Número Interno: 2934-2025 Demandante: Álvaro Jaramillo Mazo Demandada: Colpensiones
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B
Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera
Bogotá, D. C., Cinco (05) de marzo de Dos Mil Veintiséis (2026)
Radicado : 05001-23-33-000-2017-01342-01 (2934-2025)
Demandante : Álvaro Jaramillo Mazo
Demandada : Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones
Medio de control : Nulidad y restablecimiento del derecho
Tema : Reliquidación pensional
Decisión : Sentencia de segunda instancia
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada, contra la sentencia del Veintinueve (29) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por la Sala Sexta de Oralidad, del Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La demanda1.
Pretensiones.
El señor Álvaro Jaramillo Mazo, por conducto de apoderado judicial, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, con el propósito que se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 74368 del Diez (10) de marzo de Dos Mil Dieciséis (2016), GNR 88774 del Veintinueve (29) de marzo de Dos Mil Dieciséis (2016), VPB 33259 del Veintitrés (23) de agosto de Dos Mil Dieciséis (2016) y GNR 254260 del Veintinueve (29) de agosto de Dos Mil Dieciséis (2016), así como el acto ficto derivado del silencio administrativo negativo, frente al recurso de apelación interpuesto el Dos (2) de junio de Dos Mil Dieciséis (2016), actos administrativos mediante los cuales, se le reliquidó la pensión de vejez, sin inclusión de las cotizaciones realizadas durante su ejercicio como diputado de la Asamblea Departamental de Antioquia, y se ordenó el reintegro de sumas percibidas, por concepto de mesadas pensionales.
1 Expediente digital – Samai – índice 00057 – 05001 23 33 000 2017 01342 00 HIBRIDO – 01PRIMERAINSTANCIA – C002 –
003EscritoDeSubsanacion.pdf Sala compuesta por los Magistrados: Dohor Edwin Varón Vivas, Rafael Darío Restrepo Quijano y Vannesa Alejandra Pérez Rosales.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la entidad demandada:
(i) reliquidar la pensión de vejez, con base en las cotizaciones efectuadas durante el periodo comprendido entre el Primero (1°) de enero de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Quince (2015); (ii) reconocer y pagar el retroactivo correspondiente, con los intereses moratorios; (iii) abstenerse de exigir el reintegro de la suma de Doscientos Cuarenta y Un Millones Cuatrocientos Cincuenta y Cuatro Mil Noventa y Dos Pesos ($241.454.092), percibida durante dicho lapso; y (iv) condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
Los hechos en que se fundan las pretensiones, son los siguientes:
El señor Álvaro Jaramillo Mazo, nació el Trece (13) de octubre de Mil Novecientos Cincuenta y Uno (1951); fue servidor público durante gran parte de su vida laboral, efectuando cotizaciones al entonces Instituto de Seguros Sociales –hoy Colpensiones–en distintos períodos.
Mediante Resolución No. 002436 del Ocho (8) de febrero de Dos Mil Once (2011), el Instituto de Seguros Sociales, le reconoció pensión de vejez, fijando una mesada inicial para el año 2011, por valor de Tres Millones Setecientos Cuarenta Mil Cuatrocientos Veinticuatro Pesos ($3.740.424), y teniendo como última entidad empleadora, al Área Metropolitana del Valle de Aburrá.
En las elecciones celebradas en octubre de Dos Mil Once (2011), fue elegido diputado de la Asamblea Departamental de Antioquia, para el período comprendido entre el Primero (1°) de enero de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Quince (2015), razón por la cual, solicitó la suspensión del pago de la pensión antes de su posesión en el cargo.
Aunque la entidad dispuso la suspensión del pago de la prestación, continuó recibiendo las mesadas pensionales, durante el tiempo en que ejerció el cargo de diputado.
En el tiempo que fungió como diputado, realizó los respectivos aportes al sistema de seguridad social, con base en los salarios devengados entre los años 2012 y 2015.
Culminado el periodo como diputado, el Nueve (9) de febrero de Dos Mil Dieciséis (2016), presentó solicitud de reliquidación de la pensión de vejez, con fundamento en las cotizaciones efectuadas durante dicho lapso; no obstante, mediante Resolución GNR 74368 del Diez (10) de marzo de Dos Mil Dieciséis (2016), Colpensiones negó la reliquidación.
Aunque posteriormente, en cumplimiento de un fallo de tutela, la entidad dispuso una reliquidación pensional, excluyó las cotizaciones efectuadas durante el período en que se desempeñó como diputado, al considerar cubierto el riesgo de vejez, al momento de su reincorporación.
Mediante Resolución GNR 88774 del Veintinueve (29) de marzo de Dos Mil Dieciséis (2016), Colpensiones le ordenó reintegrar la suma de Doscientos Cuarenta y Un Millones Cuatrocientos Cincuenta y Cuatro Mil Noventa y Dos Pesos $241.454.092, por considerar incompatible la percepción simultánea de pensión de vejez y remuneración como diputado; decisión contra la cual, interpuso los recursos de ley, los cuales fueron resueltos desfavorablemente.
