales; […] 19) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes; […]”.
105 “Artículo 31. Las corporaciones autónomas regionales en el sistema nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenibles […] [a]poyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1o. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres. […]”.
106 “Artículo 4o. Funciones. Son funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres las siguientes: […] 2. Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. […] 6. Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales. […] 8. Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. […]”.
107 “Artículo 18. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, además de las funciones establecidas en el Decreto-ley 4147
entidades territoriales de distinto orden en materia de gestión del riesgo. El Departamento de Antioquia, en virtud del artículo 13108 de la Ley 1523 de 2012, también debe asistir al municipio en el cumplimiento de estas obligaciones.
En síntesis, no le asiste razón a la alzada del Municipio y, por el contrario, la decisión adoptada por el Tribunal se encuentra ajustada a derecho, se itera, porque, si bien es cierto que se identificó como causa principal de la vulneración de los derechos colectivos la insuficiencia hidráulica del box culvert construido en la autopista Medellín – Bogotá, también se estableció que la situación de riesgo no se explicaba de manera exclusiva por dicha deficiencia estructural. En efecto, quedó acreditado que la zona de inundación de la quebrada Doradal ha sido objeto de una intervención antrópica significativa, con procesos de ocupación y desarrollo urbanístico en la margen izquierda del cauce, sin la observancia de la franja paralela de protección que por mandato legal debe preservarse libre de construcciones. De manera que este crecimiento poblacional y la transformación del suelo constituyen factores concurrentes que inciden directamente en la magnitud y efectos de las inundaciones, al reducir la capacidad natural de amortiguación y aumentar la exposición de la comunidad al riesgo.
En otras palabras, no resulta acertado afirmar que las inundaciones obedecen exclusivamente a la infraestructura del box culvert ni que las órdenes impartidas al Municipio carezcan de sustento fáctico o jurídico. Contrario sensu, la intervención territorial, la planificación del uso del suelo y el control de las zonas de protección hídrica son competencias propias de la entidad territorial, de modo que la acreditación de una ocupación inadecuada de la ronda hídrica justifica plenamente la imposición de medidas dirigidas a contener y evitar la continuación de la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles.
De igual forma, no encuentra asidero el argumento relativo a una supuesta extralimitación del a quo por haber impuesto obligaciones no solicitadas en la demanda. Al respecto, se resalta que en las acciones populares el juez no se encuentra estrictamente atado a la literalidad de las pretensiones, sino que está facultado para adoptar las órdenes necesarias y adecuadas para la protección efectiva de los derechos colectivos amenazados o vulnerados109.
de 2011, que se incorporan al presente artículo, las siguientes: 1. Articular los niveles nacional y
territorial del sistema nacional. […]”.
108 “Artículo 13. Los gobernadores en el sistema nacional. Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial. […] PARÁGRAFO 2o. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento”.
109 La Corte Constitucional como el Consejo de Estado han precisado que, tratándose de acciones populares, el principio de congruencia debe interpretarse de manera flexible, atendiendo a su propósito y al rol del juez como garante de los derechos colectivos. Entre otras sentencias, ver: Corte
En este sentido la jurisprudencia ha reseñado que el juez popular puede fallar ultra y extra petita, otorgando una protección que exceda lo solicitado por la parte actora, adoptando medidas adicionales no previstas en la demanda e, incluso, fundando su decisión en la amenaza o vulneración de derechos colectivos distintos a los invocados.
Así, surge una premisa fundamental: el juez constitucional popular no cumple las típicas funciones jurisdiccionales propias del juez administrativo en la decisión de los conflictos individuales entre el Estado y un particular, sino que tiene el papel de garante de un derecho colectivo110 porque, en estricto sentido, no se trata de una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos111, sino de la vulneración de derechos colectivos. Claro está, siempre observando que se cumpla con los derechos al debido proceso y a la defensa de la parte contraria, por lo que es ineludible que la persona a la que se le imponen las órdenes haya sido vinculada al proceso.
De modo que, aunque los actores centraron su solicitud en la ampliación o sustitución de la obra hidráulica, ello no le impedía al Tribunal adoptar medidas complementarias frente a otras causas acreditadas en el proceso, siempre que estas guardaran conexidad con la situación de riesgo demostrada.
En consecuencia, la Sala considera que el Tribunal actuó dentro del marco de sus competencias al reconocer la concurrencia de factores atribuibles al Municipio y al impartir órdenes orientadas a mitigar y prevenir el riesgo derivado tanto de la insuficiencia hidráulica como de la ocupación indebida de la zona de inundación.
