Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72116 de 2026

Radicación: Actor: Demandado: Referencia: Decisión:

05001-23-33-000-2013-00250-03 (72116)

Pastora Emma Urrea Jiménez y otros Municipio de Guatapé

Acción de reparación directa Confirmar

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 17 de abril de 2026

Radicación: 05001-23-33-000-2013-00250-03 (72116)

Actor: Pastora Emma Urrea Jiménez y otros

Demandado: Municipio de Guatapé

Referencia: Acción de reparación directa

Temas: Acción de reparación directa // ocupación definitiva de bien inmueble// legitimación activa en la causa // falta de prueba del derecho de dominio // imposibilidad de poseer bienes fiscales y de uso público

Síntesis del caso: se demanda la responsabilidad del Estado por la ocupación definitiva de un predio que, previamente, había adquirido por compraventa con el compromiso de reintegrar una porción al vendedor si se daba determinada condición.

Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 17 de abril de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia -Sala Sexta de Decisión- negó las pretensiones de la demanda¹.

La Sala es competente para proferir esta providencia por tratarse de un recurso de apelación en contra de una sentencia proferida por un tribunal administrativo, de conformidad con los artículos 150, 152 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma vigente al momento de la presentación de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1 Posición de la parte demandante; 1.2. Trámite relevante en primera instancia; 1.3. Sentencia de primera instancia; 1.4. Recurso de apelación.

1. Posición de la parte demandante

El 15 de febrero de 2013², Martha, Magdalena, Leny del Socorro, María Somny, María Rosario, Pastora Emma y Smiles de Jesús Urrea Jiménez, actuando en nombre propio, invocando la condición de poseedores y herederos de Lazaro de Jesús Urrea, presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el Municipio de Guatapé (Ant.), en la que solicitaron³:

¹ La parte resolutiva dispuso: “PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de caducidad, por las razones expuestas en los acápites de la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación y desestimar las pretensiones de la demanda…”.

² Fl. 34 del cuaderno 1.

³ Los demandantes, en el mismo escrito, también ejercieron acción de controversias contractuales contra las Empresas Públicas de Medellín (en adelante EPM), acción que se declaró caducada, como se verá con más detalle en los antecedentes. Como consecuencia de ello, en el resumen de las pretensiones y hechos de la demanda la Sala los limitará a los relacionados con la acción de reparación directa. Con fines de claridad, se pone de presente que la pretensión contra EPM apuntó a que se declarara la existencia de un contrato de compraventa suscrito el 22 de febrero de 1975 con Lázaro de Jesús Urrea sobre 3000 m² de terreno, que se

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“1.- Que se DECLARE que los herederos del señor LAZARO DE JESÚS URREA son poseedores materiales desde hace más de 35 años de los 425 metros cuadrados descritos en la cláusula segunda del contrato de compraventa celebrado a través de la escritura pública N° 090 del 22 de febrero de 1.975 de la Notaría Única de El Peñol, Antioquia.

2.-Como consecuencia de la petición anterior se DECLARE que los herederos del señor LAZARO DE JESÚS URREA fueron despojados violenta y arbitrariamente por parte del MUNICIPIO DE GUATAPÉ de la posesión material que ostentaban sobre 335 metros cuadrados aproximadamente de los 425 metros cuadrados descritos en la cláusula segunda del contrato de compraventa celebrado a través de la escritura pública N° 090 del 22 de febrero de 1.975 de la Notaría Única de El Peñol, Antioquia. (El terreno que se reclama en esta petición corresponde a la zona delimitada con un cuadro de color verde oscuro en el plano informal que se anexa)

3.- Que como consecuencia de la declaración anterior se ORDENE al MUNICIPIO DE GUATAPÉ restituir a los herederos del señor LAZARO DE JESÚS URREA la posesión material de los 335 metros cuadrados de los que fueron despojados por esta entidad violenta y arbitrariamente y que hacen parte de los 425 metros cuadrados descritos en la cláusula segunda del contrato de compraventa celebrado a través de la escritura pública N° 090 del 22 de febrero de 1.975 de la Notaría Única de El Peñol, Antioquia. Se solicita que el terreno de 335 metros cuadrados que se restituya esté libre de todo gravamen, servidumbre o embarazo, toda vez que las aguas que actualmente reposan en una parte del mismo no necesariamente deben permanecer ahí. En caso contrario mis mandantes solicitan que se les indemnice de acuerdo a lo perjuicios que dicha perturbación les generaría”.

Como “petición eventual”, solicitaron que, en caso de que la restitución material no fuera posible, se condenara al municipio demandado al pago de $335'000.000, valor que corresponde al precio de los 335 metros cuadrados de los que fueron despojados⁴.