Normas violadas y concepto de violación.
La parte actora señaló como vulneradas las disposiciones contenidas en el artículo 4° de la Ley 171 de 1961, en concordancia con el artículo 1° del Decreto 583 de 1995 y los artículos 16 y 18 del Decreto 1611 de 1962, que regulan la procedencia de la revisión y reliquidación de la pensión de jubilación, cuando el pensionado se reincorpora al servicio público por un término no inferior a tres (3) años, continuos o discontinuos, incluidos los cargos de elección popular; así como el parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 617 de 2000, que establece la compatibilidad entre la remuneración de los diputados y las asignaciones originadas en pensiones; disposiciones que, en su criterio, fueron desconocidas por la entidad demandada, al negar la reliquidación pretendida y ordenar el reintegro de las sumas percibidas por concepto de mesadas pensionales; invocando como causales de nulidad, la falsa motivación y la violación de norma superior.
Indicó que, al excluir las cotizaciones efectuadas durante su ejercicio como diputado, la entidad efectuó una interpretación restrictiva y contraria a la jurisprudencia
del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional en la materia, porque la orden de reintegro de las mesadas percibidas, desconoció el régimen de compatibilidades, previsto en el parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 617 de 2000.
Sostuvo que Colpensiones, en su condición de entidad pagadora de la prestación, es la competente para efectuar la reliquidación y asumir el mayor valor, sin perjuicio de repetir contra las entidades concurrentes, por lo que, al negar la reliquidación y ordenar la devolución de las sumas percibidas, incurrió en falsa motivación y desconocimiento del ordenamiento jurídico, configurándose la nulidad de los actos demandados.
Contestación de la demanda2.
La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por conducto de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones, al sostener que, los actos administrativos demandados, fueron expedidos por autoridad competente, con observancia del debido proceso y en aplicación del régimen legal vigente, y, por lo tanto, se encuentran amparados por la presunción de legalidad.
Adujo la improcedencia de la reliquidación de la pensión de vejez, con fundamento en las cotizaciones efectuadas durante el período en que el señor Álvaro Jaramillo Mazo, ejerció como diputado de la Asamblea Departamental de Antioquia, por cuanto, el artículo 4° de la Ley 171 de 1961, solo resulta aplicable a quienes se reincorporen a los cargos taxativamente señalados en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, hipótesis que no se configura en el caso concreto.
Agregó que, el ingreso base de liquidación, no hace parte del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, razón por la cual, no es posible liquidar la prestación, con el promedio del último año de servicios, ni incluir factores salariales no cotizados, debiendo aplicarse el promedio establecido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Durante el período en que el actor ejerció el cargo de elección popular, continuó percibiendo mesadas pensionales, lo que configuró una doble asignación proveniente del
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- Excepción la cual se declaró no probada, por parte de la Sala Tercera de Oralidad, del Tribunal Administrativo de Antioquia, en audiencia inicial llevada a cabo el Trece (13) de febrero de Dos Mil Dieciocho (2018). Expediente digital – Samai – índice 00057 – 05001 23 33 000 2017 01342 00 HIBRIDO – 01PRIMERAINSTANCIA – C002 –
- Expediente digital – Samai – Gestión en otros despacho – índice 59.
- Expediente digital – Samai – Gestión en otros despacho – índice 59.
- Expediente digital – Samai – Gestión en otros despacho – índice 60.
- Samai - índice 00005.
- Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013.
- Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013, C.P. César Palomino Cortés.
- Expediente digital – Samai – índice 00057 – 05001 23 33 000 2017 01342 00 HIBRIDO – 01PRIMERAINSTANCIA – C002 –
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- Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 6 de mayo de 2021, rad. 0809-2014. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
- Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 17 de noviembre de 2016, rad. 08001-23-31-000-2008-00069-
- Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 4 de noviembre de 2010, exp. 1708-09 C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
- Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 17 de noviembre de 2016, exp. 00069-01 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
- Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 6 de marzo de 2024. Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera, Radicación: 08001-23-33-000-2016-00903-01 (6602-2022).
014ContestacionDeLaDemanda.pdf
tesoro público, contraria al artículo 128 de la Constitución Política; por ello, defendió la legalidad de los actos que ordenaron el reintegro de las sumas pagadas, pues la entidad actuó en cumplimiento del deber de proteger los recursos del sistema.
Finalmente, propuso como excepción previa la inepta demanda por indebida individualización de los actos administrativos3, al considerar que no se demandaron todos los actos que conforman la situación jurídica debatida; y, como excepciones de mérito, la inexistencia de la obligación de reliquidar la pensión, la improcedencia de incluir factores no cotizados, el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la entidad, el cobro de lo no debido, la compensación, la prescripción y la improcedencia de condena en costas, solicitando en consecuencia que se nieguen las pretensiones y se absuelva a Colpensiones de toda condena.
