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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES
Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO
Radicación: 05001233300020170046401 (65430)
Demandante: HERNÁN DARÍO ACOSTA ARBELÁEZ Y OTROS
Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROS
Tema: Responsabilidad del Estado por hecho del legislador – Liquidación del Instituto de Seguros Sociales. Daño especial – derechos de trabajadores oficiales sindicalizados. El daño no es antijurídico. Únicamente se considera indemnizable el daño que sobrepase las cargas que deban soportar las personas por vivir en sociedad.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación presentado por el extremo activo contra la sentencia del 9 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
Mediante el Decreto 2013 del 20 de septiembre de 20121, el presidente de la República dispuso la liquidación del Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS). Posteriormente, a través del Decreto 2714 del 26 de diciembre de 20142, se fijó como fecha definitiva de liquidación del ISS el 31 de marzo de 2015. El grupo accionante considera que la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo, el Congreso de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Patrimonio
1 “Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones”.
2 “Por el cual se prorroga el plazo de liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) en Liquidación”.
Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales son patrimonialmente responsables porque con la liquidación del ISS “se causaron daños antijurídicos devastadores de los derechos humanos laborales, que los actores no están en la obligación de soportar”.
ANTECEDENTES
Demanda
El 20 de febrero de 20173, Hernán Darío Acosta Arbeláez y otros4, mediante apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, presentaron demanda en contra de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo, el Congreso de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales (en adelante PAR ISS), para que fueran declarados responsables por los daños a ellos irrogados como consecuencia de la liquidación del ISS.
Las pretensiones de condena formuladas en el escrito de la demanda fueron las siguientes:
En primera medida, el extremo activo solicita condenar a las demandadas a pagarle, por perjuicios morales, perjuicios a la vida de relación y “daños y perjuicios por la alteración fundamental de condiciones de existencia”, 100 SMLMV a cada uno de los accionantes.
3 Fl. 1 a 23, C. 1.
4 Hernán Darío Acosta Arbeláez, Alba Deisy Lopera Vásquez, Álvaro de Jesús Aristizábal Osorio, Ana del Socorro Ochoa, Ana Lucía Cataño Lema, Ana Patricia González Álvarez, Carlos Albeiro Mazo Vélez, Carlos Mario Cifuentes Sánchez, Claudia Rosa García Escobar, Durley Patricia Correa Ospina, Elkin Darío Castro Ospina, Fernando Alonso Zapata Piedrahita, Flor Emilcen Rodríguez Higuita, Hugo León Montoya Rivera, Humberto Antonio Zapata Bolívar, Isabel Cristina Rúa Gutiérrez, Jersen Eduardo Rodríguez Jiménez, José Alejandro Botero Velásquez, José Ignacio Lastra Bermúdez, José Miguel Restrepo Ruiz, Juan Diego Ruiz Ruiz, Juan José Galeano Zapata, Luis Guillermo Zapata Escalante, Luz Aleyda Higuita Betancur, Luz Marina Mejía Martínez, Luz Omaira Álvarez Guzmán, Luz Stella Viedman Correa, María Fanny Flórez Cardona, María Nidian Henao Castaño, María Patricia Pérez Avendaño, Mariela del Socorro Peña Velásquez, Martha Elena Rendón Hoyos, Martha Esneda Echavarría López, Martha Lia Arroyave de Valencia, Nancy María Figueroa Herrera, Romaldo Antonio Laverde Mira y Silvia Viviana Mesa Uribe.
En segundo lugar, el grupo demandante solicita condenar a las entidades demandadas a pagarle, por lucro cesante, los montos que a continuación se relacionan:
| Hernán Darío Acosta Arbeláez | $284.357.896 |
| Alba Deisy Lopera Vásquez | $491.205.731 |
| Álvaro de Jesús Aristizábal Osorio | $159.606.068 |
| Ana del Socorro Ochoa | $193.821.118 |
| Ana Lucía Cataño Lema | $688.966.614 |
| Ana Patricia González Álvarez | $717.292.693 |
| Carlos Albeiro Mazo Vélez | $244.321.145 |
| Carlos Mario Cifuentes Sánchez | $211.252.704 |
| Claudia Rosa García Escobar | $295.496.421 |
| Durley Patricia Correa Ospina | $302.898.001 |
| Elkin Darío Castro Ospina | $401.158.999 |
| Fernando Alonso Zapata Piedrahita | $77.262.924 |
| Flor Emilcen Rodríguez Higuita | $192.602.851 |
| Hugo León Montoya Rivera | $258.650.348 |
| Humberto Antonio Zapata Bolívar | $401.684.182 |
| Isabel Cristina Rúa Gutiérrez | $578.129.777 |
| Jersen Eduardo Rodríguez Jiménez | $270.166.264 |
| José Alejandro Botero Velásquez | $364.540.912 |
| José Ignacio Lastra Bermúdez | $268.220.389 |
| José Miguel Restrepo Ruiz | $104.392.732 |
| Juan Diego Ruiz Ruiz | $258.567.165 |
| Juan José Galeano Zapata | $387.859.586 |
| Luis Guillermo Zapata Escalante | $575.648.040 |
| Luz Aleyda Higuita Betancur | $450.769.122 |
| Luz Marina Mejía Martínez | $246.936.083 |
| Luz Omaira Álvarez Guzmán | $211.731.233 |
| Luz Stella Viedman Correa | $205.681.557 |
| María Fanny Flórez Cardona | $186.020.151 |
| María Nidian Henao Castaño | $300.782.953 |
| María Patricia Pérez Avendaño | $221.517.035 |
| Mariela del Socorro Peña Velásquez | $170.765.225 |
| Martha Elena Rendón Hoyos | $311.274.638 |
| Martha Esneda Echavarría López | $347.936.836 |
| Martha Lia Arroyave de Valencia | $156.237.111 |
| Nancy María Figueroa Herrera | $310.275.338 |
| Romaldo Antonio Laverde Mira | $325.163.770 |
| Silvia Viviana Mesa Uribe | $700.556.204 |
En apoyo de las pretensiones, el grupo demandante afirma que eran miembros del Sindicato de Trabajadores del ISS – SINTRAISS y, a su vez, beneficiarios de la convención colectiva de trabajo pactada entre el ISS y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social.
Sostiene que, mediante el Decreto 2013 del 20 de septiembre de 20125, se dispuso la liquidación del ISS.
Indica que, a través del Decreto 2714 del 26 de diciembre de 20146, se fijó como fecha definitiva de liquidación del ISS el 31 de marzo de 2015.
El grupo accionante considera que las entidades demandadas son patrimonialmente responsables porque con la liquidación del ISS “se causaron daños antijurídicos devastadores de los derechos humanos laborales, que los actores no están en la obligación de soportar”.
En línea con lo anterior, indicó que la liquidación del ISS constituyó una vulneración a los derechos de libertad sindical, de asociación, de negociación, de huelga, de estabilidad laboral y al trabajo.
Finalmente, precisó que no se discute la legalidad de las normas que dispusieron la liquidación del ISS, así como tampoco se solicita el reconocimiento de acreencias laborales.
5 “Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones”.
6 “Por el cual se prorroga el plazo de liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) en Liquidación”.
Contestaciones
El 17 de marzo de 20177, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó su notificación a las demandadas y al ministerio público.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público8 alegó que los demandantes debieron cuestionar, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos generales y particulares que consideraban ilegales. Asimismo, afirmó que las cartas de terminación de contrato y las resoluciones que ordenaron la liquidación de cesantías, indemnización y demás prestaciones sociales fueron notificadas el 5 y el 13 de febrero de 2015, mientras que la demanda se presentó el 20 de febrero de 2017, por fuera de la oportunidad legal prevista en la ley. Finalmente, adujo que las pretensiones de la demanda no se fundamentan en un hecho atribuible a dicha entidad, ni existe norma que la obligue a responder por lo solicitado.
De conformidad con lo anterior, propuso las excepciones de “ineptitud de la demanda”, “caducidad” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”.
El Ministerio de Salud y Protección Social9 se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que no existe nexo causal entre la actuación del ministerio y las situaciones de hecho en las que se fundamentan las pretensiones de la demanda. Asimismo, señaló que cada uno de los trabajadores del ISS fue indemnizado por la supresión de su cargo. Por lo anterior, propuso las excepciones que denominó “ausencia de responsabilidad”, “ausencia de daño antijurídico”, “cobro de lo no debido” y “enriquecimiento sin causa”.
Adicionalmente, propuso la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, argumentado que no se reúnen las condiciones uniformes respecto de una misma causa de todos los demandantes, toda vez que algunos finalizaron su
7 Fl. 521 a 522, C. 2.
8 Fl. 808 a 813, C. 3.
9 Fl. 613 a 657, C. 3.
vínculo laboral por la liquidación del ISS, mientras que otros entraron a gozar su pensión de vejez a partir del 1° de abril de 2015.
Adujo que operó la caducidad de la acción de grupo, con fundamento en que el 28 de septiembre de 2012 se dispuso la liquidación del ISS, fecha para la cual los demandantes tuvieron conocimiento que sus “cargos iban a desaparecer”.
Finalmente, propuso la excepción de pleito pendiente, dado que los integrantes del grupo iniciaron con antelación a este proceso demandas laborales.
El Ministerio del Trabajo10 indicó que la potestad para ordenar la liquidación de entidades del sector público está determinada legalmente, sin que dicho ministerio tenga competencia para ello, razón por la cual alegó que carecía de legitimación en la causa por pasiva.
El Congreso de la República11 adujo que carecía de legitimación en la causa por pasiva, porque no existe relación entre su actuación y el daño alegado. Asimismo, afirmó que se configuró la excepción de indebida escogencia de la acción, toda vez que los demandantes debieron promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que declararon la liquidación del ISS.
El Departamento Administrativo de la Función Pública12 señaló que la fuente del daño reclamado deviene de la expedición de actos administrativos de carácter particular que debieron ser controvertidos en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Adicionalmente, indicó que en la demanda no se le endilgó alguna acción u omisión que comprometa su responsabilidad. Por lo anterior, propuso las excepciones de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”.
10 Fl. 857 a 865, C. 3.
11 Fl. 706 a 711, C. 3.
12 Fl. 875 a 881, C. 3.
El PAR ISS13 señaló que la liquidación del ISS se efectuó con fundamento en la facultad legal que ostentaba el ejecutivo para suprimir dicha entidad, frente a lo cual se pagó la respectiva indemnización a los trabajadores de esa entidad. Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones de “inexistencia de la afectación de los derechos colectivos”, “inexistencia de la obligación de indemnizar” y “pago”.
Alegatos de conclusión en primera instancia
El 9 de julio de 201914 se corrió traslado a las partes y al ministerio público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
La parte demandante15, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público16, el Ministerio de Salud y Protección Social17, el Ministerio del Trabajo18, el Congreso de la República19 y el PAR ISS20 reiteraron los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y en las contestaciones de esta, respectivamente.
El Departamento Administrativo de la Función Pública y el ministerio público guardaron silencio.
Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 9 de septiembre de 201921, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, al advertir que en el caso sub examine no se acreditó la configuración de un daño antijurídico, porque “el grupo de demandantes ya fueron [SIC] indemnizados [SIC], no se demostró un perjuicio que se pueda calificar de antijurídico”.
