PROCESO EJECUTIVO - Confirma auto que negó mandamiento de pago. La omisión de la administración de responder las reclamaciones económicas presentadas por los contratistas no constituye título ejecutivo PROCESO EJECUTIVO - Niega mandamiento. Escritura pública mediante la cual se protocolizó la configuración del silencio administrativo no constituye título ejecutivo. No se configura una obligación clara, expresa y exigible. Documento no emana del deudor, ni acredita la obligación del ejecutante
En el presente asunto, el ejecutante pretende que se libre mandamiento de pago por la suma de dinero: $4.802.920.000 el cual corresponde a la cantidad de 3595 cupos para la secundaria a razón de $1.336.000 por cada cupo, de acuerdo a la asignación realizada por el Ministerio de Educación, para lo cual manifestó en la demanda que los siguientes documentos constituyen el título ejecutivo complejo los cuales a continuación se relacionan: (...) Revisado el expediente, se encuentra que aquellos documentos se aportaron en copia auténtica respecto de la valoración de los mismos la Sala Plena de la Sección Tercera estableció en providencia del 28 de agosto de 2013 , que para la presentación de la demanda y su trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado con relación. (...) Previo a pronunciarse sobre el fondo del asunto es importante destacar si el supuesto título ejecutivo reúne las calidades formales del mismo, por lo que es importante resaltar que en el caso bajo estudio, uno de los documentos que integran el supuesto título ejecutivo complejo se constituyó a través de una escritura pública mediante el cual se protocolizó la configuración del silencio administrativo, al respecto, esta Corporación ha señalado que la omisión de la administración de responder las reclamaciones económicas presentadas por los contratistas no constituye título ejecutivo; al respecto, en providencia del 27 de enero de 2000 así como la del 26 de agosto de 2015 , se indicó: "'c. No es título ejecutivo la omisión de responder de la Administración Contratante. (...) Con base en lo expuesto en la jurisprudencia de esta Corporación y con lo que se encuentra probado en el expediente el silencio administrativo positivo no configura una obligación clara, expresa y exigible, además, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señaló para efectos de ese código cuales constituyen título ejecutivo (...) En consecuencia, con fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación es claro que los actos fictos que emanen de la administración, no todos pueden resultar reconocidos como consecuencia de la omisión de pronunciamiento de la administración, pues "los efectos que produce el silencio positivo son limitados, pues no se permite que a través de esta figura legal pueda adquirirse más de lo que hubiera podido otorgar la administración de manera expresa; los efectos están condicionados por la legalidad de lo pedido". Por lo expuesto, en el caso bajo estudio no se configura ninguna de las causales expuestas, ahora bien respecto a la escritura pública por medio del cual se quiere acreditar el título ejecutivo, lo cierto es que dicho documento no emana del deudor, ni acredita la obligación del ejecutante, por lo expuesto la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación, confirmará la decisión del Tribunal a quo que negó el mandamiento ejecutivo solicitado por la Fundación Educativa el Taller de los Niños, en contra del Municipio de Bello.
FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 297
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00114-01(56985)
Actor: FUNDACION EDUCATIVA EL TALLER DE LOS NIÑOS
Demandado: MUNICIPIO DE BELLO
Referencia: PROCESO EJECUTIVO (AUTO)
Asunto: TÍTULO EJECUTIVO SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO– EL TÍTULO EJECUTIVO DEBE CONTENER UNA OBLIGACIÓN CLARA, EXPRESA Y EXIGIBLE
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante[1] contra el auto de 9 de marzo de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo del Antioquia, mediante el cual se negó el mandamiento ejecutivo solicitado por la Fundación Educativa el Taller de los Niños en contra del municipio de Bello.
ANTECEDENTES
1.- En escrito del 25 de enero de 2016, el señor Juan David Susaeta Vásquez como representante legal[2] de la Fundación Educativa el Taller de los Niños, presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de Bello - Antioquia para que previos los trámites correspondientes se librara mandamiento de pago por la siguiente suma:
"(...)