La sentencia de primera instancia4.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, mediante sentencia del Veintinueve (29) de agosto de Dos mil veinticinco (2025), dispuso:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de mérito propuestas por la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, de "Inexistencia de la obligación de reliquidar la pensión de vejez", "Inexistencia de la obligación de reliquidar pensión con factores salariales no reportados", "Cumplimiento de las obligaciones a cargo de Colpensiones", "Cobro de lo no debido", "Pago y compensación", "Buena fe", "Prescripción".
DECLARAR PROBADAS las excepciones de mérito en lo que respecta al cobro de lo no debido.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución GNR 74368 del 10 de marzo de 2016, proferida por COLPENSIONES por medio de la cual se negó la reliquidación pensional teniendo en cuenta los aportes como Diputado.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución VPB 33259 del
23 de agosto de 2016, proferida por COLPENSIONES, por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación contra la GNR 74368, ?nicamente en cuanto negó tener en cuenta las cotizaciones efectuadas durante el periodo en que el demandante ejerció como Diputado para la reliquidación de su pensión de vejez.
CUARTO: Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES que, en el término de treinta (30) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a reliquidar la pensión de vejez del señor ÁLVARO JARAMILLO MAZO, identificado con cédula de ciudadanía No.
020ActaDeAudiencia(InicialPruebasAlegatosYJuzgamiento).pdf
71.576.049, incluyendo los aportes realizados y el tiempo servido en el cargo de Diputado de la Asamblea Departamental de Antioquia entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley 171 de 1961.
QUINTO: ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES que pague al demandante las diferencias resultantes entre las mesadas pensionales efectivamente canceladas y las que resulten de la reliquidación ordenada, a partir del 1 de enero de 2016.
SEXTO: NEGAR las pretensiones de nulidad de las Resoluciones GNR 88774 del 29 de marzo de 2016, GNR 254260 del 29 de agosto de 2016 y del acto ficto negativo que resolvió la apelación, mediante las cuales se ordenó el reintegro de dineros. En consecuencia, NEGAR la pretensión de no reintegro de los dineros recibidos por concepto de pensión durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
OCTAVO: Sin condena en costas.
NOVENO: Désele cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA.
El Tribunal consideró que, si bien el actor ostentaba la calidad de pensionado, al momento de reincorporarse al servicio público en un cargo de elección popular, dicha situación se encontraba amparada por la excepción prevista en el Decreto 583 de 1995; y al haber permanecido en el cargo por más de tres (3) años –entre el Primero (01) de enero de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Quince (2015)– y efectuado las correspondientes cotizaciones, cumplía los presupuestos del artículo 4 de la Ley 171 de 1961, para acceder a la revisión o reliquidación de su pensión de vejez, razón por la cual, los actos administrativos que negaron la inclusión de tales aportes, desconocieron normas superiores.
No obstante precisó que, el régimen excepcional de reintegro, impone de manera imperativa, la suspensión del pago de la mesada pensional, mientras el pensionado desempeña el cargo público, en armonía con la prohibición contenida en el artículo 128 de la Constitución Política. En ese contexto, concluyó que, las resoluciones que ordenaron el reintegro de los dineros recibidos en dicho lapso, se ajustaron a derecho.
Finalmente, negó la pretensión relacionada con el reconocimiento de intereses moratorios, al no configurarse una mora injustificada atribuible a la entidad demandada, dado que, la controversia jurídica sobre la compatibilidad de asignaciones y la procedencia de la suspensión del pago, impedía predicar la existencia de una obligación
clara, expresa y exigible durante el período discutido; en consecuencia, dispuso la reliquidación pensional a partir del Primero (01) de enero de Dos Mil Dieciséis (2016), ordenó el pago de las diferencias resultantes y negó las demás pretensiones.
Los recursos de apelación.
Parte demandada5.
Colpensiones, por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia; sosteniendo que, el A quo desconoció que la pensión de vejez fue reconocida en aplicación del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, al encontrarse cubierto el riesgo de vejez desde esa fecha, cesó la obligación de cotizar al Sistema General de Pensiones, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 797 de 2003 y la Circular Interna 01 de 2012, lo que torna improcedente cualquier reliquidación con base en cotizaciones posteriores.
Iteró que el cargo de diputado, no se encuentra comprendido en las excepciones previstas en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, a las que remite el Decreto 583 de 1995, por lo que, no resulta aplicable el régimen excepcional de reintegro, que habilita la revisión pensional prevista en el artículo 4 de la Ley 171 de 1961; por lo tanto, las cotizaciones realizadas entre el Primero (01) de enero de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y uno (31) de diciembre de Dos Mil Quince (2015), no pueden producir efectos para reliquidar una prestación ya reconocida, pues ello implicaría admitir una doble asignación proveniente del erario.
