CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026)
Radicación: 05001-23-33-000-2018-00374-01 (74074)
Demandante: Guillermo León Restrepo Rico y otro Demandado: Nación-Congreso de la República y otros Proceso: Reparación directa
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-LEGISLADOR-Recuento histórico y jurisprudencial de este evento de responsabilidad. HECHO DEL LEGISLADOR-El Estado es responsable por las leyes que impongan cargas públicas desproporcionadas a un particular. DAÑO ESPECIAL-Título de imputación por el rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas. HECHO DEL LEGISLADOR-La responsabilidad derivada de la declaratoria de inexequibilidad de una ley se determina por los efectos que la sentencia atribuya a esa decisión. LEY 1448 de 2011-por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. LEY 1448 de 2011-Creó, como mecanismo de reparación integral, la restitución de tierras despojadas (previo procedimiento administrativo y judicial). DAÑO ANTIJURÍDICO-No se configuró porque, ante la pérdida de la propiedad del tercero “de buena fe”, la Ley de víctimas previó una compensación (previa acreditación de la buena fe exenta de culpa). RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN EVENTOS DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-Artículo 65 de la Ley 270 de 1997.
ERROR JURISDICCIONAL-Actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y violatoria del debido proceso. PRESUPUESTOS DEL ERROR JURISDICCIONAL-Se deben interponer los recursos y la providencia debe estar en firme (artículo 67 de la Ley 270 de 1996). ERROR JURISDICCIONAL-El juez de la responsabilidad no constituye una instancia adicional.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 20 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
En el año 2011, el Congreso de la República expidió la Ley 1448 de 2011, por la cual se fijaron medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, entre ellas, la restitución de tierras despojadas (previo procedimiento administrativo y judicial). En el año 2015, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia-Sala Civil Especializada de Tierras, ordenó la
restitución de varios predios –de propiedad de Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero– a antiguos propietarios, quienes, según el Tribunal, fueron víctimas de despojo de esas tierras.
Los demandantes alegan que la Ley 1448 de 2011 les causó un daño especial (pérdida de la propiedad), y desconoció una situación jurídica consolidada sin indemnización. Por otro lado, plantearon un error jurisdiccional en las sentencias de restitución de tierras, que negaron la compensación por buena fe exenta de culpa.
ANTECEDENTES
La demanda
El 12 de febrero de 2018, Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Congreso de la República, y Nación-Rama Judicial, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“4.1. Declárese que la Nación - Congreso de la República, y La Nación-Rama Judicial-Consejo Superior de la Judicatura son administrativamente responsables por los daños antijuridicos causados a los demandantes con la expedición de la Ley 1448 de 2011 y su posterior aplicación por parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras, que llevó a que les fueran arrebatados unos bienes inmuebles de su propiedad, sin que se les haya pagado ningún tipo de indemnización o compensación, a pesar de haberlos adquirido legalmente, como consta en los procesos de restitución de tierras con radicados: 23-001-31-21-001-2014-00007- 00 y 23-001-31-21-001-2014-00021-00,
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras.
Daño material
Daño emergente 4.2. Como consecuencia de lo anterior, condénese a la Nación - Congreso de la Republica; La Nación-Rama Judicial-Consejo Superior de la Judicatura, a pagar a los demandantes, por concepto de PERJUICIOS MATERIALES, en su dimensión de DAÑO EMERGENTE, la suma de
$1,714,472,000, correspondiente al valor de las 85 hectáreas y 7.236 metros cuadrados de los predios restituidos objeto del proceso, a la fecha de la restitución, en valor constante, actualizado según el IPC al momento de la ejecución de la providencia que ponga fin al proceso, junto con los intereses moratorios causados desde tal decisión”1
Hechos
La demanda afirma que, en el año 2005, los empresarios Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero decidieron, de manera conjunta, adquirir bienes inmuebles para destinarlos a ganadería en los departamentos de Antioquia, Córdoba y Sucre.
El 19 de julio de 2006, compraron, a Jorge Enis –ganadero de la región–, 684 hectáreas. Y, en los años siguientes, adquirieron más predios colindantes. Antes de hacer las compras, los demandantes observaron total diligencia y cuidado, al punto que se asesoraron al momento de realizar los negocios con personas conocedoras de tierras y un abogado que estudió la situación jurídica de los predios.
Expuso que, en el año 2011, el Congreso de la República expidió la Ley 1448 de 2011, también llamada “Ley de víctimas”, por la cual se dictaron, entre otras disposiciones, medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno.
La ley estableció, como uno de los mecanismos de reparación integral, la restitución de tierras despojadas (previo trámite administrativo y, de ser necesario, una fase judicial).
En el año 2015, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia-Sala Civil Especializada de Tierras, ordenó la restitución de varios predios –de propiedad de Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero– a quienes, según el Tribunal, fueron víctimas de despojo de esas tierras.
La demanda expone que (i) por la promulgación de la Ley 1448 de 2011, especialmente, por la incursión de un proceso de restitución de “tierras despojadas”, los “legítimos propietarios” (hoy demandantes) perdieron sus bienes. La Ley 1448 de 2011 les causó un daño especial (pérdida de la propiedad) que no estaban en el deber jurídico de soportar, y significó una ruptura en las cargas que normalmente debe soportar un individuo en sociedad (en tanto existía una situación jurídica consolidada, la cual, como mínimo, daba lugar a una indemnización).
Por otro lado, se plantea (ii) un error jurisdiccional dentro de los procesos de
restitución de tierras n°. 23-001-31-21-001-2014-00007-00 y n°. 23-001-31-21-001-2014-00021-00, en los cuales se negó el pago de una compensación a Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero porque no acreditaron la buena fe exenta de culpa”2. Al respecto, según la demanda, el Tribunal no tuvo en cuenta que (1) la adquisición de bienes se ajustó a las leyes vigentes al momento de la compraventa, y (2) que los propietarios no tuvieron incidencia en los actos de despojo (y, sobre todo, no conocían esa circunstancia).
Contestaciones de la demanda Congreso de la República
El Congreso de la República alegó el hecho de un tercero y la culpa de la víctima. Planteó que el daño no se originó en la expedición de una Ley, sino en la decisión de un proceso judicial que ordenó la restitución de unas propiedades. Precisó que la decisión judicial se fundó en la ausencia de prueba de buena fe exenta de culpa, carga probatoria que, legalmente, les correspondía a los propietarios del bien previamente despojado.
Al respecto, el Congreso explicó que los demandantes no acreditaron más allá de una actuación honesta, correcta, que tuviese apoyo en la confianza, un comportamiento exento de error, diligente y oportuno, que, de acuerdo con la finalidad perseguida, como lo era el adquirir bienes inmuebles en zonas con contexto de violencia y despojo (como en los que se encontraban situados los restituidos), mostrara la verificación de que los bienes (o su cadena de trasferencias) no estuviesen viciados, precisamente, por actos de despojo.
En ese orden, insistió que los demandantes no cumplieron su carga probatoria y no debían trasladar esa falta de diligencia al creador de la Ley.
Agregó, frente al hecho del legislador planteado, que los argumentos carecían de estructura y fundamento para concluir la existencia de un daño antijurídico. No se precisó el fundamento normativo de la alegada “seguridad jurídica”, así como de la
2 Folio 1-5 c. principal 1. Y F. 1-5, expediente digital Samai Tribunal Administrativo de Antioquia (índice 57).
“confianza legítima” consideradas como vulneradas. Tampoco los fundamentos para aplicar estas figuras.
Resaltó que la Corte Constitucional en varias oportunidades se ha pronunciado sobre la exequibilidad de la Ley 1448 de 2011, refiriendo puntualmente a las sentencias C-7I5-20I2, C- 250 de 2012, C-438 de 2013, C-795 de 2014, C-0I7-
20I5 y C-330 de 2016, en las cuales se estableció la constitucionalidad de ese cuerpo normativo.
Así las cosas, sostuvo que al Congreso de la República no tenía responsabilidad alguna por la expedición de la Ley 1448 de 20113.
Finalmente, en el mismo escrito, solicitó la vinculación del DAPRE, en tanto la Ley de Víctimas fue sancionada por la Presidencia de la República sin objeciones4.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-DAPRE
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-DAPRE alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no existen disposiciones legales o constitucionales que vinculen al DAPRE con las acciones y omisiones planteadas en la demanda. Precisó que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (de conformidad con lo previsto en el Decreto 672 de 2017, modificado por el Decreto 179 de 2019) tiene como objeto asistir al Presidente de la Republica en su calidad de Jefe de Gobierno, Jefe de Estado y suprema Autoridad Administrativa, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y prestarle el apoyo administrativo necesario para dicho fin.
Por otro lado, insistió en el carácter técnico de esa Entidad (cuyo único propósito es el de servir de apoyo administrativo para el cumplimiento de las funciones del Presidente de la República), y no tuvo ni tiene participación institucional –directa o indirecta– en los hechos aludidos en la demanda, pues esa entidad no tiene ni ha
3 F. 3-16 archivo “contestación Congreso” índice 57 SAMAI del Tribunal Administrativo de Antioquia.
4 El 30 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia, por solicitud del Congreso de la República, ordenó la vinculación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-DAPRE (como demandado).
tenido a su cargo las tareas de definición de políticas de atención a los llamados “segundos ocupantes” dentro del marco de la Ley 1448 de 2011, norma que tiene lugar dentro de los procesos judiciales de restitución de tierras, adelantados por la jurisdicción civil –en sus salas de tierras–.
Entonces, al tratarse la demanda de daños derivados de una Ley (expedida por el Congreso) y de la función jurisdiccional, no tenía sentido su vinculación y, mucho menos, la legitimación en la causa5.
Nación-Rama Judicial
La Nación-Rama Judicial, al oponerse a las pretensiones, señaló que actuó de conformidad con la ley y las sentencias dictadas hicieron tránsito a cosa juzgada. Agregó que los procesos números n°. 23-001-31-21-001-2014-00007-00 y n°. 23-001-31-21-001-2014-00021-00 se surtieron conforme a los disposiciones sustanciales y procesales de la Ley 1448 de 2011 “Ley de víctimas”. Aunque para la fecha en que se profirieron las decisiones, la Corte Constitucional no había fijado parámetros interpretativos para esos procesos, se tuvieron en cuenta criterios posteriormente mencionados por esa corporación (garantía a la verdad, la justicia, reparación y no repetición). Por otro lado, expuso que quien formulaba oposición (los hoy demandantes) tuvieron la oportunidad procesal de acreditar su condición de tercero de buena fe exenta de culpa, calidad que no probaron.
A manera de contexto, se señaló que los reclamantes fueron despojados de sus parcelas ubicadas en los predios conocidos como “Cedro Cocido” y “Arquía”, cuando la Fundación para la Paz de Córdoba-FUNPAZCOR (fundación financiada con recursos paramilitares), quiso “recuperar” las parcelas que habían sido donadas a campesinos de la zona. Además, se explicó que en el proceso judicial de restitución se evaluaron las razones y pruebas aportadas por los opositores (hoy demandantes), quienes alegaron que no conocían circunstancias de despojo y confiaron en la buena fe de sus vendedores y asesores jurídicos. Sin embargo, el Tribunal concluyó que, como en la cadena de propietarios figuraban los Castaño Gil, los adquirentes debieron tener un mayor esfuerzo en indagar las regularidades
5 F. 1 y ss archivo “contestación DAPRE” índice 57 SAMAI del Tribunal Administrativo de Antioquia.
o irregularidades de las adquisiciones anteriores y las circunstancias de violencia que pudieron tener lugar en cada uno de los anteriores negocios6.
Sentencia de primera instancia
El 20 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia en la que negó las pretensiones, al estimar que no se acreditó la antijuridicidad del daño. Señaló que el daño alegado por la parte demandante, por pérdida de la propiedad, no revestía el carácter de antijurídico.
Sobre la responsabilidad por la expedición de la Ley 1448 de 2011, el Tribunal estimó que, si bien el Estado-Legislador podía ser responsable a título de daño especial, la “Ley de víctimas” –cuestionada– no impuso una carga adicional a los demandantes frente al equilibrio de cargas públicas. En efecto, la misma ley contempló, en su artículo 91, el reconocimiento de compensaciones para aquellos terceros que lograran acreditar la “buena fe exenta de culpa” en la adquisición de los predios, brindando así garantías procesales suficientes para proteger a los ocupantes legítimos. Sin embargo, los demandantes no probaron esa condición.
En cuanto al error jurisdiccional, el Tribunal determinó que no se configuró un daño antijurídico por concepto de error jurisdiccional ni de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Se consideró que la sentencia del Tribunal Superior de Antioquia, que ordenó la restitución de los inmuebles, fue una decisión legítima y ajustada a derecho, pues se fundamentó en la falta de acreditación de la “buena fe calificada” por parte de los opositores. En tal sentido, se recalcó que el medio de control de reparación directa no podía ser utilizado como una tercera instancia para reabrir debates probatorios ni jurídicos definidos en el proceso de restitución de tierras.
Finalmente, el Tribunal concluyó que el proceso de restitución dio cuenta que los predios se encontraban en un contexto de violencia y despojo (relacionado con la "Casa Castaño" y "FUNPAZCOR"), y que los demandantes no actuaron con la diligencia debida para verificar dicha situación. En ese marco, la privación del derecho de propiedad no constituyó una lesión que los actores no estuvieran
6 F. 1 y ss archivo “contestación Rama Judicial” índice 57 SAMAI del Tribunal Administrativo de Antioquia.
obligados a soportar, sino la consecuencia jurídica ante el incumplimiento de una carga probatoria –en el marco de una ley de orden público y de carácter garantista–7.
Recurso de apelación
La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia. Esgrimió que el daño invocado tiene el carácter de antijurídico, en tanto la garantía de la reparación de las víctimas no podía oponerse a los derechos de quienes de buena fe adquirieron propiedades bajo la convicción de que eran legales. En este caso, tanto la ley, como su aplicación (a través del proceso de restitución de tierras), privó a los demandantes de gozar de su derecho de propiedad y de disfrutar de sus bienes adquiridos conforme a derecho.
Planteó un error en la apreciación del daño antijurídico, en tanto la pérdida de la propiedad y la posesión de los inmuebles (con importante valor económico) constituyó un daño cierto, real y actual que no tenían el deber jurídico de soportar.
Frente al hecho del legislador, el recurso argumentó que la Ley 1448 de 2011 introdujo requisitos no previstos al momento en que se consolidó el derecho de propiedad de los actores, en el año 2006. Sostuvo que el Estado-Legislador vulneró la confianza legítima y los derechos adquiridos, pues antes de dicha ley no existía norma que pusiera en duda la certeza de sus títulos, los cuales carecían de alertas en los certificados de tradición y libertad. Además, resultaron de negociaciones con precios del mercado.
Manifestó que, si bien la reparación a las víctimas del conflicto tenía un fin loable, esta obligación debía recaer en el Estado o en los victimarios, y no en particulares que no participaron en las hostilidades. La situación constituyó una expropiación sin indemnización, donde se obligó a los demandantes a asumir, con su patrimonio, el costo de la política de restitución, rompiendo el equilibrio de las cargas públicas.
7 F. 1-8 archivo “Sentencia” índice 51 SAMAI del Tribunal Administrativo de Antioquia.
En cuanto al error judicial, el recurso planteó una indebida valoración probatoria en las decisiones dentro de los procesos de restitución, al no reconocerse la “buena fe exenta de culpa” de los demandantes. El Tribunal Superior de Antioquia omitió valorar pruebas decisivas, como (i) los estudios de títulos realizados por entidades bancarias para la constitución de hipotecas y (ii) el hecho de que la adquisición ocurrió cuando el contexto de violencia en la zona ya había cesado (tras la desmovilización de grupos armados).
Finalmente, cuestionó que en la sentencia de primera instancia se haya analizado el caso bajo la óptica del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, cuando, conforme a la demanda, se debió hacer un estudio de error judicial, en tanto el daño provino directamente de una decisión jurisdiccional en el que se desconocieron las pruebas de diligencia de los opositores en el proceso de restitución8.
Trámite de segunda instancia
El 19 de diciembre de 2025, el Tribunal concedió el recurso de apelación9 y el 27 de febrero de 2026, el Despacho lo admitió10 y ordenó su ingreso para fallo (numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 202111).
CONSIDERACIONES
La demanda se presentó el 12 de febrero de 2018, por lo tanto, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante, CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA12, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las
8 F. 1-8 archivo “Memorialweb” índice 53 SAMAI del Tribunal Administrativo de Antioquia.
9 F. 1 archivo “Autoconcede” índice 54 SAMAI del Tribunal Administrativo de Antioquia
10 F. 1-8 archivo “Admite” índice 5 SAMAI del Tribunal Administrativo de Antioquia
11 «Artículo 247. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […] 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar […]».