Como hechos relevantes que fundamentaron esas pretensiones, adujeron:

1) El 22 de febrero de 1975, Lázaro de Jesús Urrea celebró un contrato de compraventa con EPM, en el que transfería la propiedad sobre 3000 m² de un terreno de mayor extensión. La parte vendida había sido declarada de utilidad pública para la construcción de la Central Hidroeléctrica de Guatapé en 1969. En el negocio de venta se pactó que, una vez que EPM realizara los trabajos proyectados, le reintegraría al vendedor 425 m² de los 3000 m². El negocio fue registrado en el folio de matrícula inmobiliaria 018-86690 (terreno de mayor extensión) y se abrieron dos registros independientes: uno para el terreno que conservó el vendedor (018-124949), otro, para los 3000 m² objeto del negocio (018-49322).

2) El 26 de enero de 1998, EPM envió una comunicación a los herederos de Lázaro de Jesús Urrea, en el que reconocía la existencia de la obligación, así como que se encontraba interesada en comprar los 425 m² que, afirmó, “quedaron pendientes de adquirir”, según se estipuló en la compraventa de 22 de febrero de 1975.

declarara su incumplimiento por la demandada al no haber reintegrado 425 m², como se estipuló en la cláusula segunda de ese contrato, se le ordenara que hiciera la transferencia del dominio a los demandantes y la restitución material de la parte que no estuviera siendo poseída por ellos, así como a la indemnización de perjuicios (fl. 22 y ss. c. 1).

⁴ Fl. 24-25 c.1.

3) Por contrato de transacción contenido en la Escritura Pública 254 de 14 de octubre de 1999, EPM le transfirió al municipio de Guatapé, entre otros inmuebles, una “porción” del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 018-49322, equivalente a 2575 m², “…lo que significa que en la actualidad EPM conserva el derecho real de dominio sobre 425 metros cuadrados (…) porción de terreno que precisamente constituye el objeto de la litis…”. Todos los predios que EPM transfirió a Guatapé, en virtud de la transacción, fueron englobados en el folio de matrícula inmobiliaria 018-92209.

4) Una vez que se inscribió en la oficina de registro contrato de transacción (lo que ocurrió el 29 de noviembre de 1999), se hizo “exigible a favor de los herederos de Lázaro de Jesús Urrea la devolución de la propiedad de los 425 metros cuadrados”, según se convino en la Escritura Pública 90 de 22 de febrero de 1975.

5) Los requerimientos extraprocesales de los sucesores para que EPM “les reintegren los 425 metros cuadrados en cuestión” han sido respondidos con evasivas y contradicciones, como se desprende del contenido de los documentos de 26 de enero de 1998 (donde manifestó que procedería a la adquisición), 21 de junio de 2003 (en el que afirmó que la obligación recaía solo sobre 266 m²⁾, 6 de mayo de 2010 (en el que la Empresa ya no reconocía ningún derecho de los herederos sobre los 425 m²) y 3 de agosto de 2010 (en la que indicó que EPM adquirió 2575 m² y que fue esa misma área la que entregó a Guatapé).

6) Lázaro de Jesús Urrea y, tras su muerte, sus herederos, ejercieron posesión material sobre los 425 m² “desde el mismo momento en que se realizó el negocio jurídico con EPM y sin que esta última entidad hiciera oposición de ninguna naturaleza”.

7) La posesión sobre los 425 m² fue perturbada por trabajos públicos realizados por el municipio de Guatapé, que iniciaron en febrero de 2010 y terminaron en diciembre de 2011; solo entonces los demandantes pudieron advertir que fueron despojados de 335 m², por lo que su posesión quedó limitada a una zona de 90 m². Por esos hechos promovieron una querella policiva, que fue resuelta en forma adversa al haber operado la caducidad.

2. Trámite relevante en primera instancia

Por Auto de 20 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la caducidad del medio de control de controversias contractuales y de reparación directa⁵, decisión que fue parcialmente revocada por el Consejo de Estado en Auto de 6 de diciembre de 2013, que determinó que la de reparación directa fue oportuna, por lo que se admitió

⁵ Fl. 459 y ss. c. 2

la demanda únicamente contra el municipio de Guatapé⁶.

Admitida la reforma de la demanda⁷ por Auto de 17 de junio de 2015, el municipio de Guatapé se opuso a las pretensiones. Propuso las excepciones de “caducidad de la acción”, pues las obras por las que se reclama la ocupación iniciaron en enero de 2010; “falta de legitimación en la causa por activa”, con sustento en que los demandantes no son propietarios, poseedores o tenedores del inmueble, que fue el mismo sustento de la excepción de “inexistencia de la causa invocada”; por último, propuso la excepción de “buena fe”, que respaldó en que ha actuado amparada en un título de propiedad⁸.