Finalmente, señaló que, en el evento de considerarse procedente la revisión, el Ingreso Base de Liquidación no hace parte de los aspectos protegidos por el régimen de transición, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional –especialmente la Sentencia SU-230 de Veintinueve (29) de abril de Dos mil quince (2015)–, por lo que, no es posible efectuar la reliquidación, con fundamento exclusivo en el promedio de los últimos tres (3) años de servicio; razón por la cual, solicitó la revocatoria de la sentencia apelada y la absolución de Colpensiones.
Parte demandante6.
El señor Álvaro Jaramillo Mazo, por intermedio de apoderado judicial, apeló la decisión de primera instancia, frente a la negativa de declarar la nulidad de los actos administrativos que dispusieron el reintegro de las sumas de dinero percibidas a título de pensión, en el tiempo en que fungió como diputado.
Como fundamento de la alzada, sostuvo que, el A quo desconoció la buena fe del demandante, quien informó oportunamente a Colpensiones, su elección como diputado y solicitó la suspensión de la mesada pensional, desde el Primero (01) de enero de Dos Mil Doce (2012), petición que dio lugar a la expedición de las Resoluciones No. 002900 de febrero de Dos Mil Doce (2012) y No. 006808 de Quince (15) de marzo de Dos Mil Doce (2012), mediante las cuales, se ordenó su retiro de nómina; no obstante, la entidad no materializó dicha suspensión por causas ajenas al actor, razón por la cual, no puede atribuírsele la recepción de un pago indebido, ni imponérsele la obligación de reintegro de sumas de dinero.
Insistió en que la remuneración como diputado, es compatible con la percepción de pensión, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 29 de la Ley 617 de 2000, el cual exceptúa de la incompatibilidad, las asignaciones originadas en pensiones; por lo que la decisión de ordenar la devolución de las mesadas, desconoce dicha disposición y la jurisprudencia que ha avalado la compatibilidad entre los honorarios de diputados y la percepción de la pensión. Añadió que, Colpensiones ha efectuado descuentos mensuales bajo el concepto de «nota crédito», por valores que ascienden a la suma total de $109.517.856, los cuales, en caso de confirmarse la orden de reintegro, deben ser tenidos en cuenta, como abono al monto inicialmente fijado en $241.454.092.
Finalmente, manifestó inconformidad con la negativa de reconocer intereses moratorios, por la falta de pago oportuno de la reliquidación pensional, al estimar configurados los presupuestos previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1 de la Ley 700 de 2001, así como en la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, según la cual, el retardo en el reconocimiento o pago de mesadas, genera automáticamente la obligación de pagar intereses, sin que sea necesaria la acreditación de mala fe; en consecuencia, solicitó revocar parcialmente la sentencia, exonerarlo del reintegro de las sumas percibidas entre el Primero (01) de enero de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y uno (31) de diciembre de Dos Mil Quince (2015), y ordenar el pago de los intereses moratorios correspondientes.
Trámite de segunda instancia
Por auto del Catorce (14) de noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025)7, el consejero ponente admitió el recurso de apelación, conforme a lo previsto en el artículo 247 del CPACA y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.
Concepto del Ministerio Público.
El Ministerio Público, no presentó concepto dentro del presente asunto.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar, si debe revocar la sentencia del Veintinueve
(29) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, debiendo estudiarse lo siguiente:
Si debe mantenerse la legalidad de los actos administrativos de reliquidación pensional, que excluyeron las cotizaciones realizadas durante el período comprendido entre el Primero (01) de enero de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Quince (2015);
Si los actos administrativos que ordenaron el reintegro de la suma de Doscientos Cuarenta y Un Millones Cuatrocientos Cincuenta y Cuatro Mil Noventa y Dos Pesos ($241.454.092), se ajustaron al régimen jurídico aplicable al caso concreto;
Si el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3 Marco normativo y jurisprudencial; 2.4. Hechos probados; y 2.5 Caso concreto.
Marco normativo y jurisprudencial.
Régimen de transición de la Ley 100 de 1993
La Ley 100 de 1993, instituyó el Sistema General de Pensiones y, con el propósito de armonizar la diversidad de regímenes existentes, estableció un régimen de transición en su artículo 36, orientado a salvaguardar las expectativas legítimas de quienes, al 1° de abril de 1994, se encontraban próximos a consolidar el derecho pensional.
En virtud de dicha disposición, a los beneficiarios del régimen de transición, se les aplican las reglas anteriores en materia de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo; sin embargo, el Ingreso Base de Liquidación, no quedó cobijado íntegramente por la ultractividad normativa, pues el legislador fijó reglas específicas en el inciso tercero del citado artículo 36.
Así, si al entrar en vigencia el sistema, faltaban menos de diez (10) años para adquirir el derecho, el IBL corresponde al promedio de lo devengado en el tiempo faltante o al promedio de lo cotizado durante todo el tiempo, el que resulte superior, actualizado con el índice de precios al consumidor. En los demás casos, se aplica la regla general prevista en el artículo 21 ibidem, esto es, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales se cotizó durante los últimos diez (10) años.