No obstante, con fundamento en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, y atendiendo a los principios de proporcionalidad y efectividad, la Sala modificará las ordenes impartidas en primera instancia y, en su lugar, impartirá las siguientes, dirigidas a restablecer el goce del derecho colectivo y prevenir la consolidación del riesgo identificado:
Ordenar al Municipio de Puerto Triunfo que, si aún no lo ha hecho:
En el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, realice las actuaciones administrativas necesarias para determinar el número de viviendas o intervenciones antrópicas que desconozcan la zona de protección ambiental e hidráulica, de uso público y no edificable
Constitucional, Sentencia T-176 de 2016; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de junio de 2018, Rad. No. 15001-33-31-001-2004-01647-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, Rad. No. 20001-23-31-000-2010-00478-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 21 de agosto de 2020, Rad. No. 13001-23-33-000-2017-00987-01; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 7° Especial de Decisión, sentencia del 26 de enero de 2021, Rad. No. 54518- 33-31-001-2007-00013-01;
110 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2011.
111 Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999.
En el término de tres (3) meses, contados a partir del vencimiento del plazo otorgado en el numeral anterior, adopte una estrategia de reubicación temporal de las familias cuyos bienes se encuentren dentro de la franja de 30 metros de ancho paralela a las líneas a cada lado del cauce de la Quebrada Doradal (subsidio de arriendo, albergues u otras medidas pertinentes)112. Estas ayudas deberán mantenerse hasta tanto se resuelva la situación de las personas afectadas, esto es, cuando se haya culminado o ejecutado el plan de reubicación definitiva.
En el término de siete (7) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, actualice los estudios de riesgo por inundación del corregimiento Doradal, que permitan definir medidas, obras y estrategias de intervención y recuperación.
En el término de tres (3) meses, contados a partir del vencimiento del plazo anterior, elabore un proyecto de reubicación definitiva para las familias asentadas en zonas de alto riesgo no mitigable, en condiciones similares o mejores a las existentes. Este proyecto deberá ejecutarse en el plazo de dos (2) años, contado a partir de elaboración del respectivo proyecto, prorrogable por decisión motivada del tribunal de primera instancia.
En el término de siete (7) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, actualice el Esquema de Ordenamiento Territorial, si no lo ha hecho en los últimos tres periodos constitucionales.
En el término de siete (7) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, revise y actualice el Plan Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres, incorporando: (a) el diagnóstico actualizado de amenazas y vulnerabilidades en la zona de influencia del cauce de la quebrada Dorada; (b) la identificación de los asentamientos en alto riesgo y las medidas de mitigación o reubicación correspondientes; y (c) la programación de actividades de educación comunitaria y prevención.
Una vez finalizado el proceso de reubicación, realizar las actuaciones administrativas que correspondan para mantener libre de ocupación la franja de 30 metros de ancho paralela a las líneas a cada lado del cauce de la Quebrada Doradal y las zonas consideradas de alto riesgo no mitigable.
Ordenar a CORNARE, al Departamento de Antioquia y a la UNGRD que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, apoyen al municipio en el cumplimiento de las órdenes impartidas, priorizando la reducción del riesgo en el corregimiento Doradal.
112 “[…] Si [los estudios establecen] que el riesgo alto de desastre no se puede mitigar, las únicas medidas de intervención que podrá adoptar serán las de reubicación del asentamiento humano, junto con las obras de estabilización necesarias para evitar el incremento del fenómeno en estudio. […]”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 5 de septiembre de 2024, Rad. No. 05001-23-33-000-2022-01079-01.
Instar a la Defensoría del Pueblo para que acompañe el proceso de reubicación, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
Obligación del INVIAS de realizar los diseños técnicos actualizados y la necesaria colaboración del Municipio para precisar la ubicación y las dimensiones de las soluciones hidráulicas
El INVÍAS solicitó ser relevado de la orden impartida por el a quo, consistente en realizar estudios hidrológicos e hidráulicos para definir la solución definitiva frente a la problemática de inundaciones en el corregimiento Doradal, argumentando que en el expediente obran informes y conceptos previos elaborados por distintas entidades, los cuales, en su criterio, harían innecesaria una nueva evaluación.
Si bien fueron allegados al expediente estudios técnicos anteriores, estos datan de los años 2016, 2018 y 2019 y, por tanto, responden exclusivamente a las condiciones observadas en esos momentos por los profesionales que los elaboraron, sin que reflejen el estado actual del cauce de la quebrada Doradal, su área de influencia ni la dinámica urbana circundante.