12 «Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior».
demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código13, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia
La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA14. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA15, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $390.621.00016.
Medio de control procedente
La reparación directa es la acción idónea para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo17, cuya legalidad no se cuestiona. En
13 «Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».
14 «Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]».
15 «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]».
16 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2018, $781.242 por 500.
17 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos respecto de los cuales no se discute su legalidad. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421.
este caso el medio control de reparación directa es el que resulta procedente, por reclamarse el daño derivado –presuntamente– con la expedición de la Ley 1448 de 2011, “Ley de víctimas”. Además, por las presuntas acciones y omisiones de la Rama Judicial dentro del trámite de un proceso de restitución de tierras.
Demanda en tiempo
El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el literal i) del artículo 164.2 del CPACA es de dos años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo (si fue en fecha posterior) y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
Frente a las pretensiones por “hecho del legislador”, aun cuando la Ley 1448 de 2011 –por la cual se fijaron medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, entre ellas, la restitución de tierras despojadas– se promulgó el 10 de junio de 2011, el daño patrimonial alegado se concretó después de esa fecha, en diciembre de 2015, luego de proferidas las sentencias que ordenaron la restitución de los bienes, de propiedad de los demandantes, a sus antiguos dueños (víctimas de despojo).
Por lo tanto, la demanda (presentada el 12 de febrero de 2018) se interpuso en tiempo, es decir, antes del término de 2 años señalado en la ley.
En efecto, los demandantes tenían –para presentar demanda– hasta el 17 de diciembre de 201718, y, el 15 de diciembre de 2017 radicaron la solicitud de conciliación prejudicial. A partir de ese momento transcurrieron dos meses de suspensión, y, el 12 de febrero de 2018, luego de declararse fallida la conciliación, se presentó la demanda19.
18 El 30 de noviembre de 2015, el Tribunal Superior del Distrito judicial de Antioquia, Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras, profirió la sentencia dentro del proceso radicado 23001312100120140000700 (Cd folio 27, cuaderno 5 p. 397-487). Esta decisión fue notificada el 16 de diciembre de 2015. Y, el 9 de diciembre de 2015, profirió la sentencia dentro del proceso 23001312100120140002100 (Cd folio 21, Cd 1, cuaderno 5 parte 1). Esta decisión fue notificada el 14 de diciembre de 2015.
19 Según da cuenta certificado de no conciliación expedido por la Procuradora 112 Judicial II para asuntos constitucionales. (Folio 20 c. principal 1. Y F. 20, archivo “demanda”, expediente digital Samai Tribunal Administrativo de Antioquia, índice 57).
Ahora bien, en eventos de error jurisdiccional, el cómputo de la caducidad inicia a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia acusada de contener el error jurisdiccional, pues solo a partir de ese momento la víctima tiene conocimiento de la antijuricidad del daño.
La demanda se interpuso en tiempo -12 de febrero de 2018-, porque el demandante tuvo conocimiento de la antijuricidad del daño reclamado, frente al proceso 23001312100120140002100, desde el 14 de diciembre de 2016, fecha en la que quedó ejecutoriada la providencia que ordenó la restitución. Y, respecto del número 23001312100120140000700, desde el 16 de diciembre de 2016, fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia dictada en ese proceso.
Legitimación en la causa
Guillermo León Restrepo y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero están legitimados en la causa por activa, puesto que eran propietarios de tierras restituidas dentro de un proceso de restitución de tierras (adelantado en aplicación de la Ley 1448 de 2011). Además, son ellos quienes alegan como daño antijurídico la pérdida de esa propiedad.
La Nación-Congreso de la República se encuentra legitimada en la causa por pasiva, porque en virtud de su función constitucional de hacer las leyes (artículo 150 C.P.) expidió la Ley 1448 de 2011, por medio de la cual se fijaron medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, entre ellas, la restitución de tierras despojadas.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no está legitimado en la causa porque no participó en la expedición de la Ley de víctimas ni tiene a su cargo funciones jurisdiccionales.
La Nación-Rama Judicial está legitimada en la causa por pasiva, porque fue la entidad encargada del proceso de restitución de tierras (en su fase judicial) y quien, posteriormente, profirió sentencias que declararon la existencia de despojo y ordenó la restitución consecuencial.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar (i) si la expedición de la Ley 1448 de 2011 “Ley de víctimas” –que previó un proceso de restitución de tierras despojadas–generó un daño especial por pérdida de propiedades sin indemnización. Además, si esa misma Ley desconoció una situación jurídicamente consolidada (adquisición de bienes sin tener que considerar circunstancias previas de violencia).
Por otro lado, (ii) corresponde determinar si se configuró error jurisdiccional en las providencias objeto de demanda de reparación directa –al negar la calidad de tercero de buena fe exenta de culpa (de los hoy demandantes) dentro de procesos de restitución de tierras–.
Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto, de conformidad con el artículo 328 del CGP20, es decir, en los puntos del recurso de la demandante y, sobre todo, en los que tiene interés para recurrir. Este último aspecto es importante porque en primera instancia el Tribunal Administrativo de Antioquia encontró la pérdida de la propiedad (por orden de las sentencias de restitución)21 y la apelación solo se centró en el estudio de su antijuridicidad. De manera que será este y no otro el alcance del juez de segunda instancia, pues la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante.
Responsabilidad patrimonial del Estado legislador
La Ley, como expresión de la voluntad de los asociados –representados en el parlamento–, y como eje de la articulación y funcionalidad del Estado –aún en su
20 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.
21 Ver sentencia de primera instancia [numerales 79 a 83 y 88].
dimensión general y abstracta– no está exenta de ocasionar daños concretos a los particulares.
A inicios del siglo XX la idea de la Ley como fuente de daños resultaba inconcebible, pues, se entendió que, al resultar de la soberanía parlamentaria no podía producirlos, bajo ninguna circunstancia. Esta tesis se fundamentaba en una “inmunidad legislativa” por representación y por encarnar ésta la voluntad del pueblo. En ese orden, al ser la Ley una expresión popular, no podía incurrir en fallas, ni mucho menos causar daños por venir, precisamente, del pueblo mismo. También se planteó que la generalidad –característica intrínseca de la Ley–impedía que ésta ocasionara un perjuicio individualmente considerado22:
“Las consideraciones que han llevado a esta negación se han basado fundamentalmente en el carácter del Parlamento como soberano y en la sacralidad de los productos legislativos que del mismo emanan en cuanto representación de la voluntad popular: en efecto, la aplicación al Legislador de los principios que inspiran el instituto de la responsabilidad de la Administración que construye la obligación indemnizatoria en el requisito de la antijuridicidad se enfrenta en estos casos como primera dificultad a la de anudar la culpabilidad al Legislador en cuanto poder del Estado, o la de proclamar la ilegitimidad de la Ley causante de los daños, juicios en cualquier caso vedado a los órganos jurisdiccionales ordinarios.”23.
En Francia esta noción tuvo eco desde 1938 con el fallo Duchâtelier24, proferido con ocasión de la prohibición de la producción de tabaco por particulares para proteger el monopolio del Estado. En esa primera oportunidad, el Consejo de Estado francés consideró que el Estado no era responsable por las consecuencias de las leyes si buscaban proteger el interés general. Entonces, partiendo de su finalidad y del órgano del que provenía, no había lugar a indemnizar a los sujetos afectados.
Ahora bien, más allá de la jurisprudencia y del estudio doctrinario posterior, hay autores, como García de Enterría,25 que sostienen que el antecedente primigenio sobre la responsabilidad por el hecho de la Ley está en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada por la Asamblea Constituyente
22 Alonso, G., M. 2009. La responsabilidad patrimonial del Estado legislador, en La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Púbica, Tomo I. Tirant lo Blanch, Valencia. P. 471.
23 Alonso, G., M. 2009. La responsabilidad patrimonial del Estado legislador, en La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Púbica, Tomo I. Tirant lo Blanch, Valencia. Pp. 470 y 471.
24 Saavedra, R. (2018). De la responsabilidad patrimonial del Estado (pág. 803). Tomo II, Ibáñez
25 Garrido, V. (2004). La responsabilidad patrimonial del Estado, pág. 133, como se citó en García de Enterría (2002). Además, ver García de Enterría, Eduardo; Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. 19.ª ed. Madrid: Civitas-Thomson Reuters, 2022.
Francesa el 26 de agosto de 1789. Según el artículo 17 por ser la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie podía ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exigiera de modo evidente, y con la condición de que hubiera una justa y previa indemnización” (subrayado fuera del texto).
Esta declaración marcó –de manera consciente o inconsciente– un primer momento de reconocimiento de daños concretos por causa de la Ley. Aun cuando se limitó a un solo derecho (el de propiedad), sentó las bases de una teoría en la que se predica que el Estado, a través de una Ley, puede lesionar derechos. Y, esta lesión, a su vez, ser reclamada. Esas son las consecuencias de declarar.
Pues bien, años posteriores26, la noción de “irresponsabilidad” por el hecho de la Ley adoptó una postura distinta27: el Consejo de Estado francés, con el icónico fallo de La Fleurette, impulsado por la Doctrina del jurista León Duguit, contempló la posibilidad de que el poder legislativo fuera declarado responsable cuando –por motivo de una Ley– se causara un daño a un particular (aun cuando esta hubiera sido promulgada en beneficio del interés general)28.
En esa oportunidad se indemnizó a una empresa que fue afectada luego de que una ley de la república prohibiera la fabricación y comercialización de su producto con el fin de proteger el mercado lechero. Para concluir la obligación de indemnizar, el Consejo de Estado llevó a cabo un ejercicio de interpretación de la ley causante del daño (a partir de los métodos de la hermenéutica) y a la luz de la vulneración del principio de igualdad frente a las cargas públicas. No obstante, según esa primera posición, era indispensable que el legislador no se hubiera opuesto a la reparación de los mismos, en otras palabras, la indemnización
26 “(…) En general de la tradicional división del poder público en tres ramas, la ejecutiva, la legislativa y la judicial, la obligación de reparar daños causados por la actividad estatal en principio se predicaba exclusivamente de las lesiones patrimoniales causadas por la Administración, entendida ésta como poder ejecutivo, mientras que sólo lentamente, desde mediados del siglo pasado, comienza a admitirse la posibilidad que el Estado esté obligado a reparar los daños ocasionados por hechos o actuaciones imputables al poder judicial y al poder legislativo”. Sentencia C 038 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
27 (…) con posterioridad a la Primera Guerra Mundial, la generalización del control de constitucionalidad de las leyes en la mayoría de los ordenamientos jurídicos, por una parte, y la creciente expedición de leyes singulares que afectaban a un número concreto e individualizado de ciudadanos, por otra, significó la quiebra de los presupuestos sobre los cuales descansaba la inmunidad del legislador. Pero la ruptura de tales supuestos no se produjo de manera simultánea, ni significó necesariamente la admisibilidad generalizada de la responsabilidad del Estado legislador”. Sentencia C 038 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
28 Decisión “La Fleurette” de 14 de enero de 1938, en M. Long y otros, Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative, 16 éd., Dalloz, Paris, p. 326.
procedía si del texto de la Ley o de sus motivos no se advirtiera que la intención del legislador era crear una carga jurídicamente soportable en aras de prevalecer y satisfacer el interés general29.30
“(…) es una cuestión de principio el que los daños causados a los particulares por las medidas legislativas no determinen derecho alguno a indemnización. La ley es, en efecto, un acto de soberanía, y lo propio de la soberanía es imponerse a todos sin que frente a ella pueda reclamarse ninguna compensación. Solamente el legislador puede apreciar, a la vista de la naturaleza y gravedad del daño y de las necesidades y recursos del Estado, si debe acordar tal compensación: la jurisdicción no puede sino evaluar el montante de la misma, sobre las bases y en la forma prevista por la ley (…) De todo lo que precede resulta que las cuestiones de la indemnización que nacen de la ley no derivan sino de la ley; la jurisdicción administrativa no puede conocer de una acción tendente a establecer una indemnización a cargo del Estado, salvo si el mismo legislador ha creado tal acción”31.
Luego de esta sentencia se emitieron otros fallos que mantuvieron la misma línea de responsabilidad del Estado por daños causados por la Ley. El fallo Bovero, siguiendo esta tesis,32 precisó que la indemnización no surgía solo de una vulneración del principio de igualdad ante las cargas públicas, sino también de la ausencia de exclusión expresa en la ley que causó el daño.
Una particularidad del derecho francés fue plantear, además, que como existía un control constitucional previo a la expedición de la Ley (ex ante), no podía plantearse una pretensión de responsabilidad. Sin embargo, parte de la doctrina se apartó de esta teoría al considerar que, a pesar del control de constitucionalidad previo, era posible que se revelara una inconstitucionalidad “sobreviniente”; o era posible que, al aplicar la norma, se generara una situación de desigualdad entre los ciudadanos ante las cargas públicas33.
El caso español
En consonancia con el recorrido francés, en España también hubo un periodo de
“irresponsabilidad” por el hecho del legislador. Las sentencias emitidas por el
30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de marzo de 2018, C.P. Danilo Rojas, Rad 28769.
31 E. LAFERRIERE, Traité de la Jurisdiction administrative et des recours contentieux, Vol. II, París, LGDJ, 1888,
p. 12 citado por J. A. SANTAMARÍA PASTOR “La teoría de la responsabilidad del Estado Legislador”, Revista de Administración Pública, No. 68, 1972, p. 73. Citado, a su vez, en la sentencia C 038 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
33 Botero, L. (2007). Responsabilidad Patrimonial del Legislador (pág. 21). Legis
Tribunal Supremo reflejaban –en una etapa primigenia– la misma posición de rechazo sistemático a este tipo de reclamos. En efecto, se consideraba que admitir una indemnización por el hecho de la Ley sería equivalente a socializar todos los posibles riesgos que pudieran sufrir los ciudadanos34. Muy excepcionalmente se permitió una indemnización cuando había una laguna jurídica en la ley causante del daño35. Entonces, entre 1980 e inicios de los 90, aun cuando llegaron a su conocimiento varios casos de responsabilidad del Estado legislador, en este periodo no se logró consolidar una posición uniforme al respecto.
Posteriormente, el Tribunal Superior emitió algunas decisiones admitiendo la reparación del daño causado por una ley, en virtud del principio de confianza legítima, bajo estas dos circunstancias: (i) que por una ley se configurara una estabilidad en la que la persona podía confiar y (ii) que el cambio posterior de legislación fuera imprevisible36.
Así, en España también empezó a calar la idea de una responsabilidad por el hecho de la ley, pero (al igual que en Francia) sin consideración a un reproche frente a la Ley en sí misma, es decir, sin consultar a motivos constitucionales o por desconocimiento de normas de rango superior. En este supuesto, la antijuridicidad del daño no surgía de la ilegitimidad de la ley con fundamento en una supremacía constitucional, sino “en la ruptura de la confianza legítima que la norma origina, en el quebranto que la misma efectúa de la seguridad jurídica o de la incertidumbre que muestran los particulares hacia el mantenimiento, al menos durante un período de tiempo razonable, de una determinada situación jurídica”37.
Sin embargo, en sentencia del 11 de octubre de 1991, el Tribunal Supremo individualizó tres escenarios que daban lugar a indemnizar al particular por los actos del Estado Legislador: (i) la expropiación, (ii) la declaración de inconstitucionalidad de una ley y (iii) la existencia de una ley no expropiatoria que “irroga al particular perjuicios económicos graves y ciertos”38. Esta delimitación de eventos, aunque en apariencia podría considerarse una barrera (por su
34 Alonso, M. (1999). La Responsabilidad Patrimonial del Estado – Legislador (pág 19). Marcial Pons.
35 Saavedra, R. (2018). De la responsabilidad patrimonial del Estado (pág. 817). Tomo II, Ibáñez.
36 Saavedra, R. (2018). De la responsabilidad patrimonial del Estado (págs. 826-827). Tomo II, Ibáñez
38 Sentencia STS del 11 de octubre de 1991, Tribunal Supremo Contencioso Administrativo.
taxatividad), permitió un avance significativo en la materia, en tanto incluyó, entre otros, la declaración de inconstitucionalidad como uno de sus eventos.
Con la expedición de la Ley 30 de 1992 (régimen jurídico del sector público y sistema de responsabilidad de la Administración Pública) surgieron dos teorías: por un lado, quienes consideraban que surgía la posibilidad de endilgar responsabilidad al Estado por el hecho del legislador en virtud del artículo 139.3 de ese cuerpo normativo; y, por otro lado, quienes plantearon que, a falta de un desarrollo normativo específico, se debía negar en todas las circunstancias la existencia de este evento de responsabilidad.