Este entendimiento fue precisado por la Corte Constitucional y acogido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 20189, al señalar que, el IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100
de 1993, y que únicamente deben incluirse los factores sobre los cuales se hubieren efectuado cotizaciones al sistema.
En consecuencia, la entidad de previsión social, al momento de efectuar la liquidación pensional, debe aplicar las reglas del IBL previstas en la Ley 100 de 1993, dentro de las alternativas allí contempladas, garantizando la aplicación de la opción más favorable al afiliado, sin extender la transición, a aspectos no previstos por el legislador.
Régimen prestacional y de seguridad social de los diputados
El artículo 299 de la Constitución Política dispone que, los diputados estarán amparados por un régimen de seguridad social «en los términos que fije la ley». En desarrollo de dicho mandato, el artículo 29 de la Ley 617 de 2000, estableció que, se encuentran sujetos al régimen de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993.
No obstante, debe tenerse en cuenta que, aquellos diputados que se encuentren cobijados por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conservan, en materia prestacional, el régimen previsto para los servidores públicos en la Ley 6ª de 1945 y las disposiciones que la adicionen o reformen, de conformidad con la Ley 48 de 1962, el Decreto 1723 de 1964 y el Decreto 1222 de 1986.
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en Concepto No. 1700 del Catorce (14) de diciembre de Dos Mil Cinco (2005), precisó:
En conclusión, hasta tanto el legislador se pronuncie, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 299 de la Constitución Nacional el régimen prestacional de los Diputados es el establecido en la Ley 6 de 1945, con las modificaciones introducidas en materia de seguridad social por la Ley 100 de 1993, que es ley derogatoria de los regímenes generales y especiales de pensiones, razón por la cual en esta materia la Ley 6 sólo es aplicable a los Diputados en los términos del régimen de transición o sea del artículo 36 de la Ley.
En igual sentido se pronunció esta Sala, en sentencia del Veintisiete (27) de julio de Dos Mil Once (2011), radicado 23001-23-31-000-2005-00770-03 (0211-11), al reiterar que, el régimen prestacional de los diputados, en lo no modificado por la Ley 100 de 1993, continúa siendo el previsto para los servidores públicos en la Ley 6ª de 1945.
Asimismo, la Ley 5ª de octubre Trece (13) de Mil Novecientos Sesenta y Nueve (1969), estableció que, para efectos de la jubilación, las sesiones ordinarias y
extraordinarias se computarán «como si el Congresista o Diputado hubiese servido los doce meses del respectivo año calendario»; De este marco normativo se desprende que, el legislador otorgó un tratamiento específico a los diputados en materia prestacional, permitiendo el cómputo anual de sesiones y la inclusión de diversas asignaciones en la liquidación de la prestación, sin perjuicio de la aplicación del régimen general del Sistema de Seguridad Social Integral cuando corresponda.
De la reliquidación por reincorporación en cargos de elección popular
En relación con la figura de la reincorporación del pensionado al servicio oficial, los artículos 4° y 5° de la Ley 171 de 1961 establecen:
«ARTÍCULO 4º. Al pensionado por servicios a una o más entidades de derecho público, que haya sido o sea reincorporado a cargos oficiales y haya permanecido o permanezca en ellos por tres (3) años o más (…) le será revisada su pensión (…) con base en el sueldo promedio de los tres últimos años de servicios».
«ARTÍCULO 5°. Las pensiones oficiales que se causen a partir de la presente ley se liquidarán con base en el promedio de lo devengado en el último año (…) o sobre el promedio de lo devengado en los tres (3) últimos años, a opción del trabajador».
Esta Corporación, en sentencia de Veintinueve (29) de abril de Dos Mil Diez (2010), precisó que dicha disposición: «no fue derogada expresamente por la Ley 100 de 1993 (…) tampoco fue derogada tácitamente (…) porque los aspectos relativos a la reincorporación del pensionado al servicio público y la posterior revisión de la pensión no fueron objeto de regulación en el nuevo sistema de seguridad social».
Hechos probados.
Con fundamento en el material probatorio, se tiene por acreditado lo siguiente:
Al señor Álvaro Jaramillo Mazo, le fue reconocida pensión de vejez, mediante Resolución No. 002436 del Ocho (8) de febrero de Dos Mil Once (2011), con efectos fiscales a partir del Veintiocho (28) de octubre de Dos Mil Diez (2010)10, en aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, concordado con la Ley 33 de 1985, al acreditar más de 55 años de edad y 20 años de servicio al Estado;
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para efectos de la liquidación, la entidad aplicó el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tomando como ingreso base de liquidación el promedio de lo devengado o cotizado durante los últimos diez (10) años o toda la vida laboral, conforme al principio de favorabilidad, estableciendo un IBL de $4.833.994 y una mesada equivalente al 75% de dicho ingreso.
El demandante fue elegido diputado de la Asamblea Departamental de Antioquia, para el período constitucional comprendido entre el Primero (01) de enero de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Quince (2015)11, cargo de elección popular que ejerció durante la totalidad del cuatrienio.