La suma de CUATRO MILLONES COHOCIENTOS DOS MIL NOVECIENTOS VEINTE MIL PESOS ($4.802.920.000).
Intereses moratorios: Se ordene el pago de los intereses moratorios causados desde el 27 de marzo de 2012 hasta la fecha en que se efectúe el pago total de la obligación, los cuales se liquidaran al interés bancario corriente certificado de la Superintendencia Financiera más la tercera parte de dicha tasa, por tratarse de un obligación en pesos.
SEGUNDA: Que se conde a la entidad territorial demandada al pago de las costas y gastos del presente proceso"[3].
2.- En auto de 9 de marzo de 2016, providencia ahora recurrida, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó el mandamiento de pago solicitado por la Fundación Educativa El Taller de los Niños, en dicha decisión se sostuvo:
"(...)
De otro lado, tampoco se puede predicar, que del solo documento aportado, denominado factura de venta Nº 005, (fl.12) se pueda deducir la existencia de la obligación ejecutiva, porque como se dijo, en materia contractual el título es complejo y lo integran el contrato y otros documentos, hay una íntima relación entre ellos, de tal manera que lo que no expliquen los documentos lo explique o aclare el contrato.
No puede pretender la parte actora, que el documento al que denomina factura, sea suficiente como título ejecutivo, porque el contrato debería dar cuenta de la forma como esta se presentaría, de sus requisitos formales, de quien estaría autorizado para suscribirla y del cuál sería el plazo para su pago, requisitos sin los cuales, no se puede predicar, que proviene del deudor, que es clara y expresa; y mucho menos que es exigible.
(...)
Se advierte que ya mediante auto del 19 de junio de 2014, con radicado 05001-23-33-000-2014-00681-00, se había pronunciado esta misma Sala, con ponencia de quien hoy también funge como ponente acerca de asunto en cuestión.
En aquella oportunidad se afirmó que a pesar de que el contrato se aportó en copia simple, se estudiaría la idoneidad del título ejecutivo y se llegó a la conclusión de que de los documentos aportados, (aun si se hubieran aportado en original o copia autentica) no se deducía la existencia del título ejecutivo.
(...)
En esta oportunidad, la parte actora al parecer interpretando mal el auto citado, pretendió que aportando una copia auténtica del contrato y de los demás documentos tendría el título ejecutivo, cuando es claro y así se dejó en aquella oportunidad, que los documentos aportados (en copia simple o auténtica) NO se deduce una obligación, clara, expresa y exigible, es decir los argumentos de fondo expresados en aquella ocasión se mantienen intactos.
(...)".
3.- En memorial de 18 de marzo de 2016 el apoderado de la parte actora, formuló recurso de apelación en contra del auto de 9 de marzo de 2016 proferido por el Tribunal a quo, en donde señaló lo siguiente:
"(...)
Descendiendo al caso sub examine, se tiene que a la demanda se acompañó para integrar el título ejecutivo, el contrato de concesión Nro 07689 de 2010, suscrito entre la FUNDACIÓN EDUCATIVA EL TALLER DE LOS NILÑOS y el MUNICIPIO DE BELLO, con el objeto de prestar el servicio de cobertura educativa en colegio que construya por parte del Concesionario en las comunas 6y 7, con reversión al municipio de Bello.
(...)
De acuerdo con lo anterior en el presente caso, estamos frente a un título ejecutivo complejo, el cual se encuentra integrado no sólo de la factura de venta, sino que está conformado además, por otra serie de documentos, que en conjunto permiten deducir la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo del municipio de Bello; tales como: i) el contrato de concesión Nro 0768 de 2010, ii) Acta de inicio de la etapa de explotación, iii) informe de interventoría que avalan el cumplimiento de las obligaciones a cargo del concesionario, iv) factura de venta Nro 005 de 201, mediante la cual se protocolizó el silencio positivo frente a la reclamación presentada mediante la factura de venta Nro 005 de 2012.