Llamó en garantía a La Previsora S.A. Compañía de Seguros⁹ y a EPM. Esta última apeló el auto de 22 de septiembre de 2015, que admitió los llamamientos; el Consejo de Estado, por Auto de 18 de mayo de 2016, revocó la decisión apelada, exclusivamente, en lo que a EPM se refiere¹⁰.

3. Sentencia de primera instancia

Negó las pretensiones de la demanda porque la parte demandante no estaba legitimada en la causa¹¹. Al respecto, luego de poner de presente que en esta especie de controversias pueden estar habilitados para demandar, entre otros, el dueño y el poseedor, concluyó que:

1) La parte actora no probó la propiedad sobre el predio en disputa. Encontró demostrado que el causante de los demandantes le vendió a EPM 3000 m² de un terreno de su propiedad, del que hacía parte la porción que EPM se había comprometido a restituirle y sobre la que, en este caso, los actores elevaron pretensiones de naturaleza contractual en relación con las cuales se declaró la caducidad. Lo anterior, a juicio del Tribunal, determinó que el inmueble en disputa era de propiedad de una entidad pública, por lo que tenía la condición de bien fiscal, condición en la que EPM se lo transfirió al municipio de Guatapé, quien lo “destinó a la ejecución de una obra pública requerida por el municipio”.

⁶ En esa decisión se estableció que el plazo de caducidad del medio de control de controversias contractuales, comenzó a contar desde el 14 de octubre de 1999, fecha en la que se celebró un contrato de transacción entre EPM y el municipio de Guatapé que comprendía, entre otros, el predio identificado con matrícula inmobiliaria 018-49322. Desde ese momento, según lo estableció el Consejo de Estado “presuntamente se incumplió la obligación contenida en el numeral 2 del contrato de compraventa” celebrado el 22 de febrero 1975, de manera que la acción promovida el 13 de febrero de 2013 fue extemporánea. Acerca de la acción de reparación directa, consideró que, según afirmación de los demandantes, las obras realizadas por el municipio finalizaron en diciembre de 2011; como no existía prueba de que las obras hubieran finalizado en otra fecha, en aplicación del principio pro actione y pro damato, y “sin perjuicio de que al momento de proferirse la sentencia que de por terminado el proceso se pueda establecer la configuración de la caducidad”, revocó la providencia apelada y admitió la demanda (fl. 490 y ss. c. 2).

⁷ En la que la parte actora se limitó a incorporar nuevos elementos de juicio (fl. 526 y ss. c. 2).

⁸ Fl. 561 c. 2.

⁹ La Previsora S.A. propuso las excepciones de caducidad y falta de prueba de la posesión y de la ocupación alegadas por los demandantes; y frente a las pretensiones del llamamiento, las de prescripción de la acción y límite asegurado (fl. 90-103 c. 3).

¹⁰ Por considerar que el saneamiento por evicción solo operaba en la compraventa y no en la dación en pago acto este último que, precisó, tuvo lugar con la Escritura Pública 254 de 14 de octubre de 1999. En esas condiciones, al resultar “indeterminable el derecho legal o contractual que alude la entidad llamante en garantía”, no procedía el llamamiento realizado a EPM (Fl. 70 y ss. c. 6).

¹¹ Índice 2 Samai de la segunda instancia, “44_EXPEDIENTEDIGI_44RecursoApelacionpd_42_20241114161246614”.

2) La posesión “no genera ningún derecho sobre un bien fiscal”. Al respecto, el Tribunal afirmó que, la naturaleza fiscal del bien determinaba que “cualquier esfuerzo realizado por los demandantes para demostrar la posesión sobre el mismo no tiene relevancia para la prosperidad de sus pretensiones, toda vez que este tipo de bienes por ser propiedad de una entidad pública no podrán ser adquiridos por vía de prescripción, según lo dispuesto en el artículo 375 del CGP… ”.

4. Recurso de apelación

La parte actora apeló el fallo de primera instancia. Sus argumentos contra esa decisión fueron los siguientes: 1) Implicaciones del contrato de compraventa de 1975. Destacó que la legitimación en la causa se desprendía de los “…acuerdos suscritos por el señor Lázaro Urrea y EPM en el año de 1975 a través de la escritura No. 90 y sobre todo por los hechos que dan cuenta de que esta entidad pública a pesar de aparecer en el certificado de tradición como titular del inmueble, jamás ha solicitado a los herederos su restitución, así como en múltiples comunicaciones les ha reconocido que ellos son sus verdaderos propietarios…”. Solicitó darle pleno valor probatorio a ese contrato y alegó que el fallo apelado desconoció “acuerdos contractuales y los derechos que surgen de los mismos sin justificación alguna…”.