Antes de asumir el cargo, el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Once (2011)12, el señor Álvaro Jaramillo Mazo, puso en conocimiento del Instituto de Seguros Sociales – ISS, su elección como diputado y solicitó pronunciamiento sobre la procedencia de suspender el pago de la mesada pensional, en consideración a su nueva vinculación al servicio público.
Mediante Resoluciones No. 002900 del Diez (10) de febrero de Dos Mil Doce (2012) y No. 006808 del Quince (15) de marzo de Dos Mil Doce (2012)13, la entidad administradora dispuso su retiro de la nómina de pensionados; sin embargo, la suspensión ordenada no se materializó en la práctica, por lo que, el demandante continuó percibiendo las mesadas pensionales durante el tiempo en que ejerció el cargo de diputado.
52. Durante el período comprendido entre el Dos (02) de enero de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Quince (2015)14, la Asamblea Departamental de Antioquia efectuó aportes al Sistema General de Pensiones a favor del actor, con base en las asignaciones devengadas en ejercicio del cargo de elección popular.
Culminado el período, el demandante solicitó la reliquidación de su pensión con
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inclusión de las cotizaciones realizadas durante su desempeño como diputado15; petición que fue resuelta negativamente por Colpensiones mediante las Resoluciones GNR 74368 del Diez (10) de marzo de Dos Mil Dieciséis (2016) y VPB 33259 del Veintitrés (23) de agosto de Dos Mil Dieciséis (2016)16.
Mediante Resolución GNR 88774 del Veintinueve (29) de marzo de Dos Mil Dieciséis (2016)17, confirmada por la Resolución GNR 254260 del Veintinueve (29) de agosto de Dos Mil Dieciséis (2016)18, notificada personalmente el Veintiséis de septiembre de Dos Mil Dieciséis (2016)19, Colpensiones ordenó el reintegro de la suma de Doscientos Cuarenta y Un Millones Cuatrocientos Cincuenta y Cuatro Mil Noventa y Dos Pesos ($241.454.092), correspondientes a mesadas pensionales percibidas durante el periodo en que el actor ejerció el cargo de diputado. El fundamento expreso, de dicha decisión, fue que el pensionado, encontrándose activo en nómina de pensionados, ejercía simultáneamente el cargo de Diputado de la Asamblea Departamental de Antioquia entre el 1º de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015, circunstancia que
–a juicio de la entidad– configuraba la prohibición prevista en el artículo 128 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, según la cual nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo las excepciones legales.
Caso concreto
De la reliquidación pensional, por reincorporación a un cargo de elección popular
Con base en el marco normativo y jurisprudencial expuesto, cuando se reincorpora un pensionado al servicio público, a un cargo autorizado por la ley–entre ellos los de elección popular– y permanece en él, por un término no inferior a tres (3) años, tiene derecho a la revisión de la pensión «con base en el sueldo promedio de los tres últimos años de servicios», de conformidad con el artículo 4° de la Ley 171 de 1961.
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003EscritoDeSubsanacion.pdf – folio 144 a 154.
003EscritoDeSubsanacion.pdf – folio 143.
Esta Sala20 ha precisado que, la procedencia de dicha revisión exige la concurrencia de tres presupuestos: «i) que la persona reingresada sea pensionada por servicios a una o más entidades públicas; ii) que se reintegre a cargos oficiales autorizados por la ley o de elección popular; y iii) que el jubilado permanezca en el cargo por tres (3) años o más».
En igual sentido, en providencia de Quince (15) de febrero de Dos Mil Veinticuatro (2024), en el proceso con radicación 25000-23-42-000-2014-00292-02 (3129-2021), esta Corporación reiteró que, la reincorporación válida, habilita la revisión pensional, siempre que se cumplan los requisitos legales.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación21, ha sido uniforme en señalar que, los cargos de elección popular constituyen una excepción expresa a la prohibición general de reincorporación de pensionados, por tratarse de empleos cuya investidura emana directamente del mandato ciudadano.
En el presente asunto, se encuentra acreditado que: (i) al señor Álvaro Jaramillo Mazo, le fue reconocida pensión de vejez mediante Resolución No. 002436 del Ocho (08) de febrero de Dos Mil Once (2011), con efectos a partir del Veintiocho (28) de octubre de Dos Mil Diez (2010), (ii) fue elegido diputado de la Asamblea Departamental de Antioquia, para el periodo comprendido entre el Primero (01) de enero de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Quince (2015), (iii) permaneció en dicho cargo por un término superior a tres (3) años y (iv) durante ese lapso se efectuaron cotizaciones al Sistema General de Pensiones.