No puede en esta oportunidad la judicatura desconocer los efectos y las consecuencias que se derivan de la configuración del silencio administrativo positivo, toda vez que la prueba de la protocolización del silencio positivo frente a los conceptos reclamados a través de la factura de venta Nro 005 de 2012 y que fueron aclarados por el Concesionario mediante comunicación del 1 de mayo de 2012 con radicado Nro 0201210436, se debe revelar al contratista concesionario esto es la Fundación Educativa El Taller de los Niños de acreditar los demás elementos formales del título ejecutivo, señalados por el Despacho en la providencia que se impugna, a saber: requisitos formales de la factura, la forma en que esta se presentaría, de quién estaba autorizado para suscribirla, el plazo para su pago.
(...)
Conforme a lo indicado, en el presente caso, existe prueba suficiente de que evidentemente, a cargo del demandado, existe la obligación de pagar a la Fundación Educativa El Taller de los Niños suma de CUATRO MIL OCHOSIENTOS DOS MILLONES NOVESIENTOS VEINTE MIL PESOS ($4.802.920.3000.00), más los intereses moratorios, por concepto de la ejecución de las obligaciones y las prestación del servicio educativo, con lo cual se demuestra que su cobro es exigible.
Se concluye entonces, que de los documentos aportados a la demanda y que conforman un título ejecutivo complejo, emerge una obligación clara, por cuanto se encuentra determinada no sólo en el contrato de concesión, sino en el título valor factura de venta Nro 05 de 2012, expresa, ya que está documentada tanto en el Contrato de Concesión Nro 768 de 2010 y especialmente por la configuración del silencio positivo frente a la reclamación, según se protocolizó mediante Escritura Pública Nro 2685 del 2012. De esta aceptación, se deriva entonces que la obligación que se demanda proviene del Municipio de Bello, quien por la configuración del silencio positivo en materia contractual, aceptó las sumas liquidas de dinero reclamadas por el concesionario y por los conceptos allí indicados, cuyo pago se reclama a través de la vía ejecutiva.
(...)"
4.- El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto de 29 de marzo de 2016 concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación[4].
CONSIDERACIONES
Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 9 de marzo de 2016, como quiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues el valor de todas las pretensiones asciende a la suma de $4.802.920.000, equivalente a 696,63 salarios mínimos mensuales de 2016, año de presentación de la demanda, a razón de $689.455.00 el salario mínimo legal mensual.
Además el auto que rechazó la demanda es susceptible del recurso de apelación por encontrarse enlistado en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto para resolver el caso concreto la Sala se pronunciara respecto de i) las generalidades del proceso ejecutivo, ii) naturaleza del título ejecutivo y iii) del silencio administrativo –acto ficto-.
1. GENERALIDADES DEL PROCESO EJECUTIVO
El fin del proceso de ejecución es lograr por medios coercitivos, el pago de una obligación insatisfecha contenida en un título ejecutivo.
En el proceso ejecutivo no se discute la existencia de la obligación, sino que el mismo nace de la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible, de la cual sólo resta hacerla efectiva, obteniendo del deudor el cumplimiento de la misma, es por ello que la obligación, por cuyo cumplimiento se acude a la jurisdicción, debe tener esas tres características reveladas en el documento o conjunto de documentos que la contienen.
El objeto del proceso ejecutivo es el cumplimiento de las obligaciones en los casos en que pese a la certeza y exigibilidad de las mismas el obligado no se allana a cumplirlas. Una vez la voluntad de la parte obligada, o la sentencia ha dado certeza al derecho del demandante, o cuando la fase declarativa no es necesaria por existir un documento que contenga obligaciones claras, expresas y exigibles, debe acudirse a la etapa ejecutiva para obtener la satisfacción coercitiva de la prestación insatisfecha[5]..
2. NATURALEZA JURÍDICA DEL TÍTULO EJECUTIVO
El título ejecutivo se define como el documento en el cual consta una obligación clara, expresa y exigible, según el artículo 422 del Código General del Proceso. El título ejecutivo debe reunir condiciones formales y de fondo, en los primeros indican que se trate de documento o documentos éstos que conformen unidad jurídica, que sea o sean auténticos, y que emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. Las exigencias de fondo, atañen a que de estos documentos aparezca, a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, una "obligación clara, expresa y exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero"[6].