13 Fl. 668 a 675, C. 3.
14 Fl. 1490, C. 5.
15 Fl. 1548 a 1552, C. 5.
16 Fl. 1493 a 1494, C. 5.
17 Fl. 1553 a 1559, C. 5.
18 Fl. 1500 a 1510, C. 5.
19 Fl. 1564 a 1566, C. 5.
20 Fl. 1530 a 1538, C. 5.
21 Fl. 1568 a 1581, C.P.
Sobre el particular, señaló que la convención colectiva de trabajo celebrada entre el ISS y el sindicato de trabajadores de dicha entidad preveía la indemnización por supresión del cargo, la cual fue reconocida a los aquí demandantes. Adicionalmente, indicó que los derechos de negociación colectiva y de huelga son inherentes a un vínculo laboral y no se pueden considerar como derechos autónomos que otorgue la posibilidad de una reparación en razón a su desconocimiento. Precisó que “la existencia de una convención colectiva y el reconocimiento de las obligaciones pactadas en ella efectivizan esos derechos de asociación e incluso el de estabilidad laboral” y, en ese sentido, no es posible pretender la reparación de perjuicios más allá de dicho reconocimiento.
Recurso de apelación
El 13 de septiembre de 201922, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 8 de noviembre de esa anualidad23 y admitido el 4 de marzo de 202024.
El extremo activo sostuvo que el Tribunal a quo desconoció “el carácter de inherentes universales, absolutos, inalienables, inviolables, imprescriptibles, indivisibles, irreversibles y progresivos de los derechos fundamentales” y tampoco tuvo en cuenta que la desaparición del ISS produjo múltiples daños a los demandantes.
En línea con lo anterior, alegó que “los actores perdieron su empleo y solamente fueron indemnizados en el ámbito del derecho laboral que nada tiene que ver con esta demanda, si las indemnizaciones que se reclaman en las pretensiones tienen entonces carácter compensatorio por los múltiples daños ocasionados con unas leyes y unos actos administrativos cuya validez y constitucionalidad ni siquiera fue discutida”.
22 Fl. 1585 a 1595, C. P.
23 Fl. 1596, C. P.
24 Fl. 1602, C. P.
Alegatos de conclusión en segunda instancia
El 6 de noviembre de 202025 se corrió traslado a las partes y al ministerio público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público26, el Ministerio del Trabajo27, el Departamento Administrativo de la Función Pública28 reiteraron los argumentos expuestos en el trámite de la primera instancia, respectivamente.
El Ministerio de Salud y Protección Social29 y el PAR ISS30 solicitaron confirmar la sentencia de primera instancia, al estimar que las consideraciones efectuadas por el a quo se encontraban ajustadas a derecho.
La parte demandante, el Congreso de la República y el ministerio público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES
Cuestión previa – normatividad aplicable
Mediante auto de unificación del 6 de agosto de 202031, la Sala Plena de la Sección Tercera dispuso que la integración normativa de la pretensión de reparación de perjuicios causados a un grupo debe realizarse con la Ley 1437 de 201132, y en consecuencia, la remisión prevista en el artículo 6833 de la Ley 472 de 199834 solo resulta viable en aquellos eventos en los cuales no existan normas contenidas en el
25 Fl. 1619, C. P.
26 Índice 21, Samai.
27 Índice 18, Samai.
28 Índice 22, Samai.
29 Índice 23, Samai.
30 Índice 19, Samai.
31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 6 de agosto de 2020, Rad. 64778.
32 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
33 Artículo 68. Aspectos no regulados. “En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las acciones de grupo las normas del Código de Procedimiento Civil”.
34 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de acciones populares y de grupo, y se dictan otras disposiciones”.
CPACA que regulen de manera expresa la materia y que tengan relación con el medio de control específico.
Al efecto, comoquiera que el 20 de febrero de 201735, los demandantes ejercieron el derecho de acción bajo la pretensión de reparación de perjuicios causados a un grupo, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 472 de 1998 y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia uniforme y pacífica de esta Corporación, dicho estatuto modificó la referida disposición – Ley 472 de 1998 – en lo atinente a las normas que regulan la pretensión, caducidad y competencia36.
Competencia
Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 9 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, en virtud de lo establecido en los artículos 5037 de la Ley 472 de 1998 y, 15038 y 152.1639 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sin la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021.
Asimismo, el conocimiento del presente asunto corresponde a la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1340 del
35 Fl. 1 a 23, C. 1.
36 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Providencias del 10 de febrero de 2016, Exp. 2015-00934, del 31 de enero de 2013, Exp. 2012-
00034, del 18 de mayo de 2017, Exp. 2016-00131, del 18 de julio de 2017, Exp. 2013-00583, del 2
de julio de 2021, Exp. 2018-00153 y del 9 de diciembre de 2025, Rad. 67211.
37 “Artículo 50. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. La jurisdicción civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo”.
38 “Artículo 150. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. […]”.
39 “Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”.
40 “Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones
Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación.
Medio de control procedente - Condiciones uniformes del grupo respecto de la causa lesiva cuya reparación se pretende
La acción de grupo se encuentra consagrada en el inciso 2º del artículo 88 de la Constitución Política, con la finalidad de que un número plural de personas demanden la reparación de daños ocasionados por una misma acción u omisión por parte del Estado. En desarrollo de dicha disposición constitucional, la Ley 472 de 1998 reguló dicha acción y en el artículo 3 la definió como aquella que “son interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”.
En consonancia con lo anterior, los artículos 341 y 4642 de la Ley 472 de 1998 establecen los requisitos de procedencia de la acción de grupo. Para el efecto, prescriben que ésta deberá ser presentada por un número plural de personas que no podrá ser inferior a 20, que reúnan condiciones uniformes respecto de una causa común que generó los perjuicios individuales. Sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha admitido un número inferior de demandantes, siempre que se señalen los criterios que permitan identificar la vocación grupal de las pretensiones, es decir, que la causa del daño haya podido perjudicar al menos a 20 personas. Sobre este punto, la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-116 de 200843:
“[…] Explicó la Corte en la Sentencia C-898 de 2005, acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, que la interpretación que debe darse al inciso tercero (3°) del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, es la de que, la exigencia de que el grupo debe
atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera: (...). Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado”.
41 “Artículo 3. Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”.
42 “Artículo 46. Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”.
43 Corte Constitucional, sentencia C-116 de 2008.
estar integrado al menos por veinte personas, no puede entenderse como un obstáculo para la presentación de la demanda, en cuanto no se requiere la concurrencia de todos ellos para tal acto, toda vez que, de conformidad con el artículo 48 del mismo ordenamiento, en la acción de grupo el actor o quien actúa como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas por los hechos lesivos. Por ello, lo que resulta exigible al actor al momento de presentar la demanda, a la luz del numeral cuarto (4°) del artículo 52 del mismo ordenamiento, es el deber de señalar en ella la identidad de por lo menos veinte de los miembros del grupo afectado o, en todo caso, señalar los criterios que permitan su identificación por parte del juez. Sobre este particular, la Corte sostuvo en el referido fallo:
'Así mismo que en relación con el número mínimo de 20 personas, el Consejo de Estado, luego de dicha decisión de constitucionalidad ha precisado que el número mínimo aludido no puede entenderse tampoco como una limitante para la presentación de la demanda pues no es indispensable la concurrencia de todos ellos al momento de dicha presentación, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, '[e]n la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder'. El Consejo de Estado ha advertido que si bien la acción puede ser interpuesta por una persona esta debe actuar en relación con el daño causado a un grupo no inferior de 20 personas y que la demanda debe, en todo caso establecer los criterios que permitan la identificación del grupo afectado.'
De esta manera, en la Sentencia C-898 de 2005, la Corte concretó el alcance de la exigencia contenida en el inciso tercero (3°) del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en el sentido de precisar que no se requiere conformar un grupo para demandar en acción de grupo, pues cualquier persona puede instaurarla en nombre y representación del colectivo afectado con el mismo daño, debiendo sí proporcionar en la demanda el nombre de por lo menos veinte de los integrantes del mismo grupo, o en su defecto, señalar los criterios para identificarlos y definirlos […]”44 (se resalta).
A su turno, el artículo 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reguló el medio de control de los perjuicios causados a un grupo, en los siguientes términos:
“[…] Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia (...)”.
44 Esta postura ha sido asumida por el Consejo de Estado, entre otras más, en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del
10 de febrero de 2005, Exp. 2001–00213-01 y, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 9 de diciembre de 2025, Rad. 67211 y del 23 de febrero de 2026, Rad. 69319.
Sobre la exigencia referente al número de integrantes del grupo, la Corte Constitucional45 sostuvo que ello no puede entenderse como un obstáculo para presentar la demanda, toda vez que no se requiere que las 20 personas acudan ante el juez, sino que quien actúa señale la identidad de los demás integrantes o, al menos, indique los criterios que permitan su identificación por parte del juez.
Ahora bien, en lo relativo a la exigencia de que existan condiciones uniformes respecto de una causa común contenida en los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998 ya citados, la Corte Constitucional ha señalado que dicho requisito exige al juez analizar la causa común desde una perspectiva jurídica más que fáctica y verificar la existencia de una relación de identidad entre los diversos hechos lesivos que pueden generar un daño común al interés del grupo46. Así, para el tribunal constitucional, “[…] una exigencia de uniformidad estricta desde el punto de vista fáctico, que confundiera la idea de causa jurídica común con la existencia de un solo hecho que ocasiona el perjuicio, haría fracasar la protección del interés de grupo por la vía del resarcimiento de los perjuicios individuales sufridos por sus miembros, pues una tal uniformidad es excepcional, desde una perspectiva puramente fáctica”.
En este orden de ideas, la Sección Tercera de la Corporación sostuvo que para que el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo – antes acción de grupo – sea procedente, debe verificarse la posibilidad de que la misma admita una decisión unitaria de la controversia, lo que exige la existencia de aspectos de hecho o de derecho que sean comunes entre los miembros del grupo47. Ello no significa que las situaciones particulares de los integrantes del grupo sean idénticas, sino que exista un común denominador que se extienda a todos ellos y que se derive del hecho lesivo del demandado.
Con todo, en una reciente decisión de la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, criterio que esta Sala de decisión comparte, se concluyó que el grupo está debidamente constituido “si el conjunto de personas que hacen parte del mismo tienen condiciones uniformes respecto del hecho generador del daño y no
45 Corte Constitucional, sentencia C-898 de 2005.
46 Corte Constitucional, sentencia C-569 de 2004.
47 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de abril de 2007, Rad. 25000-23-25-000-2002-00025-02.
de los demás elementos que conforman la responsabilidad; por ende, si bien la causa generadora debe ser la misma para todos los integrantes del grupo, el daño causado y las reparaciones concretas a favor de cada uno de ellos pueden ser disímiles”48. De esta manera, le corresponderá al juez en cada caso valorar la existencia de una causa común que, al ser compartida por todos los miembros del grupo, permita su resolución en una misma providencia49 y posteriormente, de cumplirse la condición mencionada, verificar en cada caso el cumplimiento de los demás elementos de la responsabilidad.
