LEGISLACIÓN APLICABLE EN DEMANDAS PRESENTADAS CON POSTERIORIDAD AL 2 DE JULIO DE 2012 - Integración normativa
[E]stima el Despacho pertinente señalar que la demanda se presentó el 10 de junio de 2014, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO
PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN
En lo que hace a la procedencia del recurso de apelación establecida en los artículos 180 numeral 6, 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que el auto recurrido tiene carácter apelable, según lo dispuesto de manera especial en el mencionado artículo 180 ibídem, toda vez que se trata de una providencia que resolvió sobre una excepción en audiencia inicial; así mismo, se evidencia que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado, de tal manera que en virtud de lo dispuesto por el artículo 125 ibídem se desatará el recurso formulado .
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180.6 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 244
ACCIÓN - Noción. Definición. Concepto / PRETENSIÓN - Noción. Definición. Concepto / DIFERENCIA ENTRE EL DERECHO DE ACCIÓN Y LA PRETENSIÓN
[L]a acción como un derecho público abstracto, individual y autónomo, pues es un desarrollo específico del derecho de acudir a la jurisdicción y de obtener una decisión, favorable o desfavorable, como culminación del proceso cuya realización, eminentemente pública, tiene como finalidad asegurar la vigencia de la legalidad.(...) , es común que la "acción" se tenga como una vía procesal, pues se le asimila, antitécnicamente, al procedimiento que debe surtir una litis en la jurisdicción contencioso administrativa, de ahí que el legislador, en la Ley 1437 de 2011, con el fin de evitar fallos inhibitorios, viera la necesidad de diferenciar el derecho de acción de su ejercicio a través de las pretensiones o medios de control. (...) la acción como manifestación de un derecho constitucional (artículo 229 de la Constitución Política) constituye la forma específica de presentar peticiones para que sean resueltas por el Estado, a través de la rama jurisdiccional, mediante un proceso que, usualmente, culmina con una sentencia. La pretensión, por su parte, es el aspecto volitivo del ejercicio del derecho de acción, entendida como la facultad que tiene una persona para acudir ante la administración de justicia para solicitar que se hagan determinadas declaraciones o condenas en su favor. (...) debe concluirse que la acción –o derecho de accionar- no es equivalente al medio de control y/o pretensión y, con base a ello, no es posible hablar de pluralidad de acciones en vigencia de la Ley 1437 de 2011. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sala Plena, auto de unificación de 25 de mayo de 2016, exp. 40077
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011
EXCEPCIONES - Noción. Definición. Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIONES PERENTORIAS /CLASES DE EXCEPCIONES PERENTORIAS / EXCEPCIONES DEFINITIVAS / EXCEPCIONES TEMPORALES / EXCEPCIONES MIXTAS / PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PARA RESOLVER LAS EXCEPCIONES INVOCADAS
[L]as excepciones son medios de defensa dispuestos por el ordenamiento a favor de los demandados, ya que tienden, o bien a enderezar el procedimiento para evitar nulidades en el mismo, caso en el cual corresponden a impedimentos procesales que no atacan directamente a las pretensiones, o bien a desvirtuar las pretensiones elevadas en su contra por el demandante, en forma definitiva o temporal, caso en el cual constituyen un verdadero ataque a la cuestión de fondo. Las excepciones que tienen el carácter de previas buscan el saneamiento del tránsito procesal, para efectos de llevar a buen término el proceso; (...) las perentorias se presentan cuando el demandado esgrime hechos distintos de los propuestos por la parte actora y que se dirigen a desconocer o atacar la existencia del derecho reclamado. (...) estas pueden ser definitivas o temporales, ello en consideración a que pueden estar constituidas por situaciones fácticas que i) desvirtúan las pretensiones, al ser demostrativas de la inexistencia del derecho alegado por el demandante, bien sea porque el mismo nunca surgió a su favor o porque, habiendo existido, se extinguió, o ii) son demostrativas de que la reclamación del derecho resulta inoportuna, por estar sujeta a un plazo o condición que no se haya cumplido. (...) las denominadas excepciones mixtas consisten en hechos encaminados directamente a desvirtuar las pretensiones; no obstante, su distinción tiene relación en que son decididas de forma previa. (...) el legislador estableció en el actual procedimiento contencioso administrativo la resolución de las excepciones en dos etapas distintas. Las de carácter previo y mixto deben ser resueltas en el trámite de la audiencia inicial, mientras que las perentorias deben serlo, como es natural, al momento de proferir una decisión de fondo en la litis.(...) las excepciones de fondo deben ser resueltas en el respectivo fallo de instancia, habida cuenta de que no es proporcionado ni racional que dentro de la audiencia inicial sean solventadas, dado que, sin duda alguna, el legislador limitó esta diligencia procesal para la resolución únicamente de las excepciones de carácter previo y/o mixto. (...) el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 estableció que el juez o magistrado ponente, en la audiencia inicial, podría resolver sobre las excepciones "previas" y las mixtas referidas únicamente a las de cosa juzgada, caducidad, transacción conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva y, en esa medida, dado que en lo relacionado con la determinación de las excepciones previas no existe una regulación en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se debe dar aplicación al artículo 100 del Código General del Proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 100
NO PROCEDE LA INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN
La excepción de indebida escogencia de la "acción" que fue declarada como probada por el a quo en el caso sub lite, a todas luces, no se encuentra dentro de las taxativamente previstas por el legislador en las normas antes reseñadas, situación que resulta suficiente para revocar el auto impugnado y ordenar que se dé continuación a la audiencia inicial (...) la actual normativa no da lugar a la declaratoria de una indebida escogencia de la "acción y/o medio de control", pues no hay una "acción" en la que deba adecuarse la pretensión según la causa petendi, dado que es posible acumular pretensiones que tengan origen en diversos supuestos de responsabilidad.(...) la concepción procesal acogida en la Ley 1437 de 2011 no solamente precisó los conceptos de acción y de pretensión, sino que descartó la configuración de la "indebida escogencia de la acción" como una de las circunstancias que daban lugar a la inepta demanda y, por ende, a un fallo inhibitorio. (...) se acoge el criterio expuesto por la Subsección B, en el sentido de que en aras de la economía procesal se resuelva en la audiencia inicial respecto de la totalidad de las excepciones propuestas, de manera que los eventuales recursos de apelación se tramiten de manera concentrada.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E)
Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 05001-23-33-000-2014-01005-01(58611)
Actor: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA EPS
Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA
Tema: AUDIENCIA INICIAL – la taxatividad de las excepciones contenidas en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 / INTEGRACIÓN NORMATIVA - artículo 100 del Código General del Proceso / DERECHO DE ACCIÓN - incidencia en la pretensión y el medio de control / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - no debe decretarse como probada en la audiencia inicial.
Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en la audiencia inicial del 30 de noviembre de 2016, celebrada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en contra de la decisión que declaró probada la excepción de "indebida escogencia de la acción" y dio por terminado el proceso.
I. A N T E C E D E N T E S
La demanda y su trámite
En escrito presentado el 10 de junio de 2014, la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia EPS, por conducto de apoderado judicial debidamente constituido, instauró demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social- y el departamento de Antioquia, con el fin de que se les declare administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios "antijurídicos" que, afirmó, le fueron irrogados como consecuencia de la ruptura del equilibrio económico de los contratos de administración del régimen subsidiado del sistema de salud, los que fueron celebrados con, al menos, 58 municipios del departamento de Antioquia durante el período comprendido entre los años 2008 y 2012[1].
Como fundamento fáctico de las pretensiones narró, en síntesis, que la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia EPS (en adelante CCF COMFENALCO ANTIOQUIA) comenzó, previa autorización del Estado, a prestar servicios de salud como Empresa Promotora de Salud (EPS), por lo que ejecutó programas para la atención del régimen contributivo y subsidiado de ese sector.
Agregó que las EPS, tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado, eran delegatarias del FOSYGA y estaban completamente reguladas, vigiladas y controladas por el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia de Salud.
Se esgrimió en el libelo que, a modo de compensación por los servicios que brindaban a sus afiliados en los programas del régimen subsidiado, las EPS recibían las denominadas "Unidades de Pago por Capitación" (UPC)[2], al punto de que tenían la obligación de restituir la diferencia de lo que excediera entre el costo de atención en salud frente a la UPC recibida.
Adujo el libelo que, a partir del año 2004, el Gobierno Nacional dispuso que las EPS tendrían derecho a destinar hasta el 8% de los ingresos operacionales (ingresos por las UPC recibidas) para gastos de administración, recursos de los que, según aseguró la parte actora, dependían las prestadoras del servicio de salud para funcionar.
Se dijo en la demanda que entre el 2008 y el 2012, la CCF COMFENALCO ANTIOQUIA, habilitada por la Resolución 01013 de 2008, celebró contratos para la prestación del servicio de salud; no obstante, aquellos se vieron afectados cuando, por causas no imputables a la actora, se evidenció un desequilibrio económico sobreviniente, motivado por la falta de correspondencia entre los valores recibidos por la Unidad de Pago por Capitación para el Régimen Subsidiado (UPC-S) frente a los excesivos costos del servicio médico.
2. Trámite en primera instancia
La demanda, así presentada, fue admitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante proveído de 23 de enero de 2015[3] y notificada en legal forma a las entidades demandadas, a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.
Mediante escrito presentado el 30 de junio de 2015[5], la parte actora, en los términos del artículo 173 de la Ley 1437 de 2011, procedió a reformar la demanda, para lo que, en síntesis, incluyó, solicitó y modificó algunas pretensiones y pruebas contenidas en el libelo inicial. La reforma fue admitida a través de proveído del 5 de octubre de 2015[6], el que fue notificado en debida forma.
En el escrito de la reforma de la demanda, se solicitaron como declaraciones y condenas las siguientes (se transcribe textualmente, incluso los eventuales errores):
"1°.) Que se declare que por hechos NO IMPUTABLES a mi representada la CCF COMFENALCO ANTIOQUIA, como sí al Sistema Nacional de Salud Colombiano, que es administrado, dirigido y financiado completamente por el Estado Colombiano, se generaron par mi representada PÉRDIDAS ECONÓMICAS (DETRIMENTO PATRIMONIAL) en razón a la ruptura del equilibrio económico en todos y cada uno de los contratos para la administración de régimen subsidiado en salud durante las vigencias 2008 – 2012.
"2°) En subsidio de la primera petición se declare, que por hechos NO IMPUTABLES a mi representada, se generaron para mi representada PÉRDIDAS ECONÓMICAS (DETRIMENTO PATRIMONIAL) en razón a la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas en los contratos para la administración de régimen subsidiado ya descritos durante las vigencias 2008 – 2012.
"3°) En subsidio de la anterior, se declare que por razones de política pública atribuibles a las demandadas, la NACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL [FOSYGA] y al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA [SECRETARÍA DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL DE ANTIOQUIA] se incumplieron normas y principios de la contratación administrativa (ley 80/1993 y demás leyes y Dtos. Reglamentarios); en especial, las obligaciones convencionales y legales que a ellos correspondía propiciar, toda vez que no solo es abstuvieron de evitar la ruptura del equilibrio financiero contractual debido para con la CFF COMFENALCO ANTIOQUIA, sino que, además, propiciaron VOLUNTARIA O INVOLUNTARIAMENTE (por acción u omisión) ese detrimento económico, a modo de daño antijurídico, que a su vez condujo el empobrecimiento patrimonial de mi poderdante a lo largo de su ejecución en el período comprendido entre los años 2008 – 2012.
"4°) En subsidio de la anterior petición, se declare que la NACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL [FOSYGA] habiendo tenido la posibilidad y oportunidad de corregir las marcadas desigualdades e inequidades del modelo económico adoptado para la seguridad social en salud, no lo hizo cuando era preciso y ordenado por la propia Corte Constitucional sino muy tardíamente y de manera parcial por demás, cuando para entonces ya la CCF COMFENALCO ANTIOQUIA había sido forzosamente apartada de este programa desde 2012.