El título ejecutivo bien puede ser singular, es decir, estar contenido o constituido por un solo documento, por ejemplo un título valor, o bien puede ser complejo, esto es, cuando se encuentra integrado por un conjunto de documentos, como por ejemplo por un contrato, más las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del deudor respecto del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc.
El título ejecutivo debe demostrar la existencia de una prestación en beneficio de una persona, es decir, que el obligado debe observar en favor de su acreedor una conducta de dar, de hacer o de no hacer y esa obligación debe ser expresa, clara y exigible, requisitos que ha de reunir todo título ejecutivo, no importa su origen[7].
La doctrina[8] ha señalado que: i) es expresa cuando la obligación aparezca manifiesta de la redacción misma del título; es decir, en el documento que la contiene debe estar expresamente declarada, debe estar nítido el crédito - deuda que allí aparece, ii) es clara cuando aparece determinada en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido, y iii) es exigible cuando puede demandarse su cumplimiento, por no estar pendiente de un plazo o condición; dicho de otro modo, la exigibilidad significa que la obligación puede pedirse, cobrarse o demandarse cuando válidamente puede pedirse o demandarse su cumplimiento al deudor.
Al respecto la Corte Constitucional ha establecido que: "Los títulos ejecutivos deben gozar de dos tipos de condiciones: formales y sustanciales. Las primeras exigen que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación "(i) sean auténticos y (ii) emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, o de un acto administrativo en firme." Desde esta perspectiva, el título ejecutivo puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, o complejo, cuando la obligación está contenida en varios documentos. Las segundas, exigen que el título ejecutivo contenga una prestación en beneficio de una persona. Es decir, que establezca que el obligado debe observar a favor de su acreedor una conducta de hacer, de dar, o de no hacer, que debe ser clara, expresa y exigible. Es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada"[9].
3. DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO -ACTO FICTO-
El silencio administrativo puede definirse como "una presunción o ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver la administración, y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares u otras administraciones"[10].
Así pues, según la anterior definición y tal cual como está consagrado en la legislación, el silencio administrativo puede ser positivo o negativo, el cual, ante la ausencia de pronunciamiento por parte de la Administración.
Según lo establecido en el artículo 84 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual reza que "solamente en los casos previstos en disposiciones legales especiales, el silencio administrativo equivale a decisión positiva (...)", con relación a los procesos de contratación el numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 reza que "En las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato, si la entidad estatal no se pronuncia dentro del término de tres (3) meses siguientes, se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo. Pero el funcionario o funcionarios competentes para dar respuesta serán responsables en los términos de esta ley" (se resalta), de modo que, para que opere el silencio administrativo positivo, se requiere que el contratista presente su solicitud en el curso de la ejecución del contrato y que la entidad no se pronuncie sobre la misma dentro de los tres meses siguientes.
Adicionalmente, es importante resaltar que "los actos fictos o presuntos en materia contractual, la existencia previa de una petición o solicitud ajustada a derecho, a través de la cual el contratista pretenda el reconocimiento de algún derecho emanado de la relación contractual, es decir, algo para su exclusivo beneficio (de aquí que la norma reglamentaria haga expresas referencia a pretensiones del contratista), y obviamente el transcurso de un lapso predeterminado por el legislador, que para el caso es de tres meses. Bajo esta perspectiva, toda petición que no se sujete a derecho o busque obtener un derecho desbordando el orden jurídico e incluso lo estrictamente pactado en el contrato rompería con el primer presupuesto básico para la estructuración del fenómeno del silencio administrativo y haría, en consecuencia, imposible el surgimiento válido de actos fictos o presuntos de carácter positivo en la correspondiente relación contractual"[11].
De lo anterior se advierte que el silencio o falta de respuesta por parte de la entidad a las peticiones que el contratista presente en el término de ejecución del contrato, configura presunta respuesta positiva[12].