Pues bien, en el caso en concreto, se plantea como causa común generadora del daño la liquidación del ISS, hecho que, se alega, constituyó una vulneración a los derechos de libertad sindical, de asociación, de negociación, de huelga, de estabilidad laboral y al trabajo de los aquí demandantes, los cuales se aduce eran trabajadores oficiales de dicha entidad, así como miembros del sindicado SINTRAISS. De esta forma, en el libelo introductorio se indicaron los siguientes criterios para identificar el grupo: “la justificación de la acción de grupo está contenida al identificarse la parte actora, compuesta por el grupo de todos los servidores del ISS que quedaron cesantes al liquidarse la entidad”.
Así las cosas, para acreditar el requisito de existencia de condiciones frente a la causa común del daño, se aportaron las resoluciones expedidas por el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación mediante las cuales se ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones de Hernán Darío
48 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 12 de julio de 2019, Rad. 66001-23-31-000-2017-00654-01(AG).
49 Sobre este punto, es pertinente señalar que la ley colombiana carece de cualquier dispositivo que incorpore argumentos pragmáticos o casuísticos, como los que caracterizan las denominadas class actions en el derecho norteamericano, reguladas por la Regla No. 23 – Rule 23 – de las Federal Rules of Civil Procedure. A diferencia de ese sistema, el Colombia no existe referencia alguna a lo que un sector de la doctrina ha denominado el litisconsorcio pragmático, criterio que en el modelo estadounidense permite al juez evaluar con amplitud la procedencia de la acción grupal. Por el contrario, la norma colombiana – Ley 472 de 1998 – define el contenido de la acción a partir de su pretensión, que requiere una naturaleza indemnizatoria y, condiciona su procedencia a la existencia de un daño sufrido por un grupo determinado de personas. No existe, pues, un catálogo fáctico – casuístico en Colombia que permita al juez aplicar criterios amplios de calificación o certificación de la acción. GUAYACÁN ORTIZ, Juan Carlos. Las acciones populares y de grupo frente a las acciones colectivas. Elementos para la integración del derecho latinoamericano. Universidad Externado de Colombia 2015.
Acosta Arbeláez, Alba Deisy Lopera Vásquez, Álvaro de Jesús Aristizábal Osorio, Ana del Socorro Ochoa, Ana Lucía Cataño Lema, Ana Patricia González Álvarez, Carlos Albeiro Mazo Vélez, Carlos Mario Cifuentes Sánchez, Claudia Rosa García Escobar, Durley Patricia Correa Ospina, Elkin Darío Castro Ospina, Fernando Alonso Zapata Piedrahita, Flor Emilcen Rodríguez Higuita, Hugo León Montoya Rivera, Humberto Antonio Zapata Bolívar, Isabel Cristina Rúa Gutiérrez, Jersen Eduardo Rodríguez Jiménez, José Alejandro Botero Velásquez, José Ignacio Lastra Bermúdez, José Miguel Restrepo Ruiz, Juan Diego Ruiz Ruiz, Juan José Galeano Zapata, Luis Guillermo Zapata Escalante, Luz Aleyda Higuita Betancur, Luz Marina Mejía Martínez, Luz Omaira Álvarez Guzmán, Luz Stella Viedman Correa, María Fanny Flórez Cardona, María Nidian Henao Castaño, María Patricia Pérez Avendaño, Mariela del Socorro Peña Velásquez, Martha Elena Rendón Hoyos, Martha Esneda Echavarría López, Martha Lia Arroyave de Valencia, Nancy María Figueroa Herrera, Romaldo Antonio Laverde Mira y Silvia Viviana Mesa Uribe y, a su vez, se allegó la certificación de SINTRAISS en la que consta que los precitados demandantes eran miembros activos de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015.
Bajo el anterior contexto, y una vez valorados los documentos allegados al proceso, se evidencia que las precitadas personas tienen vocación para integrar el grupo demandante, en la medida en que se acreditó que eran miembros del sindicato SINTRAISS y, a su vez, eran trabajadores oficiales del ISS que fueron retirados del servicio activo con ocasión de la liquidación de dicha entidad, circunstancia que, según lo narrado en la demanda, causó unos daños antijurídicos a los “derechos humanos laborales, que los actores no están en la obligación de soportar”.
Vigencia del medio de control
Comoquiera que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud y Protección Social, en el trámite de primera instancia, señalaron que había operado la caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de
un presupuesto procesal50.
Así, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general51, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución.
El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción52, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por
50 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales. Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”. Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad. 51252.
51 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”.
52 Consejo de Estado. Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “...el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos”.
los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente.
La caducidad, en la segunda de sus manifestaciones, tal vez la que menos se considera en la doctrina y jurisprudencia pero que es de la esencia y naturaleza de la figura, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación, lo que implica que en tal concepción surta efectos para ambas partes indistintamente de quien realiza la proposición judicial, en tanto se refiere es a la situación jurídica en concreto. Sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, como especie de sanción ipso iure53 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia54, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
53 Consejo de Estado. Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”.
54 Corte Constitucional. Sentencia C-574 de 1998: “…[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.
El literal h) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prescribe que, el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir de “la fecha en que se causó el daño”.
Así las cosas, en el sub examine se estima que el medio de control de reparación de perjuicios a un grupo se ejerció en tiempo, esto es, dentro del término procesal de dos (2) años previsto por el legislador para el vencimiento de la pretensión, teniendo en cuenta: i) que mediante Decreto 2714 del 26 de diciembre de 201455-56, se prorrogó hasta el 31 de marzo de 2015 el plazo para culminar la liquidación del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación; ii) que el 31 de marzo de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Fiduciaria La Previsora S.A. -entidad liquidadora del ISS- suscribieron el acta final del proceso liquidatario del Instituto de Seguros Sociales en liquidación y se dispuso la terminación de la existencia jurídica de dicha entidad57; y iii) que la demanda se presentó el 20 de febrero de 201758.
Legitimación en la causa
Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis59.
Para acreditar la legitimación en la causa por activa de los demandantes se aportaron los siguientes documentos:
55 “Por el cual se prorroga el plazo de liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) en Liquidación.”
56 Fl. 169 a 171, C. 1.
57 Fl. 763 a 768, C. 3.
58 Fl. 1 a 23, C. 1.
59 Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis. En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso”. Consejo de Estado, sentencia del 28 de abril de 2021. Rad. 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad. 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad. 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad. 0736-18.
| Demandante/s: | Pruebas que acreditan su vocación como miembros del grupo actor | |
| 1. Hernán Darío Arbeláez | Acosta | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Hernán Darío Acosta Arbeláez fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 8869 del 12 de marzo de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Hernán Darío Acosta Arbeláez (Fl. 262 a 263, C. 2.). |
| 2. Alba Deisy Vásquez | Lopera | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Alba Deisy Lopera Vásquez fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7786 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Alba Deisy Lopera Vásquez (Fl. 1231 a 1232, C. 5.). |
| 3. Álvaro de Aristizábal Osorio | Jesús | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Álvaro de Jesús Aristizábal Osorio fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7790 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Álvaro de Jesús Aristizábal Osorio (Fl. 279 a 280, C. 2.). |
| 4. Ana del Socorro Ochoa | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Ana del Socorro Ochoa fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7793 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Ana del Socorro Ochoa (Fl. 284 a 285, C. 2.). | |
| 5. Ana Lucía Lema | Cataño | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Ana Lucía Cataño Lema fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7794 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Ana Lucía Cataño Lema (Fl. 290 a 291, C. 2.). |
| 6. Ana Patricia González Álvarez | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Ana Patricia González Álvarez fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7795 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Ana Patricia González Álvarez (Fl. 295 a 296, C. 2.). | |
| 7. Carlos Albeiro Mazo Vélez | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Carlos Albeiro Mazo Vélez fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7807 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Carlos Albeiro Mazo Vélez (Fl. 303 a 304, C. 2.). | |
| 8. Carlos Mario Cifuentes Sánchez | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Carlos Mario Cifuentes Sánchez como miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7808 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Carlos Mario Cifuentes Sánchez (Fl. 308 a 309, C. 2.). | |
| 9. Claudia Rosa García Escobar | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Claudia Rosa García Escobar como miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7811 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones Claudia Rosa García Escobar (Fl. 317 a 318, C. 2.). | |
| 10. Durley Patricia Correa Ospina | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Durley Patricia Correa Ospina fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7819 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Durley Patricia Correa Ospina (Fl. 330 a 331, C. 2.). | |
| 11. Elkin Darío Castro Ospina | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Elkin Darío Castro Ospina fue miembro activo de dicho sindicato | |
| hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7795 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Elkin Darío Castro Ospina (Fl. 336 a 337, C. 2.). | ||
| 12. Fernando Alonso Zapata Piedrahita | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Fernando Alonso Zapata Piedrahita fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7827 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Fernando Alonso Zapata Piedrahita (Fl. 344 a 345, C. 2.). | |
| 13. Flor Emilcen Rodríguez Higuita | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Flor Emilcen Rodríguez Higuita fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 8176 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Flor Emilcen Rodríguez Higuita (Fl. 1288 a 1289, C. 5.). | |
| 14. Hugo León Montoya Rivera | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Hugo León Montoya Rivera fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 8183 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Hugo León Montoya Rivera (Fl. 364 a 365, C. 2.). | |
| 15. Humberto Antonio Zapata Bolívar | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Humberto Antonio Zapata Bolívar fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7841 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Humberto Antonio Zapata Bolívar (Fl. 374 a 375, C. 2.). | |
| 16. Isabel Cristina Rúa Gutiérrez | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Isabel Cristina Rúa Gutiérrez fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). | |
| Resolución No. 8184 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Isabel Cristina Rúa Gutiérrez (Fl. 1307 a 1308, C. 5.). | ||
| 17. Jersen Eduardo Rodríguez Jiménez | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Jersen Eduardo Rodríguez Jiménez fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7843 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Jersen Eduardo Rodríguez Jiménez (Fl. 388 a 389, C. 2.). | |
| 18. José Alejandro Botero Velásquez | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que José Alejandro Botero Velásquez fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7849 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a José Alejandro Botero Velásquez (Fl. 396 a 397, C. 2.). | |
| 19. José Ignacio Lastra Bermúdez | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que José Ignacio Lastra Bermúdez fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 8189 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a José Ignacio Lastra Bermúdez (Fl. 1330 a 1331, C. 5.). | |
| 20. José Miguel Restrepo Ruiz | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que José Miguel Restrepo Ruiz fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 8189 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a José Miguel Restrepo Ruiz (Fl. 406 a 407, C. 2.). | |
| 21. Juan Diego Ruiz Ruiz | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Juan Diego Ruiz Ruiz fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7851 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en | |
| liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Juan Diego Ruiz Ruiz (Fl. 412 a 413, C. 2.). | ||
| 22. Juan José Galeano Zapata | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Juan José Galeano Zapata fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7852 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Juan José Galeano Zapata (Fl. 420 a 421, C. 2.). | |
| 23. Luis Guillermo Zapata Escalante | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Luis Guillermo Zapata Escalante fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 8194 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Luis Guillermo Zapata Escalante (Fl. 426 a 427, C. 2.). | |
| 24. Luz Aleyda Higuita Betancur | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Luz Aleyda Higuita Betancur fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7856 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Luz Aleyda Higuita Betancur (Fl. 431 a 432, C. 2.). | |
| 25. Luz Marina Mejía Martínez | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Luz Marina Mejía Martínez fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7858 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Luz Marina Mejía Martínez (Fl. 436 a 437, C. 2.). | |
