Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 381 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre del dos mil veintiséis (2026)

Radicado: 05001-23-33-000-2012-00381-01

Demandante: Urbanización Portofino P.H. Demandados: Empresa de Desarrollo Urbano y otros Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Expropiación por vía administrativa

Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia. Sin condena en costas en esta instancia

 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Mediante dicha providencia el tribunal negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.

I.- ANTECEDENTES

La demanda

El 19 de septiembre de 2012¹, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), la Urbanización Portofino P.H., a través de apoderado judicial, demandó a la Empresa de Desarrollo Urbano -E.D.U.-, al Municipio de Medellín y al Fondo de Valorización del Municipio de Medellín -FONVAL-, con el objeto de que se accediera a las siguientes pretensiones:

PRINCIPALES

DECLARAR la NULIDAD de las siguiente RESOLUCIONES:

RESOLUCIÓN No. GG 145 de 2012 expedida por la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO -EDU- de Medellín, "Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de tres Franjas de Terreno", de inmuebles de propiedad de la Urbanización Portofino P.H.

RESOLUCIÓN No GG 961 de 2011, expedida por la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO -EDU- de Medellín, "Por la cual se inician diligencias tendientes a la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra" a la Urbanización Portofino P.H.

RESOLUCIÓN No 120 de 2010, expedida por la Dirección del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín, "Por medio de la cual se declara situación de

1 SAMAI, Índice 43, documento «CUADERNO TRIBUNAL». FL. 27.

urgencia para adquisición de inmuebles con destino a la construcción de paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de Los Balsos"

Consecuencialmente, de la declaración de nulidad, se restablezca el derecho de la Urbanización Portofino P.H., ordenando al Registrador de Instrumentos Públicos de Medellín, la cancelación de los folios de matrícula inmobiliaria que se hayan abierto y las anotaciones correspondientes, que se hayan hecho, con base en las disposiciones de la ley 388 de 1997 y en las resoluciones declaradas nulas y que hayan implicado la transferencia del derecho real de dominio sobre las tres (3) fajas de terreno, de propiedad de la Urbanización Portofino P.H. y a favor del Fondo de Valorización Municipal del Municipio de Medellín - FONVAL-

Consecuencialmente, condenar a la parte demandada, solidariamente, al pago de las agencias en derecho.

SUBSIDIARIAS

Más en subsidio, de no accederse a la declaración de la pretensión principal, en sentencia que cause ejecutoría, se condene a los entes municipales demandados a:

Pagar a favor de la URBANIZACIÓN PORTOFINO P.H., la INDEMNIZACIÓN

de todos los perjuicios materiales, conforme lo dispone el artículo 58 de la Constitución y los precedentes jurisdiccionales sentados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, sobre el punto.

Consecuencialmente, condenar a las entidades demandadas indexar las sumas que como indemnización se les condene a pagar, al momento del pago.

Condenar a la parte demandada, solidariamente, al pago de las agencias en derecho. [Se transcriben literalmente las pretensiones, conservando los errores gramaticales y de sintaxis contenidos en el texto original.].

Mediante auto del 22 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la demanda en virtud de los siguientes argumentos:

En la presente demanda, existe una indebida acumulación de pretensiones teniendo en cuenta que se solicita a la Magistratura declarar la nulidad de las Resoluciones N° GG 145 de 2012 expedidas por la EDU "Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de tres franjas de terreno" propiedad de la Urbanización Portofino P.H; y N° GG 961 de 2011 "Por la cual se inician diligencias tendientes a la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra" a la Urbanización Portofino; actos administrativos enunciados de carácter particular y susceptibles de ser cuestionada su legalidad de conformidad con el procedimiento establecido por la Ley 388 de 1997 en su artículo 71.

Por su parte, otra de las pretensiones principales es la declaratoria de nulidad de la Resolución N° 120 de 2010 expedida por la Dirección de Departamento Administrativo de Planeación de Medellín "Por medio de la cual se declara situación de urgencia para adquisición de inmuebles con destino a la construcción de paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de los Balsos', acto administrativo este de carácter general, susceptible de ser demandado a través del medio de control de nulidad contemplado en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y cuyo trámite viene establecido en los artículo 171 y siguientes ibidem.

En virtud de lo expuesto, las pretensiones de nulidad respecto a los actos administrativos expedidos durante el procedimiento de expropiación por vía administrativa, dado que deben ser tramitadas por el procedimiento enunciado en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 que difiere del contemplado para procesos ordinarios en la Ley 1437 de 2011, no pueden ser acumuladas a la pretensión de nulidad contra un acto de carácter general. Así las cosas, deberá el apoderado adecuar las pretensiones de la demanda. ³

En virtud del anterior auto donde se resolvió inadmisión de la demanda, la parte demandante subsanó la demanda y modificó las pretensiones de la siguiente manera:

A. RESPECTO DE LAS PRETENSIONES.

Las PRETENSIONES de la DEMANDA, conforme a las exigencias hechas, quedan así: PRETENSIONES.

PRINCIPALES

1. DECLARAR la NULIDAD de la SIGUIENTE RESOLUCIÓN:
1. RESOLUCIÓN No. GG 145 de 2012, expedida por la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO -EDU- de Medellín, "Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de tres fajas de Terreno", de inmuebles de propiedad de la Urbanización Portofino P.H.

1.1.1  Consecuencialmente, de la declaración de nulidad, se restablezca el derecho de la Urbanización Portofino P.H., ordenando al Registrador de Instrumentos Públicos de Medellín, la cancelación de los folios de matrícula inmobiliaria que se hayan abierto y las anotaciones correspondientes, que se hayan hecho, con base en las disposiciones de la ley 388 de 1997 y en la resolución que se declara nula y que hayan implicado la transferencia del derecho real de dominio sobre las tres (3) fajas de terreno, de propiedad de la Urbanización Portofino P.H., y a favor del Fondo de Valorización Municipal, del Municipio de Medellín -FONVAL-.