Agregó que las estipulaciones de esa compraventa impedían considerar que el terreno en disputa tuviera la condición de bien fiscal. En ese negocio se estipuló la obligación de trasferir el dominio a Lázaro Urrea, circunstancia que ponía en evidencia que el Estado reconoció de manera expresa dominio ajeno, reconocimiento que también fue tácito, pues nunca intentó la restitución material del segmento en disputa, al paso que destacó el contenido de los siguientes documentos: 1. carta de 26 de enero de 1998, donde EPM expresó a los herederos de Lázaro Urrea que no había adquirido el inmueble objeto de la controversia de suerte que, a pesar de que la situación del predio no estaba legalizada, EPM siempre los tuvo como dueños; 2. carta de 21 de julio de 2003, en la que esa empresa reconocía que no era posible cumplir con la cláusula del contrato de 1975, pero que estaba dispuesta a adquirir 266 m².

Precisó que el hecho de que EMP nunca hubiera solicitado la restitución del inmueble que jurídicamente le pertenecía, configuraba “una especie de pago tácito de la obligación adquirida a través de la escritura pública No. 90 de 1975”, circunstancia que les permitía a los herederos retenerlo en virtud de lo previsto en el artículo 1527 del C.C., porque a pesar de que la acción de controversias contractuales estuviera caducada, esa norma habilita retener lo pagado en razón de una obligación natural.

2) Identificación del predio materia de controversia. Alegó que no era cierto, como lo consideró la sentencia apelada, que el área en disputa hubiera sido transferida al municipio demandado, pues en la escritura

pública 254 de 14 de octubre de 1999, EPM solo enajenó 2575 m² de los 3000 m² que, en su momento, le había vendido Lázaro Urrea en 1975. Así, alegó que la diferencia (425 m²) correspondía, precisamente, a la porción que era objeto de este proceso. Afirmó que de esa porción, el Municipio demandado les arrebató a los demandantes 335 m² para la construcción de un parqueadero, en ejecución de la obra “adecuación vial ambiental y paisajística de la depresión a la entrada del municipio de Guatapé” terminada en noviembre de 2011, lo cual quedó demostrado con el levantamiento topográfico. Por último, indicó que el valor del metro cuadrado del terreno quedó debidamente acreditado con prueba técnica.

3) Prueba de actos de señor y dueño ejecutados por los demandantes. La parte actora se refirió al contenido de: 1. La querella de policía promovida por los herederos de Lázaro Urrea contra el municipio demandado por actos de perturbación a la posesión; 2. Las declaraciones testimoniales recaudadas en el trámite de la primera instancia; 3. El reconocimiento por parte de EPM, en su carta de 26 de enero de 1998, donde reconoció que faltaba por negociar con la familia Urrea Jiménez los 425 m² descritos en el negocio de compraventa de 22 de febrero de 1975.

4. La carta expedida por el municipio demandado el 24 de julio de 1998, donde se reconoce la posesión de la familia Urrea.

2. CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Presupuestos procesales y decisión que se adoptará; 2.2. Sobre la condena en costas.

1. Presupuestos procesales y decisión que se adoptará

La Sala no se pronunciará sobre el fondo de la controversia. A pesar de que la de reparación directa era la acción procedente para buscar la declaratoria de responsabilidad por el daño que la parte actora atribuyó a la entidad pública demandada (referido la ocupación definitiva del predio que, según afirmaron en la demanda, eran poseedores), y aunque el ejercicio de la acción fue oportuno¹², los demandantes carecen de legitimación en la causa, razón por la cual se confirmará la decisión apelada.