"5°) En subsidio de lo anterior, se declare que por razones imputables a la NACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL [FOSYGA] y al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA [SECRETARÍA DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL DE ANTIOQUIA] se afectó gravemente a la CCF COMFENALCO ANTIOQUIA generándole daños y perjuicios.
"6°) En subsidio de lo anterior, se declare la ocurrencia del enriquecimiento sin causa a favor de la NACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL [FOSYGA] y en perjuicio de la CCF COMFENALCO ANTIOQUIA.
"7°) Comunes a las anteriores, se declare que las tarifas de la UPC-S establecidas por la NACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (CNSSS-CRES-SNR) no eran equitativas y desequilibraron los contratos de administración del régimen subsidiado durante los años 2008 – 2012 en los cuales era obligatorio aplicar dichas tarifas establecidas de manera unilateral.
"8°) También comunes a las anteriores se declare que efectivamente para los años 2012 – 2014, LA NACIÓN MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL procede a corregir las UPCS y por tanto ACEPTA en forma clara que las tarifas aplicadas en años anteriores eran inequitativas y afectaban en su integridad el sistema de salud.
"9°) Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, la NACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y EL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA [SECRETARÍA DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL DE ANTIOQUIA] representadas por quienes se indican al inicio del escrito, en ejercicio del medio de control de REPARACIÓN DIRECTA sean condenadas a RECONOCER Y A PAGAR, a la CFF COMFENALCO ANTIOQUIA los perjuicios por daño antijurídico que mi poderdante no estaba obligado a soportar calculados pericialmente, debidamente indexados, en la suma de CIENTO DIECISÉIS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS DIECINUEVE PESOS M/CTE ($116.842.578.719), que es equivalente a sus pérdidas –según estudio anexo-, o en su defecto, en la cuantía que sea definida en el proceso. (...)".
2.1. Contestación de la demanda
El Ministerio de Salud y Protección Social dio contestación al libelo para oponerse a las pretensiones, por estimar, básicamente, que no existía soporte fáctico ni jurídico para endilgarle responsabilidad alguna, dado que actuó de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente para la época de los hechos, ello aunado a que, según su criterio, no se podía pretender que dicha entidad asumiera obligaciones en cuanto hace al detrimento patrimonial alegado, pues este le correspondía exclusivamente a la parte actora como administradora del servicio de salud prestado[7].
Como excepciones propuso, entre otras[8], la que denominó como inepta demanda por "indebida escogencia de la acción", al considerar que las pretensiones de la demanda se referían a un "incumplimiento" contractual, lo que determinaría que el "medio de control" procedente fuera el de controversias contractuales.
Por su parte, el departamento de Antioquia se opuso igualmente a las pretensiones de la demanda, pues, a su juicio, los hechos por los que supuestamente se causó el desequilibrio contractual eran absolutamente ajenos a sus funciones, habida cuenta de que no tenía competencia para determinar el valor de la UPC[9].
Por todo lo anterior, propuso las excepciones que denominó: inexistencia de la obligación, fuerza mayor, caso fortuito, incumplimiento de la carga de no asumir pérdidas, inexistencia de nexo causal y caducidad.
2.2. Traslado de las excepciones
La parte actora, frente a la excepción de "indebida escogencia de la acción para demandar", tema que atañe al sub lite, manifestó (se transcribe de forma literal, incluso con eventuales errores):
"Dijimos al formular la demanda que no es el contrato el objeto del litigio. Es la quiebra del programa de salud del régimen subsidiado para la EPS de la CCF COMFENALCO ANTIOQUIA. Con cada municipio se tuvieron las mejores relaciones mientras fuimos operadores y cumplimos con nuestras obligaciones. El problema es estructural, del propio sistema de salud, no del contrato mismo.
"A cada municipio se le entregaba por parte de la NACIÓN, MINISTERIO-FOSYGA unas UPCS (o a veces directamente giradas por FOSYGA a COMFENALCO y anunciadas al ente territorial) con lo cual pagaba la prestación en salud del respectivo municipio de acuerdo a su población por el primer nivel de complejidad. La operación culminaba cuando el municipio cancelaba por cada ciudadano objeto de cobertura el valor de la UPC individual. Si la prestación en salud era superior al valor recibido por COMFENALCO, tal situación era 'inoperante' al municipio y esa, justamente, es la cuestión. Es decir, las numerosísimas pérdidas incurridas que condujeron al cierre de ambos programas en salud, en perjuicio de la entidad por el suscrito representaba"[10].
3. Providencia apelada
En la audiencia inicial celebrada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 30 de noviembre de 2016[11], se resolvió únicamente sobre la excepción de inepta demanda por "indebida escogencia del medio de control", para declararla como probada y, como consecuencia, dar por terminado el proceso.
Para tal efecto, estimó el a quo que del examen de los hechos de la demanda resultaba claro que se pretendía la declaratoria del desequilibrio económico de los contratos suscritos para la prestación del servicio de salud en el departamento de Antioquia, por lo que, en armonía con ello, el "medio de control procedente" era el de controversias contractuales y no el de reparación directa, como lo consideró erróneamente la parte actora. Como fundamento de su decisión expuso los siguientes argumentos (se transcribe tal y como consta en el audio de la mencionada audiencia):
"En este punto, es necesario hacer énfasis en las características que reviste cada uno de los medios de control, encontrando frente a la acción contractual, conforme lo dispone el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que la misma se interpone con el fin de pedir su existencia o su nulidad, ordenando su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales (...).