| 26. Luz Omaira Álvarez Guzmán | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Luz Omaira Álvarez Guzmán fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 8866 del 12 de marzo de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Luz Omaira Álvarez Guzmán (Fl. 443 a 444, C. 2.). | |
| 27.Luz Stella Viedman Correa | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Luz Stella Viedman Correa fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7861 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Luz Stella Viedman Correa (Fl. 447 a 448, C. 2.). | |
| 28.María Fanny Flórez Cardona | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que María Fanny Flórez Cardona fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7871 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a María Fanny Flórez Cardona (Fl. 453 a 454, C. 2.). | |
| 29. María Nidian Henao Castaño | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que María Nidian Henao Castaño fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 8893 del 12 de marzo de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a María Nidian Henao Castaño (Fl. 460 a 461, C. 2.). | |
| 30. María Patricia Pérez Avendaño | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que María Patricia Pérez Avendaño fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7874 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a María Patricia Pérez Avendaño (Fl. 466 a 467, C. 2.). | |
| 31. Mariela del Socorro Peña Velásquez | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Mariela del Socorro Peña Velásquez fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7869 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Mariela del Socorro Peña Velásquez (Fl. 1393 a 1394, C. 5.). | |
| 32. Martha Elena Rendón Hoyos | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Martha Elena Rendón Hoyos fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). | |
Resolución No. 8203 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Martha Elena Rendón Hoyos (Fl. 480 a 481, C. 2.). | ||
| 33. Martha Esneda Echavarría López | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Martha Esneda Echavarría López fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 8202 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Martha Esneda Echavarría López (Fl. 486 a 487, C. 2.). | |
| 34. Martha Lia Arroyave de Valencia | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Martha Lia Arroyave de Valencia fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 10042 del 26 de marzo de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago de la indemnización contemplada en la convención colectiva del trabajo a Martha Lia Arroyave de Valencia (Fl. 494 a 495, C. 2.). | |
| 35. Nancy María Figueroa Herrera | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Nancy María Figueroa Herrera fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7882 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Nancy María Figueroa Herrera (Fl. 499 a 500, C. 2.). | |
| 36. Romaldo Antonio Laverde Mira | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Romaldo Antonio Laverde Mira fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 8870 del 12 de marzo de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Romaldo Antonio Laverde Mira (Fl. 507 a 508, C. 2.). | |
| 37. Silvia Viviana Mesa Uribe | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Silvia Viviana Mesa Uribe fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 172, C. 1.). Resolución No. 7901 del 13 de febrero de 2015, por la | |
| cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Silvia Viviana Mesa Uribe (Fl. 512 a 513, C. 2.). | ||
| 38. Ángel Antonio Gallegos Pineda | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Ángel Antonio Gallegos Pineda fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 556, C. 3.). Resolución No. 7901 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Ángel Antonio Gallegos Pineda (Fl. 553 a 554, C. 3.). | |
| 39. Fabio Elías Uribe Hincapié | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Fabio Elías Uribe Hincapié fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 563, C. 3.). Resolución No. 7825 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Fabio Elías Uribe Hincapié (Fl. 560 a 561, C. 3.). | |
| 40. Gloria Emilsen Guitiérrez Calle | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Gloria Emilsen Guitiérrez Calle fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 575, C. 3.). Resolución No. 7836 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Gloria Emilsen Guitiérrez Calle (Fl. 572 a 573, C. 3.). | |
| 41. Gloria María Vásquez Cortés | Certificación de SINTRAISS, en la que consta que Gloria María Vásquez Cortés fue miembro activo de dicho sindicato hasta el 31 de marzo de 2015 (Fl. 583, C. 3.). Resolución No. 7836 del 13 de febrero de 2015, por la cual el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordena el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones a Gloria María Vásquez Cortés (Fl. 579 a 580, C. 3.). | |
De conformidad con lo anterior, se advierte que los referidos demandantes son las personas sobre quienes recae el interés jurídico que se debate en este proceso y están legitimadas en la causa por activa, pues se acreditó que eran miembros del sindicato SINTRAISS y, a su vez, eran trabajadores oficiales del ISS que fueron
retirados del servicio activo con ocasión de la liquidación de dicha entidad, lo que, según alegan, les causó un daño antijurídico.
La Nación está legitimada en la causa por pasiva y se encuentra debidamente representada por el Congreso de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, puesto que la primera entidad expidió la Ley 1151 de 200760, en la cual, el artículo 15561, dispuso la creación de Colpensiones y, a su vez, señaló que el gobierno nacional procedería a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, mientras que las demás entidades suscribieron el Decreto 2013 de 201262, mediante el cual se suprimió el ISS y, se ordenó su liquidación.
El PAR ISS no se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues en su contra no se esgrime ni se prueba hecho alguno que lo relacione con los hechos que dieron lugar a la presente controversia, ni que a priori comprometa su responsabilidad patrimonial. Sobre el particular, se precisa que la función del PAR ISS corresponde a la administración y enajenación de los activos que le sean transferidos, la administración, conservación, custodia y transferencia de los archivos, la atención de las obligaciones y remanentes y contingentes, así como la atención y gestión de los procesos judiciales, arbitrales o reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso liquidatorio, y además, asumir y ejecutar las demás obligaciones remanentes a cargo del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación al cierre del proceso liquidatorio, sin que en el presente asunto se hubiese alegado la responsabilidad por dichos aspectos.
60 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
61 “Artículo 155. De la institucionalidad de la seguridad social y la administración del régimen de prima media con prestación definida. (…) Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones” (se destaca).
62 “Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación”.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si se causó un daño antijurídico a los demandantes como consecuencia de la liquidación del ISS.
Solución del problema jurídico
Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado y la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador.
Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado
El artículo 90 de la Constitución Política de 199163 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado
Amén de que la fórmula comúnmente conocida para describir el fenómeno lesivo indemnizable, esto es el daño antijurídico, como el primer elemento necesario para poder endilgar la responsabilidad a quien cause la lesión patrimonial objeto de la solicitud de restablecimiento, se ha dicho que es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar. Sumado a este elemento estructural, también se requiere de otro componente necesario para establecer la responsabilidad y es el referido a su atestación a quien deba responder por aquel, lo que se conoce como imputación, que no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo. Lo anterior, por supuesto, comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los títulos de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, con la falla del servicio, el riesgo excepcional y el daño especial.
63 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere.
Responsabilidad del Estado por el hecho del legislador
Tal como viene de describirse, el artículo 90 de la Constitución Política dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por cualquier autoridad pública. En ese sentido, se tiene que la jurisdicción contenciosa administrativa está facultada para conocer de los procesos en los que se discute la responsabilidad del legislador por haber causado un daño con su actividad, pues el Estado no está exento de responder por los daños antijurídicos que pueda ocasionar en ejercicio de la función legislativa, ya que el precitado artículo no efectuó exclusión ni excepción alguna, por lo que se entiende que sea cual fuere el órgano estatal -bien sea que haga parte del poder ejecutivo, legislativo o judicial- debe responder patrimonialmente cuando ocasione un daño de esta naturaleza.
En línea con lo anterior, en sentencia del 2 de febrero de 1995, la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló que no era posible “dar cabida a reclamaciones de irresponsabilidad del Estado, máxime si se trata[ba] de un Estado Social de Derecho […] so pretexto de que la acción dañosa es constitutiva del ejercicio de su soberanía; tal recurso no pod[r]ía jamás servir de excusa o de justificación para que el ejercicio del poder desborde los cauces del derecho, y, en el terreno de lo arbitrario, produzca impunemente daños antijurídicos a los asociados”64.
Asimismo, conviene precisar que el propio texto constitucional prevé expresamente algunos eventos en los que surge la obligación reparatoria por la actuación del legislador. En efecto, el artículo 5865 contempla la figura de la expropiación; el numeral
64 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 16 de febrero de 1995, Rad. 8966.
65 “Artículo 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
(…).
17 del artículo 15066 refiere que en los casos en los que el Congreso de la República otorgue una amnistía en la que los favorecidos por esta llegaran a ser eximidos de la responsabilidad civil por el daño causado a un particular, el Estado asume la obligación de efectuar las indemnizaciones a que hubiere lugar; el artículo 33667 dispone la indemnización cuando mediante una ley se establece un monopolio; y, a su vez, el artículo 36568 señala la facultad del gobierno para reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos por medio de la ley y el deber de indemnizar previamente a las personas que, en virtud de dicha norma, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.
Ahora bien, lo anterior en modo alguno quiere significar que la responsabilidad por el hecho del legislador se vea limitada exclusivamente a los precitados supuestos, pues, se insiste, el fundamento de la responsabilidad estatal se centra en la noción del daño antijurídico.
En efecto, la Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del inciso primero del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo reconoció expresamente que la responsabilidad del Estado – Legislador no estaba circunscrita exclusivamente a las hipótesis previstas en la propia Constitución Política, ni tampoco a los eventos en los
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio”.
66 “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…).
17. Conceder, por mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos. En caso de que los favorecidos fueren eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar”.
67 “Artículo 336. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita”.
68 “Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.
cuales se declarara con efectos retroactivos la inexequibilidad de las leyes, pues el fundamento de la responsabilidad radicaba en la antijuridicidad del daño y no en la actuación ilícita del legislador. A propósito, señaló lo siguiente:
“Tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del Legislador, tales como la figura de la expropiación, la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos. Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a lo largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del Legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución”69.
Con todo, debe precisarse que la responsabilidad por el hecho del legislador no se limita únicamente a las normas dictadas por el Congreso de la República en ejercicio de sus competencias y facultades constitucionales -leyes en sentido formal propiamente dicho- sino que también comprende las leyes en sentido material, derivadas del ejercicio de la potestad regulatoria o reglamentaria del Poder Ejecutivo o de otros órganos independientes constitucionalmente o legalmente habilitados para dictar regulaciones de carácter general, impersonal y abstracto.
La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que “cuando se habla de responsabilidad por el 'hecho del legislador', no se hace alusión únicamente a la ley en sentido estricto, sino también en sentido material. Es decir, que caben en este escenario no sólo las leyes expedidas por el Congreso, sino también todas aquellas
69 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2006.
normas que se caracterizan a su vez por ser generales, impersonales y abstractas, como los actos administrativos, decretos - ley, decretos expedidos por el presidente en el marco de facultades extraordinarias, resoluciones, ordenanzas, entre otros, comoquiera que es de la función reguladora del Estado como tal, de la que puede derivarse el daño antijurídico, sin importar su grado”70.
Ahora bien, para que dicha responsabilidad pueda ser declarada, es necesario acreditar plenamente todos sus elementos: que el daño se cierto, personal y que este sea antijurídico, esto es, que quien lo padece no esté en la obligación de soportarlo, bien sea porque la disposición normativa ocasionó un daño especial por el rompimiento de las cargas públicas71 o porque la norma que produjo el daño es retirada del ordenamiento jurídico por una decisión judicial con efectos retroactivos, y; adicionalmente, que sea imputable o atribuible al Estado en uso de sus competencias constitucionales y facultades legales derivadas de las competencias orgánicas para dictar leyes o actos regulatorios o reglamentarios de carácter general.