Aun así, en sentencia del 5 de marzo de 1993, el Tribunal Supremo, con fundamento en la ruptura de la confianza legítima, ordenó al Estado Español indemnizar los perjuicios causados –a la empresa PESCANOVA S.A.– con el Tratado de Adhesión a la Comunidad Económica Europea, por medio del cual se eliminaron (por 7 años) cupos exentos de aranceles concedidos previamente.
“[…] y si esto es así, si los particulares acomodaron su actividad a la política de fomento plasmada en las disposiciones más arriba reseñadas y si el propio gobierno español, con las necesarias autorizaciones, promovió y dio lugar al Tratado de Adhesión suscrito por el Reino de España, en el que resultaron eliminados, aunque fuera progresivamente, los cupos exentos de arancel, que, según parece, era el mayor beneficio para las empresas pesqueras españolas, es visto cómo y cual anticipábamos al inicio de ésta motivación, deviene procedente la indemnización cuestionada, habida cuenta, en primer lugar, la existencia de derechos o, al menos, intereses patrimoniales legítimos, cuyo sacrificio particular se impuso por las determinaciones que hemos relatado, sin que las respectivas sociedades tengan el deber jurídico de soportarlo, y además porque concurren cuantos requisitos exige nuestro ordenamiento para dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, […]”.
En el año 2000, el Tribunal Supremo Español reconoció el derecho a la indemnización por responsabilidad del Estado-Legislador con motivo de una Ley inconstitucional. En esos casos39 el Tribunal Supremo sostuvo que este tipo de responsabilidad era una consecuencia lógica y necesaria de un ordenamiento basado en la Constitución –con eficacia normativa– pues se reclamaba del
39 “(…) Se trata de las sentencias del 29 de febrero, 13 de junio, 15 de julio y 30 de septiembre de 2000 proferidas por la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en resolución de los recursos interpuestos por diversas personas y entidades contra los acuerdos del Consejo de Ministros que desestimaron sus solicitudes de indemnización por responsabilidad del Estado Legislador. Los perjuicios, según los recurrentes derivaban del cobro del gravamen complementario sobre la tasa fiscal del juego, establecido por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990 y declarado inconstitucional y nulo por la Sentencia del Tribunal Constitucional 173 de 1996”. Sentencia C 038 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
legislador el sometimiento a una norma superior40. Al respecto, estimó:
“[C]iertamente, el Poder Legislativo no está exento del sometimiento a la Constitución y sus actos –leyes- quedan bajo el imperio de tal norma suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente el Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado-legislador puede tener (...) origen en la inconstitucionalidad de la Ley.
“[P]or definición, la ley declarada inconstitucional encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado (…) Existe, en efecto, una notable tendencia en la doctrina en el derecho comparado a admitir que, declarada inconstitucional una ley, puede generar un pronunciamiento de reconocimiento de responsabilidad patrimonial cuando aquella ocasione privación o lesión de bienes, derechos o intereses jurídicos protegibles (…)
(…) Esta Sala considera, sin embargo, que la acción de responsabilidad ejercitada es ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia. El resarcimiento del perjuicio causado por el poder legislativo no implica dejar sin efecto la confirmación de la autoliquidación practicada, que sigue manteniendo todos sus efectos, sino el reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificable, producido por el abono de unas cantidades que resultaron ser indebidas por estar fundado aquél en la directa aplicación por los órganos administrativos encargados de la gestión tributaria de una disposición legal de carácter inconstitucional no consentida por la interesada. Sobre este elemento de antijuridicidad en que consiste el título de imputación de la responsabilidad patrimonial no puede existir la menor duda, dado que el Tribunal Constitucional declaró la nulidad del precepto en que dicha liquidación tributaria se apoyó. (Negrillas y resaltado de la Sala)41”.
15 años después, la expedición de la Ley 40 de 2015 marcó un hito fundamental en la evolución en la materia, en tanto delimitó en qué eventos se podía imputar responsabilidad al Estado por el hecho del legislador. Así, en el artículo 32 se estableció los casos taxativos para reclamar por daños causados por el hecho de la Ley. Y, en algunos de ellos, el procedimiento previo de reclamación administrativa. Al respecto, dijo en sus numerales 3, 4, 5 y 6:
- Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.
- Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.
- Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.
- Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
- Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:
- La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.
- El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.
- Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.
- La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el
40 Sentencia C-038 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
41 STS de 29 de febrero de 2000 FJ 4º. Citada en la sentencia C-038 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:
«Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa.
En el mismo artículo, sin embargo, precisó que no procedía indemnización si la misma Ley establecía expresamente el deber jurídico de soportar la lesión.
Al respecto, resulta evidente que la evolución jurisprudencial, en el caso de los tribunales españoles, ha dependido y dependerá de lo que el mismo legislador disponga en la ley que regula el régimen jurídico del sector público y, en él, puntualmente, en los principios del sistema de responsabilidades de las Administraciones Públicas. Entonces, al ser un evento regulado (para el ejemplo, la norma citada), la jurisprudencia ha tomado y tomará el camino que la misma Ley le permita.
El caso colombiano
Décadas antes de los primeros pronunciamientos del Consejo de Estado sobre la responsabilidad derivada del Estado legislador, en algunos eventos, la Ley de la república reconoció que ella misma, con motivo de su expedición, podía causar daños, y generaba a las personas afectadas o lesionadas el derecho al pago de una indemnización.
Uno de los antecedentes jurídicos, históricos y políticos más relevantes en nuestro país es la “Ley de Manumisión de Esclavos” del 1 de enero de 1852, la cual, –aunque parezca repudiable en este momento evolutivo–42 reconoció una indemnización a quienes perdían un esclavo que había sido manumitido, precisamente, como consecuencia de la entrada en vigencia de dicha Ley43.44 Del texto de esta ley se resalta el reconocimiento de las “consecuencias dañosas” causadas a una persona que concedía una manumisión y la procedencia de su reparación45.
Antes de la Constitución Política de 1991, la jurisprudencia de la Sección Tercera introdujo la noción de responsabilidad por el hecho del legislador en los mismos términos de la jurisprudencia francesa y española, es decir, sin considerar un análisis de falla en la Ley, pues, al ser ésta última un parámetro, rasero o estándar del comportamiento estatal no podía ser sujeta a reparos. Se debía, entonces, excluir totalmente la falta como posible fundamento de la responsabilidad del Estado legislador, porque, por definición, en tal sistema la ley no puede incurrir en falta, puesto que la norma jurídica se halla al margen de toda crítica directa o indirecta”46.
42 Las víctimas de la esclavitud fueron los esclavos. No obstante, la legislación que los libertó no estableció indemnización ni reparaciones por los daños sufridos. En aquella época la dignidad de los esclavos no era un bien jurídicamente protegido. Cada tiempo tiene su noción de lo que es y debe ser el Derecho, sobre lo que este debe tutelar o dejar a la deriva a razón de su intrascendencia. Dice Alejandro Nieto en su Crítica de la razón jurídica que “la maldad” humana no suele actuar al descubierto sino que gusta de enmascararse con protecciones religiosas o jurídicas (Nieto, 2007). Citado por Hernández Terán, M (2019), en El Estado como legislador dañoso y su responsabilidad reparadora.
43 ARTÍCULO 3. Las juntas de manumisión expedirán a los tenedores de aquellos esclavos que fueren avaluados, y a quienes se fuere dando carta de libertad de conformidad con lo dispuesto en esta ley, certificados de la presentación, avalúo y libertad de cada esclavo, a fin de que oportunamente puedan cambiar los referidos certificados por los vales de manumisión mandados expedir por la presente ley.
44 Lo propio ocurrió en Argentina y Puerto Rico. La Constitución Argentina en su artículo 15 consagró que la declaración de libertad de esclavos (que aun quedaran al momento de la jura de la constitución) daba derecho a los particulares que se vieran afectados por tal declaración a las indemnizaciones correspondientes. Por su parte, en Puerto Rico, la “Ley de abolición de la Esclavitud” estableció en su artículo 3 que «los poseedores de esclavos serán indemnizados de su valor en el término de seis meses después de publicada esta Ley en la “Gaceta de Madrid”». Hernández Terán, M (2019).
45 Botero, L. (2007). Responsabilidad Patrimonial del Legislador (pág 124-126). Legis
46 Sección Tercera, sentencia de 18 de octubre de 1990, exp. 5390, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta.
En sentencia de 18 de octubre de 1990, la Sección Tercera, al resolver un caso de responsabilidad del legislador por la expedición de un decreto y una ordenanza departamental, permitió que se abriera la posibilidad de solicitar indemnización con fundamento en la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas. En todo caso (como se planteó en Francia) era necesario que el legislador asintiera, al menos tácitamente, a la reparación del daño48.
En esta decisión se hizo un acercamiento al tema a nivel conceptual y dogmático, y se sentaron las bases para pronunciamientos futuros. Como se dijo, aun cuando se negaron pretensiones en el caso concreto, se estableció que “la solución reposaba en la interpretación de la voluntad del legislador” y que dicha responsabilidad se fundaba en “el principio de la igualdad de todos ante las cargas públicas””.
Posteriormente, con la introducción del artículo 90 a la Constitución Política, se amplió la posibilidad de que el legislativo (como autoridad pública) fuera juzgado en procesos de reparación directa sin limitantes originados en la misma Ley. Este artículo, como se observa desde su sola lectura, no hace ninguna distinción en los órganos del Estado llamados a responder por acción o por omisión, ni contempla excepción alguna frente a las entidades a quienes se les atribuye daños. En ese orden, conforme a esa norma, ningún órgano del Estado (sea parte del poder ejecutivo, legislativo, judicial, o de algunos de los organismos autónomos –por ejemplo, organización electoral, corporaciones autónomas regionales, ministerio público, entre otros–) está exento de responder patrimonialmente. De manera que el juez administrativo puede conocer de los procesos en los que se discuta la responsabilidad del legislador por haber causado un daño con motivo de su actividad.
En sentencia del 2 de febrero de 1995,49 el Consejo de Estado afirmó que no era posible dar cabida a posturas de irresponsabilidad del Estado, máxime si se
47 Es pertinente precisar que cuando se habla de responsabilidad por el “hecho del legislador” no se abarca únicamente a la ley en sentido estricto, sino también en el material. Es decir, que comprende, no sólo las leyes expedidas por el Congreso, sino también todas aquellas normas generales, impersonales y abstractas, (como los actos administrativos, decretos - ley, decretos expedidos por el presidente en el marco de facultades extraordinarias, resoluciones, ordenanzas, entre otros). En ese marco, el estudio de responsabilidad es frente a la función reguladora del Estado como tal, de la que puede, eventualmente, derivarse un daño antijurídico.
48 Sección Tercera, sentencia de 18 de octubre de 1990, exp. 5390, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta.
49 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de febrero de 1995. Radicado 9273, Consejero Ponente: Juan de Dios Montes Hernández.
trataba de un Estado Social de Derecho (art. 1o. de la C.N.), so pretexto de que la acción dañosa era constitutiva del ejercicio de la soberanía. Sobre este último argumento, estimó el fallo, jamás podrá servir de excusa o de justificación para que el ejercicio del poder desborde los cauces del derecho, y, en el terreno de lo arbitrario, produzca impunemente daños antijurídicos a los asociados50.
Ahora, luego de no haberse contemplado la posibilidad de condenar al legislador por reparos frente a la ley misma (lo que resulta curioso y paradójico en este tipo de responsabilidad), la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 1995 introdujo, como un evento de responsabilidad del Estado-Legislador, la declaratoria judicial de inconstitucionalidad de una Ley. Al respecto, planteó que la inexequibilidad sería un título jurídico de imputación autónomo como factor jurídico de atribución:
(…) mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, serán títulos jurídicos de imputación, por ejemplo, “los mandatos de la buena fe, igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos” (art. 28, ley 80 de 1993), en la extracontractual lo serán, además, la falla del servicio, que es el título de imputación más frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa personal en nexo con el servicio, prevista, para citar algunas disposiciones en el inciso 2o. del artículo 90 de la C. N. Y en el 77 del C.C.A.; la igualdad de las personas ante la ley (art. 13 de la C. N.); la proporcionalidad en la distribución de las cargas públicas (art. 95 No. 9 y 216 de la C. N., entre otros); el riesgo excepcional establecido, por ejemplo, por la ley 104 de 1993 o en el decreto 444 del mismo año; el error judicial y el anormal funcionamiento de la administración de justicia (art. 40 del C. de P. C.., 414 del C. de P.P. etc.) la inconstitucionalidad de la ley declarada judicialmente, y principios de justicia y equidad como éste del no enriquecimiento sin causa (…)51.
En el año 1998 en la sentencia IJ-00152, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo precisó que la responsabilidad del Estado Legislador se fundamentaba en el principio de igualdad ante las cargas públicas y que la indemnización surgía cuando se producía un desequilibrio, precisamente, en dichas cargas. Además, aclaró que la responsabilidad estatal procedía independientemente de la licitud o ilicitud de la conducta de la administración, en
51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de mayo de 1995, Rad 18118, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
52 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 25 de agosto de 1998. Radicado IJ-001, Consejero Ponente: Jesús María Carrillo B. Reiterada, entre otras, sentencia de la Sección Tercera del 26 de septiembre de 2002. Radicado 20945. Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez; (ii) Sección Tercera (subsección A). Sentencia del 24 de abril de 2013. Radicado 27720, Consejera Ponente: Olga Mélida Valle de la Hoz; (iii) Sección Tercera (subsección A), sentencia del 9 de octubre de 2013, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón.
tanto la reparación se originaba en la antijuridicidad del daño (no tener la obligación de soportar la carga excesiva impuesta en la norma).
El 8 de septiembre53 siguiente, la Sección Tercera se pronunció nuevamente sobre el tema, y, se introdujo, por primera vez, dentro de una aclaración de voto, que el título de imputación aplicable sería el del daño especial55.
En decisión posterior, la Sección Tercera abordó el evento de “ley declarada inconstitucional” y sostuvo que esta no constituía un título de imputación autónomo, sino que la declaratoria de inexequibilidad ponía en evidencia una falla del servicio. Aclaró, sin embargo, que la inexequibilidad no obligaba, automáticamente, al reconocimiento de las pretensiones indemnizatorias, pues debía acreditarse la ocurrencia del daño como presupuesto de responsabilidad y los demás elementos, respectivamente56.
En sentencia de 26 de septiembre de 2002, la Sección Tercera –en un caso promovido por el municipio de Prado, Tolima contra la Nación-Ministerio de Hacienda, con motivo de la inexequibilidad del numeral 2.7 del artículo 1° de la Ley 168 de 199457– negó las pretensiones al sostener que la decisión de constitucionalidad sólo tenía efectos a futuro y, por lo tanto, quedaban consolidadas las situaciones previas al estudio de exequibilidad. Al respecto, la Sección indicó que tampoco se podía acudir a la figura de excepción de inconstitucionalidad para modificar los efectos de los fallos de la Corte, pues el mismo legislador estableció que los efectos de esas decisiones eran hacia futuro (a menos que la misma Corte dispusiera otra cosa). Sobre el particular, sostuvo:
53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de septiembre de 1998. Radicado IJ-002, Consejero Ponente: Daniel Suárez Hernández.
54 Aclaración de voto del Dr. Ricardo Hoyos Duque.
55 El daño especial, como título de imputación en estos eventos, fue explicado, puntualmente en sentencia del 19 de octubre del 2000. Radicado 13945, Consejero Ponente: Jesús María Carrillo Ballesteros.
56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, Rad 23245, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
57 La demanda reclamaba las sumas dejadas de transferir al municipio de Prado por concepto de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación en el período 1994-1995. La raíz de la pretensión indemnizatoria estaba en la sentencia C-523 de 1995, que declaró inexequible el numeral 2.7 del artículo 1 de la Ley 168 de 1994. Esta disposición incorporaba los recursos percibidos por el Estado –por concepto de los contratos de concesión a particulares de la telefonía móvil celular– en el rubro de recursos de la Nación, de modo que dichos recursos no eran distribuidos entre las entidades territoriales, sino que pasaban a un fondo especial. Con motivo de la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición mencionada, los recursos ingresaron al rubro de ingresos corrientes de la Nación y debían ser distribuidos a las entidades territoriales. La Corte Constitucional, sin embargo, no le dio de manera expresa efectos retroactivos a su decisión y, por lo tanto, durante el año 1994 las entidades territoriales no participaron de dichas rentas.
“La decisión sobre los efectos de un fallo de constitucionalidad, en consecuencia, también tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de manera que no están facultadas las autoridades de la República para aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma determinada, cuando la misma ha sido declarada inexequible por la Corte y el fallo respectivo tiene efectos hacia el futuro. Si, como se dijo anteriormente, se trata de actos proferidos o situaciones consolidadas con posterioridad al fallo, éste simplemente debe acatarse, porque la norma en cuestión ha desaparecido del ordenamiento jurídico. Si, en cambio, se trata de actos proferidos con anterioridad al mismo o de situaciones consolidadas antes de su pronunciamiento, aquéllos y éstas conservan su eficacia jurídica. Una conclusión diferente nos llevaría a concluir, necesariamente, que el fallo de constitucionalidad puede ser desconocido, en situaciones concretas, por las autoridades competentes para resolverlas”58.