"Dichos presupuestos se acomodan al caso concreto, ya que la parte actora afirma dentro del escrito de la demanda que suscribió diferentes contratos con 58 municipios del Departamento de Antioquia para la vigencia de los años 2008 a 2012, los cuales tenían por objeto la prestación del servicio de salud subsidiado frente a los cuales de manera específica tanto en el hecho 27 de la demanda y en las prestaciones de la misma, Comfenalco solicita la condena a las entidades demandadas con base en la ruptura del equilibrio contractual económico que se presentó en todos y cada uno de los contratos para la administración del régimen subsidiado, reclamación que sin lugar a dudas es propia del medio de control contractual (...).
"Teniendo en cuenta la prosperidad de esta excepción, no se entrará a resolver las demás excepciones propuestas consistentes en la caducidad, falta de legitimación en la causa por pasiva..."[12] (se destaca).
4. El recurso de apelación
La anterior decisión se notificó en estrados[13], oportunidad en la cual la parte actora interpuso recurso de apelación, en cuanto se declaró probada la excepción de inepta demanda por "indebida escogencia del medio de control", pues consideró que, en el presente asunto (se transcribe de forma textual, incluso con posibles errores):
"... desde la demanda hemos sido claros en precisar que con los municipios siempre se tuvieron las mejores relaciones, es decir, nunca hubo un conflicto, nunca consideramos que por parte del municipio hubo un incumplimiento a partir del cual se hubiera generado este desequilibrio económico. Fue una situación que surge porque hay una regulación por parte del ente central, es decir, la Nación – Ministerio de Salud que establece unas unidades de pago por capitación que es justamente la fuente primaria de los recursos de todo este sistema...
"Haciendo las cosas bien, obrando conforme se exigía, honrando cada uno de estos compromisos, paulatinamente, mes a mes, año a año, se estaban generando unos perjuicios, hasta que ya llega el momento en que hay un detente dentro de la administración de la entidad y se dice pues bueno siempre hemos creído en unas promesas estatales que en los periodos siguientes las UPC se van a nivelar y que a partir de ese momento cuando se genere un mayor ingreso va existir una compensación entre las pérdidas que ya para entonces estarían enjugadas, con los beneficios o con los incrementos... que a futuro se pudieran presentar, pero sucede que en esta caso jamás se llegó a ese aumento, sino que se produjo a partir del retiro de la EPS COMFENALCO, es decir, ... por allá el 31 de marzo deja y es intervenida el 2 de abril, a través de la resolución 808 ... por parte de la Superintendencia Nacional de Salud... a partir de ese momento no pudo volver a ejercer su función, dado que la habilitación como tal había sido suspendida...
"...la acción que cabe, es la de reparación directa, porque hay un daño antijurídico, originado en la acción u omisión de las autoridades públicas que tenían por virtud establecer... un sistema que fuera sostenible, equilibrado, que se mantuviera en el tiempo..."[14].
En el traslado del recurso interpuesto por la parte demandante, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el departamento de Antioquia se limitaron a manifestar que se encontraban conformes con la decisión tomada por el a quo y solicitaron al superior que la confirmara en todos sus puntos[15].
- El trámite del recurso
El Tribunal de primera instancia concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, con fundamento en el numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[16].
II. C O N S I D E R A C I O N E S
1. Legislación aplicable al presente asunto
En este punto, estima el Despacho pertinente señalar que la demanda se presentó el 10 de junio de 2014, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso[17], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.
La procedencia del recurso de apelación y la competencia para conocerlo
En lo que hace a la procedencia del recurso de apelación establecida en los artículos 180 numeral 6, 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que el auto recurrido tiene carácter apelable, según lo dispuesto de manera especial en el mencionado artículo 180 ibídem, toda vez que se trata de una providencia que resolvió sobre una excepción en audiencia inicial; así mismo, se evidencia que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado, de tal manera que en virtud de lo dispuesto por el artículo 125 ibídem se desatará el recurso formulado[18].
3. Caso concreto: la censura del recurrente
En este punto, conviene recordar que el caso bajo estudio se contrae a decidir acerca de la prosperidad o no de la excepción de "indebida escogencia de la acción" que decretó probada el Tribunal Administrativo de Antioquia, en primera instancia, por considerar que el "medio de control" procedente para solicitar la declaratoria del desequilibrio económico de un contrato era el de controversias contractuales.
Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación para lo que discutió en concreto que la "acción" de reparación directa era la correcta, por cuanto existía un "daño antijurídico" originado en la acción u omisión de las autoridades públicas que tenían que establecer un régimen sostenible del sistema de salud, especialmente en lo relacionado con la UPC (Unidad de Pago por Capitación).
En punto a desatar el recurso interpuesto, el Despacho estima necesario, de un lado, determinar la naturaleza y alcance de la denominada "acción" -o derecho de acción- para aclarar qué tipo de relación guarda con las pretensiones y el medio de control y, de otro, establecer si el decreto de la excepción de "indebida escogencia de la acción" es procedente a la luz de la Ley 1437 de 2011.
3.1. La pretensión o medio de control se formula en ejercicio del derecho de acción
La doctrina procesal ha rectificado[19], desde hace varios lustros, la concepción clásica, tomada del derecho romano, que hacía de la actio un elemento adjetivo del derecho material, como el ius persequendi in iudicio, determinado por aquel, para afirmar una tendencia autónoma del proceso, que difería del derecho material. Se concibe así la acción como un derecho público abstracto, individual y autónomo, pues es un desarrollo específico del derecho de acudir a la jurisdicción y de obtener una decisión, favorable o desfavorable, como culminación del proceso cuya realización, eminentemente pública, tiene como finalidad asegurar la vigencia de la legalidad[20]. En igual sentido se manifestó la Sección Tercera cuando aseguró que:
"De manera mayoritaria se ha considerado que la acción es un derecho único, independiente, público, subjetivo, individual y abstracto que tienen todos las personas naturales o jurídicas y demás ficciones habilitadas por la ley para acudir al Estado[21], con el objeto de que éste, en el despliegue de su función pública de administrar justicia, inicie un proceso jurisdiccional que viabilice la obtención de una sentencia, en realización de varios fines estatales entre los que cabe resaltar la efectividad de los principios, los derechos y los deberes establecidos en el ordenamiento jurídico colombiano, la protección al interés público, y la garantía de la convivencia pacífica y un orden justo[22], de tal forma que el derecho en comento se garantiza con la mera iniciación y desarrollo del proceso judicial correspondiente"[23] (se destaca).