En particular, se tiene que:
- En el año 2016, Cornare realizó una visita de campo en la que examinó las condiciones de los cauces en el tramo analizado, efectuó las modelaciones correspondientes y emitió sus conclusiones (hecho probado 3.7.);
- El 1 de marzo de 2016, el Consorcio Intercarreteros informó que, tras visitar la zona el 20 de enero ese mismo año, evidenció la necesidad de reparar las alcantarillas cajón y metálicas. Asimismo, destacó la intervención antrópica y el crecimiento poblacional no planificado, pues la ronda de inundación de la quebrada Doradal se encontraba totalmente intervenida en la margen izquierda, con llenos antrópicos y proyectos de vivienda que disminuían la capacidad del vaso de inundación al interferir en el cauce (hecho probado 3.8.);
- En el año 2018, Cornare efectuó un sobrevuelo con dron sobre la zona de inundación para obtener un modelo de elevación digital que permitiera identificar las cotas del terreno, y con base en ello realizó las correspondientes modelaciones y conclusiones (hecho probado 3.9.); y
- El 23 de abril de 2019, el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres del Departamento de Antioquia indicó que los niveles de amenaza y riesgo consignados en su informe eran estimados y correspondían únicamente a la experiencia de los profesionales que efectuaron la visita, según la inspección visual de campo y la información suministrada por el municipio. Aclaró que no se llevaron a cabo estudios geotécnicos, de estabilidad, de patología o vulnerabilidad estructural, ni ensayos de laboratorio (hecho probado 3.17.).
En ese orden, se observa que los informes rendidos por las distintas entidades tuvieron como base visitas de campo que reflejan el estado del terreno en el momento de su realización. Sin embargo, no es posible afirmar que sus conclusiones continúen siendo aplicables una década después, periodo durante el cual la intervención antrópica, el crecimiento urbano no planificado y las eventuales inundaciones ocurridas podrían haber alterado significativamente la hidrología local, la morfología del terreno y la capacidad de conducción de las estructuras existentes.
En tales condiciones, la información disponible no ofrece certeza sobre las dimensiones actuales del riesgo ni sobre la idoneidad técnica de las soluciones propuestas en su momento. De manera que el deber de actualización técnica no resulta discrecional, pues una omisión en dicha actualización de los estudios impediría garantizar la eficacia de las medidas de ingeniería y podría comprometer la seguridad de la población.
Por tanto, la protección efectiva del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles exige la elaboración de un nuevo estudio técnico, que contemple la evolución reciente del cauce, la modificación del uso del suelo y los efectos del cambio climático, para definir con rigor técnico la alternativa más adecuada.
En este sentido, el argumento del INVÍAS desconoce la naturaleza dinámica del riesgo y los principios de protección y oportuna información que rigen la materia113. Aceptar dicha tesis equivaldría a perpetuar un diagnóstico, posiblemente obsoleto, en contravención del deber constitucional de protección de la vida y la integridad de las personas.
Por las razones expuestas, la Subsección concluye que el INVÍAS sí está obligado a actualizar los estudios técnicos que permitan definir la solución hidráulica requerida para eliminar o mitigar el riesgo de inundación que afecta al corregimiento Doradal. En consecuencia, se mantendrán sustancialmente las órdenes impartidas al INVIAS por el Tribunal Administrativo de Antioquia en este punto, pero se modificará su redacción para lograr un grado de especificidad que facilite su ejecución, de la siguiente manera:
Dentro del término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, deberá realizar los estudios técnicos, hidrológicos e hidráulicos necesarios para determinar el tipo de obra que debe ejecutarse con el fin de mitigar
113 Ley 1523 de 2012. “Artículo 3°. Principios generales. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son: […] 2. Principio de protección: Los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados. […] 15. Principio de oportuna información: Para todos los efectos de esta ley, es obligación de las autoridades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, mantener debidamente informadas a todas las personas naturales y jurídicas sobre: Posibilidades de riesgo, gestión de desastres, acciones de rehabilitación y construcción así como también sobre las donaciones recibidas, las donaciones administradas y las donaciones entregadas. […]”.
o eliminar el riesgo que actualmente se presenta en el corregimiento Doradal, municipio Puerto Triunfo, Antioquia. Dichos estudios deberán incluir el análisis de toda la infraestructura complementaria que pueda estar generando riesgo para la comunidad ubicada aguas arriba y abajo del box culvert; y
Dentro del término de dos (2) años contados a partir del vencimiento del plazo otorgado en el numeral anterior, deberán ejecutarse las obras que resulten necesarias, según los estudios elaborados en cumplimiento de la orden impartida en esta providencia.