La Corte Constitucional, en decisión posterior, al estudiar la constitucionalidad del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, siguió el marco fijado por el artículo 90 y sostuvo que, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por hechos y omisiones imputables al poder legislativo era el artículo 90 de la C.N. el fundamento normativo de la procedencia de la acción. Según esa sentencia, plantear una posible “irresponsabilidad” del Estado legislador o restringir su deber de reparar a lo que dispusiera la misma Ley sería inconstitucional a la luz del Estado Social de Derecho, la supremacía de la Constitución, entre otros59. Se extrae lo pertinente:
Esta última cita es pertinente para recalar en la cuestión objeto de estudio en la presente decisión, pues tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño.
De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del Legislador, tales como la figura de la expropiación (art. 58 C.N.) la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio (art. 336 C.N.) o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos (art 365 C.N.).
58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de agosto de 2002, loc. cit., f. j. 3.
59 Sentencia C-038 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a los largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del Legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución. (los datos entre paréntesis son fuera del texto).
Por lo tanto, determinar el régimen particular de la responsabilidad del Estado legislador, o si se prefiere los títulos de imputación del daño antijurídico a la actuación u omisión del Congreso de la República, es una tarea que en todo caso corresponde precisar al propio Legislador en ejercicio de su potestad configuradora y a la jurisprudencia contencioso-administrativa, como juez especializado en la materia. Al respecto resulta particularmente ilustrador observar la evolución de la figura desde la perspectiva del derecho comparado y en la jurisprudencia contencioso administrativa colombiana60.
La sentencia citada deja claro, además, que, aun cuando procede la responsabilidad por el hecho del legislador, corresponderá al Congreso precisar – mediante Ley– el régimen particular de responsabilidad o el título de imputación a que haya lugar en eventos por hechos del legislador61. La misma sentencia referida –al tiempo– también asigna esta tarea al Consejo de Estado (como juez especialista en la materia), es decir, la de evaluar –en cada caso concreto– el régimen aplicable de cara a las circunstancias en las que la Ley causa el presunto daño alegado62
En el año 201363, en una sentencia de subsección, se amplió la posibilidad de que este evento de responsabilidad no fuera abordado, únicamente, desde el título de imputación del daño especial, sino también desde la defraudación de la confianza legítima –previa demostración de una expectativa razonable–. Estableció que el daño especial y la vulneración de la confianza legítima (aunque ambos están fundados en el principio de la igualdad ante las cargas públicas) difieren en cuanto a los intereses protegidos. “Sin embargo, se complementan para impedir que, en nombre del interés general, mientras algunos se benefician otros resultan sacrificados, sin que su situación hubiese sido considerada” 64. Además, aclaró que la afectación del interés, en tratándose de la expectativa legítima, no podía
60 Sentencia C-038 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
61 Sentencia C-038 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
63 Consejo de Estado, Sección Tercera (subsección B). Sentencia del 29 de julio de 2013. Radicado 27228, Consejera Ponente: Stella Conto Díaz del Castillo.
64 Consejo de Estado, Sección Tercera (subsección B). Sentencia del 29 de julio de 2013. Radicado 27228, Consejera Ponente: Stella Conto Díaz del Castillo.
valorarse como si se hubiera perdido el derecho, sino como “la pérdida de la oportunidad de obtenerlo”. Para poder finalmente concluir que, en el marco de la responsabilidad por el hecho del legislador, no se admite el empleo de un solo título de imputación.
En el mismo año65 se abordó la obligación de indemnizar como consecuencia de una norma declarada inconstitucional. Así, la regla general será la misma que aplica en los pronunciamientos de constitucionalidad donde los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad son ex nunc (a futuro) y excepcionalmente los efectos serán ex tunc (retroactivos). Aclaró, sin embargo, que no necesariamente se configuraba responsabilidad patrimonial por la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley, pero, excepcionalmente, procedía indemnización cuando dentro de un proceso se acreditara el cumplimiento de todos los requisitos de la responsabilidad patrimonial del Estado. Se enfatizó que, en el caso de un pronunciamiento con efectos retroactivos en donde procediera declaratoria de responsabilidad, el juez contencioso administrativo será quien establezca las repercusiones del retiro del ordenamiento para aquellos afectados por la norma66.
En el 2018 la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de Unificación67 aclaró la configuración de la antijuridicidad del daño por normas declaradas inexequibles, y estableció, como criterio, el efecto temporal que la Corte Constitucional le hubiere dado a su decisión de inexequibilidad. Así, se estimó que, cuando el efecto de la sentencia era retroactivo, se entendía que la ley desaparecía del ordenamiento jurídico desde su expedición, de manera que los daños causados por su aplicación serían antijurídicos al desaparecer su fundamento legal. Mientras que, en los eventos en que no se otorga un efecto retroactivo, se entendía que la aplicación de la norma era válida, los efectos producidos conservaban plena eficacia, y no se configuraba un daño antijurídico.
Esta decisión reiteró lo sostenido por la Corte Constitucional en la sentencia C-038/2006 al aclarar que era importante “desligar la antijuridicidad del daño causado por una ley declarada inexequible de la declaratoria misma de
65 Consejo de Estado, Sección Tercera (subsección c), Sentencia del 24 de abril de 2013. Radicado 28221, Consejera Ponente: Olga Mélida Valle de la Hoz.
66 Posición reiterada en la sentencia del 2 de agosto de 2024, Consejo de Estado, sección tercera, subsección b, radicado 67324, Consejero Ponente: Fredy Ibarra Martínez.
67 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de marzo de 2018. Radicado 28769, Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth.
inconstitucionalidad” pues, al margen de la consideración según la cual esta última pone de manifiesto una falla del legislador, lo importante, para efectos de declarar la responsabilidad del Estado, no estaba en la constatación de esta “supuesta falla” –es decir, en la declaratoria de inexequibilidad de la ley–, “sino en saber si los particulares estaban o no en la obligación jurídica de soportar el daño por ella causado”68.Además, insistió y enfatizó que la declaratoria de inexequibilidad no implicaba la configuración automática de responsabilidad del Estado, ya que además del daño debía haber un título de imputación como factor de atribución.
Luego de esta decisión de unificación, la Sección Tercera ha reiterado las teorías consignadas en esa jurisprudencia, haciendo puntual énfasis en: (i) las diferencias del régimen cuando se trata de normas constitucionales o inconstitucionales y (ii) en los títulos de imputación jurídica admitidos actualmente en la materia (el daño especial o la falla del servicio)69.
Ahora bien, definidos los orígenes y fundamentos de este tipo de responsabilidad, es importante pasar a conceptualizar de qué manera, según jurisprudencia mayoritaria, se pueden concretar los daños antijurídicos por la actividad legislativa del Estado: (i) por el rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas (daño especial); y (ii) la expulsión de la Ley del ordenamiento jurídico por una sentencia de inexequibilidad (falla del servicio). Para ello, se pasará a un estudio jurisprudencial (con sentencias y citadas o no mencionadas), pero que son pertinentes y necesarias en esta conceptualización.
Daño especial
(i) Este primer supuesto fue abordado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 25 de agosto de 199870, en la que declaró responsable al Congreso de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores por los perjuicios causados por la Ley 6 de 1972.
68 Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia del 13 de marzo de 2018. Radicado 28769, Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth (pág. 28).
69 Consejo de Estado, Sección Tercera (subsección b). Sentencia del 2 de agosto de 2024. Radicado 67324, Consejero Ponente: Fredy Ibarra Martínez.
70 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 25 de agosto de 1998, Rad IJ-001, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
La referida norma –por medio de la cual se aprobó la Convención de Viena–reconoció una inmunidad a los agentes diplomáticos extranjeros en Colombia. De modo que, ante un eventual daño causado por estos, las víctimas quedaban sin posibilidad de reclamarles patrimonialmente71. Al estudiar la acción de reparación directa por motivo de esa Ley de inmunidad, la Corporación estimó que, aunque el Estado era soberano para manejar sus relaciones internacionales y el tratado había sido regularmente incorporado a la legislación interna, la aplicación de la Ley 6 de 1972 –en ese caso– había significado un rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, pues el privilegio connatural a la inmunidad impidió a las víctimas de la posibilidad de demandar al autor material del daño ante jueces nacionales para, eventualmente, obtener la reparación de los perjuicios ocasionados72. Declaró, entonces, la responsabilidad del Estado en aplicación del título de imputación de daño especial:
En todo caso, la garantía de acceder a la administración de justicia (art. 229 C.P) no puede sufrir excepción y para que se haga efectiva en el caso sub judice se abre paso la demanda contra el Estado colombiano quien legítimamente conduce sus relaciones internacionales, asume obligaciones de la misma estirpe mediante tratados, promulga, cumple y hace cumplir sus propias leyes. // En el sub judice, estima la Sala, que es pertinente aplicar el régimen de responsabilidad por daño especial, que es el que corresponde aplicar cuando por la actividad legítima del Estado se causa un daño. En el caso presente la incorporación de la legislación nacional del texto de la Convención de Viena de fecha del 18 de abril de 1961, en desarrollo de una operación compleja de naturaleza pública consistente en la negociación y firma de dicho tratado, su incorporación como ley nacional y la sujeción a los controles jurisdiccionales de conformidad con la constitución (sic) y su aplicación produjo un daño consistente en el desequilibrio de las cargas públicas que los actores no deben soportar73.
Pues bien, en este primer supuesto (sólo a manera ilustrativa) vale la pena volver a hacer mención sobre dos decisiones de la subsección B, en las que se abrió la posibilidad de imputar daños cuando la Ley causa una defraudación del principio
71 En el año de 1991 un ciudadano colombiano murió al ser atropellado por un vehículo conducido por un agente diplomático. La familia de la víctima intentó obtener compensación por los perjuicios sufridos ante la Corte Suprema de Justicia, pero la demanda fue rechazada con fundamento en la inmunidad de que gozan los agentes diplomáticos extranjeros en Colombia en virtud de la Convención de Viena (aprobada por la Ley 6 de 1972).
72 Esta postura de responsabilidad por leyes exequibles no ha encontrado disparidad al interior de las subsecciones. Sobre el particular se encuentran las sentencias del 8 de septiembre de 1998, rad. IJ – 002,
C.P. Daniel Suárez Hernández; de 19 de octubre de 2000, rad 13945 C.P. Ricardo Hoyos Duque, y de 26 de septiembre de 2002, rad 4458 C.P. Alier Hernández Enríquez. Además, las sentencias de 28 de septiembre de 2012, rad. 24.630, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo y de 9 de octubre de 2013, rad. 30.286, C.P. Hernán Andrade Rincón.
73 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 25 de agosto de 1998, Rad IJ-001, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
de confianza legítima. Este planteamiento se hizo en sentencias de 29 de julio de 2013 y de 31 de agosto de 201574.
En la primera decisión el Consejo de Estado sostuvo que la responsabilidad del Estado podía comprometerse en eventos en los que el legislador deroga normas que reconocen beneficios a los particulares (previo cumplimiento de ciertos requisitos). Estos cambios normativos, a pesar de eliminar el incentivo, omiten crear un régimen de transición para proteger la seguridad jurídica de quienes, al momento de la derogatoria de la norma, contaban con una expectativa legítima de acceder al mencionado beneficio (al estar en el supuesto de la norma). Sin embargo, en esa decisión, no se accedió a las pretensiones porque la parte demandante no probó el daño, es decir, la expectativa legítima frente a la Ley derogada (o su vulneración)75.
En la segunda decisión76, en la que la subsección B profundizó más este evento de responsabilidad, sostuvo que existían razones por las cuales se ameritaba superar la teoría del daño especial por el hecho de una ley exequible, para, en su lugar, fundamentar la responsabilidad en la vulneración de expectativas legítimas o “estado de confianza” (conceptos que comprenden la confianza legítima) por la concreta situación de la víctima frente a la Ley generadora del daño.
Sobre el principio de confianza legítima –al ser ésta una situación permitida por el Estado con la que se busca proteger la estabilidad jurídica de los ciudadanos frente a cambios abruptos normativos– de llegarse a defraudar con la expedición de una Ley sin reparos constitucionales, según la misma sentencia citada, las víctimas pueden reclamar la indemnización derivada de esta defraudación en reparación directa. Sin embargo, la reparación estaría atada a la acreditación de
74 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Rad. 27.228,
C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.Y rad 22637, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
75 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de julio de 2013, rad. 27.228, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
76 La síntesis del caso, en la sentencia 22637, fue la siguiente: “El 29 de enero de 1991, la Ley 14 estableció las condiciones legales en las que el Instituto Nacional de Radio y Televisión -INRAVISIÓN- celebraría los contratos de concesión de espacios de televisión, los cuales serían prorrogables cuando se cumplieran ciertas condiciones. Resultaron adjudicatarios de dichos contratos las sociedades Noticiero Veinticuatro Horas S.A., Producciones JES Ltda., Criptón S.A., y Globo Televisión Ltda T.V. 13 Ltda (socios Enrique Santos Calderón, María Elvira Samper Nieto, Gabriel García Márquez, María Isabel Rueda, Julio Andrés Camacho y Benjamín Villegas Jiménez). En el año 1996 fue expedida la Ley 335 que prohibió la prórroga de los contratos de concesión de espacios de televisión y las disposiciones que excluyeron dicho beneficio -artículos 10 y 28-fueron posteriormente declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-350 del 29 de julio de 1997”.
los elementos de la responsabilidad y a una serie de condiciones expresadas en esa decisión77.
En síntesis, en la segunda decisión, luego de profundizar los conceptos de expectativa legítima y estados de confianza (al amparo de la confianza legítima), se ampliaron las diversas fuentes de daños antijurídicos susceptibles de ser reparadas en eventos de leyes exequibles y se incluyeron estos dos supuestos (comprendidos dentro de la confianza legítima) como eventos para ser reclamados a través de la acción de reparación directa por el hecho del legislador. Sin embargo, al resolver el caso concreto, se negaron las pretensiones por inexistencia del daño antijurídico al encontrar que, en la situación particular de los demandantes, el Estado no defraudó el principio de confianza legítima en su condición de concesionarios78.
Responsabilidad por declaratoria de inexequibilidad de la Ley
Ahora bien, frente al segundo supuesto de responsabilidad del Estado-Legislador (la expulsión de la Ley del ordenamiento jurídico por una sentencia de inexequibilidad), aun cuando sería el caso típico (y por excelencia) de responsabilidad por el hecho de la Ley, paradójicamente ha sido el que menos ha tenido consenso al interior de las subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado:
77 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de agosto de 2015, rad 22637, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
78 Sobre el caso particular, concluyó la sentencia: “11.1.8. De acuerdo con lo anterior, se infiere que el legislador tuvo la decisión de someter el nacimiento del beneficio de prórroga contractual al cumplimiento de:
i) las condiciones generales de prórroga que estableciera el Consejo Nacional de Televisión; ii) la evaluación que el Consejo Nacional de Televisión implementara con base en dicha reglamentación; iii) la obtención mínima del 80% del puntaje previsto en las condiciones generales de prórroga por parte de los concesionarios; y iv) que el contratista estuviera de acuerdo.
11.1.9. La Sala destaca que la prórroga tenía un trámite y uno de sus tantos requisitos indisociables era la evaluación; de tal manera que la evaluación no puede ser analizada en forma desligada de la prórroga y, en tal sentido, no es posible afirmar que la evaluación se constituyó en un derecho subjetivo definitivo y vinculante que, de modo definitivo, ingresó al patrimonio de los concesionarios, por cuanto era un medio sujeto a reglamentación previa que le permitiría a la administración decidir si era posible conceder el beneficio de prórroga contractual, es decir, la evaluación estaba sujeta a una condición. Ahora, la obligación de la administración de evaluar a los concesionarios no puede ser sujeto de análisis, en tanto era de competencia de la CNTV, que no es parte dentro del presente proceso. Con todo, con independencia de si las obligaciones contraídas y de si estas se sometieron a una condición, habida cuenta que la acción ejercida no versa sobre el contrato y la eficacia de las obligaciones contraídas, para la Sala resulta claro que la evaluación es un requisito dispuesto por el ordenamiento para acceder a la explotación de un bien y la prestación de un servicio públicos, cuya titularidad se radica constitucionalmente en cabeza del Estado, al margen del poder de disposición del concesionario (…)”.