¹² Dando alcances a la decisión de 6 de diciembre de 2013 de esta corporación (relacionada en los antecedentes), la Sala encuentra prueba de que las obras por las que se predicó la ocupación definitiva del predio objeto de la controversia (en virtud del contrato No.074-09 de 5 de enero de 2010 cuyo objeto consistía en la “construcción vial, ambiental y paisajística de la depresión en el ingreso al Municipio de Guatapé”) finalizaron el 28 de noviembre de 2011 (como consta en el Acta de liquidación final de obra [fl. 831 c. 2 continuación]), comprobación que está en línea con lo que se afirmó en la demanda. En esas condiciones, la acción promovida el 15 de febrero de 2013 fue oportuna, sin perjuicio de que el plazo de caducidad estuvo suspendido entre el 24 de diciembre de 2012 y el 14 de febrero de 2013 como consecuencia del trámite de la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación (fl. 456 c.1 continuación). Cabe precisar que EPM nunca realizó las obras que motivaron la compraventa del inmueble en 1975 y de las que dependía el reintegro de parte del predio al vendedor. De conformidad con la transacción celebrada el 14 de octubre de 1999, esas obras serían realizadas pero por el Municipio de Guatapé. Tal comprobación permitía contar la caducidad de las pretensiones de controversias contractuales desde el momento de ese acuerdo transaccional, pues, precisa la Sala, a partir de entonces la condición estipulada en la compraventa de 1975 (la realización de unas obras por parte de EPM de las que dependía la tranferencia de dominio al vendedor) debía tenerse por fallida por un hecho atribuible a uno de los contratantes: EPM.

En esta sentencia se expondrán las razones por las cuales, contrario a lo que sostuvo la parte recurrente, los demandantes 1) no son propietarios de la porción del predio sobre el que recaen sus pretensiones y 2) sobre ella, al tiempo de la presentación de la demanda, no tenían la condición de poseedores; en cualquier caso, la posesión de un bien fiscal, como lo determinó el Tribunal, no está permitida.

1) Sobre la falta de prueba del derecho de dominio. En este proceso es cuestión pacífica que el predio al que se refieren las pretensiones de la demanda está comprendido dentro de un terreno de 3000 m² que fue transferido por Lázaro Urrea (causante de los demandantes) a EPM el 22 de febrero de 1975, tal y como consta en la Escritura Pública No. 90 de esa fecha¹³. El negocio realizado en 1975 consistió en una venta parcial, pues el vendedor se reservó el dominio sobre una casa y se desprendió del que tenía sobre el terreno ubicado en su parte trasera, con área de 3000 m2 y al que, por motivo de ese negocio, se le asignó el folio de matrícula inmobiliaria 018-49322¹⁴.

También está demostrado que, en virtud de ese negocio jurídico, EPM asumió el compromiso que es insistentemente reivindicado por el extremo actor: una vez “…efectuados los trabajos proyectados por las Empresas, éstas reintegrarán al vendedor un área aproximada de cuatricientos veinticinco metros cuadrados (425 M2) aproximadamente, en la parte de atrás de la casa que le queda al vendedor, o sea veinticinco metros de fondo, a partir del muro de la casa, por diez y siete metros que tiene de ancho la misma casa (25x17 Mts)” -se resalta-, estipulación de la que se protocolizó un gráfico con la escritura pública de compraventa¹⁵.

Se probó asimismo que, sobre el derecho de dominio que adquirió EPM sobre esos 3000 m², esta le transfirió al municipio de Guatapé un área equivalente a 2575 m² en 1999, como consta en el contrato de transacción que se protocolizó en la Escritura Pública 254 de 14 de octubre de ese año, registrada el 29 de noviembre en la matrícula 018-49322¹⁶. De modo que, sobre la porción de 3000 m², la entidad territorial demandada pasó a ser propietaria de 2575 m² y el restante (425 m²) lo conservó EPM, pues no hizo

¹³ Fl. 36 y ss c. 1.

¹⁴ Al inmueble de mayor extensión, del que fueron vendidos los 3000 m2, le corresponde el número de matrícula inmobiliaria 018-86690 (fl. 39 c. 1), folio a partir del cual se aperturó la matrículas 018-49322, para los 3000 m² objeto del contrato de compraventa de 22 de febrero de 1975 (fl. 40 c. 1)

¹⁵ Fl. 38 c. 1.

¹⁶ En esa transacción, que contenía una modificación a otro acuerdo entre las mismas partes alcanzado en 1990, se convino: “PRIMERA – Que las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. y el municipio de Guatapé suscribieron el día 18 de mayo de 1990 el contrato de transacción No. 3/DJ-9840/19, en virtud del cual LAS EMPRESAS se habían obligado a realizar unas obras en un predio de propiedad de EL MUNICIPIO. SEGUNDA – Que las partes convienen en sustituir la obligación contractual pendiente por LAS EMPRESAS, contraída según lo estipulado en la cláusula Segunda numeral 1 del contrato de transacción mencionado, por la entrega por parte de las Empresas al municipio de Guatapé, en el sentido de que LAS EMPRESAS no darán tratamiento técnico a las depresiones lizalizadas en la zonas occidental y sur del casco urbano del Municipio, mediante una solución que comprometa los conceptos de estabilidad estructural de los suelos, de la salubridad y de la estética, sino que a cambio de esa obligación transferirán un bien inmueble”. Dentro de los inmuebles objeto de la transacción, se incluyó “TERCERA–(…) LOTE 6 Un lote de terreno ubicado en la vereda el Cementerio del municipio de Guatapé, con un área total aproximada de 2.575 metros cuadrados, con los siguientes linderos actualizados…”. Se indicó asimismo que el referido había sido adquirido por EPM “CUARTA – (…) por compra a Lázaro Urrea, mediante escritura pública Nro. 357 del 19 de julio de 1.975 de la Notaría de El Peñol, registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Marinilla, en el folio de matrícula inmobiliaria Nro. 018-49322” (fl. 72 y ss. c. 1) -se subraya y resalta-.