En ese orden de ideas, resulta inane que el Municipio precise la ubicación y las dimensiones de las soluciones hidráulicas, pues justamente tales aspectos deberán ser definidos en los estudios técnicos que corresponde elaborar al INVÍAS. Con todo, se ordenará que el Municipio y CORNARE apoyen al INVÍAS en la realización de los estudios descritos anteriormente, dentro del marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
Infraestructura a cargo de la ANI y sus funciones
El Tribunal Administrativo de Antioquia impuso a la ANI la obligación de adelantar labores de mantenimiento preventivo y correctivo sobre el box culvert mientras se ejecutan las obras definitivas. La ANI apeló esta decisión, alegando que el tramo en cuestión no hace parte de la infraestructura a su cargo, pues no fue expresamente asignado por el Ministerio de Transporte o el Gobierno Nacional, y que sus funciones son de naturaleza técnica y de estructuración, no de ejecución directa de obras.
Al respecto, se advierte que, de conformidad con el Decreto 2171 de 1992 y la Ley 105 de 1993, el INVÍAS es el administrador de las vías nacionales, con funciones de construcción, mantenimiento y conservación.
No obstante, el artículo 3 del Decreto 4165 de 2011114 asigna a la ANI la planeación, estructuración, contratación, ejecución, administración y evaluación de proyectos de concesión y otras formas de asociación público-privada para el desarrollo de la infraestructura de transporte.
A su turno, el artículo 3 de la Ley 1508 de 2012115 establece que las entidades estatales pueden encargar a un inversionista privado el diseño, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura pública bajo esquemas de asociación público-privada.
114 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones (INCO)”.
115 “Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”.
En este marco normativo, cuando una vía nacional originalmente administrada por el INVÍAS ha sido entregada en concesión bajo supervisión de la ANI, la competencia para realizar labores de mantenimiento y conservación recae en el concesionario, conforme a las obligaciones contractuales y al artículo 3 de la Ley 1508 de 2012.
En este esquema, la ANI conserva la función de dirección, supervisión y control del contrato, y debe garantizar la ejecución de obras adicionales o emergentes cuando excedan el alcance contractual; mientras que, en principio, el INVÍAS, en vigencia de la concesión, carece de competencia para ejecutar directamente obras de mantenimiento, sin perjuicio de su rol residual como titular del patrimonio vial nacional y coordinador de la planeación sectorial.
Al respecto, en el caso concreto se encuentra probado que:
En 1996, el INVÍAS y la sociedad Devimed S.A. suscribieron el contrato de concesión núm. 0275, cuyo objeto consiste en “realizar por el sistema de concesión los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento del proyecto “Desarrollo Vial del Oriente de Medellín y Valle de Río Negro y Conexión a Puerto Triunfo” en el departamento de Antioquia”.
Particularmente, la cláusula sexta estatuye que el concesionario tiene a su cargo, entre otras, la siguiente obligación: “[…] los trabajos de conservación, reparación, mantenimiento y reconstrucción necesarios para mantener el proyecto en los niveles de servicio e índice de estado del pavimento establecidos en la cláusula vigésima quinta […] Esta obligación incluye la remoción de derrumbes y deslizamientos y posterior mantenimiento de la zona donde se presenten […] como también las reparaciones que sean necesarias para mantener en buen estado todos los puentes existentes en la vía concesionada. [….]”.
Por su parte, la cláusula vigésima quinta establece que: “[d]esde la suscripción del “Acta de iniciación de la Etapa de Diseño y Programación”, hasta la entrega final del proyecto, al término del contrato, el concesionario asume entera responsabilidad por el mantenimiento de los tramos de carretera incluidos en la concesión, la reparación y el cuidado de todas las obras incluidas en la misma, con excepción de los tramos cinco y seis, que el concesionario deberá conservar y mantener, a partir del momento que el Instituto le haga entrega de los mismos” (hecho probado 3.3.);
En 1999, el INVÍAS y Devimed S.A. firmaron el acta de entrega de la totalidad de la vía Santuario-Puerto Triunfo-Caño Alegre a esta última (hecho probado 3.4.);
Mediante Resolución 003521 de 2003, el INVÍAS cedió a título gratuito y subrogó el contrato de concesión al Instituto Nacional de Concesiones (hoy la ANI) (hecho probado 3.5.); y
El 1 de septiembre de 2018, la ANI entregó nuevamente al INVÍAS el tramo objeto de estudio (hecho probado 3.14.). Tal como lo reconocen los demandantes y las entidades en distintas oportunidades del proceso. De la misma manera, en oficio del 24 de abril de 2019, la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia informó que la vía era manejada por el INVÍAS.