No obstante lo anterior, es común que la "acción" se tenga como una vía procesal, pues se le asimila, antitécnicamente, al procedimiento que debe surtir una litis en la jurisdicción contencioso administrativa, de ahí que el legislador, en la Ley 1437 de 2011, con el fin de evitar fallos inhibitorios, viera la necesidad de diferenciar el derecho de acción de su ejercicio a través de las pretensiones o "medios de control".
En efecto, de un lado, la acción como manifestación de un derecho constitucional (artículo 229 de la Constitución Política) constituye "la forma específica de presentar peticiones para que sean resueltas por el Estado, a través de la rama jurisdiccional, mediante un proceso que, usualmente, culmina con una sentencia"[24]. La pretensión, por su parte, es el aspecto volitivo del ejercicio del derecho de acción, entendida como la facultad que tiene una persona para acudir ante la administración de justicia para solicitar que se hagan determinadas declaraciones o condenas en su favor.
Por lo antes dicho, resulta desde todo punto de vista desproporcionado pretender tratar a la pretensión como sinónimo del derecho de acción, error en el que se incurrió en el Decreto 01 de 1984. De ahí que no es posible hablar de "diferentes acciones" (vgr. acción de reparación directa, acción de nulidad, acción de controversias contractuales) cuando lo cierto es que lo que fundamenta la naturaleza de un proceso (ordinario, especial) son las pretensiones que se soliciten[25]. En similar sentido se manifestó la Sección Tercera cuando precisó que "a diferencia del derecho de acción, la pretensión busca que la sentencia o determinación judicial correspondiente se profiera en un sentido determinado acorde al interés jurídico de quien la eleva".
De cualquier modo, han sido grandes y bizantinas las discusiones que se han suscitado frente a la distinción entre acción y pretensión; sin embargo, no tiene duda el Despacho en cuanto a que hoy por hoy deben tenerse más bien como una relación que va de lo general a lo particular, toda vez que la una contiene a la otra[27].
De hecho, en la exposición de motivos del proyecto de Ley 198 de 2009 –hoy Ley 1437 de 2011-, se identificó que, precisamente, una de las finalidades de este nuevo estatuto procesal era la distinción, ya necesaria, de los conceptos actio y pretensión. Así fue narrado en esa ocasión:
"Unificación de procesos y redefinición de los medios de control judicial
"El proyecto propone cambiar el actual sistema que parte de la existencia de una pluralidad de acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y único, como una de las manifestaciones del Derecho Fundamental de Acceso a la Justicia, de manera que su unificación en un solo esquema procesal evita que se haga nugatorio el acceso a la justicia por equivocaciones, por parte de los usuarios, en la selección del medio de control adecuado para acceder a la Jurisdicción[28].
Pues bien, véase en ese sentido, que dentro de la reforma propuesta al Decreto 01 de 1984, hoy ya contenida en la Ley 1437 de 2011, no eran ajenos los pronunciamientos en torno a las acciones y pretensiones, pues fue de tal envergadura la discusión que para el trámite surtido ante el Congreso se dejó consignada la siguiente norma en relación con ese tema en concreto:
"Artículo 137. La acción administrativa será única con pluralidad de pretensiones, sin importar el origen de la litis. Las pretensiones en la acción administrativa podrán ser, entre otras que la ley señale, a) legalidad, b) restablecimiento del derecho, c) reparatorias, d) contractuales, que incluye la nulidad absoluta, e) ejecutiva, f) electoral y g) relativas a intereses colectivos o difusos.
"Parágrafo. En ningún caso existirá indebida acumulación de pretensiones, siempre y cuando correspondan a la competencia de la misma autoridad judicial. No podrán acumularse pretensiones de carácter subjetivo con las que involucren intereses colectivos o difusos"[29] (negrillas del Despacho).
No obstante lo anterior, debe aclararse que el proyecto de norma antes relatado, en su paso por la Cámara de Representantes fue eliminado, por la inentendible afirmación de que la disposición, así propuesta, podía dar lugar a confusiones por falta de técnica legislativa. De la siguiente forma fue discutido en aquella ocasión (se transcribe de forma literal):
"Artículo 137. Acción administrativa. Se elimina este artículo que señala que la acción administrativa será única con pluralidad de pretensiones, sin importar el origen de la litis, dado que en vez de ofrecer claridad conduce a confusiones y tiene serios reparos de técnica legislativa, por lo siguiente: (i) no se trata de regular una ¿acción de administrativa?, sino una ¿acción judicial contencioso administrativa?; (ii) lo relativo a la procedencia o no de la acumulación de pretensiones ¿que se señala en el parágrafo? se desarrolla más adelante en el proyecto en una disposición independiente (artículo 167), y (iii) es claro que en el Título III, relacionado con los medios de control (artículos 138 y ss.) se integran y desarrollan los tipos de pretensiones que se pueden invocar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cambiando el actual sistema que parte de la existencia de una pluralidad de acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y único, y a través de la acción contencioso administrativa se puede acceder a la administración de justicia para solicitar diferentes pretensiones, tales como la de nulidad, la de reparación directa, entre otras, como una de las manifestaciones del derecho fundamental de acceso a la justicia"[30] (se destaca).
De lo antes expuesto, resulta forzoso concluir que si bien el proyecto de norma finalmente no fue incluido en la que hoy conocemos como Ley 1437 de 2011, ello no era óbice para pensar que resultaba necesario en aquel, pues, en lo transcrito, se dejó expresado que, a final de cuentas, la distinción entre acción y pretensión era clara, dado que resultaba así de la simple lectura de los artículos 135 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por lo antes dicho, debe concluirse que la acción –o derecho de accionar- no es equivalente al medio de control y/o pretensión y, con base a ello, no es posible hablar de pluralidad de "acciones" en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
3.2. El listado de las excepciones contenidas en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es taxativo
Al respecto, es necesario recordar que las excepciones son medios de defensa dispuestos por el ordenamiento a favor de los demandados, ya que tienden, o bien a enderezar el procedimiento para evitar nulidades en el mismo, caso en el cual corresponden a impedimentos procesales que no atacan directamente a las pretensiones, o bien a desvirtuar las pretensiones elevadas en su contra por el demandante, en forma definitiva o temporal, caso en el cual constituyen un verdadero ataque a la cuestión de fondo[31].