parte del contrato de transacción.

Ahora bien, en este caso no existe evidencia de que la obligación de reintegrar los 425 m², contenida en la escritura pública de 22 de febrero de 1975 hubiera sido satisfecha, de modo que ni los demandantes, ni su causante, recuperaron la propiedad sobre ese terreno; el reintegro de los 425 m², al recaer sobre un bien sujeto a registro, debía realizarse por escritura pública (se trata de un contrato formal, según el artículo 1857 del Código Civil), o con la protocolización de la decisión judicial que la ordenara, de todo lo cual no existe ninguna prueba en este caso.

A partir de lo anterior, la Subsección concluye que, en relación con el derecho real de dominio sobre los 425 m² a los que se refiere la demanda de reparación directa, se presentan dos escenarios posibles: O (1) ha sido detentado desde 1975 por EPM; O (2) quedó comprendido dentro de la transacción celebrada el 14 de octubre de 1999, que tuvo por objeto trasferir el derecho de propiedad de unos inmuebles al municipio de Guatapé. En cualquiera de esos supuestos, para los efectos de esta decisión, es evidente que los actores no podían reclamar la indemnización de perjuicios por ocupación definitiva atribuyéndose una condición que no tenían desde que se registró la compraventa realizada en 1975: la de propietarios.

La Sala es consciente de que, como se alegó en la apelación, el negocio de transacción de 14 de octubre de 1999 no se realizó por los 3000 m² adquiridos por EPM en 1975, sino apenas por 2575 m². Sin embargo, establecer si el predio que es objeto de la controversia fue, o no, objeto de ese negocio jurídico y, en el caso de que no, determinar si el área de 425 m² se dejó por fuera del objeto de la transacción para poder cumplir con la estipulación relativa a su “reintegro”, es un aspecto que, a estas alturas, no incide de ningún modo en legitimación en la causa de los demandantes.

En efecto, si resultara que los 425 m² estuvieron comprendidos en el negocio de transacción, la propiedad del terreno estaría radicada en el municipio de Guatapé, en el caso contrario, el dominio lo habría conservado EPM. Pero para los efectos de esta decisión, uno u otro supuesto conducirían a idéntica conclusión: los demandantes no son los dueños del terreno objeto de la controversia.

Para responder a otro de los planteamientos del recurso, relacionado asimismo con la legitimación en la causa, la Sala parte de la premisa según la cual, sobre la posibilidad de elevar reclamaciones por el contrato de compraventa de 22 de febrero de 1975, el Consejo de Estado, en providencia que se encuentra ejecutoriada, declaró la caducidad de la acción. Sobre esa base, los demandantes no podían demandar la indemnización de perjuicios por una ocupación definitiva a partir de los alcances que sobre el derecho real de dominio del inmueble tenía, tuvo o estaba llamado a tener ese contrato, pues ello necesariamente conllevaría

al estudio de fondo propio de las acciones previstas para el cumplimiento de ese negocio jurídico, sobre las cuales, se insiste, operó la caducidad.

Lo que la Sala quiere poner de presente es que, a pesar de que al amparo de ese contrato de compraventa estaba previsto el reintegro de una porción del terreno vendido por Lázaro Urrea a EPM, esa previsión nunca se materializó. Y como sobre la posibilidad de que los causahabientes del vendedor reclamaran el cumplimiento de lo pactado se declaró la caducidad, el reintegro -transferencia- del derecho real de propiedad a su favor (lo que, cabalmente, correspondería al cumplimiento o pago de la obligación contraída por EPM en 1975), no pasó de ser una expectativa contractual.