El primer supuesto - la disposición normativa ocasionó un daño especial por el rompimiento de las cargas públicas- tiene su fundamento en la garantía de igualdad ante la ley y la proporcionalidad de las cargas que corresponde asumir al común de las personas. Al efecto, se ha precisado que “para que exista violación de la igualdad ante la ley es necesario que la desigualdad resulte del texto mismo de la ley aplicada y no de la interpretación que le haya dado la autoridad encargada de hacerla cumplir, a través de un acto de alcance general o particular”72. Adicionalmente, no basta que haya una simple lesión patrimonial, sino que se debe acreditar se configuró una circunstancia anormal y especial y, por tanto, el daño padecido lo
70 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 26 de marzo de 2014, Rad. 28741.
71 Al respecto, la doctrina ha señalado que “la procedencia de la reparación o deber de indemnizar se centra en aquellos supuestos donde el particular carga sobre sus espaldas individual y exclusivamente lo que debe ser materia de asunción colectiva por el conjunto de los habitantes que sufragan ese accionar a través de los tributos que aportan. Si por el accionar del Estado se agravia el derecho de propiedad del particular en la medida en que ello genera una trato desigualitario, corresponde el otorgamiento de una reparación”. Cfr. CONDE, Analía, La responsabilidad del Estado por su función legislativa, en ABERASTURY. Pedro, Responsabilidad del Estado. Pedro Aberastury, Director, ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2007, cit., p. 157.
72 AMENÁBAR María del Pilar, Responsabilidad extracontractual de la administración. pública, Rubinzal-Culzoni editores, Buenos Aires, 2008, cit., p. 222.
ubica en una situación de desigualdad frente al resto de la comunidad, es decir, que se configuró una carga mayor que al resto de las personas y que dicho sacrificio excede, entonces, la obligación normal de soportar las cargas públicas73.
En línea con lo anterior, resulta relevante la sentencia del 25 de agosto de 1998, mediante la cual la Sala Plena de esta Corporación declaró patrimonialmente responsable al Congreso de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores por los perjuicios causados con la aplicación de la Ley 6ª de 1972, por medio de la cual se aprobó la Convención de Viena. En esta sentencia se señaló que: “La aplicación del texto normativo en el sentido de conferir la inmunidad conduce a un enfrentamiento de derechos reconocidos por el ordenamiento colombiano; de un lado la condición del diplomático que goza de la inmunidad para ante los jueces colombianos y de otro lado el derecho que tienen todos los residentes en Colombia para accionar ante sus jueces naturales para que se respeten sus derechos, se les proteja o se les garantice conforme al derecho positivo vigente, y demandar y ser demandados. Si excepcionalmente como en este caso y por un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una persona, atendidas sus calidades, se produce un desequilibrio en su favor y en contra de otro que resulta damnificado y sin la posibilidad de demandar con fundamento en el hecho dañino ante su juez natural, es claro que hay un desequilibrio de las cargas públicas y que por ello el particular está habilitado para demandar al Estado en reparación con fundamento en su actuar complejo como ya se dijo”74.
Ahora, en cuanto al supuesto de responsabilidad del hecho del legislador porque la norma que ocasionó el daño es retirada del ordenamiento jurídico por una decisión judicial con efectos retroactivos, se advierte que el análisis de responsabilidad en estos casos tiene su fundamento en el hecho en que la carga impuesta en cumplimiento de la referida disposición constituiría un daño que la persona no está en la obligación de soportar, en otras palabras, se configuraría un daño antijurídico, entendido este como el menoscabo producido como consecuencia de los efectos
73 Cfr. BIANCHI, Alberto B., “La doctrina del 'sacrificio especial' en la responsabilidad del Estado por actividad legislativa, en CASSAGNE, Juan Carlos [et al], Responsabilidad del Estado, Rubinzal-Culzoni editores, Buenos Aires, 2008, cit., p. 392.
74 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 25 agosto de 1998. Rad. IJ-001.
retroactivos (ex tunc) de la providencia o decisión judicial que expulsa la norma del ordenamiento jurídico, toda vez que dicho efecto, cambia una carga inicialmente lícita en una de aquellas que la persona no estaba obligada a soportar; por el contrario, cuando la decisión judicial tiene efectos hacía el futuro (ex nunc), se entiende que la carga que se soportó durante la vigencia de la norma no pierde su fundamento y por ende no se configura un daño susceptible de ser resarcido.
Sobre el particular, en sentencia de unificación del 13 de marzo de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al estudiar la responsabilidad del Congreso de la República por los daños causados como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos los 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, precisó que “una decisión de inexequibilidad o de nulidad adoptada en sede de legalidad no podría considerarse como suficiente para fundar la responsabilidad del Estado por la expedición de la norma o acto declarado inexequible o nulo”75.
En ese mismo sentido, señaló que corresponde al juez de la responsabilidad examinar la antijuridicidad del daño, teniendo en cuenta los efectos de la decisión que declaró la inexequibilidad o nulidad, pues “las mismas razones que llevan a que nuestro ordenamiento jurídico haya establecido como regla el que las declaratorias de inconstitucionalidad tengan efectos hacia el futuro y sólo excepcionalmente hacia el pasado, sugieren que la definición de la antijuridicidad de un daño causado por una ley declarada inexequible sea ligada a los efectos fijados para dicha declaratoria y no a la constatación de su inconformidad con la Constitución”.
En suma, se advierte que la responsabilidad por el hecho del legislador -entendido este como las normas generales, impersonales y abstractas proferidas por el Estado en desarrollo de su función reguladora- tiene su fundamento en la cláusula general de responsabilidad contenida en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual no privilegió ningún régimen de responsabilidad, por lo que es deber del juez establecer cuál es el aplicable al caso concreto, de acuerdo con lo que se encuentre probado en proceso. En ese sentido, se precisa que se deberá aplicar el régimen subjetivo
75 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 13 de marzo de 2018, Rad. 28769.
de falla en el servicio en aquellos eventos en los que el daño se produjo como consecuencia de la aplicación de una norma que fue retirada del ordenamiento jurídico por una decisión judicial con efectos retroactivos y bajo la óptica del régimen objetivo de daño especial en los casos en que se alegue que la aplicación de una disposición normativa ocasionó un daño anormal y especial por el rompimiento de las cargas públicas. Con todo, debe precisarse que le corresponde a la parte actora acreditar la configuración del daño antijurídico alegado.
El caso concreto
En el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 9 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, el grupo accionante sostuvo que el Tribunal a quo desconoció “el carácter de inherentes universales, absolutos, inalienables, inviolables imprescriptibles, indivisibles irreversibles y progresivos de los derechos fundamentales” y tampoco tuvo en cuenta que la desaparición del ISS produjo múltiples daños a los demandantes. En línea con lo anterior, alegó que “los actores perdieron su empleo y solamente fueron indemnizados en el ámbito del derecho laboral que nada tiene que ver con esta demanda, si las indemnizaciones que se reclaman en las pretensiones tienen entonces carácter compensatorio por los múltiples daños ocasionados con unas leyes y unos actos administrativos cuya validez y constitucionalidad ni siquiera fue discutida”.
En este sentido, y comoquiera que solo la parte demandante presentó recurso de apelación contra el fallo del proferido el 9 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32876 del Código General del Proceso, únicamente habrá lugar a resolver los cargos formulados contra la decisión recurrida. Según lo expuesto, se analizará
76 “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…).
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella (…)”.
exclusivamente si la liquidación del ISS produjo a los demandantes un daño antijurídico.
Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados.
Hechos probados77
Ahora bien, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos:
Se probó que el 31 de octubre de 2001, el ISS y Sintraseguridadsocial -en representación de los trabajadores oficiales del ISS-, suscribieron una convención colectiva de trabajo. Esta información consta en copia simple de dicho documento78. De hecho, frente a la estabilidad laboral se consagró lo siguiente:
“El Instituto garantiza la estabilidad en el empleo de sus Trabajadores Oficiales y en consecuencia no podrá dar por terminado unilateralmente un contrato individual de trabajo sino tan solo por alguna de las justas causas debidamente comprobadas y establecidas en el artículo 7 del Decreto Ley 2351 de 1965, con previo cumplimiento de lo contemplado en el artículo 1°. del mismo Decreto y de lo establecido en el inciso 16 del artículo 108 esta Convención Colectiva. No producirá efecto alguno la terminación unilateral de un contrato de trabajo que se efectúe pretermitiendo lo estipulado anteriormente y, en consecuencia, el trabajador, mediante sentencia judicial, tiene derecho al restablecimiento del contrato mediante el reintegro en las mismas condiciones de empleo que gozaba anteriormente sin solución de continuidad y con el pago de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir, o la indemnización prevista en esta Convención a opción del trabajador.
Cuando el Instituto dé por terminado un contrato de trabajo de manera unilateral sin justa causa, deberá reconocer y pagar al Trabajador Oficial afectado una indemnización por despido así:
Cincuenta (50) días de salario cuando el trabajador tuviere un tiempo de servicios no mayor de un año.
77 La Sala considera que se debe dar mérito probatorio a las copias simples aportadas al proceso, conforme al precedente jurisprudencial de la Sala Plena de la Sección Tercera, que estableció que es posible apreciar las copias si las mismas han obrado a lo largo del plenario y han sido sometidas a los principios de contradicción y de defensa de las partes, conforme a los principios de lealtad procesal y buena fe que deben conducir toda la actuación judicial. Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2013, Rad. 25022.
78 Fl. 164 a 168, C. 2.
Si el trabajador tuviere más de un (1) año de servicio continuo y menos de cinco (5), se le pagarán treinta (30) días de salario adicional sobre los cincuenta (50) básicos del literal a) por cada uno de los años de servicio subsiguientes y proporcionalmente por fracción.
Si el Trabajador tuviere cinco (5) años o más de servicios continuo y menos de diez (10), se le pagarán treinta y cinco (35) días adicionales de salario sobre los cincuenta (50) básicos del literal a), por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción.
Si el trabajador tuviere diez (10) años o más de servicio continuo, se le pagarán cincuenta y cinco (55) días adicionales de salario sobre los cincuenta (50) básicos del literal a) por cada uno de los años de servicios subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción”.
Se demostró que, mediante el artículo 155 de la Ley 1151 del 24 de julio de 200779, el Congreso de la República dispuso la creación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y, como consecuencia de lo anterior, dispuso que el Gobierno Nacional debía adelantar la liquidación del Instituto de Seguros Sociales. De ello da cuenta la referida ley80, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 155. De la institucionalidad de la seguridad social y la administración del régimen de prima media con prestación definida. (…) Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones” (se destaca).
Se acreditó que, a través del Decreto 2013 del 28 de septiembre de 201281, el Presidente de la República decretó la supresión del ISS y dispuso que el proceso de liquidación tendría una duración de un año, entre otras disposiciones. De esta información da cuenta copia simple de dicho decreto82, de cuyo contenido se destaca lo siguiente:
“Artículo 1°. Supresión y liquidación. Suprímese el Instituto de Seguros Sociales, ISS, creado por la Ley 90 de 1946 y transformado en Empresa Industrial y Comercial
79 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
80 Al respecto se puede consultar: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1151_2007_pr003.html#155
81 “Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones”.
82 Fl. 144 a 151, C. 1.
del Estado, mediante el Decreto número 2148 de 1992, vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social, según el Decreto-ley 4107 de 2011.
(…).