En el año 2002, en una sentencia ya citada en acápites anteriores79, la Sección Tercera sostuvo que, en eventos de daños causados por una ley declarada inexequible –para determinar el primer elemento de la responsabilidad– era necesario verificar los efectos de la decisión que declaró la inconstitucionalidad de la norma, es decir al alcance en el tiempo que la misma Corte había decidido atribuir a la declaratoria de inexequibilidad. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, según el cual “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. Al respecto, estimó la sentencia:
(…) sólo la Corte Constitucional puede fijar los efectos de sus fallos de constitucionalidad. Si se trata de la solución de un caso relativo a una situación ocurrida con posterioridad al fallo de la Corte Constitucional, o de uno referido a una situación ocurrida con anterioridad al mismo, pero dicha Corporación le ha dado a su decisión efectos retroactivos, es claro que la autoridad respectiva deberá, simplemente, acatar lo resuelto por aquélla, absteniéndose de aplicar la norma que ha sido retirada del ordenamiento, sin necesidad de acudir al artículo 4º de la Carta Política, ya que el máximo órgano guardián de la supremacía de la Constitución se ha pronunciado al respecto y su decisión tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, conforme a lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta.
Sin embargo, debe abordarse el tema de la procedencia de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de una norma, respecto de situaciones ocurridas con anterioridad al fallo de la citada Corte, mediante el cual se declara la inexequibilidad de la norma respectiva, cuando éste tiene efectos hacia el futuro.
Podría pensarse, en principio, que la decisión de la Corte constituye un argumento suficiente para tornar indiscutible el planteamiento de la autoridad que, respecto de situaciones anteriores, advierte la incompatibilidad entre la norma aplicable y una disposición constitucional, por lo cual resultaría perfectamente viable la aplicación de la excepción.
Considera la Sala, sin embargo, que no puede perderse de vista lo expresado por la misma Corte, en la sentencia C-113 de 1993, antes mencionada. En efecto, si los fallos de constitucionalidad expedidos por esa corporación tienen efectos de cosa juzgada erga omnes y ella es la única instancia competente para establecer los efectos de los mismos, debe concluirse que su pronunciamiento debe ser acatado por todas las autoridades públicas. En ese sentido, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad encuentra límites en el pronunciamiento de la Corte Constitucional, guardiana suprema de la integridad y la supremacía de la Carta Fundamental.
Esta conclusión tiene sustento, por lo demás, en la Constitución misma. Como bien se advierte en la sentencia aludida, para efectos de adoptar su decisión, la Corte interpreta la Carta Fundamental, teniendo en cuenta los
79 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de septiembre de 2002, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
fines de ésta y los del derecho objetivo en general, que son la justicia y la seguridad jurídica. Se trata de fines que, generalmente, pueden garantizarse simultáneamente con la decisión adoptada. En otros casos, sin embargo, pueden resultar en conflicto y, de acuerdo con las circunstancias, es posible que se haga prevalecer el uno sobre el otro, según la valoración que, para el efecto, realice la Corte en cada caso. Por lo tanto, una vez se produce el pronunciamiento respectivo, esta valoración está vedada a las demás autoridades públicas, pues ella corresponde, exclusivamente, a la Corte Constitucional.
La decisión sobre los efectos de un fallo de constitucionalidad, en consecuencia, también tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de manera que no están facultadas las autoridades de la República para aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma determinada, cuando la misma ha sido declarada inexequible por la Corte y el fallo respectivo tiene efectos hacia el futuro. Si, como se dijo anteriormente, se trata de actos proferidos o situaciones consolidadas con posterioridad al fallo, éste simplemente debe acatarse, porque la norma en cuestión ha desaparecido del ordenamiento jurídico. Si, en cambio, se trata de actos proferidos con anterioridad al mismo o de situaciones consolidadas antes de su pronunciamiento, aquéllos y éstas conservan su eficacia jurídica. Una conclusión diferente nos llevaría a concluir, necesariamente, que el fallo de constitucionalidad puede ser desconocido, en situaciones concretas, por las autoridades competentes para resolverlas.
La postura que irradia esta sentencia, es decir, la sujeción a los efectos fijados por la Corte en sus sentencias de inexequiblidad, se sustenta en la Constitución misma y en el papel de la Corte como salvaguarda de la Carta y de los principios de justicia y seguridad jurídica. Estos últimos se procuran garantizar como máxima aspiración en un ordenamiento jurídico. Ahora, la misma Sección Tercera reconoció que existen eventos en los que la Corte hace prevalecer un principio sobre otro (según el tema estudiado y según el impacto en los destinatarios de la norma). De manera que, el estudio de responsabilidad, se insistió, dependería de la modulación que de los efectos se haga en la sentencia que expulsa la norma jurídica.
El Consejo de Estado, al interior de algunas subsecciones reiteró esta postura. Sin embargo, en esos casos, lo determinante para negar las pretensiones, no fueron los efectos de la sentencia de inexequibilidad, sino la falta de acreditación del daño80. En decisión posterior, la Sección Cuarta mantuvo el mismo criterio de sujeción a los efectos de la Corte Constitucional y agregó que esta posición (sobre
80 Algunos Despachos de la Subsección C, siguiendo la misma línea, insistieron en la importancia que tienen los efectos de inexequibilidad para la determinación de la antijuridicidad del daño. Sin embargo, concluyeron en esas decisiones que ni siquiera el daño estuvo probado, pues, en el caso concreto (ante la no incorporación a la nueva planta de personal) no se había limitado el acceso a la administración de justicia invocado en la demanda. Al respecto ver sentencias de 24 de abril de 2013, rad 28221, C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz y, de 9 de julio de 2014, rad. 28184, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa).
todo en materia de tributos) garantizaba la legalidad de los recaudos efectuados durante el tiempo en que la Ley tributaria tuvo validez. Textualmente, dijo la sentencia:
“De lo anterior se colige que la causa del presunto perjuicio alegado es la ley, por tanto, del cumplimiento o de la aplicación en sí de la misma no se puede derivar un perjuicio, puesto que es obligatoria para todos los habitantes del país desde su promulgación (art. 52, C. de R. P. Y M.), y al ejecutivo dentro de las funciones constitucionales asignadas le corresponde velar por la estricta recaudación y administración de las rentas dentro del marco fijado en la ley por el Congreso o en los actos excepcionales con fuerza de ley. Así las cosas, el alegado detrimento del patrimonio de los usuarios del sistema financiero no sería antijuridico, porque el impuesto contenido en las disposiciones antes señaladas era aplicable y su constitucionalidad o legalidad sólo es susceptible de controversia ante el juez competente mediante el ejercicio de las acciones ordinarias contenidas en el ordenamiento jurídico y de otro lado el efecto de las inexequibilidades declaradas se determinó expresamente hacia el futuro. De otra parte, por la sola invocación de la ocurrencia de un presunto perjuicio no puede desnaturalizarse el objeto de la acción de grupo, que se reitera es exclusivamente indemnizatoria, así no es posible debatirla constitucionalidad de un tributo, ni modificar el alcance de los efectos fijados en una sentencia de inexequibilidad o desconocer ésta y en su lugar aplicar los criterios expuestos en otra decisión sobre la constitucionalidad de norma diferente. (…)
En relación con la solicitud de aplicar la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4 de la Carta, la Sala considera que en la presente acción no es aplicable, pues declarada la inexequibilidad de las normas hacia el futuro, el efecto implica que los recaudos efectuados con fundamento en preceptos vigentes en tal momento, se apoyaron en la obligatoriedad de su aplicación, por lo que el alegado perjuicio no puede devenir en antijurídico (…)”81.
Las decisiones fijadas muestran que el criterio para concluir el daño antijurídico viene dado por la validez de la Ley posteriormente inexequible “generadora del daño”. Esta circunstancia, a su vez, está atada a los efectos que de la declaratoria de inconstitucionalidad haga la Corte. Entonces, de llegar a ser retroactivos los efectos, la ley desapareció desde su expedición y las consecuencias patrimoniales no tendrían fundamento jurídico y no tendrían por qué soportarse por los destinatarios afectados con la misma. En contraste, si los efectos asignados por la Corte son hacia futuro, es decir, si la ley pierde validez desde la sentencia que declaró su inconstitucionalidad, se asume que conservó su validez (y su eficacia)
81 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de junio de 2003, Exp. AG 2002-0014, C.P. María Inés Ortiz Barbosa
entre el momento de su vigencia. De modo que los efectos producidos durante ese período conservan plena eficacia y no constituyen un daño antijurídico.
La anterior línea, sin embargo, no ha sido del todo pacífica, por cuando, sujetarse a la modulación de los efectos, marca un tratamiento desigual frente a las consecuencias de los actos administrativos generales declarados nulos –con efectos retroactivos–82.
En sentencia de 23 de febrero de 2012 (ya citada), la Subsección A concluyó que el daño causado por una norma declarada inexequible o nula es “a no dudarlo, antijurídico, comoquiera que carece de sustento en el ordenamiento el deber de hacer frente al pago de una exacción que fue establecida de manera irregular por una autoridad pública a través del ejercicio contrario a Derecho de su potestad normativa”. Además, que los principios de igualdad, buena fe y tutela de la confianza legítima y seguridad jurídica, en materia tributaria, implicaban que los dineros recaudados sin fundamento Legal fueran reintegrados a los contribuyentes83. En ese sentido, atar la responsabilidad a los efectos de la Corte sería el asentamiento de una línea jurisprudencial que admitiese la irresponsabilidad patrimonial del Estado en razón de los daños antijurídicos causados con la expedición de normas tributarias inconstitucionales, lo cual podría ser más dañino para la hacienda pública que las mismas condenas, pues se enviaría el mensaje funesto y equivocado de que resulta más “rentable” no cumplir con las obligaciones tributarias cuando pueda haber cuestionamientos sobre las normas que las sustentan84.
En el año 2018, como se mencionó en el capítulo anterior, luego de un recuento histórico y jurisprudencial sobre la responsabilidad del Estado-Legislador, y luego de identificar las distintas posturas al interior las subsecciones y de las Secciones Tercera y Cuarta85 –por importancia jurídica–, la Sala Plena de lo Contencioso
82 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección A, sentencia de 23 de febrero de 2012, rad 24655, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
83 Análisis jurisprudencial hecho por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 13 de marzo de 2018, C.P. Danilo Rojas Betancur, previo a fijar reglas de unificación.
84 Análisis jurisprudencial hecho por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 13 de marzo de 2018, C.P. Danilo Rojas Betancur, previo a fijar reglas de unificación.
85 Los casos de la TESA (resueltos en las subsecciones de la Sección Tercera y abordados en fallos de tutela de la Sección Cuarta) evidenciaron dos tesis jurisprudenciales enfrentadas:
La tesis tradicional, esto es, la explicada en la sentencia de la Sección Tercera de 26 de septiembre de 2002 (C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez –ya citada-) y que podría denominarse la antijuridicidad
Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia86 en la que sostuvo:
“Hasta este punto de la evolución jurisprudencial se tiene entonces que: (i) es indiscutible que el Estado puede ver comprometida su responsabilidad por el hecho del legislador; (ii) contrario a lo que ocurrió con el instituto de la responsabilidad en general, la que se deriva específicamente de la actuación legislativa no surgió a partir de la noción de culpa, o de su correlato en derecho administrativo, esto es, la falla del servicio, sino de la constatación de la existencia de daños que, por sus características de anormalidad y especialidad, el particular no estaba en la obligación de soportar; (iii) la desaparición de la ley por virtud de su inexequibilidad es solo uno de los tres eventos en los que se ha admitido la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador; (iv) aunque en materia de leyes inconstitucionales el criterio acogido por la Corporación para determinar la antijuridicidad del daño es el de los efectos de la sentencia proferida por la Corte Constitucional, el mismo ha sido cuestionado a partir de la comparación que puede establecerse en relación con los casos de responsabilidad por el hecho de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto declarados nulos por la jurisdicción contenciosa”87.
(…)
(…) 15. No hacen falta mayores elucubraciones para poner en evidencia que los juicios de legalidad entendidos en sentido amplio, esto es, comprendiendo por tales los de la constitucionalidad de la ley, como los de la legalidad de actos administrativos, tienen objetos distintos a los juicios de responsabilidad estatal. En efecto, mientras en los primeros se busca una decisión judicial en torno a la adecuación de una norma o acto al ordenamiento jurídico, pronunciamiento que tendrá efectos sobre su validez y eficacia, en los juicios de responsabilidad se pretende, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la reparación de un daño antijurídico imputable a una autoridad pública; diferenciación que es
como ausencia de soporte normativo válido y vigente, sostiene que un daño es jurídico si está sustentado en una norma vigente en el ordenamiento, de manera tal que si la declaratoria de inexequibilidad –aunque sería válido también para la declaratoria de nulidad de un acto administrativo- dejó vigente la norma entre su expedición y el momento en que se produce la declaratoria, los daños por ella causados durante ese período tendrían fundamento jurídico y, por consiguiente, los particulares estarían en la obligación de soportarlos; por el contrario, si la norma fue extraída del ordenamiento desde su expedición, desapareció con ella el fundamento jurídico de la obligación impuesta a los particulares quienes, por lo tanto, no tendrían el deber de asumirlo.
La tesis sostenida por la Subsección C en la sentencia de 26 de marzo de 2014 y por la Subsección A que podría llamarse la antijuridicidad como incompatibilidad con la norma superior, señala que cuando una norma general, impersonal y abstracta impone una carga a un particular, esta última es jurídica si y solo si dicha norma es conforme a las superiores, en el caso de la ley, si se ajusta a la Constitución. Es por ello que, al poner en evidencia la contrariedad con la Constitución, la declaratoria de inexequibilidad, independientemente de sus efectos, pondría de manifiesto la antijuridicidad de las cargas impuestas por la ley respecto de la cual se dio la declaratoria; de hecho, se insiste, según la sentencia de la Subsección C de 26 de marzo de 2014, no sería indispensable la declaratoria formal de inexequibilidad, pues bastaría con apoyarse en la excepción de inconstitucionalidad de la ley para considerar que las cargas por ella impuestas son antijurídicas y, por ende, susceptibles de ser indemnizadas por la vía de la acción de reparación directa – razonamiento que también sería válido para los actos administrativos declarados nulos o para aquellos respecto de los cuales se considere pertinente la aplicación de la excepción de ilegalidad-. Así pues, las obligaciones impuestas por normas encontradas contrarias al ordenamiento serían antijurídicas desde el momento mismo en que fueron fijadas, esto es, desde la expedición de dichas normas. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de marzo de 2018, rad 28796 (IJ), C.P. Danilo Rojas Betancur. (Subrayas y negrillas de la Sala).
86 Esta sentencia, se insiste, aunque fue citada en el acápite anterior, se considera que volver a ella no sólo es pertinente, sino indispensable y necesario.
87 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de marzo de 2018, rad 28796 (IJ), C.P. Danilo Rojas Betancur.
cierta aun para las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho pues en estos eventos el restablecimiento o reparación solicitado está supeditado a la constatación de la ilegalidad del acto y a la consecuente declaratoria de nulidad, de modo que, sin esta, aquél resulta improcedente88. Esta diferencia implica que los análisis que se realizan en uno y otro caso sean distintos (15.1), aunque tengan puntos de convergencia en los casos en los que se demanda la responsabilidad del Estado por los supuestos daños antijurídicos causados por normas declaradas ilegales -leyes inexequibles o actos administrativos declarados nulos- (15.2).
(…)
15.1.1. En otros términos, una decisión de inexequibilidad o de nulidad adoptada en sede de legalidad no podría considerarse como suficiente para fundar la responsabilidad del Estado por la expedición de la norma o acto declarado inexequible o nulo, pues en sede de reparación directa siempre será necesario verificar cada uno de los elementos estructurantes del juicio de responsabilidad: la existencia efectiva de un daño antijurídico y su imputabilidad a la demandada, análisis este último dentro del cual bien pueden operar causales eximentes de responsabilidad.
Sin embargo, no puede perderse de vista que, en materia de responsabilidad del Estado, el estudio de la antijuridicidad del daño supuestamente causado por una norma o acto no puede adelantarse al margen del análisis sobre la legalidad de estos últimos. En estos casos el análisis de juridicidad o antijuridicidad del daño se edifica a partir del de legalidad o ilegalidad de la norma o acto que impone la carga (15.2.1), aunque no se identifica plenamente con él (15.2.2).
En efecto, teniendo en cuenta que un daño es antijurídico cuando se trata de una carga que el particular no estaba en la obligación jurídica de soportar, es innegable la relevancia que para el análisis de la antijuridicidad del daño causado por una norma o acto que no superó el juicio de legalidad, tiene lo decidido en este último. Esto es especialmente cierto en los casos en los que, como consecuencia del juicio de legalidad, la norma o el acto que impuso una obligación es sacado del ordenamiento, con efectos retroactivos, pues en estos eventos salta a la vista que, habiendo desaparecido por completo el fundamento jurídico directo de la carga impuesta, esta última constituiría un daño que la víctima no está en la obligación de soportar, es decir, se trataría de un típico daño antijurídico.