Por consiguiente, en principio, tratándose de una vía concesionada, sería la sociedad Devimed S.A. quien debería asumir la obligación de realizar el mantenimiento habitual del box culvert. Sin embargo, al no haber sido vinculada al presente proceso, no es procedente impartir órdenes en su contra, en atención al principio de debido proceso y al derecho de defensa.
No obstante, estando de por medio la amenaza de un derecho colectivo, y acreditado que el box culvert ubicado en la autopista Medellín – Bogotá presenta una condición estructural de riesgo que pone en peligro a la población del corregimiento Doradal, se impone la necesidad de actuaciones inmediatas de mitigación del riesgo y mantenimiento de la estructura.
Por ello, la Sala concluye que el INVÍAS -como administrador de la vía- deberá, directamente o a través del concesionario, ejecutar o exigir la ejecución de las labores de mantenimiento preventivo y correctivo del box culvert y sus alrededores, con el fin de garantizar la seguridad de la población mientras se define y construye la solución definitiva.
Frente a este particular, es importante precisar que, aunque en sentencia del 21 de noviembre de 2024, exp. 15001-23-33-000-2019-00299-01, la Sección Primera del Consejo de Estado ordenó el cumplimiento de determinadas medidas a una sociedad que había cedido el contrato de concesión del corredor vial Briceño – Tunja y que alegaba falta de legitimación en la causa por pasiva, tal decisión no resulta aplicable al presente caso, por las razones que se exponen a continuación.
En aquella oportunidad, desde la presentación de la demanda se vinculó a C.S.S. Constructores S.A., sociedad concesionaria. No obstante, durante el trámite procesal, el contrato de concesión fue cedido a BTS Concesionario S.A.S. Por esta razón, C.S.S. Constructores S.A. controvirtió en apelación las órdenes impartidas en su contra por la sentencia de primera instancia.
En esa ocasión, la Sección Primera explicó que CSS Constructores S.A. debía asumir las consecuencias procesales derivadas del litigio, dado que, aun cuando cedió el contrato, el cesionario se abstuvo de intervenir en el proceso, ya fuera como litisconsorte o como sustituto procesal. En esa medida, la sociedad originalmente vinculada permaneció como sujeto pasivo dentro del proceso y, por tanto, como destinataria de las órdenes impartidas.
Por el contrario, en el presente caso, la sociedad concesionaria ha sido siempre la misma y nunca fue vinculada a este proceso, de modo que su posición procesal no
ha sido ocupada en ningún momento del trámite. En consecuencia, la decisión antecedente no resulta aplicable al presente estudio.
Adicionalmente, es importante resaltar que la puesta en marcha de medidas no puede quedar supeditada a discusiones sobre titularidad administrativa o contractual del tramo, pues la finalidad de este medio de control es prevenir un daño colectivo y proteger la vida y seguridad de los habitantes del corregimiento Doradal.
Sin embargo, la ANI es la llamada a supervisar y gestionar la ejecución y cumplimiento de los contratos de concesión. En este caso, existe un contrato de concesión vigente que impide relevar de sus funciones a la ANI, aun cuando la vía esté a cargo del INVÍAS (hecho probado 3.3.).
Por consiguiente, en ejercicio de sus funciones de supervisión y gestión contractual, la ANI deberá coordinar con el INVÍAS y el concesionario la adopción de las medidas correspondientes y vigilar su cumplimiento, pues aceptar la tesis propuesta por esta entidad, la cual afirma que carece de injerencia sobre el tramo en cuestión, implicaría desconocer sus obligaciones legales, así como los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad consagrados en el artículo 3 de la Ley 1523 de 2012, vaciando de contenido el deber constitucional de protección de los derechos colectivos previsto en el artículo 88 de la Constitución Política.
En virtud de los principios de eficacia y coordinación administrativa (artículo 209 CP), las entidades públicas no pueden omitir el ejercicio de competencias preventivas cuando se encuentra comprometida la protección de derechos colectivos. Desde esta perspectiva, la Sala modificará la orden del a quo y, en su lugar, dispondrá que el INVÍAS, directamente o a través del concesionario, ejecute las labores de mantenimiento y conservación del box culvert y sus alrededores, hasta tanto se construya la solución hidráulica definitiva. Además, se ordenará que la ANI coordine con el ÍNVÍAS y la concesionaria las medidas correspondientes.