Artículo 2°. Duración del proceso de liquidación. El proceso de liquidación deberá concluir en un plazo de un (1) año contado a partir de la vigencia del presente decreto, el cual podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.
(…).
Artículo 22. Plan de retiro consensuado. El liquidador podrá elaborar y ejecutar un plan de retiro consensuado para los trabajadores oficiales que se encuentren vinculados al Instituto de Seguros Sociales en Liquidación a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto. Para la adopción y ejecución de dicho plan se requerirá previamente de apropiación y disponibilidad presupuestal.
(…).
Artículo 25. Indemnización. A los trabajadores oficiales a quienes se les termine unilateralmente el contrato de trabajo, y que no se hayan acogido al Plan de Retiro consensuado, como consecuencia de la supresión del Instituto de Seguros Sociales, se les reconocerá y pagará una indemnización, de conformidad con lo previsto en la Convención Colectiva vigente”.
Está probado que, mediante el Decreto 2115 del 27 de septiembre de 201383, el Presidente de la República prorrogó hasta el 28 de marzo de 2014 el plazo para la liquidación del ISS. Esta información consta en copia simple del referido decreto84.
Está acreditado que, a través del Decreto 652 del 28 de marzo de 201485, el Presidente de la República prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2014 el plazo para la liquidación del ISS, según da cuenta copia simple del mencionado decreto86.
Consta que, mediante el Decreto 2714 del 26 de diciembre de 201487, el Presidente de la República prorrogó hasta el 31 de marzo de 2015 el plazo para la liquidación del ISS. De ello da cuenta copia simple de dicho decreto88.
83 “Por el cual se prorroga el plazo de liquidación del Instituto de Seguros Sociales – ISS en Liquidación”.
84 Fl. 156 a 159, C. 1.
85 “Por medio del cual se modifica el Decreto número 2013 de 2012”.
86 Fl. 164 a 167, C. 1.
87 “Por el cual se prorroga el plazo de liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) en Liquidación”.
88 Fl. 169 a 171, C. 1.
Se constató que, mediante las Resoluciones Nos. 7790, 7793, 7794, 7795,
7795, 7807, 7808, 7811, 7819, 7825, 7827, 7836, 7836, 7841, 7843, 7849, 7851,
7852, 7856, 7858, 7861, 7869, 7871, 7874, 7882, 7901, 7901, 8176, 8183, 8184,
8189, 8189, 8194, 8202 y 8203 del 13 de febrero de 2015, el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordenó el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones hasta el 31 de marzo de 2015 a Álvaro de Jesús Aristizábal Osorio, Ana del Socorro Ochoa, Ana Lucía Cataño Lema, Ana Patricia González Álvarez, Elkin Darío Castro Ospina, Carlos Albeiro Mazo Vélez, Carlos Mario Cifuentes Sánchez, Claudia Rosa García Escobar, Durley Patricia Correa Ospina, Fabio Elías Uribe Hincapié, Fernando Alonso Zapata Piedrahita, Gloria Emilsen Gutiérrez Calle, Gloria María Vásquez Cortés, Humberto Antonio Zapata Bolívar, Jersen Eduardo Rodríguez Jiménez, José Alejandro Botero Velásquez, Juan Diego Ruiz Ruiz, Juan José Galeano Zapata, Luz Aleyda Higuita Betancur, Luz Marina Mejía Martínez, Luz Stella Viedman Correa, Mariela del Socorro Peña Velásquez, María Fanny Flórez Cardona, María Patricia Pérez Avendaño, Nancy María Figueroa Herrera, Silvia Viviana Mesa Uribe, Ángel Antonio Gallegos Pineda, Flor Emilcen Rodríguez Higuita, Hugo León Montoya Rivera, Isabel Cristina Rúa Gutiérrez, José Ignacio Lastra Bermúdez, José Miguel Restrepo Ruiz, Luis Guillermo Zapata Escalante, Martha Esneda Echavarría López y Martha Elena Rendón Hoyos, respectivamente. De esta información da cuenta copia simple de dichas resoluciones89.
Se probó que, a través de las Resoluciones Nos. 8866, 8869, 8870 y 8893 del 12 de marzo de 2015, el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordenó el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones hasta el 31 de marzo de 2015 a Luz Omaira Álvarez Guzmán, Hernán Darío Acosta Arbeláez, Romaldo Antonio Laverde Mira y María Nidian Henao Castaño,
89 Fl. 1231 a 1232, C. 5.; 279 a 280, 284 a 285, 290 a 291, 295 a 296, 336 a 337, 303 a 304, 308 a
309, 317 a 318, 330 a 331, 560 a 561, 344 a 345, 572 a 573, 579 a 580, 374 a 375, 388 a 389, 396
a 397, 412 a 413, 420 a 421, 431 a 432, 436 a 437, 447 a 448, C. 2.; Fl. 1393 a 1394, C. 5.; Fl. 453
a 454, 466 a 467, 499 a 500, 512 a 513, 553 a 554, C.2; Fl. 1288 a 1289, C.5.; Fl. 364 a 365, C.2.;
Fl. 1307 a 1308, 1330 a 1331, C. 5.; Fl. 406 a 407, 426 a 427, 486 a 487, 480 a 481, C. 2.
respectivamente. Esta información consta en copia simple de las mencionadas resoluciones90.
Se demostró que, mediante la Resolución No. 10042 del 26 de marzo de 2015, el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordenó el pago de la indemnización contemplada en la convención colectiva del trabajo a Martha Lia Arroyave de Valencia, según da cuenta copia simple de la referida resolución91.
Se acreditó que el 31 de marzo de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Fiduciaria La Previsora S.A. -entidad liquidadora del ISS- suscribieron el acta final del proceso liquidatario del Instituto de Seguros Sociales en liquidación y se dispuso la terminación de la existencia jurídica de dicha entidad, según da cuenta copia simple de dicha acta92.
El daño antijurídico
Para comenzar, debe señalarse que el daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho93, que contraría el orden legal94 o que está desprovista de una causa que la justifique95, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida96, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre. En su fórmula reducida, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar,
90 Fl. 443 a 444, 262 a 263, 507 a 508, 460 a 461, C. 2.
91 Fl. 494 a 495, C. 2.
92 Fl. 763 a 768, C. 3.
93 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad. 11945.
94 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90.
95 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad. 11499; sentencia del 27 de enero de 2000, Rad. 10867.
96 Cosso. Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia.
descripción que, aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente.
En el caso sub examine, se tiene que el daño alegado consiste en la afectación a los derechos al trabajo, de estabilidad laboral, de libertad sindical, de asociación, de negociación y de huelga, con ocasión de la liquidación del ISS.
Ahora bien, se observa que además de los medios probatorios expuestos en precedencia, de los cuales ya se hizo un recuento en el capítulo de hechos probados, obran en el expediente las declaraciones rendidas por Isabel Cristina Rúa Gutiérrez, José Ignacio Lastra Bermúdez, Fernando Alonso Piedrahita, Ana Patricia González Álvarez, María Fanny Flórez Cardona y Humberto Antonio Zapata Bolívar97, integrantes del grupo demandante, quienes, en su orden, relataron lo siguiente:
Isabel Cristina Rúa Gutiérrez declaró que laboró en el ISS durante 21 años, hasta el 31 de marzo de 2015, señaló que a todos los trabajadores del ISS se les pagó “una liquidación, pues derivada de cada uno de su permanencia o de su servicio”. Por su parte, José Ignacio Lastra Bermúdez manifestó que en el proceso de liquidación del ISS le ofrecieron la opción de retiro voluntario, la cual no aceptó “la última vez que me ofrecieron … como 141 [millones] y cuando acabaron con mi trabajo, con el sindicato y con la convención colectiva, me dieron como 80 [millones] menos de lo que me habían ofrecido”. Manifestó que presentó una demanda laboral con el propósito que “me liquiden y que me paguen cesantías que me dejaron de pagar, intereses a las cesantías”.
De otro lado, Fernando Alonso Zapata Piedrahita declaró que el 3 de marzo de 2015 fueron liquidados todos los empleados del ISS, más no indemnizados, señaló que se le pagó su liquidación, la cual “cubría lo que tenía derecho por convención colectiva de 55 días por cada año, más los promedios, vacaciones, todo lo que tenía derecho de ley”. Asimismo, Ana Patricia González Álvarez, en su declaración, afirmó que el ISS la liquidó, más no la indemnizó por la supresión del cargo, “fueron 170
97 Fl. 1094 (Cd), C. 4.
[millones] por la liquidación de los derechos que teníamos como cualquier trabajador”. Precisó que no aceptó el plan de retiro voluntario ofrecido por el ISS, finalmente, indicó que a partir del 31 de marzo de 2015 todos los trabajadores del ISS quedaron cesantes.
De igual forma, en el proceso rindió declaración María Fanny Flórez Cardona, quien manifestó que desde el 31 de marzo de 2015 fueron declarados cesantes todos los trabajadores del ISS, los cuales fueron liquidados, mas no indemnizados. Refirió que no aceptó el plan de retiro voluntario ofrecido por el ISS. Finalmente, Humberto Antonio Zapata Bolívar rindió declaración, en la que manifestó que no fue indemnizado por la supresión de su cargo, “no nos indemnizaron, solamente nos liquidaron las prestaciones sociales”, refirió que no aceptó el plan de retiro voluntario.
Al respecto, es necesario advertir que lo narrado por los demandantes Isabel Cristina Rúa Gutiérrez, José Ignacio Lastra Bermúdez, Fernando Alonso Zapata Piedrahita, Ana Patricia González Álvarez, María Fanny Flórez Cardona y Humberto Antonio Zapata Bolívar será valorado en conjunto con los demás elementos de convicción y de acuerdo con el principio de la sana crítica, pues el artículo 16598 del Código General del Proceso cataloga la declaración de parte como un medio de prueba99, el artículo 191 del mismo cuerpo normativo dispone que la declaración de
98 Artículo 165. “Medios de prueba. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez. El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales” (se resalta).
99 Sobre el particular, la Subsección C, en auto del 4 de abril de 2022, Rad. 67820, dijo: “A diferencia de lo previsto en el artículo 203 CPC, que prescribe que cualquiera de las partes puede pedir la citación de la contraria, a fin de interrogarla sobre hechos relacionados con el proceso, el artículo 198 CGP prevé la posibilidad de que el juez, de oficio o a solicitud de parte, pueda ordenar la citación de las partes a fin de interrogarlas sobre estos hechos. Esta norma no faculta a las partes a solicitar su propia declaración. El precepto hace referencia a que el juez cite a las partes, bien sea porque de oficio considera necesaria su declaración o porque la parte contraria lo solicita. Son dos puntos de partida distintos. Mientras el artículo 203 CPC dispone que las partes pueden solicitar la citación de la parte contraria, el artículo 198 CGP prevé que el juez puede ordenar la citación de las partes. Esta norma no se refiere a la parte contraria, pues regula el interrogatorio de las partes ordenado por el juez -de oficio o a solicitud de estas- que, como árbitro de la contienda, no tiene una contraparte en el proceso. Además, es preciso insistir en que quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que produzca el efecto pretendido, pues la sola afirmación de una parte no es suficiente para acreditarlo. De ahí que, permitir que la misma parte solicite su declaración, no tiene en cuenta lo
parte será valorada por el juez de conformidad “con las reglas generales de apreciación de las pruebas” y el artículo 198 ibídem no da tratamiento de sospechoso100 a la declaración que rinda una de las partes del proceso.