Así las cosas, es claro para la Sala que, en el particular, se satisfacen los presupuestos del artículo 4° de la Ley 171 de 1961, esto es, la calidad de pensionado del demandante, la reincorporación a un cargo de elección popular; y la permanencia en la Asamblea Departamental de Antioquia por espacio superior a tres años; en consecuencia, al señor Álvaro Jaramillo Mazo, le asiste derecho a la revisión de su pensión, con base en el promedio de los tres (3) últimos años de servicios como diputado, teniendo en cuenta exclusivamente, los factores sobre los cuales se hubieren efectuado cotizaciones, conforme a la regla fijada por la sentencia de unificación de Veintiocho (28)
01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018).
Vistas así las cosas, no prospera el argumento de la entidad apelante, según el cual, el riesgo de vejez ya se encontraba cubierto, y por lo tanto, no era posible la reliquidación pretendida; toda vez que, la revisión pensional por reincorporación, no constituye el reconocimiento de una nueva prestación, sino la actualización del quantum conforme a un nuevo periodo válido de servicios, expresamente autorizado por la ley.
Ahora bien, tampoco resulta atendible la alegada contradicción entre el artículo 4° de la Ley 171 de 1961 y lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 797 de 2003, así como, en la Circular Interna 01 de 2012 invocada por la entidad; en efecto, mientras la Ley 797 de 2003 regula, como regla general, la cesación de la obligación de cotizar una vez cubierto el riesgo de vejez dentro del Sistema General de Pensiones, el artículo 4° de la Ley 171 de 1961, consagra una hipótesis especial y excepcional: la reincorporación válida del pensionado al servicio oficial por un término no inferior a tres (3) años, evento en el cual, el legislador autorizó expresamente, la revisión del monto pensional.
En esa medida, la disposición contenida en la Ley 797 de 2003, no establece una prohibición de efectuar aportes con posterioridad a la consolidación del estatus pensional, sino que delimita el carácter obligatorio de la cotización, una vez satisfechos los requisitos para acceder a la prestación; por consiguiente, el estatus pensional no puede entenderse como una barrera jurídica absoluta, que invalide aportes posteriores derivados de una nueva vinculación legítima, ni como un obstáculo que impida la aplicación de una norma especial que, como el artículo 4° de la Ley 171 de 1961, autoriza expresamente la revisión del monto de la pensión cuando el beneficiario retorna válidamente al servicio público en los términos allí previstos.
La Sala resalta que, se trata de un régimen particular que no resulta desplazado por la normativa general posterior, pues, regula una situación jurídica distinta y autónoma, reconocida además por el Decreto 583 de 1995. En ese orden, no existe contraposición normativa, sino coexistencia armónica bajo el principio de especialidad.
La Sala advierte que, la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no circunscribe la reliquidación exclusivamente al promedio de los tres (3) últimos años, como equivocadamente parece entenderlo la entidad apelante, sino que, reconoce la inclusión del período servido como diputado –entre el 1° de enero de 2012
y el 31 de diciembre de 2015– para efectos de la revisión pensional, con observancia de las reglas del Ingreso Base de Liquidación previstas en la Ley 100 de 1993 y en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018.
Como se ve, la decisión de primera instancia no desconoce el marco normativo vigente en materia de IBL, sino que, integra el tiempo válido de servicios y las cotizaciones efectivamente realizadas dentro de las alternativas legales aplicables, garantizando la aplicación de la opción más favorable conforme al ordenamiento jurídico.
Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto declaró la nulidad de los actos administrativos que, al reliquidar la pensión del demandante, excluyeron las cotizaciones efectuadas entre el Primero (01) de enero de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Quince (2015).
De la orden de reintegro de las mesadas percibidas
El artículo 128 de la Constitución Política, prohíbe percibir simultáneamente más de una asignación proveniente del tesoro público, salvo las excepciones previstas por el ordenamiento jurídico; sin embargo, el parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 617 de 2000, establece expresamente la compatibilidad entre la remuneración de los diputados y las asignaciones originadas en pensiones, así:
PARAGRAFO 1o. La remuneración de los diputados es incompatible con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las excepciones establecidas en la Ley 4a de 1992.
Esta Corporación, ha sostenido de manera reiterada que, la prohibición del artículo 128 constitucional, debe interpretarse en armonía con las excepciones expresas y en materia de cargos de elección popular, existe un tratamiento diferenciado en atención a la naturaleza democrática de la investidura.
En este sentido, esta Sala ha precisado que22, la reincorporación de un pensionado al servicio público, no desconoce per se, la prohibición del artículo 128, en la medida en
que el legislador ha previsto hipótesis específicas de compatibilidad y que la investidura proviene del mandato ciudadano.
Asimismo, en sentencia del Diecisiete (17) de noviembre de Dos Mil Dieciséis (2016)23, esta Sala reiteró que, cuando el legislador establece una excepción expresa a la regla del artículo 128 Superior, no puede la administración desconocerla, so pretexto de aplicar una prohibición general, pues ello implicaría restringir injustificadamente el derecho reconocido por la ley.