Otras determinaciones
Esta Sala ordenará conformar un comité de verificación del cumplimiento de esta providencia, integrado por: (i) la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-; (ii) la parte demandante; (iii) el personero municipal de Puerto Triunfo; (iv) el alcalde de Puerto Triunfo o su delegado; (v) el gobernador de Antioquia o su delegado; (vi) el director de CORNARE o su delegado; (vii) el director de la UNGRD o su delegado; (viii) el director del INVÍAS o su delegado; (ix) el director de la ANI o su delegado; y (x) el procurador general de la Nación o su delegado, quienes deberán reunirse trimestralmente para hacer seguimiento al cumplimiento de las órdenes.
Finalmente, resulta pertinente recordar que: (i) el juez de segunda instancia tiene la potestad de modificar las órdenes establecidas en la decisión recurrida, para, en su lugar, impartir las que considere conducentes y pertinentes para obtener la
protección de los derechos colectivos invocados116; y (ii) después de proferida la sentencia, el juez responsable de la ejecución del fallo tiene la potestad de alterar el contenido de las órdenes impartidas, en caso de que ello resulte necesario para proteger los derechos del conglomerado social y para garantizar la ejecución de la sentencia117, esto es, “siempre que la instrucción se torne de imposible cumplimiento, o cuando la medida sea ineficiente en el propósito de restaurar los derechos colectivos”118. Esto, en consonancia con pronunciamientos donde se ha precisado que esta intervención judicial “no puede producirse en cualquier evento, sino que debe reservarse únicamente a aquellos supuestos en los cuales se presenten condiciones tan extraordinarias que justifiquen y hagan imperativa dicha intervención, aseguren su carácter excepcional y garanticen tanto la finalidad de lograr el cumplimiento de la decisión en su sentido original. […] es una oportunidad para ajustar el tipo de orden o aspectos accidentales de las medidas decretadas con el fin de que éstas pueden cumplirse”119.
Conclusión
La vulneración y amenaza al derecho colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles se configura por la concurrencia de dos causas diferenciadas, pero complementarias: de un lado, la insuficiencia hidráulica del box culvert –en la que se subsumen los fenómenos de remolinos, desbordamientos e inestabilidad de taludes– y, de otro, la expansión urbana y ocupación irregular de la ronda hídrica en zonas de amenaza alta por inundación, imputable a falencias en el control urbanístico y en la gestión del riesgo por parte del Municipio. Esta doble fuente de riesgo justifica plenamente la imposición de órdenes dirigidas a dicha entidad territorial, no solo por sus competencias constitucionales y legales en materia de ordenamiento del territorio y prevención de desastres, sino también porque el juez popular está facultado para adoptar todas las medidas necesarias, aún más allá de lo estrictamente pedido, con el fin de contener y evitar la vulneración efectiva de los derechos colectivos comprometidos.
No le asiste razón al INVÍAS al pretender relevarse de la obligación de actualizar los estudios técnicos, pues los conceptos existentes no reflejan las condiciones actuales del cauce ni la transformación urbana y ambiental del corregimiento Doradal, circunstancias que inciden directamente en la magnitud y dinámica del riesgo. La naturaleza cambiante de los fenómenos hidrológicos y la intervención antrópica acreditada en el expediente imponen la necesidad de contar con diseños hidrológicos e hidráulicos actualizados que permitan definir con rigor la solución
116 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2020, Rad. No. 63001-23-33-000-2019-00024-01.
117 Artículo 34 de la Ley 472 de 1998; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2020 y auto del 29 de abril de 2021, Rads. No. 63001-23-33-000-2019-00024-01 y 88001-23-31-000-2002-90004-06, respectivamente.
118 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 29 de abril de 2021, Rad. No. 88001-23-31-000-2002-90004-06.
119 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 23 de junio de 2016, Rad. No. 08001-23-31-000-2002-01193-03.
estructural idónea. Por ello, se mantendrán las órdenes dirigidas a que el INVÍAS adelante los estudios y ejecute las obras correspondientes, con el apoyo del Municipio y de CORNARE en el marco de sus competencias, a fin de garantizar una respuesta técnica integral y eficaz para mitigar o eliminar el riesgo de inundación.
Si bien la ANI no ostenta competencia directa para ejecutar obras de mantenimiento sobre la infraestructura vial y su función se circunscribe a la estructuración, supervisión y control de los proyectos concesionados, lo cierto es que la vía y el box culvert en cuestión están amparados por un contrato de concesión que trasladó al concesionario las obligaciones de conservación y mantenimiento. No obstante, ante la no vinculación de este último al proceso y la acreditada amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres, no es jurídicamente viable dejar sin destinatario las medidas urgentes de mitigación. Por ello, corresponde al INVÍAS, en su calidad de administrador actual de la vía y titular del patrimonio vial nacional, ejecutar directamente o exigir al concesionario el cumplimiento de las labores de mantenimiento preventivo y correctivo necesarias, garantizando así una respuesta inmediata y eficaz mientras se adopta la solución estructural definitiva.