Ahora bien, en el proceso también se escucharon los testimonios de Yesid Castillo Pérez, Martha Lucía Aristizábal, Víctor Jaime Duque Sepulveda y Guillermo Antonio Posada Baena101, quienes informaron haber laborado en el ISS y conocer a los aquí demandantes.
Pues bien, Yesid Castillo Pérez, en su testimonio, manifestó que los aquí demandantes “fueron despedidos el 31 de marzo de 2015, sin ninguna consideración respecto a los derechos establecidos en la convención colectiva de trabajo, que en ese momento los estaba amparando”, ocasionando afectaciones a su seguridad económica. Señaló que los demandantes fueron indemnizados conforme a la convención colectiva; sin embargo, fue insuficiente porque “hubo desconocimiento de muchas prebendas o bonificaciones”.
Por su parte, Martha Lucía Aristizábal indicó que con la liquidación del ISS los demandantes perdieron su trabajo, el derecho a la jubilación, las cesantías y el derecho a vivir dignamente del salario.
De igual forma, obra el testimonio de Víctor Jaime Duque Sepulveda, quien afirmó que los demandantes pertenecían al sindicato SINTRAISS y eran beneficiarios de
previsto en el artículo 167 CGP, ni corresponde a una interpretación armónica de esta norma (artículo 30 CC). Más allá de las discusiones sobre el valor probatorio de la declaración de parte, la posibilidad de que esta prueba sea solicitada por la misma parte y la valoración de la misma es claro que la demostración de la ocurrencia de los hechos no deriva de las afirmaciones de las partes. De ser así, la demanda y la contestación servirían para acreditar los supuestos de hecho que estas aducen y no sería necesaria la práctica de pruebas. Por ello, el Despacho debe determinar, además, si la prueba es útil, pertinente, conducente y no resulta superflua. 4. El artículo 168 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 CPACA, dispone que se deben rechazar, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles. Las pruebas deben ser conducentes y eficaces para demostrar el hecho o el acto jurídico objeto del litigio, del que se deriva el derecho o la obligación reclamada, y deben estar orientadas a demostrar los supuestos de hecho de la demanda o contestación. El juez debe rechazar las pruebas que no sean conducentes, ni pertinentes y que no lleven a probar un hecho aducido en el proceso”.
100 Sobre este aspecto: NAIZIR SISTAC, Juan Carlos. Derecho Probatorio: desafíos y perspectivas. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2020. Segundo Capitulo: La declaración de parte en el Código General del Proceso. Páginas 180 y 181.
101 Fl. 1088 (Cd), C. 4.
la convención colectiva. Sostuvo que con la supresión del ISS “perdimos todos los derechos convencionales que teníamos” y adujo que los demandantes no fueron indemnizados por la supresión de sus cargos.
En el proceso también se escuchó el testimonio de Guillermo Antonio Posada Baena, quien señaló que los aquí demandantes, con la liquidación del ISS, perdieron el derecho a seguir trabajando, refirió que sí “recibieron algún tipo de indemnización pero no el correspondiente al que se debería haber aplicado”, porque “debieron ser reubicados en un trabajo de igual o mejor remuneración”.
Al respecto, se estima que, en la medida que los testigos Yesid Castillo Pérez, Martha Lucía Aristizábal, Víctor Jaime Duque Sepulveda y Guillermo Antonio Posada Baena manifestaron haber sido trabajadores del ISS y, por tanto, tendrían un interés en las resultas del caso sub examine como posibles interesados en acogerse al grupo, a sus declaraciones, en los términos del artículo 211102 del CGP, debe dárseles el tratamiento de ser sospechosas, dado que el referido interés puede afectar su credibilidad e imparcialidad. En este sentido, el citado artículo 211 señala que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y no puede desecharlos de plano103.
Sobre el particular, se considera que el dicho de estas personas tiene eficacia probatoria, pues sus declaraciones se realizaron bajo la gravedad de juramento, provienen de individuos que tuvieron conocimiento directo de la problemática que se alega afectó a los demandantes. Además, sus respuestas fueron completas y se
102 “Imparcialidad del testigo. Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.
La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso” (se subraya).
103 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2021. Rad. 65987: “Si bien en el ordenamiento jurídico colombiano son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas, el Consejo de Estado ha establecido que no pueden descartarse de plano sus versiones, sino que deben valorarse de manera más rigurosa, de cara a las demás pruebas obrantes en el expediente y a las circunstancias de cada caso, todo ello basado en la sana crítica . Así las cosas, las declaraciones de las personas que tienen alguna relación con las partes del asunto, serán valoradas, tras confrontarlas con las demás pruebas aportadas al proceso.”.
ciñeron a lo preguntado por las partes, el ministerio público y el a quo, sin que se observe en su relato ánimo de tergiversar o faltar a la verdad de lo acontecido.
Así las cosas, una vez valorados íntegramente los medios de prueba decretados y practicados en el proceso, se observa que: i) el 31 de octubre de 2001, el ISS y Sintraseguridadsocial, suscribieron una convención colectiva de trabajo, en la cual se garantizaba la estabilidad en el empleo de los trabajadores oficiales y, a su vez, se contemplaba el reconocimiento de una indemnización cuando el ISS diera por terminado un contrato de trabajo de manera unilateral sin justa causa (hecho probado 8.1.1.); ii) mediante el artículo 155 de la Ley 1151 del 24 de julio de 2007, el Congreso de la República dispuso la creación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y, como consecuencia de lo anterior, dispuso que el Gobierno Nacional debía adelantar la liquidación del Instituto de Seguros Sociales (hecho probado 8.1.2.); iii) a través del Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012, el Presidente de la República decretó la supresión del ISS y dispuso que el proceso de liquidación tendría la duración de un año (hecho probado 8.1.3.); iv) mediante el Decreto 2714 del 26 de diciembre de 2014, el Presidente de la República prorrogó hasta el 31 de marzo de 2015 el plazo para la liquidación del ISS (hecho probado 8.1.6.); v) los días 13 de febrero, 12 de marzo y 26 de marzo 2015, el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordenó el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones hasta el 31 de marzo de 2015 de los aquí demandantes (hechos probados 8.1.7.; 8.1.8.; y 8.1.9.); vi) el 31 de marzo de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Fiduciaria La Previsora S.A. -entidad liquidadora del ISS- suscribieron el acta final del proceso liquidatario del Instituto de Seguros Sociales en liquidación y se dispuso la terminación de la existencia jurídica de dicha entidad (hecho probado 8.1.10.).
Pues bien, se reitera que el primer elemento que se debe constatar en cuanto a la responsabilidad patrimonial del Estado es el daño, el cual, además, debe ser cierto, personal y antijurídico. Lo anterior impone establecer la existencia de una afectación a un interés legítimo y lícito y, luego, verificar que no se trate de restricciones que deban ser toleradas, en cuanto el ordenamiento jurídico le imponga a la víctima la
obligación de soportarlas. Es este último requisito lo que determina la antijuridicidad del daño y no el comportamiento del Estado.
Descendiendo al caso concreto, se advierte que el grupo actor alega que con la liquidación del ISS se les ocasionó un daño antijurídico consistente en la afectación a los derechos al trabajo, de estabilidad laboral, de libertad sindical, de asociación, de negociación y de huelga. Asimismo, en la demanda se precisó que no se discute la legalidad de las normas que dispusieron la liquidación del ISS, así como tampoco se solicita el reconocimiento de acreencias laborales.
Así, de acuerdo con el anterior contexto probatorio, la Sala precisa que el daño alegado consistente en la afectación a los referidos derechos se concretó el 31 de marzo de 2015, momento para el cual los integrantes del grupo finalizaron su vínculo laboral como consecuencia de la liquidación del ISS. En ese sentido, se estima que dicho daño tiene un carácter cierto; asimismo, es personal, dado que lo padecieron directamente los integrantes del grupo, que perdieron su empleo como consecuencia de la liquidación del ISS.
Ahora, en cuanto a la antijuricidad del daño, conviene precisar que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que en aquellos eventos en que la causa del daño deviene como consecuencia de una actividad lícita de la administración el régimen de responsabilidad aplicable es el título de imputación de daño especial, en tanto se impone al administrado una afectación patrimonial anormal y superior a la que ordinariamente le corresponde soportar, pues la misma significa la ruptura del debido equilibrio de las cargas públicas, que la parte actora debe acreditar y que se ocasionó por la actividad del Estado, en este caso, con las normas que suprimieron el Instituto de los Seguros Sociales. Sobre el particular, se indicó:
“Responde el Estado, a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando el obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los
mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”104.
De igual forma, esta Corporación, en la sentencia del 25 de agosto de 1998, precisó que la responsabilidad del legislador procedía con fundamento en el principio de igualdad ante las cargas públicas. Sobre el particular, se señaló “puede afirmarse que el título de imputación jurídica sobre el cual se edifica el juicio de responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), que causa daño antijurídico, respecto del cual, el administrado no está en el deber de soportar, pues la carga pública que debe ser colectiva, no debe correr a cargo de una persona en particular. De ahí que sea equitativo, imponer al Estado en representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio irrogado a los actores. Esta solución no es cosa distinta que el cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en el artículo 13 de la C.P.” 105.
En ese orden de ideas, no se puede perder de vista, conforme se expuso en el numeral 7.2. de esta providencia, que corresponde al juez de la responsabilidad examinar el daño antijurídico con fundamento en los efectos de la decisión que declaró la inexequibilidad o nulidad de una disposición normativa, toda vez que la regla general es que la declaratoria de inconstitucionalidad rige hacía el futuro y solo excepcionalmente hacía el pasado, por lo que la antijuricidad del daño por la declaratoria de la inexequibilidad de una ley se califica a partir de los efectos temporales ordenados en la decisión judicial y no a partir de que la norma simplemente era contraria a la Constitución Política.
De otro lado, respecto del régimen de imputación procedente cuando se cause un daño antijurídico por el hecho del legislador, se precisa que se deberá aplicar el régimen subjetivo de falla en el servicio en aquellos eventos en los que el daño se produjo como consecuencia de la aplicación de una norma que fue retirada del
104 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 10 de marzo de 2011, Rad. 18.381.
105 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 25 agosto de 1998. Rad.: IJ-001.
ordenamiento jurídico por una decisión judicial con efectos retroactivos y bajo la óptica del régimen objetivo de daño especial en los casos en que se alegue que la aplicación de una disposición normativa ocasionó un daño anormal y especial por el rompimiento de las cargas públicas.
Descendiendo al caso concreto, se precisa que, si bien el artículo 25106 de la Constitución Política consagra el derecho al trabajo, lo cierto es que la Corte Constitucional ha señalado que no existe un derecho fundamental a la conservación del trabajo. En efecto, en la sentencia C-991 de 2004, precisó:
“No existe, en estricto sentido, un derecho fundamental a la conservación del trabajo o a permanecer determinado tiempo en cierto empleo. No obstante, en virtud de las particulares garantías que señala la Constitución, alguno sujetos tienen especial protección a su estabilidad laboral. Es el caso de las mujeres en estado de embarazo, los trabajadores aforados, y las personas limitadas –por la debilidad manifiesta en que se encuentran -.