Las excepciones que tienen el carácter de previas buscan el saneamiento del tránsito procesal, para efectos de llevar a buen término el proceso; por su parte, las perentorias se presentan cuando el demandado esgrime hechos distintos de los propuestos por la parte actora y que se dirigen a desconocer o atacar la existencia del derecho reclamado[32], estas pueden ser definitivas o temporales, ello en consideración a que pueden estar constituidas por situaciones fácticas que i) desvirtúan las pretensiones, al ser demostrativas de la inexistencia del derecho alegado por el demandante, bien sea porque el mismo nunca surgió a su favor o porque, habiendo existido, se extinguió, o ii) son demostrativas de que la reclamación del derecho resulta inoportuna, por estar sujeta a un plazo o condición que no se haya cumplido[33]. Finalmente, las denominadas excepciones mixtas consisten en hechos encaminados directamente a desvirtuar las pretensiones; no obstante, su distinción tiene relación en que son decididas de forma previa.
Ahora bien, a la luz de la tipología que sobre las excepciones se narró previamente, el legislador estableció en el actual procedimiento contencioso administrativo la resolución de las excepciones en dos etapas distintas. Las de carácter previo y mixto deben ser resueltas en el trámite de la audiencia inicial, mientras que las perentorias deben serlo, como es natural, al momento de proferir una decisión de fondo en la litis.
Es pertinente dejar claro que las excepciones de fondo deben ser resueltas en el respectivo fallo de instancia, habida cuenta de que no es proporcionado ni racional que dentro de la audiencia inicial sean solventadas, dado que, sin duda alguna, el legislador limitó esta diligencia procesal para la resolución únicamente de las excepciones de carácter previo y/o mixto. En igual sentido se ha pronunciado la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación cuando aseguró que (se transcribe de forma literal):
"...la finalidad prevista por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 es la de resolver todas las situaciones que se constituyan en deficiencias formales que puedan inhibir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, debe tener totalmente claro el funcionario de conocimiento que en la audiencia inicial tan sólo puede decidir las excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones inhibitorias; también podrá resolver, como lo anuncia la norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva"[34] (subrayas del Despacho).
Dicho lo anterior, en este punto del análisis no sobra destacar que el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 estableció que el juez o magistrado ponente, en la audiencia inicial, podría resolver sobre las excepciones "previas" y las mixtas referidas únicamente a las de cosa juzgada, caducidad, transacción conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva y, en esa medida, dado que en lo relacionado con la determinación de las excepciones previas no existe una regulación en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se debe dar aplicación al artículo 100 del Código General del Proceso, en virtud de lo que ordena el artículo 306 del referido estatuto administrativo[35].
En esa medida, no cabe duda alguna de que las excepciones contempladas en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 100 del Código General del Proceso son de carácter taxativo, pues el legislador determinó de forma expresa y clara sobre qué tipo y cuáles de ellas podía pronunciarse el juez o magistrado sustanciador para ser resueltas en la audiencia inicial.
Por lo antes expuesto, la excepción de indebida escogencia de la "acción" que fue declarada como probada por el a quo en el caso sub lite, a todas luces, no se encuentra dentro de las taxativamente previstas por el legislador en las normas antes reseñadas, situación que resulta suficiente para revocar el auto impugnado y ordenar que se dé continuación a la audiencia inicial; no obstante lo cual, resulta menester realizar unas consideraciones frente a esta especialísima "excepción", dado que tiene relación con el análisis efectuado frente a la acción y pretensión.
3.3. La indebida escogencia de la "acción"
Resulta del caso traer a colación que en reiterada jurisprudencia proferida en vigencia del Decreto 01 de 1984 se manifestó respecto de la "indebida escogencia de la acción" que la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la "acción idónea o procedente", a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, lo que, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer[36].
Bajo ese contexto, también se ha considerado que, configurada la indebida escogencia de la acción, se torna improcedente emitir un pronunciamiento de fondo, dado que la adecuada escogencia constituía un presupuesto necesario de la sentencia de mérito[37].
Ciertamente, los argumentos a los que se hizo alusión se forjaron dentro del régimen jurídico contenido en el Decreto 01 de 1984, estatuto frente al que era posible hacer mención a la pluralidad de acciones, pues en este se consideraba como requisito inescindible de un pronunciamiento de fondo la idónea determinación de la "acción".
En ese orden de ideas, si bien un pronunciamiento como el que se discute resultaba coherente mientras estuvo vigente el Decreto 01 de 1984, ahora, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no resulta plausible, pues, tal y como se puso de presente ampliamente cuando se trató sobre el derecho de acción, el ejercicio del mismo, dado que se formula a través de pretensiones o, como los denomina la Ley 1437 de 2011, medios de control, deben ser resueltas en el fallo de instancia, habida cuenta de que es ese el momento oportuno para resolver sobre la causa petendi.
En virtud de esta última codificación, el demandante, de manera discrecional y atendiendo a la causa del daño, debe incoar la pretensión correspondiente a efectos de ejercer la acción contenciosa administrativa y, la consecuencia de hacerlo mal, no deviene en un pronunciamiento inhibitorio, sino en uno desestimatorio de sus intereses.
Por lo anterior, la actual normativa no da lugar a la declaratoria de una indebida escogencia de la "acción y/o medio de control", pues no hay una "acción" en la que deba adecuarse la pretensión según la causa petendi, dado que es posible acumular pretensiones que tengan origen en diversos supuestos de responsabilidad.