Dicha incidencia es más controvertida cuando se trata de sentencias de legalidad que, pese a poner en evidencia la contrariedad de la norma o acto con la norma superior, mantienen sus efectos temporalmente, como ocurre en las declaratorias de inexequibilidad con efectos hacia futuro. Sin embargo, allí también es indudable que estas decisiones son relevantes para el análisis que debe emprender el juez de la responsabilidad en torno a la antijuridicidad del daño. En efecto, como lo pone de presente el debate jurisprudencial que enfrenta a las tesis de la antijuridicidad como ausencia de soporte normativo válido y vigente y como incompatibilidad con la norma superior, en esos eventos el juez de la reparación debe determinar qué es lo que hace que la carga impuesta por una norma, que no superó el juicio de legalidad, sea de aquéllas que el particular no tiene la obligación jurídica de soportar: el estar fundada en una norma declarada contraria a la superior o la
88 Se recuerda que tanto el artículo 85 del C.C.A como el 138 del C.P.A.C.A. consagran que “toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica” puede pedir, junto con la nulidad del acto administrativo, el restablecimiento de su derecho y la reparación del daño.
decisión adoptada en torno a su vigencia.
En otros términos corresponde al juez de la responsabilidad aprehender, en clave de antijuridicidad, lo decidido por el juez de la legalidad, de modo que esta última decisión constituye un insumo que aquél no puede desconocer, al margen de la posición que adopte en relación con lo que en ese pronunciamiento sería determinante para establecer la antijuridicidad del daño cuya reparación se reclama: la mera constatación de la incompatibilidad normativa o, más bien, los efectos atribuidos a dicha constatación.
Ahora bien, la existencia de esta opción también evidencia que el análisis de juridicidad/antijuridicidad de un daño no es idéntico al de la legalidad/ilegalidad de la norma o acto que lo causaría pues, en realidad, el primero supone un paso lógico adicional, a saber, la adopción del criterio de antijuridicidad a partir del cual se aprehenden o califican las conclusiones del segundo. Así pues, aunque materialmente los dos juicios pueden ser coincidentes, dicha coincidencia es resultado de la decisión adoptada por el juez de la reparación directa sobre la manera de calificar, en términos de antijuridicidad, un juicio de legalidad que, si bien no puede ignorar o eludir, no lo determina completamente89.
La historia jurisprudencial reseñada (y reiterada por razones conceptuales) permite sostener que, en el ámbito de la responsabilidad estatal por el hecho del legislador (causados por leyes declaradas inexequibles), es al juez a quien corresponde evaluar las características específicas y particulares del caso, puesto que debe verificar: (i) si la ley ha sido declarada inexequible y, en ese evento, (ii) debe revisar los efectos que la Corte Constitucional atribuyó a la declaratoria de inexequibilidad, para (iii) determinar si hay lugar a acceder a las pretensiones. Desde luego, en uno y en otro caso siempre deberá 1. Constatar la existencia del daño (como lesión a un interés jurídicamente protegido), 2. abordar el estudio de imputación. Y 3. luego de concluir la antijuridicidad (por no tener el deber jurídico de soportar la lesión), pasar a la declaratoria de responsabilidad.
8.3. Lo anterior permite advertir que la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador –desde sus inicios– tuvo un germen de inmunidad por la naturaleza misma de la Ley y la sacralidad que representaba (y representa) la actividad legislativa como expresión de la soberanía parlamentaria. Luego, cuando se contempló la posibilidad de atribuir daños causados por la Ley, es decir, cuando adquirió relevancia jurídica en el derecho de daños, la responsabilidad del Estado-Legislador no surgió de un reproche a un comportamiento estatal, sino –desde una perspectiva del lesionado–, con fundamento en el desconocimiento al principio de igualdad ante las cargas públicas. Y, más adelante, con el concepto de
89 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de marzo de 2018, rad 28796 (IJ), C.P. Danilo Rojas Betancur.
supremacía de la constitución y de sujeción de la Ley a una norma superior y a otras normas de rango supranacional, se llegó a la noción de responsabilidad del legislador por leyes declaradas inconstitucionales.
Estudio del primer problema jurídico
Según la demanda, con la expedición de la Ley 1448 de 2011, y en ella, puntualmente, por la incursión de un proceso de restitución de “tierras despojadas”, los hoy demandantes perdieron sus bienes sin ser compensados. Se adujo que la Ley 1448 de 2011 les causó un daño especial (pérdida de la propiedad sin indemnización), que no estaban en el deber jurídico de soportar, en tanto existía frente a ellos una situación jurídica consolidada –adquisición de bienes conforme a derecho– la cual, ante su modificación, daba lugar, como mínimo, una indemnización.
Según el recurso, la pérdida de la propiedad –sin previa indemnización– constituyó un daño especial, en tanto privó a los demandantes de gozar de sus bienes adquiridos conforme a derecho. Agregó que la garantía de la reparación de las víctimas no podía oponerse a los derechos de los adquirentes de buena fe, quienes desconocían, para la fecha de sus negocios, el contexto de violencia que tuvo lugar respecto de los bienes restituidos.
Sostuvo que el Estado-Legislador vulneró la confianza legítima y los derechos adquiridos, pues antes de dicha ley no existía norma que pusiera en duda la certeza de sus títulos, los cuales carecían de alertas en los certificados de tradición y libertad. Además, resultaron de negociaciones con precios del mercado.
Manifestó que, si bien la reparación a las víctimas del conflicto tenía un fin loable, esta obligación debía recaer en el Estado o en los victimarios, y no en particulares que no participaron en las hostilidades. La situación constituyó una expropiación sin indemnización, donde se obligó a los demandantes a asumir, con su patrimonio, el costo de la política de restitución (en ruptura del equilibrio ante las cargas públicas).
Conforme a la materia de la apelación, corresponde ahora a la Sala estudiar la
Ley 1448 de 2011 a efectos de determinar si esta legislación causó un daño antijurídico a la parte actora con fundamento en el título de imputación de daño especial.
La ley de víctimas y su marco regulatorio en el contexto de la justicia transicional
Como primera medida, para analizar la Ley 1448 de 2011, es esencial comprender sus antecedentes y su objeto.
Conforme a la exposición de motivos, la iniciativa de una “Ley de víctimas” reconoció que la violencia bipartidista de mediados del siglo XX y el posterior surgimiento de una confrontación armada (prolongada hasta nuestros días) marcó el desplazamiento de gran número de campesinos, muertes y actos de despojo a quienes se quedaron habitando sus territorios90.
En las razones históricas de la Ley, se admitió que el país atravesó por décadas una violencia sistemática y generalizada causada por diversos actores, incluyendo grupos armados al margen de la ley y estructuras criminales organizadas, circunstancia que obligó al Gobierno Nacional de la época (año 2011) a instituir una política de Estado dirigida a la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas –en el marco de estándares internacionales–91.
Aun cuando las leyes 418 de 1997 y 975 de 2005 sirvieron como antecedente en cuanto derechos de víctimas respecta, en la exposición de motivos de la “Ley de víctimas” se consideró que persistían altos niveles de impunidad y una deuda histórica frente a los derechos de los afectados directos e indirectos del conflicto armado, quienes fueron olvidadas o revictimizados por políticas previas. El nuevo marco normativo, entonces, tuvo, como pilar central, cerrar un ciclo de violencia masiva y abrir paso a una nueva etapa en la concepción de los Derechos Humanos en el país92.
90 Al respecto, consultar las gacetas números 0063, 0865, 0247, 0253 y 1004 de 2011.
91 Al respecto, consultar la gaceta número 0063.
92 Al respecto, consultar las gacetas números 0063, 0865, 0247, 0253 y 1004 de 2011.
Con ese fundamento, se pretendió que las víctimas no solo fueran resarcidas, sino que, en virtud del principio de reparación integral, recuperaran su dignidad, reivindicaran su nombre y ejercieran su plena ciudadanía a través de la materialización de sus derechos constitucionales93. Para lograr este propósito, se diseñaron medidas que buscaban eliminar esquemas de discriminación y marginación que, en muchos casos, fueron la causa original de los hechos victimizantes94.
Ahora bien, contextualizados los motivos de la norma, es importante precisar que la Ley 1448 de 2011 tiene como objeto el establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas en beneficio de las víctimas, dentro de un marco de justicia transicional que posibilite la efectividad de sus derechos a la verdad, justicia, reparación y no repetición (artículo 1). El espíritu de la norma busca, como se mencionó en sus antecedentes, que las víctimas reivindiquen su dignidad y asuman, nuevamente, su plena ciudadanía a través de herramientas de ayuda humanitaria y reparación (Artículo 2).
Pues bien, la Ley define como víctimas, apelando a un criterio temporal y circunstancial, a aquellas personas que hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, derivados de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o violaciones graves a los Derechos Humanos con ocasión del conflicto armado interno (artículo 3). Este reconocimiento es amplio, en tanto se incluye al cónyuge, compañero permanente y familiares en primer grado de consanguinidad de la víctima directa en casos de muerte o desaparición (artículo 3).
El mismo cuerpo normativo aclara que las medidas adoptadas tienen un carácter eminentemente transicional y buscan el restablecimiento de los derechos vulnerados, pero, al tiempo, advierte que su implementación no implica el reconocimiento de la responsabilidad del Estado ni revive términos de caducidad para la acción de reparación directa (artículo 9).
En una perspectiva de acciones afirmativas y de interseccionalidad, la ley se rige por un enfoque diferencial, que obliga al Estado a ofrecer garantías especiales
bajo criterios de priorización a grupos expuestos a mayor riesgo, tales como mujeres, niños, niñas, personas con discapacidad, adultos mayores y líderes sociales (artículo 13).
Ahora bien, desde una perspectiva sistemática, la “Ley de víctimas” constituye un elemento integrador que articula normas preexistentes y estándares internacionales dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Guarda armonía con el bloque de constitucionalidad, incorpora principios de tratados internacionales y la jurisprudencia de las altas cortes en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
Un elemento central de esa sistematicidad fue la creación del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV), el cual ha permitido la colaboración armónica y la coordinación entre el Gobierno Nacional, las entidades territoriales, los organismos de control y el mismo sistema judicial. El sistema ha evitado una eventual yuxtaposición de procesos desarticulados y garantiza que los servicios sociales del Estado, aunque complementarios, no sustituyan la debida y suficiente reparación a las víctimas, en desarrollo de la “prohibición de doble reparación”.
De este modo, la ley de víctimas, desde que fue una idea hasta su cristalización jurídica tuvo como norte ser una política de Estado coherente y sostenible que integrara esfuerzos públicos y privados para la protección real y efectiva de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado y permitiera, en la práctica, la eficacia del principio de reparación integral.
El Proceso Jurídico de Restitución de Tierras en la “Ley de víctimas”
El proceso de restitución de tierras parte de la existencia del fenómeno de despojo y abandono forzoso de tierras en zonas claves de presencia de conflicto armado y estructuras criminales.
El propósito teleológico de este proceso fue restablecer la situación jurídica y material de los despojados, en reconocimiento de la función social de la propiedad y, sobre todo, como protección del vínculo especial de las comunidades con sus territorios. Este proceso fue diseñado como una herramienta de justicia restaurativa capaz de restablecer derechos usurpados por la fuerza, garantizando
que tales violaciones no se volvieran a repetir. En última instancia, la finalidad ha sido y es el recomponer el tejido social y devolver la confianza de los ciudadanos en sus instituciones, de manera que las víctimas puedan sobrellevar su sufrimiento y reconstruir sus proyectos de vida95.
En ese marco y teleología, la restitución de tierras se erige, entonces, como una medida –preferente– de reparación integral para las víctimas de despojo y abandono forzado, orientada al restablecimiento jurídico y material de sus derechos (artículos 72 y 73).
El legislador define el despojo como la privación arbitraria de la propiedad, posesión u ocupación aprovechando la situación de violencia; mientras que el abandono forzado es la imposibilidad de ejercer la explotación del predio debido al desplazamiento (artículo 74). El derecho a reclamar esta restitución asiste, como se dijo previamente, a quienes sufrieron estos hechos entre el 1º de enero de 1991 y la vigencia de la ley (artículo 75).
Para el inicio de la acción judicial de restitución se establece, como requisito de procedibilidad esencial, la inscripción del predio o predios en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF) –administrado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas–(artículo 76).
La competencia para conocer estos procesos recae en los Jueces Civiles del Circuito y Magistrados de Tribunales Superiores, especializados en restitución de tierras, quienes deciden en única instancia según la existencia de opositores (artículo 79). El fallo judicial debe ser definitivo, constituir título de propiedad suficiente y ordenar la cancelación de gravámenes y medidas cautelares posteriores al despojo (artículo 91). En los casos donde la restitución material sea imposible por razones de riesgo o desastre natural, se prevé la restitución por equivalente o la compensación en especie (artículo 97).
95 Al respecto, consultar las gacetas números 0063 y sentencia C 715 de 2012.
Por último, para asegurar la estabilidad de la restitución, la ley prohíbe la transferencia del predio a terceros por un periodo de dos años tras su entrega, salvo actos con el Estado (artículo 101).
Ahora bien, en estos procesos opera una inversión de la carga de la prueba (tradicional en todo proceso ordinario): a la víctima (reclamante) le basta con presentar una prueba sumaria de su propiedad o posesión y de su condición de desplazada para que la carga de probar la legalidad de la tenencia se traslade a quienes se opongan a esa pretensión (artículo 78). Además, se consagran presunciones de despojo, asumiendo la ausencia de consentimiento o causa ilícita en contratos celebrados en zonas de violencia generalizada o con personas vinculadas a grupos armados (Artículo 77). Quien se oponga a la restitución y alegue la condición de tercero de buena fe, le corresponde acreditar la buena fe exenta de culpa.
De la Buena Fe Exenta de Culpa y la Procedencia de la Compensación
La ley previó, en caso de opositores a la restitución (propietarios actuales al momento del proceso de restitución), la existencia de una compensación monetaria (equivalente al valor del bien o bienes) siempre y cuando acreditara que adquirió la propiedad o la posesión sin conocimiento de las condiciones de despojo o abandono forzado.
En ese marco, la buena fe exenta de culpa constituye un “estándar cualificado de diligencia”, que debe probar el opositor, para ser beneficiario de medidas de compensación (artículos 88 y 91). El opositor, entonces, debe aportar al proceso las pruebas que demuestren, por un lado, (i) no solo su convicción de haber actuado conforme a derecho en la adquisición de su predio, sino (ii) que empleó una diligencia extrema para verificar que el predio no era fruto de un despojo (artículo 88).
La procedencia de la compensación, conforme a la Ley, se manifiesta en dos vertientes principales (dependiendo de su titular):
1. Compensación para el Opositor: cuando un tercero logra probar su buena fe exenta de culpa dentro del proceso, pero el juez ordena restituir el predio a la víctima, dicho tercero tiene derecho a que el Estado le pague la compensación
mencionada (artículos 91 y 98). El valor de estas compensaciones es asumido por el Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y no puede exceder el valor del predio acreditado (artículos 98 y 105 numeral 6).
a. Compensación para la Víctima (también llamada Restitución por Equivalente): como pretensión subsidiaria, si la restitución material del predio original es imposible, la víctima puede solicitar compensación en especie (un bien de similares características) o reubicación (artículo 72, 97). Esta modalidad procede por las siguientes razones taxativas: Ubicación en zona de alto riesgo o amenaza de desastre natural (artículo 97, literal a). Existencia de despojos sucesivos donde el bien ya fue restituido a otra víctima (artículo 97, literal b). Y riesgo acreditado para la vida o integridad personal del restituido o su familia al retornar (artículo 97, literal c).
Entonces, la existencia de la compensación supone el reconocimiento de que el escenario de restitución apareja, consecuencialmente, la pérdida o cesación de la relación material o jurídica de quien hasta entonces se encontraba vinculado al predio a restituir. La persona afectada por la reclamación sobre la tierra deberá restablecer la situación fáctica y jurídica en beneficio de quien fue declarado víctima de desplazamiento forzoso producto del conflicto armado interno96. Para aquel, la Ley 1448 de 2011 le confiere el derecho a intervenir bajo la figura procesal de la oposición97.
Formular la oposición por parte del tercero y alegar la “buena fe exenta de culpa” (para ser merecedor de una compensación) implica, para quien la alegue, la aportación de pruebas que acrediten el comportamiento previo a la adquisición del bien, es decir, cómo nació su relación con el bien o bienes sometidos a discusión bajo un estándar de “buena fe exenta de culpa”.
96 Caro Mejía, K. (2019). Hermenéutica Judicial para la protección de los segundos ocupantes en el proceso de restitución y formalización de tierras. Editorial Académica Española.