En varios pronunciamientos, la Corte ha señalado que la protección laboral reforzada no es de carácter absoluto. Lo anterior implica que si bien estos sujetos no pueden ser despedidos sin motivación alguna, y mucho menos cuando el motivo de la desvinculación sea la razón que los hace merecedores de la especial protección laboral, sí lo pueden ser cuando exista justa causa para esto y tal despido se dé bajo los parámetros del debido proceso”107 (se destaca).
De igual forma, se advierte que si bien el artículo 53108 de la Constitución Política señala como un principio mínimo fundamental la “estabilidad del empleo”, se advierte que la Corte Constitucional se ha pronunciado frente a la estabilidad laboral reforzada en casos de liquidación de entidades. Sobre el particular, señaló:
“25. En conclusión, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, si bien el amparo otorgado en el retén social no puede tener límites temporales arbitrarios (como el
106 “Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”.
107 Corte Constitucional. Sentencia C-991 de 2004.
108 “ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad” (se destaca).
impuesto por el Decreto 190 de 2003 y por la Ley 812 de 2003), la protección de las personas beneficiarias del retén social y la estabilidad laboral reforzada de la que son titulares solo puede ser extendida mientras se encuentre vigente el proceso liquidatorio de la entidad correspondiente. Una vez culminado éste y extinguida jurídicamente la entidad o la empresa, la protección conferida no encuentra fundamento en derecho para ser aplicada, dado que la persona jurídica que debe otorgarla dejó de existir.
(…) Así mismo, el enunciado que dispone suprimir los cargos y dar por terminadas las relaciones laborales al momento del vencimiento del plazo estipulado para la liquidación, o de su prórroga resulta igualmente compatible con las finalidades constitucionales que persiguen estos procesos de optimización de recursos, de mejoramiento de la gestión pública, y de adaptación del servicio público a los retos que impone el cambio económico, social, con miras a la satisfacción del interés general, y a la realización del bien común”109 (se destaca).
Pues bien, en el presente asunto, se acreditó que, mediante el Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012110, el Presidente de la República dispuso la supresión del ISS. Adicionalmente, en el artículo 22 de dicha norma se señaló que “El liquidador podrá elaborar y ejecutar un plan de retiro consensuado para los trabajadores oficiales que se encuentren vinculados al Instituto de Seguros Sociales en Liquidación a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto” y, a su vez, el artículo 25 precisó que “A los trabajadores oficiales a quienes se les termine unilateralmente el contrato de trabajo, y que no se hayan acogido al Plan de Retiro consensuado, como consecuencia de la supresión del Instituto de Seguros Sociales, se les reconocerá y pagará una indemnización, de conformidad con lo previsto en la Convención Colectiva vigente” (hecho probado 8.1.3.).
De conformidad con lo anterior, resulta claro que, por medio del artículo 25 del Decreto 2013 de 2012, se reconoció y materializó la obligación convencional de indemnizar a los trabajadores oficiales a quienes se les haya terminado unilateralmente su contrato de trabajo, como consecuencia de la supresión del ISS, de modo que la carga impuesta a los demandantes fue exactamente la que el ordenamiento jurídico previó y compensó.
109 Corte Constitucional, sentencia C-795 de 2009.
110 “Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones”.
En línea con lo anterior, se tiene que los demandantes José Ignacio Lastra Bermúdez Ana Patricia González Álvarez, María Fanny Flórez Cardona y Humberto Antonio Zapata Bolívar, en sus declaraciones, fueron contestes en señalar que les fue ofrecido el plan de retiro consensuado; sin embargo, no lo aceptaron. Ahora, si bien en sus declaraciones los demandantes Fernando Alonso Zapata Piedrahita, Ana Patricia González Álvarez, María Fanny Flórez Cardona y Humberto Antonio Zapata Bolívar afirmaron que no fueron indemnizados por la supresión de su cargo en el ISS, la Sala advierte que tal afirmación no guarda consonancia con las Resoluciones Nos. 7827111; 7795112; 7871113; y 7841114 del 13 de febrero de 2015, mediante las cuales el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación ordenó el pago del auxilio definitivo de cesantías, indemnización y demás prestaciones hasta el 31 de marzo de 2015 a los referidos demandantes, documentos que fueron aportados al proceso por la propia parte actora, sin que se hubiese desconocido o controvertido su contenido. De conformidad con lo anterior, la Sala precisa que en el presente asunto se acreditó que en el proceso liquidatorio del ISS sí se efectuó el reconocimiento de la indemnización prevista en la convención colectiva de trabajo pactada entre el ISS y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social y refrendada en el artículo 25 del Decreto 2013 de 2012 frente a los referidos demandantes, aspecto que a su vez, se probó respecto de los demás integrantes del grupo actor, como quedó evidenciados ene los hechos probados 8.1.7.; 8.1.8.; y 8.1.9.
Bajo el anterior contexto, la Sala estima que el daño alegado por la afectación a los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral como consecuencia de la terminación de la relación laboral de los aquí demandantes con ocasión de la liquidación del ISS no resulta antijurídico, toda vez que, se insiste, el derecho al trabajo no tiene un carácter absoluto, pues como lo ha precisado la Corte Constitucional “no existe un derecho fundamental a la conservación del trabajo o a permanecer determinado tiempo en cierto empleo”, aunado al hecho que en el caso sub examine no se
111 Fl. 344 a 345, C. 2.
112 Fl. 295 a 296, C. 2.
113 Fl. 453 a 454, C. 2.
114 Fl. 374 a 375, C. 2.
acreditó que dicha situación hubiese implicado una medida excesiva para los demandantes que no estuviesen en el deber de soportar.
Por el contrario, en el presente asunto se acreditó que a los integrantes del grupo se les ofreció un plan de retiro consensuado para la finalización de su vínculo laboral y, dado que esta opción no fue aceptada por los aquí demandantes, el jefe del departamento nacional de compensaciones y beneficios de la gerencia de recursos humanos del ISS en liquidación procedió a efectuar el reconocimiento de la indemnización, de acuerdo con la convención colectiva de trabajo suscrita por el ISS y Sintraseguridadsocial y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto 2013 de 2012, aspecto que buscó mitigar las afectación que pudieron padecer dichos trabajadores como consecuencia de la finalización de su vínculo laboral.
Así las cosas, resultan evidentes las medidas adoptadas en el precitado decreto con el propósito de menguar las afectaciones que pudiesen llegar a padecer los trabajadores oficiales con ocasión de la liquidación del ISS, cuestión distinta es que los aquí demandantes consideren que dicha indemnización no resulta suficiente; sin embargo, se insiste, que en el caso sub examine no se probó que se hubiese configurado un rompimiento en la igualdad frente a las cargas públicas.
Adicionalmente, de acuerdo con lo expuesto en la precitada sentencia del 25 de agosto de 1998, se tiene que la responsabilidad por el hecho del legislador con fundamento en el rompimiento de las cargas públicas precisa que “la carga pública que debe ser colectiva no debe correr a cargo de una persona en particular”115 y, en ese sentido, para que se configure un daño antijurídico se requiere que el sacrificio impuesto al particular sea desproporcionado respecto al beneficio colectivo obtenido.
En el caso concreto, se advierte que la liquidación del ISS fue una medida que corresponde a una política pública de amplio espectro social que no individualizó el daño a un grupo determinado, sino que afectó de manera general a todos los
115 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 25 agosto de 1998. Rad. IJ-001.
trabajadores de la entidad, los cuales, además fueron indemnizados en los términos de la convención colectiva y del Decreto 2013 de 2012.
Ahora, frente al daño alegado por la afectación de los derechos de libertad sindical, de asociación, de negociación y de huelga son instrumentales a la existencia de una relación laboral, que no constituyen derechos autónomos desligados de un vínculo laboral activo. Por eso, al extinguirse el ISS, desapareció la base que permitía el ejercicio de esos derechos en el marco de dicha relación laboral. En otras palabras, la extinción de la relación laboral por liquidación legal de la entidad empleadora no equivale a una violación de los derechos sindicales, sino la cesación natural de las condiciones que los hacían posibles.
Asimismo, respecto de los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva la Corte Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos:
“Además, ninguno de los derechos en mención [derechos de asociación sindical y de negociación colectiva] tiene un carácter absoluto en cuanto pueden ser limitados por la ley, de conformidad con lo previsto en la Constitución. En efecto, tales limitaciones deben ser razonadas y proporcionadas y, como lo ha considerado esta corporación, las limitaciones a los derechos de sindicación y de negociación colectiva podrán ser justificadas en cuanto busquen proteger bienes constitucionalmente relevantes como la prevalencia del interés general, el cumplimiento de los objetivos trazados por la política económica y social del Estado, la estabilidad macroeconómica y la función social de las empresas, entre otros”116.
En suma, se advierte que el daño que se reclama no resulta antijurídico, en la medida en que no se acreditó que en el sub examine se configuró una situación anormal y especial que imponga a los integrantes del grupo una circunstancia de desigualad frente al resto de la comunidad, en otras palabras, que se configuró una carga mayor que al resto de las personas y que dicho sacrificio excede la obligación normal de soportar las cargas públicas, pues, en las condiciones expuestas, los integrantes del grupo demandante fueron indemnizados por la supresión de sus puestos de trabajo y, en esa medida, esta era una carga que estaban en la obligación de soportar y que, por ende, no es susceptible de ser indemnizada más
116 Corte Constitucional. Sentencia C-063 de 2008.
allá del reconocimiento económico efectuado en el marco del proceso liquidatorio del ISS.
Por todo lo antes expuesto, en la parte resolutiva de esta providencia se modificará la sentencia del 9 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales y se confirmará en lo demás la providencia apelada.
Condena en costas
El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Al punto, el artículo 365 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas, a saber:
“1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión […]. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
De conformidad con las normas anteriormente transcritas, en la parte resolutiva se condenará en costas a la parte demandante, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó.
La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.
En relación con las agencias en derecho117 en segunda instancia, se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora118. A su turno, el Acuerdo 10554 de 2016119 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, determina que en los procesos declarativos, en general, en segunda instancia, podrán fijarse entre 1 a 6 SMLMV120.
En este sentido, comoquiera que la actuación desplegada por los sujetos procesales en segunda instancia comprendió la presentación de alegatos de conclusión en la oportunidad procesal correspondiente, habrá lugar al pago de las agencias en derecho a cargo de la parte demandante y a favor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de Salud y Protección Social, del Ministerio de Trabajo y del PAR ISS, en partes iguales, las cuales se fijan en la suma equivalente a 1 SMLMV.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
117 Cfr. Art. 365 y ss. CGP.
118 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Rad.: 51034
119 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.
120 “Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: Procesos declarativos en general. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V. En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido. (ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V”.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia, la cual quedará así:
“PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del PAR ISS.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO: CONDENAR EN COSTAS a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal a quo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.
Para el efecto, las agencias en derecho en esta se fijan en 1 SMLMV, monto que deberá pagar la parte actora, en partes iguales, en favor del del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de Salud y Protección Social, del Ministerio de Trabajo y del PAR ISS”.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
NICOLÁS YEPES CORRALES
Presidente de la Sala
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
WILLIAM BARRERA MUÑOZ
Magistrado Aclaración de voto
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Magistrada
VF