En efecto, toda vez que no existe limitación alguna en razón de la "acción", pues se prescinde de este aspecto como presupuesto formal de la formulación de la demanda, la Ley 1437 de 2011 admite la acumulación de pretensiones y/o medios de control de carácter contractual, extracontractual o de nulidad, siempre que se cumpla con los presupuestos señalados en el artículo 165, de tal manera que en la actualidad no existe un marco, según el origen de la responsabilidad, en el que deba encuadrarse la pretensión, pues ésta se considera por sí misma y delimita el proceso que debe seguirse –ordinario o especial-.
En suma, la concepción procesal acogida en la Ley 1437 de 2011 no solamente precisó los conceptos de acción y de pretensión, sino que descartó la configuración de la "indebida escogencia de la acción" como una de las circunstancias que daban lugar a la inepta demanda y, por ende, a un fallo inhibitorio[38].
Así las cosas, dado que la excepción de indebida escogencia de la acción no se encuentra consagrada por el legislador como una de aquellas que pueda ser decidida en la audiencia inicial y, además, su declaración en el marco de las pretensiones establecidas en la Ley 1437 de 2011 es abiertamente improcedente, se impone revocar el auto impugnado para que el a quo continúe con el trámite del proceso.
Finalmente, se acoge el criterio expuesto por la Subsección B, en el sentido de que en aras de la economía procesal se resuelva en la audiencia inicial respecto de la totalidad de las excepciones propuestas, de manera que los eventuales recursos de apelación se tramiten de manera concentrada[39].
En mérito de lo expuesto, se
R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR la providencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en audiencia inicial celebrada el 30 de noviembre de 2016, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONTINÚESE el trámite de la audiencia inicial en la etapa correspondiente al numeral 6 del Artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en punto a decidir las excepciones previas y mixtas no resueltas por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la audiencia del 30 de noviembre de 2016.
TERCERO: Por Secretaría, ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y Cúmplase
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
[1] Folios 1 – 49 del cuaderno principal nro. 1.
[2] "La Unidad de pago por capitación (UPC) es el valor que reconoce el sistema a cada EPS por la organización y garantía de la prestación de los servicios de salud contenidos en el plan obligatorio de salud, sin distinción o segmentación alguna por niveles de complejidad, tecnologías especificas o Entidades Promotoras de Salud (EPS), tipos de prestadores de servicios, ni por las diferentes modalidades de pago y contratación de servicios que podrían existir". Ministerio de Salud (25 de octubre de 2017). Gobierno incrementa Unidad de Pago por Capitación (UPC) y tarifas a prestadores. Recuperado de https://www.minsalud.gov.co/Paginas/-Unidad-de-Pago-por-Capitacion-aumenta.aspx.
[3] Folio 472 del cuaderno principal de primera instancia.
[4] Notificaciones electrónicas obrantes a folios 473 - 481 del cuaderno principal de primera instancia.
[5] Folios 559 - 615 del cuaderno principal de primera instancia.
[6] Folios 938 – 940 del cuaderno principal de primera instancia nro. 2.
[7] Folios 488 – 515 del cuaderno principal de primera instancia.
[8] También propuso las siguientes excepciones: caducidad, inexistencia del daño, falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de causa para pedir por no existir rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas.
[9] Folios 527 – 553 del cuaderno principal de primera instancia.
[10] Folios 985 -994 del cuaderno principal de primera instancia nro. 2.
[11] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[12] Minutos 15:35 – 24:50 del CD de la audiencia inicial.
[13] Minutos 26:01 – 26:09 del CD de la audiencia inicial.
[14] Minutos 26:20 – 33:35 del CD de la audiencia inicial.
[15] Minutos 33:47 – 34:25 del CD de la audiencia inicial.
[16] Audiencia Inicial, auto de 30 de noviembre de 2016, minutos 34:51 - 35:13.
[17] Ley 1564 de 2012, según el criterio hermenéutico fijado en auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación del 25 de junio de 2014. M.P. Enrique Gil Botero, expediente 49.299, en el cual, en virtud del principio del efecto útil de las normas, se llegó a la siguiente conclusión: "En consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales es a partir del 1° de enero de 2014", dado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 cuenta con la implementación del sistema mixto –principalmente oral-, resultaría carente de armonía dejar de aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en vigencia, esto es, el 1 de enero de 2014, pues ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello.
[19] COUTURE, Eduardo Juan. Fundamentos de derecho procesal civil, Buenos Aires, Editorial Edipalma, 1958. RAMÍREZ ARCILA, Carlos. Teoría de la acción, Temis, 1969.
[20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 21 de agosto de 1972, M.P.: Humberto Mora Osejo.
[21] Original de la cita: "'Teorías abstractas de la acción.//La característica principal de estas teorías reside en concebir a la acción como totalmente independiente del derecho material y dirigida a obtener una sentencia, sin tener en cuenta la decisión que en ella se tome. En consecuencia, toda persona está facultada para ejercer la acción, sin considerar a que sea el titular del derecho material reclamado.//Lo anterior implica que, en el supuesto de que la sentencia sea desfavorable al demandante, bien por falta del derecho material o, inclusive, porque a pesar de tenerlo, no se pudo demostrar, la acción se habrá ejercido en su totalidad. (...) Esta escuela abstracta, que hoy en día cuenta con el mayor número de seguidores, tiene varias tendencias. Vale citar como principales representantes a FRANCESCO CARNELUTTI, UGO ROCCO, COUTURE, LIEBMANN, etc. Entre nosotros, su principal sustentados ha sido HERNANDO DEVIS ECHANDÍA, seguido por los nuevos procesalistas, HERNÁN FABIO LÓPEZ BLANCO y MARCO GERARDO MONROY CABRA'. Jaime Azula Camacho. 'Curso de Teoría General del Proceso', Editorial Librería Jurídica Wilches, Bogotá D.C., Colombia, 1986, p. 125, 132. Con el objeto de ahondar sobre el desarrollo del concepto de acción, consultar: Hernando Deivis Echandía. 'Compendio de Derecho Procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso', editorial ABC, Bogotá D.C., Colombia, 1972 y 'Nociones Generales de Derecho Procesal Civil', editorial Aguilar, Madrid, España, 1966. Jaime Azula Camacho. 'Curso de Teoría General del Proceso', Editorial Librería Jurídica Wilches, Bogotá D.C., Colombia, 1986".