Se imparten las ordenes necesarias para asegurar la efectividad del derecho colectivo invocado, en consonancia con los postulados del artículo 88 de la Constitución, la Ley 472 de 1998, la Ley 1523 de 2012 y la jurisprudencia pacífica de esta Corporación. Particularmente: (i) se mantienen las órdenes impuestas al INVÍAS relativas a la elaboración de los estudios técnicos para determinar el tipo de obra con mayor capacidad hidráulica y la correspondiente ejecución de la obra; (ii) se modifica la orden concerniente al mantenimiento preventivo mientras se realizan las obras necesarias de reemplazo, en el sentido de que sea el INVÍAS quien lo efectúe; (iii) se revocan las órdenes impuestas al Municipio de Puerto Triunfo y al INVÍAS derivadas de la declaración de amenaza por causas distintas al crecimiento poblacional y a la insuficiencia hidráulica; (iv) se modifican y complementan las órdenes sobre la reubicación de las personas, para fijar las reglas que esta Sala estima más idóneas y efectivas para salvaguardar el derecho colectivo afectado; y
se mantienen y se complementan las órdenes encaminadas a que las entidades, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, se apoyen para dar cabal cumplimiento a lo resuelto en esta sentencia.
Costas
El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 establece que el juez debe aplicar las normas de procedimiento civil relativas a las costas, y que solo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
De conformidad con la sentencia de unificación proferida el 6 de agosto de 2019 por la Sala 27 Especial de Decisión, el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas debe observar las siguientes reglas120:
El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho;
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem;
Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues, al tenor del artículo 364 del CGP, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia;
Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente; y
En cualquiera de los eventos en que proceda el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 ibidem
Bajo ese derrotero, esta Subsección condenará en costas al Municipio de Puerto Triunfo y al INVÍAS, entidades a las que se les imputó la amenaza del derecho colectivo, y ordenará a la Secretaría de la Sección Tercera que proceda con la
120 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, Rad. No. 15001-33-33-007-2017-0036-01.
respectiva liquidación, ejercicio que tendrá que observar las reglas prescritas en los artículos 365 y 366 del CGP.
En lo atinente a las agencias en derecho, y al encontrarse acreditada la labor desplegada por los demandantes, la Sala impondrá condena por este concepto por la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con lo establecido en el artículo 5121 del Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016122. Este monto (1 SMLMV) deberá ser pagado en partes iguales por el INVÍAS y el Municipio de Puerto Triunfo.
Es importante precisar que, si bien las órdenes que se impartirán en esta sentencia involucran a CORNARE, a la UNGRD, al Departamento de Antioquia y a la ANI, estas no obedecen a la existencia de una acción u omisión por parte de dichas entidades que implique amenaza o vulneración de los derechos invocados, sino que se fundamentan en los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad positiva, solidaridad y sistémico, que imponen el trabajo articulado para la protección efectiva de los derechos colectivos123.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
MODIFICAR la sentencia proferida el 7 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación
– Ministerio de Transporte y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
SEGUNDO: AMPARAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el derecho colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, amenazado y vulnerado por el Municipio de Puerto Triunfo y el Instituto Nacional de Vías.
TERCERO: ORDENAR al Instituto Nacional de Vías que:
Dentro del término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, realice los estudios técnicos, hidrológicos e hidráulicos necesarios para determinar el tipo de obra que debe ejecutarse con el fin de mitigar o eliminar el riesgo que actualmente se presenta en el corregimiento Doradal, municipio Puerto Triunfo, Antioquia. Dichos estudios deberán incluir el análisis de toda la
121 “Artículo 5. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] 1. Procesos declarativos en general. […] En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V. […]”.
122 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.
123 Por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 9 de mayo de 2024, Rad. No. 73001-23-33-000-2016-00558-01.
infraestructura complementaria que pueda estar generando riesgo para la comunidad ubicada aguas arriba y abajo del box culvert; y
Dentro del término de dos (2) años contados a partir del vencimiento del plazo otorgado en el numeral anterior, ejecute las obras que resulten necesarias según los estudios elaborados en cumplimiento de la orden impartida en esta providencia.
Una vez quede en firme esta providencia, proceda de manera inmediata a realizar el mantenimiento preventivo y correctivo que corresponda a la infraestructura ubicada en la autopista Medellín-Bogotá, a la altura del corregimiento Doradal. Esta orden podrá ser ejecutada directamente o a través del concesionario, y tendrá que realizarse, como mínimo, tres veces al año (cada 4 meses), hasta tanto se haya construido la solución hidráulica que ponga fin a las inundaciones, lo cual deberá ocurrir conforme a los términos fijados en esta providencia.