4. CASO CONCRETO
El presente caso llegó a esta instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la decisión del tribunal a quo que decidió negar el mandamiento del título ejecutivo mediante providencia del 9 de marzo del año en curso proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
El apoderado de la entidad demandante manifiesta que sí existe un título ejecutivo el cual es complejo y del cual nace una obligación clara, " por cuanto se encuentra determinado no sólo en el contrato de concesión, sino en el título valor factura de venta Nro 05 de 2012, expresa, ya que ésta documentada tanto en el Contrato de Concesión Nro 0768 de 2010, como en la factura de venta Nro 005 de febrero 7 de 2012, con el oficio aclaratorio con radicado 0201210436 del 1º de mayo de 2012 y actualmente exigible, conforme a los términos y condiciones pactados en el contrato de concesión Nro 0768 de 2010 y especialmente por la configuración del silencio positivo frente a la reclamación, según se protocolizó mediante Escritura Pública Nro 2685 del 2012. De esta aceptación, se deriva entonces que la obligación que se demanda proviene del Municipio de Bello, quien por la configuración del silencio positivo en materia contractual, aceptó las sumas liquidas de dinero reclamadas por el concesionario y por los conceptos allí indicados, cuyo pago se reclama vía ejecutiva".
En el presente asunto, el ejecutante pretende que se libre mandamiento de pago por la suma de dinero: $4.802.920.000 el cual corresponde a la cantidad de 3595 cupos para la secundaria a razón de $1.336.000 por cada cupo, de acuerdo a la asignación realizada por el Ministerio de Educación, para lo cual manifestó en la demanda que los siguientes documentos constituyen el título ejecutivo complejo los cuales a continuación se relacionan:
- -Copia auténtica de la resolución Nº. 0787 del 5 de abril de 2010 mediante el cual se adjudica un contrato suscrita por el Secretario de Educación para la Cultura del municipio de Bello – Antioquia[13].
- -Copia auténtica del contrato Nº 02786 del 2010 suscrito por el contratante: Municipio de Bello (Secretaría para la Educación de la Cultura) y contratista: Fundación Educativa el Taller de los Niños con el objeto de "Concesión para la prestación del servicio de cobertura educativa en colegio que se construya por parte del concesionaria en las comunas seis (6) y siete (7), con reversión a favor del municipio de Bello", en el cual se estableció un plazo de 20 años[14].
- Copia auténtica del certificado de disponibilidad por el valor del $200.000.000[15].
- Copia auténtica del acta de inicio del contrato[16].
- Copia auténtica Informe de interventoría Nº 01 de 2011[17].
- -Copia Informe de interventoría Nº 02 de 2011[18].
- -Factura de venta Nº. 005 .expedida por la Fundación Educativa el Taller de los Niños del 7 de febrero de 2012[19].
- -Escritura Pública mediante la cual se protocolizó la configuración del silencio administrativo[20].
Revisado el expediente, se encuentra que aquellos documentos se aportaron en copia auténtica respecto de la valoración de los mismos la Sala Plena de la Sección Tercera estableció en providencia del 28 de agosto de 2013[21], que para la presentación de la demanda y su trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado con relación. Lo cual sustentó en los siguientes términos:
"(...) En efecto, existirán escenarios –como los procesos ejecutivos– en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del C.C.A...".
Previo a pronunciarse sobre el fondo del asunto es importante destacar si el supuesto título ejecutivo reúne las calidades formales del mismo, por lo que es importante resaltar que en el caso bajo estudio, uno de los documentos que integran el supuesto título ejecutivo complejo se constituyó a través de una escritura pública mediante el cual se protocolizó la configuración del silencio administrativo, al respecto, esta Corporación ha señalado que la omisión de la administración de responder las reclamaciones económicas presentadas por los contratistas no constituye título ejecutivo; al respecto, en providencia del 27 de enero de 2000[22] así como la del 26 de agosto de 2015[23], se indicó:
"'c. No es título ejecutivo la omisión de responder de la Administración Contratante.
"'Ello tiene su causa en la ley.
"'El Código de Procedimiento Civil dispone, claramente, que sólo es título ejecutivo la obligación clara, expresa y exigible que se contiene en un documento, cuando el título es simple, o en varios documentos, cuando es complejo (art. 488).