97 La oposición apareja una gran rigurosidad en cuanto a la actividad probatoria, así como respecto del análisis de la conducta con la cual consolidó la referida relación material o jurídica con el inmueble pretendido; imponiéndole entre otras, la carga de probar el nacimiento de su relación con el predio en discusión, bajo un estándar calificado el principio de buena fe, denominado exenta de culpa, ello a fin de obtener una compensación económica, conforme lo preceptúa los artículos 88, 91 y 98, entre otros de la norma en cita. Caro Mejía, K. (2019). Hermenéutica Judicial para la protección de los segundos ocupantes en el proceso de restitución y formalización de tierras. Editorial Académica Española.
Al juez o tribunal correspondiente, en la autonomía que les asiste, les corresponderá, valorar las pruebas, y, bajo criterios de interpretación judicial, concluir o descartar la existencia de una “buena fe exenta de culpa” en el actuar del opositor. Y si procede o no la compensación consecuencial. Ahora bien, concretamente, la buena fe exenta de culpa es una figura que no comprende sólo una simple creencia subjetiva, ni se analiza dentro del espectro común de la debida diligencia, sino que se trata de una buena fe “calificada” que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha asimilado al concepto de “error invencible”.
La Corte Constitucional, en sentencia C-330 de 201699, marcó un hito en la forma en la que debe evaluarse el estándar de buena fe, al reconocer de un déficit de protección legal para los denominados segundos ocupantes vulnerables. La Corte advirtió que no se podía partir del supuesto de que todos los opositores eran victimarios o testaferros, ignorando que muchos son campesinos o personas en condiciones de debilidad manifiesta. En ese sentido, declaró exequible la expresión “exenta de culpa” bajo el entendido de que este estándar no puede aplicarse de forma automática o genérica, pues ello generaría una discriminación indirecta contra ocupantes legítimos, pero también vulnerables. En consecuencia, el máximo Tribunal Constitucional fijó reglas hermenéuticas para una aplicación diferencial, permitiendo flexibilizar o, incluso, inaplicar el análisis de la culpa cuando el sujeto afectado enfrentara barreras de acceso a la tierra, vivienda digna o mínimo vita100.
La Sentencia C-330 de 2016 ordenó a los jueces de tierras, en el análisis de las oposiciones, trascender el mero silogismo lógico-deductivo y acudir a la ponderación de principios. En este ejercicio, el juez debe confrontar: Por un lado, el principio de buena fe cualificada, que garantiza la seguridad jurídica y la verdad en la restitución. Y, por el otro, los derechos a la igualdad material, vivienda digna
98 Frente a dicha exigencia, por interpretación judicial se han propuesto fórmulas tales como la aplicación del test de proporcionalidad o razonabilidad a fin de degradar el estudio de la buena fe exenta de culpa a buena fe simple (Ramírez, 2013, pág. 75); y, a su turno, el estado de necesidad, por razones de equidad frente a terceros en iguales o mayores condiciones de vulnerabilidad que las propias víctimas reclamantes (Vargas, 2013, págs. 83-84). Caro Mejía, K. (2019). Hermenéutica Judicial para la protección de los segundos ocupantes en el proceso de restitución y formalización de tierras. Editorial Académica Española.
99 Esta decisión de la Corte Constitucional, aun cuando fue proferida con posterioridad a los hechos, es de necesaria mención a manera de evolución interpretativa de la figura de la buena fe exenta de culpa.
100 Corte Constitucional, sentencia C 330 de 2016, expediente D-11106, M.P. María Victoria Calle Correa.
y dignidad humana del segundo ocupante (en casos en que tenga una condición vulnerable por motivos sociales, económicos o de formación).
Bajo esta nueva óptica, la compensación no solo depende de la sola "ausencia de culpa", sino de una evaluación en términos de equidad social. La labor del juez, entonces, es realizar una justificación externa de su decisión, exponiendo razones objetivas que den cuenta de las razones por las cuales, en un caso concreto de vulnerabilidad socioeconómica, el estándar la buena fe exenta de culpa debe morigerarse para evitar que la restitución de una víctima se traduzca en la creación de una nueva víctima o en la ruptura del tejido social101. El principio de buena fe, entonces, tiene diferentes implicaciones procesales y todo dependerá de la calidad del sujeto que comparece al trámite102.
Caso concreto
Está acreditado que Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero eran propietarios de los predios objeto de proceso de restitución de tierras103. Está demostrado, además, que Arturo Antonio López Álvarez, Martín Manuel Maury Romero, Ana Teresa Archiria Pacheco, Adalberto Córdoba Cuadrado, Rober José Rojas Mendoza y María Aurora Marchena de Regino presentaron reclamaciones frente a unas parcelas ubicadas en el corregimiento “Los Troncos”, Corregimiento de Leticia, Municipio de Montería ante los juzgados de Restitución de Tierras de Montería.
Estas reclamaciones dieron inicio a los procesos de restitución de tierras con radicados 23-001-31-21-001-2014-00021-00 y 23-001-31-21-001-2014-000-07-00.
Luego de agotados los periodos probatorios, los procesos fueron remitidos al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia104.
Dentro del proceso 2014-000-07-00-, una vez surtido el trámite procesal, el 30 de noviembre de 2015, el Tribunal Superior de Antioquia profirió sentencia,
101 Corte Constitucional, sentencia C 330 de 2016, expediente D-11106, M.P. María Victoria Calle Correa
102 Corte Constitucional, sentencia SU 191-2025.
103 Según dan cuenta las escrituras n°. 676 de 19/7/2006 de la notaría única de Nuevo Córdoba; n°. 1556 de 7/9/2006 de la notaría 3 de Montería, y n°. 15167 de 15/12/2006 de la notaría 15 de Medellín. Y matrículas inmobiliaria n°. 140 108999, 140-43299 y 140-43543 respectivamente (MM001 cuaderno 1 parte1521 528,
301-305, 413-427).
104 (MM001 cuaderno 3 parte1 p.129). índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Ver, además, sentencia de 9 de diciembre de 2015.
mediante la cual, como primera medida, declaró impróspera la oposición planteada por Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero. En consecuencia, determinó no reconocer la compensación en tanto no acreditaron el obrar de buena fe exenta de culpa. Acto seguido, ordenó reconocer y proteger el derecho fundamental a la restitución y formalización de tierra de los solicitantes dentro de ese proceso105.
Dentro del proceso 2014-000-21-00-, una vez surtido el trámite procesal, el 9 de diciembre de 2015 profirió sentencia, mediante la cual ordenó la restitución de los inmuebles a quienes ostentaban la titularidad antes de los actos de compraventas protocolizados mediante las escrituras públicas 1033 de 11/6/1999, 1924 de 30/8/1999, 2122 de 28/9/1999, 438 de 1/12/2002, 456 de 22/3/2000 y
1683 de 2/8/1999. Asimismo, la nulidad absoluta de los contratos y de los actos de englobe y desenglobe incorporados en las escrituras que protocolizaron las compraventas a favor de Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero.
Por otro lado, declaró impróspera la oposición formulada por Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero y negó el pago de la compensación solicitada106.
Conforme a lo demostrado, a la luz del análisis histórico y normativo de la Ley de víctimas, y, puntualmente, ante la existencia de la figura de la compensación económica (previa acreditación de la buena fe exenta de culpa), la pérdida de la propiedad dentro de un proceso de restitución de tierras, es una carga que no es irrazonable, no va en contra de la Constitución Política y no constituye un rompimiento en la igualdad frente a las cargas públicas, circunstancia que excluye la antijuridicidad del daño.
Es un hecho notorio que las tierras que fueron evaluadas en los distintos procesos de restitución del país estaban localizadas en zonas de conflicto armado. En esas zonas hubo actos de despojo y abandono forzado. Sin embargo, la misma Ley
105 (MM001 cuaderno 3 parte1 p.129). índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Ver, además, página 74 y 74 de la sentencia de 30 de noviembre de 2015.
106 (MM001 cuaderno 3 parte1 p.129). índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Ver, además, página 68 de la sentencia de 9 de diciembre de 2015.
1448 de 2011 “Ley de víctimas” -ya mencionada y explicada- reconoció que no todo negocio celebrado en esos territorios (con posterioridad a los actos de despojo o abandono forzado) estaban atados a esas acciones (ni podían ser eventualmente conocidas por sus posteriores titulares). Por ello, dado el conflicto existente entre el derecho a la restitución y el derecho de la propiedad (propio de esos procesos) se estableció la figura de la oposición con la acreditación de la buena fe exenta de culpa.
Esta figura, declarada exequible por la Corte Constitucional, exige que el opositor a una restitución, o, en su defecto, quien pretenda una compensación ante una eventual orden de restitución, acuda al proceso respectivo y aporte las pruebas que acrediten la buena fe exenta de culpa -en un estándar de debida diligencia-, es decir, que de cuenta (i) no solo la convicción de haber actuado conforme a derecho en la adquisición de su predio (objeto a restitución), sino (ii) que empleó una diligencia extrema para verificar que el predio no era fruto de un despojo.
Así las cosas, la existencia de esa carga legal probatoria, constituía y constituye una herramienta sustancial y procesal para quienes adquirieron bienes en esos territorios con posterioridad a los actos de despojo; se oponen a las restituciones o solicitan la compensación consecuencial.
En el caso de los demandantes, Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero, al acudir al proceso de restitución, tenían la carga de demostrar, en ese proceso, los componentes objetivo y subjetivo de la buena fe exenta de culpa. De no hacerlo, como lo consideró el Tribunal Superior de Antioquia, daba lugar la negativa de la compensación.
Entonces, la pérdida de la propiedad como resultado de la aplicación de la Ley de víctimas en un proceso de restitución de tierras (en las que hubo oportunidad procesal de oposición con aportación de pruebas), no constituye un daño especial o excepcional, ni una ruptura ante las cargas públicas.
Lo propio se concluye frente al alegado “desconocimiento de una situación jurídica
consolidada”, en tanto, se reitera, la misma Ley, consciente de la existencia de relaciones materiales y jurídicas frente a bienes sometidos a trámites de restitución, creó la figura de la compensación. La Ley no deja por fuera esa circunstancia. Es decir, la existencia de propietarios o poseedores de bienes reclamados como “despojados”. Todo lo contrario, entró a regularla (dentro de su libertad de configuración) y la introdujo con esas especificaciones sustanciales, procesales y probatorias. De manera que la regulación expresa de la oposición y de la compensación descarta el desconocimiento de las relaciones negociales o situación jurídicas anteriores a las reclamaciones de restitución.
Por otro lado, en cuanto al alegado desconocimiento de la “confianza legítima”, aun cuando según criterio mayoritario de la sección tercera, este no es un elemento a considerarse en eventos de hecho del legislador, se observa que no existe un comportamiento del Estado (previa a la promulgación de la Ley de víctimas) que hubiera generado en los administrados la confianza de que ese comportamiento permanecería.
Sobre el principio de confianza legítima –al ser ésta una situación permitida por el Estado con la que se busca proteger la estabilidad jurídica de los ciudadanos frente a cambios abruptos normativos– no se observa que con la expedición de la Ley de víctimas se haya vulnerado o defraudado una situación permitida. Ni siquiera la demanda o el recurso de apelación exponen con precisión cuál era la situación permitida antes de la expedición de la Ley de víctimas, que, haya sido defraudada con su expedición.
En virtud de lo anterior, como quedó expuesto, la pérdida de la propiedad derivada de la Ley de víctimas –y su aplicación dentro de un proceso de restitución de tierras (en el que hubo valoración probatoria y cuya decisión definitiva tiene efectos de cosa juzgada) – constituye una carga que los demandantes (como terceros opositores) estaban en la obligación jurídica de soportar. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en este primer aspecto.
Estudio del segundo problema jurídico
Según la demanda y el recurso de apelación, las decisiones del Tribunal Superior de Antioquia dentro de los procesos de restitución de tierras carecen de
fundamento legal y probatorio por no reconocerse la “buena fe exenta de culpa” de los demandantes. Según estimaron los recurrentes, el Tribunal Superior omitió valorar pruebas decisivas que demostraban, que la adquisición de los bienes restituidos ocurrió cuando el contexto de violencia en la zona ya había cesado (tras la desmovilización de grupos armados paramilitares). Además, hubo asesoría de bancos y de abogados dentro del trámite de compra y venta.
Finalmente, cuestionó que en la sentencia de primera instancia haya analizado el caso bajo la óptica del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, cuando, conforme a la demanda, se debió hacer un estudio de error judicial, en tanto el daño provino directamente de decisiones judiciales en las que se desconocieron las pruebas de diligencia de los opositores en el proceso de restitución.
El error jurisdiccional como evento de responsabilidad patrimonial del Estado
La administración de justicia como función típica del Estado, en el discurrir de su dinámica, puede causar daños antijurídicos a los asociados, los cuales concretan en decisiones que entrañan, en esencia, una falla del servicio. Por lo tanto, apelando a este título de imputación, el derecho de la responsabilidad ha incluido este evento como uno de los tantos para reclamar por los daños causados en el ejercicio de esa función.
La Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, en el artículo 65 estableció que quien haya sido víctima de un error jurisdiccional podrá demandar al Estado reparación de perjuicios. El artículo 66 de esa norma lo definió como aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, el cual se materializa a través de una providencia contraria a la ley.
El artículo 67 de la Ley 270 de 1996 dispone que, para la procedencia de la reparación en estos eventos de error, es preciso que: (i) el afectado hubiere interpuesto los recursos de ley y (ii) que la providencia contentiva de error esté en firme. Ahora bien, los “recursos de ley” de los que habla la norma deben ser entendidos como los recursos ordinarios de impugnación de providencias
judiciales, y no se refiere a aquellos extraordinarios que proceden ante rígidas causales108.
Ahora bien, en lo que respecta al alcance de la expresión «contraria a la ley» del artículo 65 mencionado –a efecto de las decisiones susceptibles de un error jurisdiccional–, la jurisprudencia aclaró que tiene cabida en 2 hipótesis: i) una primera, al configurarse un error fáctico en la decisión, por incurrir en una equivocación entre la realidad procesal y la decisión judicial; o ii) un error normativo, por residir en una aplicación distorsionada del derecho.
La Corte Constitucional condicionó la constitucionalidad a que dicho error se materialice en una providencia judicial y a que encuadre dentro de los mismos presupuestos que la jurisprudencia ha definido como una “vía de hecho” 110. En el marco del condicionamiento de constitucionalidad del artículo 65, el estudio de responsabilidad por error judicial debe hacerse desde una perspectiva funcional, que reconoce la autonomía del juez. Por ello, el error jurisdiccional no surge de una simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica, sino que debe enmarcarse en “una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso”.
Al respecto, si bien resulta claro que las autoridades judiciales están sometidas al imperio de la ley (art. 230 C.P.), la apreciación de dicho deber no puede desconocer el margen de discrecionalidad que concede el principio de autonomía judicial (art. 228 C. Política y art. 5 L. 270 de 1996111) a las autoridades jurisdiccionales, para valorar las pruebas e interpretar el alcance de las
108 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, Rad. 13164. Consultar, además, sentencia del 28 de septiembre de 2015, Sección Tercera, Subsección B, CP: Ramiro De Jesús Pazos Guerrero, Rad: 08001-23-31-000-1998-01668-01(33733) [Fundamento de derecho III]. Allí se expresó que debía entenderse que los recursos de ley que menciona el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 son los medios ordinarios de impugnación y no los recursos extraordinarios.
109 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del
19 de noviembre de 2021, C.P. Nicolás Yepes Corrales, rad: 2008-003091-02 (42.018)[ Fundamento de derecho 6.2] (…) A título de ilustración puede ser los escenarios donde: (…)i) no valoró un hecho debidamente probado, que era fundamental para adoptar una decisión de fondo; ii) consideró que un hecho era fundamental, cuando realmente no lo era; iii) no decretó una prueba conducente para determinar un hecho relevante y solucionar el caso concreto; iv) adoptó la decisión judicial con fundamento en un hecho que era falso(…)
110 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996.
111 ARTÍCULO 5. AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL. La Rama Judicial es
independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia.
Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias.
disposiciones jurídicas aplicables a los casos que conocen112. De allí que, con el objetivo de conciliar estos conceptos, la jurisprudencia de esta corporación, con apoyo en precedente de la Corte Constitucional, valore que la decisión judicial - susceptible de calificarse como un error jurisdiccional-, se reitera, debe ser fruto de una actuación subjetiva, o caprichosa arbitraria, o flagrantemente violatoria del debido proceso, sin que jamás pueda corresponder a una simple equivocación o desacierto que parta de la libre interpretación jurídica.