En el expediente se encuentra acreditado que, el señor Álvaro Jaramillo Mazo informó oportunamente, el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Once (2011), su elección como diputado, y solicitó la suspensión del pago de la pensión; si bien Colpensiones expidió las Resoluciones No. 002900 del Diez (10) de febrero de Dos Mil Doce (2012) y No. 006808 del Quince (15) de marzo de Dos Mil Doce (2012), ordenando su retiro de nómina, dicha suspensión no se materializó por causas atribuibles a la entidad.
En estas condiciones, dada la compatibilidad legal entre la pensión de vejez percibida por el demandante, y lo percibido en calidad de diputado, asiste razón al recurrente, al reprochar la decisión de primera instancia, que mantuvo la legalidad de los actos administrativos que dispusieron la devolución de las mesadas pensionales percibidas entre los años 2012 a 2015.
Ahora bien, en el recurso de apelación, la parte actora afirmó que, Colpensiones ha venido efectuando descuentos mensuales bajo el concepto de «nota crédito», los cuales ascenderían a la suma de Ciento Nueve Millones Quinientos Diecisiete Mil Ochocientos Cincuenta y Seis Pesos ($109.517.856), y solicitó que, en caso de confirmarse la orden de reintegro, dichos valores fueran tenidos en cuenta como abono al monto inicialmente fijado.
Sobre el particular, la Sala advierte que, tales descuentos no se encuentran debidamente acreditados dentro del plenario mediante prueba idónea que permita verificar su existencia, periodicidad, concepto jurídico y cuantía exacta; en efecto, en el expediente no obran certificaciones contables, desprendibles de pago, actos administrativos adicionales o documentos oficiales expedidos por la entidad, que
permitan constatar con certeza los valores efectivamente descontados y su imputación específica.
Adicionalmente, debe precisarse que, la eventual devolución o compensación de sumas descontadas, no constituye una pretensión autónoma formulada en la demanda, ni fue objeto de delimitación en el litigio desde la fijación del problema jurídico, razón por la cual, la Sala no puede pronunciarse de fondo sobre un aspecto que no integró la causa petendi, so pena de vulnerar el principio de congruencia, previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del CPACA.
Vistas así las cosas, cualquier controversia relativa a descuentos efectuados con posterioridad a la expedición de los actos demandados o a la ejecución de los mismos deberá ventilarse, de ser el caso, a través de los mecanismos administrativos o judiciales pertinentes, pero no puede ser resuelta en esta providencia, cuyo ámbito de decisión se circunscribe a la legalidad de los actos administrativos expresamente acusados.
Por las razones expuestas, la Sala revocará la decisión del A – quo, en cuanto mantuvo la validez de los actos administrativos que ordenaron el reintegro de la suma de Doscientos Cuarenta y Un Millones Cuatrocientos Cincuenta y Cuatro Mil Noventa y Dos Pesos ($241.454.092), para en su lugar declarar la nulidad de las resoluciones GNR 88774 del Veintinueve (29) de marzo de Dos Mil Dieciséis (2016), GNR 254260 del Veintinueve (29) de agosto de Dos Mil Dieciséis (2016) y del acto ficto negativo que resolvió el recurso de apelación.
Del pago de intereses moratorios
El artículo 141 de la Ley 100 de 1993, prevé el reconocimiento de intereses moratorios, cuando exista mora en el pago de mesadas pensionales; no obstante, la jurisprudencia ha señalado que dichos intereses proceden cuando la obligación es clara, expresa y exigible, y la administración incurre en retardo injustificado24.
En el presente asunto, la controversia jurídica gira en torno a la interpretación del régimen de compatibilidades y en la procedencia de la revisión pensional, asuntos que
no podían considerarse pacíficos al momento de la decisión administrativa.
Por las razones anteriormente expuestas, la Sala considera que no se configura mora injustificada que habilite la condena al pago de intereses moratorios, con sustento en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual, se confirmará la decisión del A -quo en este punto.
Condena en costas
Sobre la condena en costas, es importante destacar que, no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes, un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el Veintinueve (29) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025), por la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por el señor Álvaro Jaramillo Mazo contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, el cual quedará así:
SEXTO: DECLARAR la nulidad de las resoluciones GNR 88774 del Veintinueve (29) de marzo de Dos Mil Dieciséis (2016), GNR 254260 del Veintinueve (29) de agosto de Dos Mil Dieciséis (2016) y del acto ficto negativo que resolvió el recurso de apelación, mediante las cuales se ordenó el reintegro de dineros por concepto de mesadas pensionales, percibidas durante el periodo comprendido entre el Primero (1°) de enero de Dos Mil Doce (2012) y el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Quince (2015).
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que el señor Álvaro Jaramillo Mazo, no se encuentra obligado a reintegrar la suma de Doscientos Cuarenta y Un Millones Cuatrocientos Cincuenta y Cuatro Mil Noventa y Dos Pesos ($241.454.092), correspondiente a las mesadas pensionales percibidas en dicho lapso.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Una vez en firme esta sentencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Con aclaración de voto
Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
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