CUARTO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura que, en virtud de las competencias atribuidas por la ley y de ser necesario, realice el acompañamiento y la supervisión correspondiente para que el concesionario Devimed S.A. ejecute las labores de mantenimiento correctivo y preventivo de la infraestructura ubicada en la autopista Medellín – Bogotá, a la altura del corregimiento Doradal.
QUINTO: ORDENAR al Municipio de Puerto Triunfo y a la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare - CORNARE - que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, apoyen al Instituto Nacional de Vías en la realización de los estudios descritos en el ordinal tercero de esta providencia.
SEXTO: ORDENAR al Municipio de Puerto Triunfo que, si aún no lo ha hecho:
En el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, realice las actuaciones administrativas necesarias para determinar el número de viviendas o intervenciones antrópicas que desconozcan la zona de protección ambiental e hidráulica, de uso público y no edificable.;
En el término de tres (3) meses, contados a partir del vencimiento del plazo otorgado en el numeral anterior, adopte una estrategia de reubicación temporal de las familias cuyos bienes se encuentren dentro de la franja de 30 metros de ancho paralela a las líneas a cada lado del cauce de la Quebrada Doradal (subsidio de arriendo, albergues u otras medidas pertinentes). Estas ayudas deberán mantenerse hasta tanto se resuelva la situación de las personas afectadas, esto es, cuando se haya culminado o ejecutado el plan de reubicación definitiva;
En el término de siete (7) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, actualice los estudios de riesgo por inundación del corregimiento Doradal, que permitan definir medidas, obras y estrategias de intervención y recuperación.
En el término de tres (3) meses, contados a partir del vencimiento del plazo anterior, elabore un proyecto de reubicación definitiva para las familias asentadas en zonas de alto riesgo no mitigable, en condiciones similares o mejores a las existentes. Este proyecto deberá ejecutarse en el plazo de dos (2) años, contado a partir de elaboración del respectivo proyecto, prorrogable por decisión motivada del tribunal de primera instancia.
En el término de siete (7) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, actualice el Esquema de Ordenamiento Territorial, si no lo ha hecho en los últimos tres periodos constitucionales.
En el término de siete (7) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, revise y actualice el Plan Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres, incorporando: (a) el diagnóstico actualizado de amenazas y vulnerabilidades en la zona de influencia del cauce de la quebrada Dorada; (b) la identificación de los asentamientos en alto riesgo y las medidas de mitigación o reubicación correspondientes; y (c) la programación de actividades de educación comunitaria y prevención.
Una vez finalizado el proceso de reubicación, realizar las actuaciones administrativas que correspondan para mantener libre de ocupación la franja de 30 metros de ancho paralela a las líneas a cada lado del cauce de la Quebrada Doradal y las zonas consideradas de alto riesgo no mitigable.
SÉPTIMO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare, al Departamento de Antioquia y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, apoyen al municipio en el cumplimiento de las órdenes de amparo, priorizando la reducción del riesgo en el corregimiento Doradal.
OCTAVO: INSTAR a la Defensoría del Pueblo para que realice un acompañamiento del proceso de reubicación, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
NOVENO: CONFORMAR un comité de verificación del cumplimiento de esta providencia, integrado por: (i) la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-; (ii) la parte demandante; (iii) el personero municipal de Puerto Triunfo; (iv) el alcalde de Puerto Triunfo o su delegado; (v) el gobernador de Antioquia o su delegado; (vi) el director de CORNARE o su delegado; (vii) el director de la UNGRD o su delegado; (viii) el director del INVÍAS o su delegado; (ix) el director de la ANI o su delegado; y (x) el procurador general de la Nación o su delegado, quienes deberán reunirse trimestralmente para hacer seguimiento al cumplimiento de las órdenes.
DÉCIMO: CONDENAR en costas al Instituto Nacional de Vías y al Municipio de Puerto Triunfo, que serán liquidadas, en la medida de su comprobación, por la Secretaría de la Sección, teniéndose en cuenta la fijación de agencias en derecho a favor de la parte demandante por un (1) salario mínimo mensual legal vigente. Este monto (1 SMMLV) deberá ser pagado en partes iguales por las mencionadas entidades.
UNDÉCIMO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
DUODÉCIMO: Ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
NICOLÁS YEPES CORRALES
Presidente de la Sala
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
WILLIAM BARRERA MUÑOZ
Magistrado Aclaración de voto
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Magistrada
SP1
2