Caso concreto
Como quedó demostrado, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia asumió el conocimiento de dos procesos que recaían en tierras de los demandantes: los radicados 23-001-31-21-001-2014-0007-00 y 23-001-31-21-001-2014-00021-00114.
Dentro del proceso 2014-000007-00, luego de agotado el trámite procesal, el 30 de noviembre de 2015, el Tribunal Superior de Antioquia profirió sentencia115 en la que declaró impróspera la oposición planteada por Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero. En consecuencia, no reconoció la
112 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP: Nicolás Yepes Corrales, Sentencia del19 de noviembre de 2021, Rad: 66001-23-31-000-2008-00309-02(42018)[ Fundamento de derecho6.3.2]. (…)Además, es importante resaltar que la Constitución Política en sus artículos 228 y 230 consagró la autonomía e independencia judicial en aras de garantizar el correcto funcionamiento de las instituciones que administran justicia, de manera que, si bien se entiende que la actividad judicial está sometida al imperio de la constitución y la ley, lo cierto es que la norma Superior reconoce en los citados artículos que el juez goza de discrecionalidad para valorar el derecho que sea aplicable al caso concreto, lo que le otorga un margen de autonomía e independencia. En especial, teniendo presente que “pueden existir vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto que [también] son admisibles [y] compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales” .(…)
113 Corte Constitucional, Sentencia 5 de febrero de 1996, CP Vladimiro Naranjo Mesa, C-037 de 1996 [ Fundamento de derecho 3] (…) Dentro de este orden de ideas, se insiste, es necesario entonces que la aplicabilidad del error jurisdiccional parta de ese respeto hacía la autonomía funcional del juez. Por ello, la situación descrita no puede corresponder a una simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica de la que es titular todo administrador de justicia. Por el contrario, la comisión del error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, que demuestre, sin ningún asomo de duda, que se ha desconocido el principio de que al juez le corresponde pronunciarse judicialmente de acuerdo con la naturaleza misma del proceso y las pruebas aportadas -según los criterios que establezca la ley-, y no de conformidad con su propio arbitrio. En otras palabras, considera esta Corporación que el error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de los mismos presupuestos que la jurisprudencia, a propósito de la revisión de las acciones de tutela, ha definido como una "vía de hecho".(…) Sentencia del 12 de junio de 2002, MP Marco Gerardo Monroy Cabra Criterio reiterado en C-455 de 2002 [ Fundamento de derecho 9]
114 (MM001 cuaderno 3 parte1 p.129). índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Ver, además, sentencias de 30 de noviembre y de 9 de diciembre de 2015, relatoría de la Sala Civil de Restitución de Tierras de Antioquia.
115 Esta decisión puede ser estudiada bajo un análisis de error jurisdiccional en tanto cumple con los requisitos del artículo 67 de la Ley 270 de 1996. Se encuentra en firme y frente a ella no procedían recursos ordinarios (artículo 92 Ley 1448 de 2011).
compensación porque no acreditaron el obrar de buena fe exenta de culpa. Acto seguido, ordenó reconocer y proteger el derecho fundamental a la restitución y formalización de tierra de los solicitantes dentro de ese proceso116.
En esta sentencia se abordó el proceso de despojo que involucró las haciendas “Cedro Cocido” y “Arquía”, ubicadas en zona rural de Montería, Córdoba. Conforme se estimó en la providencia, los opositores, Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero (hoy demandantes) alegaron la calidad de terceros adquirentes de buena fe exenta de culpa bajo los siguientes argumentos117:
desconocimiento de las circunstancias de despojo. Al respecto, afirmaron que, para la fecha de los hechos victimizantes no tenían inversiones ni intereses en Córdoba y que llegaron a la región a finales de 2005 “motivados por la ganadería, cuando ya no operaban grupos paramilitares en la zona”.
Actuación diligente en los procesos de compra. Sostuvieron que realizaron las compras a partir del año 2006, es decir, un “tiempo considerable después de los negocios cuestionados”, y que contaron con la asesoría de un agrónomo y un abogado que realizó estudios de títulos de los predios.
Precio justo y legalidad en la actuación. Frente a este punto, alegaron haber pagado precios comerciales de mercado y que los certificados de libertad no mostraban vicios de ilegalidad ni prohibiciones para contratar.
El Tribunal Superior, luego de valorar las pruebas aportadas, declaró impróspera esta oposición al considerar que no se acreditó una buena fe cualificada, como lo exige la Ley.
El Tribunal enfatizó que el control paramilitar y el desplazamiento forzado en Córdoba eran un hecho notorio que no requería prueba adicional y que cualquier comprador diligente debía conocer. Criticó de manera tajante que, a pesar de que
116 Sentencia de 30 de noviembre de 2015, índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Consultar, además, relatoría de la Sala Civil de Restitución de Tierras de Antioquia.
117 Sentencia de 30 de noviembre de 2015, índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Consultar, además, relatoría de la Sala Civil de Restitución de Tierras de Antioquia.
los nombres de Héctor, Fidel y Carlos Castaño Gil aparecían en los documentos de tradición de los inmuebles, los opositores no profundizaron en investigar la regularidad de las adquisiciones anteriores. El Tribunal señaló, y fue enfático en este aspecto, que los nombres mencionados debieron despertar una "curiosidad" o sospecha inmediata exigida a cualquier persona prudente, en aras de indagar los “procesos negociales” anteriores.
Agregó, por otro lado, que los estudios de títulos aportados eran insuficientes porque no hicieron un estudio general respecto de cada parcela. Y por los antecedentes en la tradición, no hizo una revisión en clave del contexto de violencia que afectó a las parcelas originales.
De acuerdo con la sentencia, la Fundación para la Paz de Córdoba (Funpazcor) jugó un papel dual y determinante en el proceso de despojo, al ser una especie de “brazo administrativo y ejecutor de la familia Castaño” para el control de tierras en la región. Funpazcor fue creada en 1990 por los hermanos Fidel, Carlos y Vicente Castaño Gil con patrimonio de su familia. Su representante legal y encargada de las finanzas era Sor Teresa Gómez Álvarez, quien mantenía un vínculo estrecho con el clan paramilitar y gestionaba los beneficios de los terrenos en su favor.
Entre 1991 y 1995, la fundación parceló las haciendas “Cedro Cocido y Arquía”, entregándolas a campesinos mediante "donaciones". Sin embargo, estas no otorgaban libertad plena, ya que Funpazcor prohibía realizar transacciones “sin su permiso”, residir en el predio o sembrar ciertos cultivos, manteniendo así un control latente sobre la propiedad.
A partir de 1999, Funpazcor inició una campaña para recuperar las parcelas donadas. La estrategia consistía en abordar a los campesinos y advertirles que "los Castaño iban a recuperar sus tierras", lo cual generaba un terror inmediato debido al poder de las autodefensas en la zona.
La fundación, entonces, sirvió para dar una apariencia de legalidad y "función social" a la tenencia de la tierra de los Castaño, para luego despojar violentamente a los mismos beneficiarios cuando los jefes paramilitares decidieron concentrar nuevamente la propiedad.
Estos antecedentes, sumados a las informaciones en documentos de tradición, debieron, por lo menos, considerarse por quienes negociaran esas tierras con posterioridad.
El Tribunal Superior concluyó, entonces, que los opositores Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero no demostraron un comportamiento encaminado a verificar la "regularidad de la situación" en una zona de conocida criminalidad. Al no probarse el elemento objetivo de la buena fe exenta de culpa (la conducta diligente), y, del mismo modo, el elemento subjetivo, la ley no permitía reconocer compensaciones a los opositores. En consecuencia, la sentencia ordenó la restitución jurídica y material de las parcelas a las víctimas y sus familias, y declaró la nulidad absoluta de los negocios jurídicos celebrados por los opositores118.
En cuanto al proceso 2014-00021-00-, luego de agotado el trámite procesal, el 9 de diciembre de 2015, el Tribunal Superior de Antioquia profirió sentencia119 en la que ordenó la restitución de los inmuebles a quienes ostentaban la titularidad antes de los actos de compraventas protocolizados mediante las escrituras públicas 1033 de 11/6/1999, 1924 de 30/8/1999, 2122 de 28/9/1999, 438 de 1/12/2002, 456 de 22/3/2000 y 1683 de 2/8/1999. Asimismo, declaró la nulidad absoluta de los contratos y de los actos de englobe y desenglobe incorporados en las escrituras que protocolizaron las compraventas a favor de Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero.
Por otro lado, declaró impróspera la oposición formulada por Guillermo León Restrepo Rico y Gabriel Jaime Vásquez Guerrero y negó el pago de la compensación solicitada120.
Los predios estudiados en esta segunda sentencia se encuentran ubicados en los corregimientos de Leticia y Jaraquiel, municipio de Montería, Córdoba. Y fueron
118 Páginas 46-50, sentencia de 30 de noviembre de 2015, índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Consultar, además, relatoría de la Sala Civil de Restitución de Tierras de Antioquia.
119 Esta decisión puede ser estudiada bajo un análisis de error jurisdiccional en tanto cumple con los requisitos del artículo 67 de la Ley 270 de 1996. Se encuentra en firme y frente a ella no procedían recursos ordinarios (artículo 92 Ley 1448 de 2011).
120 Sentencia de 9 de diciembre de 2015, índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Consultar, además, relatoría de la Sala Civil de Restitución de Tierras de Antioquia.
descritos así: Parcela No. 75: Ubicada en la vereda El Tronco, corregimiento Leticia (solicitante Arturo Antonio López Álvarez). Parcela No. 49 (denominada "Arquía"), ubicada en la vereda “El Tronco”, corregimiento Leticia (solicitante Martín Manuel Maury Romero). Parcela No. 76 (parte de la Hacienda “Cedro Cocido”), vereda El Tronco, corregimiento Leticia (reclamante Ana Teresa Arciria Pacheco, quien actúa en nombre propio y de la sucesión de Gabriel Camilo Arciria Angulo). Parcela No. 16 ("Cedro Cocido"), ubicada en la vereda El Guineo, corregimiento Jaraquiel (solicitante Adalberto Córdoba Cuadrado). Parcela No. 136 (denominada "Arquía"), ubicada en la vereda El Tronco, corregimiento Leticia (solicitante Rober José Rojas Mendoza). Y Parcela No. 141: Ubicada en la vereda El Tronco, corregimiento Leticia (reclamante María Aurora Marchena de Regino, quien actúa en nombre propio y de la sucesión de José Manuel Regino González)121.
Conforme a la sentencia, la mayoría de estos predios (excepto la parcela 16) se sitúan en la vereda “El Tronco”, donde se presentó un fenómeno de concentración de tierras (que posteriormente fueron objeto de englobe por los opositores).
En esa decisión, respecto de la buena fe exenta de culpa alegada, el Tribunal consideró que no era suficiente un control de legalidad basado únicamente en lo que estaba "en el papel" o en las estipulaciones contractuales. El comprador debía auscultar el contexto de las transferencias y las relaciones de poder en el ámbito social donde se encuentra el predio (por tratarse de un lugar con antecedente de conflicto armado (hecho notorio de accionar paramilitar en Córdoba en los años 90 y 2000). Entonces la buena fe cualificada imponía la obligación de realizar investigaciones adicionales sobre la realidad social y fáctica de los terrenos. No solo de documentos de tradición o de negociaciones anteriores122.
Así que quien alegó la condición de opositor (para pretender una compensación) debió ejercer un celo en el estudio del origen y cadena de títulos (sobre todo si actuó en asesoría de profesionales en la materia). Se exigía actuar con las reglas de prudencia, cuidado y diligencia exigibles a cualquier persona en sus negocios,
121 Índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Consultar, además, relatoría de la Sala Civil de Restitución de Tierras de Antioquia, sentencia de 9 de diciembre de 2015.
122 Índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Consultar, además, relatoría de la Sala Civil de Restitución de Tierras de Antioquia, sentencia de 9 de diciembre de 2015.
verificando con especial "celo" el origen de la tierra y su cadena de transacciones, particularmente si se observa una acumulación inusual de tierras en zonas de inestabilidad social123.
El Tribunal enfatizó que la “diligencia debida” implicaba indagar las razones por las cuales los ocupantes o parceleros originales no habitaban los predios reclamados, ya que omitir esto, en un lugar de contexto de violencia previa, impedía detectar los rastros del despojo.
Precisó que el hecho de que no existieran “anotaciones de riesgo” en el folio de matrícula inmobiliaria no exoneraba al comprador de su deber de diligencia si el contexto de violencia es evidente. Para el Tribunal, entonces, la buena fe cualificada no era una simple creencia de actuar con legalidad, sino una conducta activa y prudente que busca cerciorarse de la legitimidad de la transacción considerando todas las circunstancias sociales y de orden público que rodearon al bien o bienes124.
De la lectura de las dos providencias demandadas en error jurisdiccional (proferidas en única instancia), se aprecia que las decisiones del Tribunal Superior de Antioquia -en su Sala Civil especializada de Tierras- se fundamentaron en (i) las disposiciones de la Ley 1448 de 2011 (relativas al proceso de restitución ya mencionadas), y (ii) en la valoración probatoria que condujo a descartar la existencia de una buena fe exenta de culpa en la actuación de los opositores.
Las dos sentencias hicieron un estudio riguroso y profundo de los argumentos de los terceros y se pronunciaron frente a ellos dentro de un ejercicio hermenéutico y valorativo de las pruebas (documentales, testimoniales y de interrogatorios) que obraban en los procesos.
No se observa en esas decisiones actuaciones infundadas, “desproporcionadas” o caprichosas. Tampoco errores en las valoraciones probatorias ni en las aplicaciones de las normas pertinentes a los casos. En contraste, las providencias
123 Índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Consultar, además, relatoría de la Sala Civil de Restitución de Tierras de Antioquia, sentencia de 9 de diciembre de 2015.
124 Índice 57, expediente digital, proceso de restitución de tierras, Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Consultar, además, relatoría de la Sala Civil de Restitución de Tierras de Antioquia, sentencia de 9 de diciembre de 2015.
mostraron una fundamentación sólida a nivel probatorio, normativo y jurisprudencial y un amplio ejercicio de interpretación en sus consideraciones.
Los argumentos de la parte demandante muestran un desacuerdo con la valoración probatoria que hizo el Tribunal Superior de Antioquia y con la aplicación de las normas sobre la materia (como consecuencia de esa valoración), pues insiste en que estaba acreditada la buena fe exenta de culpa y procedía la compensación de rigor.
La discusión propuesta por los demandantes gira en torno a un asunto que no corresponde al juez de la responsabilidad del Estado cuando se analizan los daños producidos por error jurisdiccional, pues lo que se pretende es que se juzgue la decisión adoptada, en cuanto a la valoración de las pruebas y la aplicación de las normas sobre cómo debe evaluarse la buena fe exenta de culpa dentro de los procesos de restitución de tierras.
El título de imputación de error judicial no constituye una instancia adicional para cuestionar providencias que tienen fuerza de cosa juzgada, ni mucho menos se configura por el hecho de que la parte esté en desacuerdo con las consideraciones contenidas en la decisión judicial.
En tal virtud, como no se está en presencia de un error jurisdiccional, pues no se aprecia en la decisión judicial una actuación caprichosa o subjetiva del fallador y lo que la parte demandante pretende es que se revisen los fundamentos jurídicos del fallo y su valoración probatoria, no se configuró un daño antijurídico. Por ello, la decisión de primera instancia será confirmada en este segundo aspecto, pero bajo las consideraciones dadas en esta sentencia.
El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En relación con las agencias en derecho, el numeral 1 de ese artículo prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. A su turno, el numeral 4 del mismo artículo establece que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.
En atención a lo dispuesto en el Acuerdo No. 10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura –vigente para la fecha en que se presentó la demanda–, y en virtud del parágrafo 3 del artículo 3 y artículo 2 de ese acuerdo, de conformidad con (i) la duración y naturaleza del proceso, y (ii) la gestión de los apoderados de la entidad demandada, la Sala fijará las agencias en derecho (en segunda instancia) en 1 SMLMV que estarán a cargo de la parte demandante (a quien se le resolvió de forma desfavorable el recurso de apelación), la cual se reconocerá en favor de las demandadas (en un 50% a cada una).
FALLA
MODIFICAR la sentencia del 20 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual quedará así:
PRIMERO. DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-DAPRE.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: CONDENAR en costas de la segunda instancia a la parte demandante, en favor de la Nación-Congreso de la República y Nación-Rama Judicial. FIJAR la suma de 1 SMLMV, por concepto de agencias en derecho de la
segunda instancia (dividido en un 50% para cada beneficiaria). Las costas deberán liquidarse de manera concentrada en el Tribunal.
CUARTO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
WILLIAM BARRERA MUÑOZ
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
NICOLÁS YEPES CORRALES
Aclaración de voto
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Aclaración de voto
| Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. | _20260717_obj_1.gif) |