En ese orden de ideas, que EPM se hubiera mostrado dispuesta a cumplir el acuerdo de 1975 (de lo que dan cuenta los documentos de 26 de enero de 1998 y 21 de julio de 2003 a los que alude el recurso de apelación¹⁷), es una vicisitud que, jurídicamente, no les confería a los herederos de Lázaro Urrea la condición de propietarios tácitos, como lo plantea el extremo recurrente; a lo sumo, reafirmaba su condición de acreedores de la obligación de hacer calificada (transferencia de dominio) convenida en 1975. La existencia de esas tratativas lo que en realidad pone en evidencia es el entendimiento común de los involucrados en el sentido de que EPM, como dueño del predio, era quien tenía la aptitud jurídica de hacer dueños a los causahabientes de Lázaro Urrea, que es en lo que consistiría el cumplimiento de la estipulación pactada en la compraventa.

Como en este caso no consta que EPM, actuando con fundamento en ese contrato y en señal de cumplimiento, hubiera entregado de manera voluntaria el predio al que se refieren las pretensiones, mucho menos de que hubiera transferido su dominio a los demandantes (cumplimiento o pago de su obligación), los actores no podían prevalerse del derecho a retener válidamente el predio a pesar de que la acción contractual caducó, como está previsto en el artículo 1527 del Código Civil¹⁸. Lo anterior se dice sin perjuicio de si la previsión contenida en esa norma es predicable no solo del régimen jurídico de la prescripción extintiva sino, también, de la caducidad.

2. Sobre la falta de prueba de la posesión y la imposibilidad jurídica

¹⁷ En relación con la carta de EPM dirigida a los herederos de Lázaro urrea el 26 de enero de 1998, la empresa, sobre la base de que “debido a que las obras para lo cual se había reservado dicho predio no se realizarán”, los invitaba a “finiquitar la negociación pendiente (…) relacionada con un predio de 425 M² que quedaron pendientes de adquirir, según consta en la escritura 90 del 22 de febrero de 1975” (fl. 67 del cuaderno 1). La carta de 21 de julio de 2003, se trató de la respuesta a una solicitud elevada por los demandantes en la que pedían “la devolución del terreno de reserva o el pago del predio (…) en una extensión de 425 metros cuadrados”, lo anterior, con fundamento en el contrato de compra venta de 22 de febrero de 1975 y en que “a la fecha no nos han devuelto ni pagado precio por el terreno objeto de reserva”. A esa solicitud, EPM respondió que, como los trabajos de los que dependía reintegrar parte del predio no se realizaron, no era posible cumplir con el contrato pero que existía interés de su parte en llegar a un “acuerdo administrativo” para negociar 266 de los 425 m² del predio (fl. 77-82 del cuaderno 1 ).

¹⁸ “Las obligaciones son civiles o meramente naturales. // Civiles son aquellas que dan derecho para exigir su cumplimiento. // Naturales las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que cumplidas autorizan para retener lo que se ha dado o pagado, en razón de ellas.

Tales son:

(…) 2a.) Las obligaciones civiles extinguidas por la prescripción”.

de poseer bienes fiscales. La parte actora alegó tener la condición de poseedora del inmueble al que se refieren sus pretensiones. Sin embargo, al margen de si acreditaron fehacientemente tener esa condición, con la presentación de la demanda realizaron un acto incompatible con el estatus de poseedor: reconocieron que un tercero tenía mejor derecho sobre el bien objeto de la controversia. Por lo demás, como se anticipó al comienzo de las consideraciones, la posesión sobre un bien fiscal no es admitida en el ordenamiento jurídico colombiano.

Sobre lo primero, es sabido que a la posesión irregular (la que no proviene de justo título, buena fe y tradición de la cosa, que es la que podría haberse presentado en este caso), está conformada por la convergencia de dos elementos: la detentación de un bien (corpus) con el ánimo que caracteriza a los propietarios en el manejo de los elementos que integran su patrimonio (animus), presupuesto este último que se traduce en la íntima convicción de que el derecho sobre la cosa se ejerce de manera exclusiva, suficiente y excluyente, en una palabra: que la relación material con el bien se basta a sí misma, sin consideración alguna hacia un tercero.

El poseedor, ante esa creencia arraigada de que el objeto que detenta le es propio, no reconoce mejor derecho sobre él que el suyo; sobre esa premisa, cuando quien se afirma poseer reconoce, por la causa que sea y de cualquier forma que sea perceptible, la existencia de prerrogativas superiores de un tercero sobre el bien, esa consideración por el derecho ajeno comporta la interrupción de su posesión, la cual se borra y su situación jurídica con el bien queda reducida a la del mero tenedor. Lo anterior, desde luego, no impide que se adquiera nuevamente el estatus de poseedor, pero será preciso que se acredite la “interversión del título”, esto es: que esa tenencia mutó en posesión mediante la ejecución de actos de señor y dueño.