"'La no (sic) respuesta Administrativa no crea ni establece, una obligación clara, expresa y exigible. Y no puede hacerlo, como ya se precisó, porque el silencio no es fuente de obligaciones y, además, cuando ocurre -verdaderamente- con los requisitos descritos antes, sólo autoriza, habilita o reconoce derechos preexistentes del contratista y por tanto la fuente obligacional está en estos derechos y no en la omisión en responder, aunque se haya protocolizado ante notario.
"'La mera escritura de protocolización del alegado 'silencio' -apariencia formal- no configura la real existencia de éste.
"'Esta Corporación judicial sobre el punto ha dicho:
"'La Sala no comparte el criterio de las sociedades demandantes, toda vez, que en reiteradas oportunidades esta Corporación ha manifestado que el simple silencio de la administración frente a una petición elevada por el contratista en el término de ejecución del contrato, no es constitutivo de título ejecutivo que permita librar mandamiento de pago en contra de una entidad pública.'[24]
"'En este caso los documentos de protocolización del aseverado silencio administrativo positivo, por el ejecutante, no integran título ejecutivo complejo:
"'Protocolizó el ejecutante varios documentos, en una escritura pública; 1) comunicación remitida por el contratista al ejecutado (contratante) y 2) su afirmación escrita de haber pasado más de tres meses sin que la Administración hubiera dado respuesta.
"'En cuanto al documento:
"Esa escritura, documento público, no emana del deudor, ni tampoco es una sentencia de condena, proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, ni es otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, ni es providencia de la jurisdicción contencioso administrativa ni emanada de autoridad de policía, que apruebe liquidación de costas o señale honorarios de auxiliares de la justicia, como lo exige el C.P.C. (art. 488).
"'En cuanto a si es una obligación expresa, clara y exigible:
"'Tampoco se advierte que en la escritura pública conste una obligación expresa; ni clara. Simplemente está una petición y una afirmación de no respuesta.
"'Igualmente (sic) no se encuentra una obligación exigible. Es, que no se demuestra con el documento, (sic) de protocolización, (sic) una relación jurídica frente a la cual puede (sic) demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de plazo o condición'".
Con base en lo expuesto en la jurisprudencia de esta Corporación y con lo que se encuentra probado en el expediente el silencio administrativo positivo[25] no configura una obligación clara, expresa y exigible, además, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señaló para efectos de ese código cuales constituyen título ejecutivo, como pasan a relacionarse:
"ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:
1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.
3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar".
En consecuencia, con fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación es claro que los actos fictos que emanen de la administración, no todos pueden resultar reconocidos como consecuencia de la omisión de pronunciamiento de la administración, pues "los efectos que produce el silencio positivo son limitados, pues no se permite que a través de esta figura legal pueda adquirirse más de lo que hubiera podido otorgar la administración de manera expresa; los efectos están condicionados por la legalidad de lo pedido"[26]
Por lo expuesto, en el caso bajo estudio no se configura ninguna de las causales expuestas, ahora bien respecto a la escritura pública por medio del cual se quiere acreditar el título ejecutivo, lo cierto es que dicho documento no emana del deudor, ni acredita la obligación del ejecutante, por lo expuesto la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación, confirmará la decisión del Tribunal a quo que negó el mandamiento ejecutivo solicitado por la Fundación Educativa el Taller de los Niños, en contra del Municipio de Bello.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE:
PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 9 de marzo de 2016, proferido el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se negó el mandamiento ejecutivo solicitado por la Fundación Educativa El Taller de los Niños, en contra del municipio de Bello, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Presidente
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Magistrado
[5] Daniel Suárez, EL Proceso Ejecutivo ante La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el Cobro Coactivo de los Procesos de Ejecución ante la Jurisdicción Administrativa, pág. 49
[6] Autos del 4 de mayo de 2002, expediente 15.679 y del 30 de marzo de 2006, expediente 30.086, entre otros.