[22] Original de la cita: "En Colombia, los fines del Estado son mencionados a rasgos generales en el artículo 2 de la Constitución Política: 'Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. //Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares'".
[23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de unificación de 25 de mayo de 2016, exp. 40077, M.P.: Danilo Rojas Betancourth.
[24] LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Código General del Proceso, Parte General, Edición 2016, Dupré, Bogotá, p. 307.
[25] La conclusión planteada resulta consonante con lo expuesto por el profesor Hernán Fabio López Blanco, cuando aseguró que: "resulta imposible dada su naturaleza singular, clasificar el derecho de acción, es viable hacerlo respecto de la pretensión, ya que al ser ésta la petición en concreto muestra aspectos de acuerdo con su concreto contenido, permite las correspondientes clasificaciones". LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Código General del Proceso, op. cit. p. 319.
[26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 25 de mayo de 2016, exp. 40077, M.P.: Danilo Rojas Betancourth.
[27] "La pretensión (anspruch, pretesa) es la afirmación de un sujeto de derecho de merecer la tutela jurídica y, por supuesto, la aspiración concreta de que se haga efectiva. En otras palabras: la autoatribución de un derecho por parte de un sujeto que invocándolo pide concretamente que se haga efectiva a su respecto la tutela jurídica. Pero la pretensión no es la acción. La acción es el poder jurídico de hacer valer la pretensión. Ese poder jurídico existe en el individuo, aun cuando la pretensión sea infundada". COUTURE, Eduardo Juan. Fundamentos de derecho procesal civil, Buenos Aires, Editorial Edipalma, 1958. p. 72.
[28] Gaceta del Congreso 1173 del 17 de noviembre de 2009.
[29] Gaceta del Congreso 264 del 27 de mayo de 2010
[30] Gaceta del Congreso 683 del 21 de septiembre de 2010.
[31] De acuerdo con el profesor Devis Echandía se tiene que "la excepción es una especial manera de ejercitar el derecho de contradicción o defensa en general que le corresponde a todo demandado, y que consiste en oponerse a la demanda para atacar las razones de la pretensión del demandante, mediante razones propias de hecho, que persigan destruirla o modificarla o aplazar sus efectos". DEVIS ECHANDIA, Hernando. Compendio de derecho procesal, Teoría general del proceso, Tomo I, 13ª edición, Diké, Medellín, 1994. Pág. 245
[32] AZULA CAMACHO, Jaime. Manual de Derecho Procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, Editorial Temis, 8ª ed., 2002, págs. 316 y 317.
[33] Para el tratadista Hernán Fabio López Blanco, las excepciones perentorias pueden agruparse en tres, así: "Pueden agruparse las excepciones perentorias en tres grandes grupos: 1. Excepciones perentorias definitivas materiales que son las que niegan el nacimiento del derecho base de la pretensión, o aceptando en alguna época su existencia se afirma su extinción, en fin cualquiera de los medios típicos y atípicos de extinción de las obligaciones. 2. Excepciones perentorias temporales, en las cuales el derecho pretendido existe, no se ha presentado ninguna causa que lo extinga, pero se pretende su efectividad antes de la oportunidad debida para hacerlo, como cuando se demanda el cumplimiento de una obligación estando aún pendiente el plazo pactado o sin cumplirse la condición estipulada. 3. Excepciones perentorias de raigambre netamente procesal cuando no existe legitimación en la causa respecto de cualquiera de las partes como sucede, por ejemplo, si quien demanda no está asistido por el derecho sustancial o cuando estándolo la dirige contra quien no es el obligado, hipótesis que es diversa de las dos anteriores pues las primeras parten de la base de que la relación jurídico material se dio entre las partes, mientras que en la última jamás ha existido". LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Instituciones de derecho procesal civil colombiano. Parte General. Tomo I. Bogotá. Dupré editores. 2005, p. 555.
[34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto de 2 de diciembre de 2014, exp. 4153-14, M.P.: Gustavo Gómez Aranguren.
[35] Al respecto consultar auto de 21 de marzo de 2017, exp. 57.341.
[36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de mayo de 2008, exp. 15.906, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez.
[37] "Al efecto cabe tener en cuenta que esta Corporación ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia, sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación 'de declarar la razón por la cual no puede proveer'". Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2010, exp. 17.811, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez.
[38] Al respecto consultar auto de 21 de marzo de 2017, exp. 57.341.
[39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto de 27 de marzo de 2014, M.P.: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. "Si bien es cierto que la precitada norma señaló que las excepciones previas propuestas por los demandados serían resueltas en la audiencia inicial después del saneamiento, dicha disposición no indicó la forma de proceder del juez en caso de proponerse varias excepciones previas, tal como sucedió en el sub judice al ser formuladas las excepciones previas de caducidad y cosa juzgada. Con el fin de evitar que la decisión e impugnación de las decisiones relativas a las excepciones previas sean conocidas por el superior en sede de apelación en varias ocasiones -según el número de excepciones previas propuestas y el momento de su resolución-, lo adecuado, desde el punto de vista procesal, es que en aquellos eventos en los cuales sean propuestas varias de excepciones, las mismas sean resueltas en su totalidad en la audiencia inicial, así se decida en forma favorable una de ellas y se presente recurso de apelación contra una o varias de las restantes, esto por cuanto no se encuentra razonable e iría en contra de los principios de agilidad y economía procesal de la oralidad, que cada vez que se resolviere sobre una excepción y la decisión fuere apelada tuviera que enviarse al superior para su resolución, situación que, además de generar desgaste procedimental, propiciaría una dilación o extensión injustificada de resolución correspondiente".