En este caso, con la presentación de la demanda la parte actora realizó un acto incompatible con la situación del poseedor, impropio de quien se tiene a sí mismo por señor y dueño: en las pretensiones de controversias contractuales solicitó: que se declarara la existencia del contrato de 1975, que se declarara el incumplimiento de ese negocio y que, como consecuencia de ello, que se ordenara a EPM realizar la transferencia de dominio de la porción en disputa.

El poseedor, como viene de indicarse, no reconoce mejor derecho sobre la cosa que el que a él le confiere detentarla con la convicción de que le es propia; en ese orden de ideas, cuando en el presente caso se solicitó (judicialmente) que, con fundamento en un contrato se ordenara transferir a los demandantes la propiedad sobre el bien en disputa, su eventual posesión, por ese inequívoco acto de reconocimiento de dominio ajeno, se eliminó, y los actores pasaron a tener la condición de meros tenedores con expectativas contractuales sobre el inmueble.

Sobre lo segundo, la Sección Tercera de esta corporación ha descartado la posibilidad de que, sobre bienes fiscales, puede ejercerse posesión. En sentencia de 13 de septiembre de 2024¹⁹, el Consejo de Estado consideró:

“…desde la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Civil [Decreto 1400 de 1970], en su artículo 407, el ordenamiento jurídico colombiano excluyó de plano la posibilidad de que un particular pudiera considerarse como poseedor de un bien público, al proscribirse la prescripción extintiva respecto de bienes de titularidad del Estado–tanto frente a los de uso público, como a los bienes fiscales–. De esta manera existe una regla absoluta de imprescriptibilidad respecto de estos bienes, que en consecuencia impide la configuración de la posesión en cabeza de los particulares, en la medida en que resultan contrarios a derecho los actos de señor y dueño sobre 'bienes de la unión'.

(…) quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular, ya que en el primero de los escenarios su interés particular se enfrenta a los intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos particulares. Por ende, si una persona habita y disfruta de un inmueble de propiedad de una entidad pública e implanta mejoras sobre ese suelo, carece de derecho para pedir la prescripción adquisitiva, así como la indemnización o remuneración por la pérdida de tales mejoras.

En ese orden de ideas, el Estado no está llamado a reparar los daños cuya fuente de indemnización no es objeto de protección jurídica, en tanto que su origen sea inconstitucional, ilegal o contrario al principio de buena fe que debe regular todas las actuaciones de los particulares y del Estado (artículo 83 de la Constitución)” -se resalta-

Por lo anterior, en el supuesto de que los demandantes pudieran considerarse poseedores de la porción del inmueble al que se refieren las pretensiones (lo que supondría asumir teóricamente que con la presentación de la demanda no reconocieron dominio ajeno), la circunstancia relativa a que se trata de un bien fiscal adquirido por el Estado con el propósito de servir a una obra de infraestructura (finalidad que podría darle connotación de bien de uso público), impedía que sobre él se ejerciera posesión, que fue la condición que invocaron en la demanda como factor habilitante para reclamar la indemnización de perjuicios por la alegada ocupación definitiva.

Si a ello se agrega que la presente controversia reconduce al contrato de compraventa suscrito entre en 1975 entre EPM y Lázaro de Jesús Urrea, negocio jurídico en relación con el cual se declaró la caducidad y en virtud del cual, por lo expuesto, los demandantes no llegaron a adquirir el dominio sobre ese bien, por lo que tampoco podían reclamar como propietarios la indemnización de perjuicios derivados de la alegada ocupación del predio, la Sala, sin ninguna consideración adicional, confirmará la sentencia recurrida.

2.4. Sobre la condena en costas

De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del

¹⁹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp. 68001-23-33-000-2019-00702-01 (69.457).

artículo 365 del CGP, se condenará en costas de la segunda instancia a la parte demandante. De acuerdo con el artículo 361 del CGP las costas se conforman por la totalidad de expensas y gastos sufragados en el proceso y por las agencias en derecho. La fijación del valor de las agencias en derecho se hará de manera concentrada por el Tribunal de origen²⁰.

2. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 17 de abril de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia -Sala Sexta de Decisión- negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante. La liquidación de las agencias en derecho se hará de manera concentrada por el Tribunal.

TERCERO: Con cargo a los interesados, y sin necesidad de auto que las ordene, expídanse copias de la presente decisión.

CUARTO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Magistrado Magistrado

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado

²⁰ De existir costas en virtud de expensas y gastos sufragados durante el proceso, se procederán a liquidar por Secretaría de ese Tribunal en el caso de que se hubieren causado. Para la fijación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el Acuerdo 1887, expedido el 26 de junio de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para el momento de prestación de la demanda.

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