[7] LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio: "Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano", Dupré Editores, Tomo II, 7ª ed., Bogotá, 1999, pág. 388.
[8] LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio: "Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano", Dupré Editores, Tomo II, 7ª ed., Bogotá, 1999, pág. 388.
[9] Corte Constitucional, Sentencia T-747 de 2013
[10] Ernesto García -Trevijano Garnica. El Silencio Administrativo en el Derecho Español. Madrid.
Ed Civitas, 1990, pág. 789.
[11] SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando "Tratado de Derecho Administrativo", U. Externado Tomo II, Bogotá, pág. 259.
[12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp 24.024 del 2 de octubre de 2003.
[21] Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp: 25.022.
[22] Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp.15.605.
[23] Consejo de Estado, Sección Tercera Exp. 1635
[24] Consejo de Estado, Sección Tercera Exp. 11696 M.P. Auto del 6 de noviembre de 1996
[25] Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 12 de diciembre de 2001, "En consecuencia, como supuestos de hecho del silencio positivo contractual se tienen los siguientes; que: el contratista presente una solicitud ajustada a derecho; la solicitud se presente en el curso de la ejecución del contrato y, la entidad estatal no se pronuncie sobre la petición dentro del término de 3 meses, contados a partir de la fecha de presentación [...] Se destaca de la ley que el silencio u omisión de la administración contratante respecto de ciertas peticiones del contratista por fuera del término de ejecución contractual, de otra parte, no originan presunta respuesta positiva. Recuérdese que la ley condicionó la formulación de la petición a que se haga 'en el curso de la ejecución del contrato' [...] De otra parte, la Sala ha precisado que las pretensiones deben contener implícitamente el derecho constitutivo del contratista; que este derecho debe ser anterior a la petición, y que requiere sólo la formalidad o declaración del contratante público, porque el silencio positivo no se puede construir sobre situaciones y relaciones jurídicas inexistentes. Esas situaciones o relaciones jurídicas del contratista requieren de declaraciones del contratante que lo autoricen o le habiliten a proseguir con la ejecución del contrato; le formalizan el derecho a hacerlo. Para que se deduzca realmente que la omisión de respuesta del contratante, en el término legal de tres meses seguidos a la petición del contratista, constituye silencio positivo debe tenerse en cuenta que el contratista tenga derecho, como ya se dijo, desde antes a la respuesta expresa afirmativa a su petición. Es decir, que tenga una situación o una relación jurídica anterior, que luego con la respuesta administrativa se formaliza o se declara la aprobación o autorización para hacer algo. Cuando la ley para efecto de la dinámica de la operación contractual sanciona con efecto positivo la omisión o silencio de la administración, en responder después de los tres meses siguientes a la petición del contratista, debe entenderse desde luego que lo peticionado por aquel deben ser asuntos a definir con relación a su actividad contractual, del contratista, no del contratante, con el lleno previo de requisitos legales o contractuales, como ya se dijo. Lo anterior implica que las peticiones del contratista al contratante distintas a ese fin objetivo descrito no son solicitudes que no respondidas expresamente en el término de tres meses, deban entenderse aceptadas presuntamente. Por lo tanto cuando la petición, como en este caso, refiriera al pago de una suma de dinero o de otros pagos a los que se cree tener derecho, y aunque las peticiones se hubieran presentado dentro del término de ejecución del contrato, la omisión de respuesta no constituiría silencio administrativo positivo. En este sentido, si bien el contratista tiene derecho a pedir ejercicio del derecho de petición, no siempre tiene el derecho constitutivo previo para que la respuesta sea afirmativa, expresa o presunta. De no ser como acaba de explicarse, el contrato podría novarse, o su ejecución causar desmedro injustificado al patrimonio público, etc. Todo lo anterior tiene su fundamento en el origen de los derechos subjetivos, los cuales nacen por el cumplimiento de los supuestos fácticos de las normas que los consagran; no nacen del incumplimiento del 'deber de resolverlas peticiones' a cargo de la administración, porque no es fuente de obligaciones la omisión al deber de resolver las peticiones".
[26] Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 7 de octubre de 1999