1.1.1  Consecuencialmente condenar a la parte demandada, solidariamente, al pago de las agencias en derecho.

SUBSIDIARIAS

Mas en subsidio, de no accederse a la declaración de la pretensión principal, en sentencia que cause ejecutoria, se condene a los entes municipales demandados a:

Pagar a favor de la URBANIZACIÓN PORTOFINO P.H., la INDEMNIZACIÓN de todos los perjuicios materiales, conforme lo dispone el artículo

58 de la Constitución y los precedentes jurisdiccionales sentados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, sobre el punto.

Consecuencialmente, condenar a las entidades demandadas a indexar, al momento del pago, las sumas que, como indemnización, se les condene a pagar.

Condenar solidariamente a las demandadas, al pago de las agencias en derecho. ⁴ [Se transcriben literalmente las pretensiones, conservando los errores gramaticales y de sintaxis contenidos en el texto original.]

3 SAMAI, Índice 43, documento «CUADERNO TRIBUNAL». FL. 115.

4 SAMAI, Índice 43, documento «CUADERNO TRIBUNAL». FL.119.

2. Fundamentos de hecho

En el acápite correspondiente de la demanda se señaló que, mediante el Acuerdo Municipal núm. 16 de 2008, se estableció el Plan de Desarrollo de Medellín 2008-2011. Según el demandante, durante ese período no se propuso al Concejo de Medellín ningún plan o programa de obras públicas para la ciudad.

El 17 de marzo de 2010, mediante la Resolución núm. 120, se declaró la situación de urgencia para la adquisición de inmuebles con destino a la «construcción del paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de los Balsos».

El 9 de noviembre de 2011, la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín (EDU) expidió la Resolución núm. 961, «Por la cual se inician diligencias tendientes a la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra», dirigida a la Urbanización Portofino P.H., respecto de una franja de terreno de la copropiedad.

Al no haberse llegado a un acuerdo entre la Empresa de Desarrollo Urbano y la copropiedad, la primera expidió la Resolución núm. GG 145 de 2012, por medio de la cual se dispuso la expropiación por vía administrativa de tres fajas de terreno. En dicho acto administrativo se estableció una indemnización por valor de setenta y cinco millones de pesos ($75.000.000).

Posteriormente, según la parte demandante, la Urbanización Portofino P.H. requirió la entrega de la suma de $75.000.000, fijada como precio en la etapa de «enajenación voluntaria», la cual le fue entregada mediante dos (2) cheques que resultaron impagados por el banco girado, debido a la causal de «firmas no registradas», sin que la EDU, el FONVAL o el Municipio de Medellín hubieran dado cumplimiento al procedimiento establecido en la Ley 388 de 1997.

3. Normas violadas y concepto de la violación

En la demanda, se señaló que se violaron las siguientes normas: artículos 29, 58, 82, 63, 313 y 315 de la Constitución Política, las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997, 152 de 1994,

136 de 1994, el decreto 1504 de 1998, los siguientes acuerdos municipales: 046 de 2006,

16 de 2008 y 58 de 2008.

La demanda sostuvo que la expropiación por vía administrativa es inconstitucional porque se utilizó como un mecanismo ordinario sin que existieran circunstancias objetivas de urgencia, emergencia o calamidad pública que justificaran su carácter excepcional. Además, se afirmó que la obra pública para la cual se pretendió la expropiación no fue presentada por el alcalde ni aprobada por el Concejo Municipal mediante acuerdo, como exigen los artículos 313 y 315 de la Constitución. Igualmente, se argumenta que los antejardines, por ser bienes privados integrantes del espacio público, representan la materialización del interés general y, por tanto, las autoridades tienen el deber constitucional de protegerlos y conservarlos íntegramente.

El escrito explicó que, conforme al artículo 58 de la Constitución, la expropiación solo es legítima cuando concurren simultáneamente causas o motivos y fines de utilidad pública o interés social. Señaló que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la expropiación es una herramienta excepcional destinada para garantizar el interés general, por lo que debe cumplir estrictamente los requisitos constitucionales y legales. En este sentido, se cuestionó la aplicación de disposiciones de la Ley 388 de 1997, al considerar que confunden el objeto de la expropiación con las causas que la justifican y no identifican de manera suficiente los motivos concretos de utilidad pública o interés social.

Asimismo, se argumentó que la expropiación administrativa solo procede cuando existen especiales condiciones de urgencia objetivamente demostrables, las cuales deben evaluarse de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 388 de 1997, como el carácter inaplazable de la solución, la prevención de perjuicios graves a la comunidad o la necesidad de evitar demoras en la ejecución de proyectos prioritarios. Según la demanda, en el caso concreto dichas condiciones nunca existieron, pues la obra cuestionada formaba parte de una planeación ordinaria prevista para ejecutarse dentro de un período de gobierno determinado, sin vínculo alguno con situaciones de emergencia o calamidad pública, lo que configuraría una falsa motivación de los actos administrativos que ordenaron la expropiación.

De otra parte, se alegó que la obra pública vial carece de sustento legal porque no fue adoptada mediante un plan o programa de obras públicas aprobado por el Concejo de Medellín a través de un acuerdo municipal independiente del Plan de Desarrollo. Según la argumentación, entre 2008 y 2012 el Concejo no aprobó ningún plan de obras públicas de esa naturaleza, por lo que la administración no podía ejecutar ni respaldar la expropiación en una obra que no había sido sometida al debido control político. También se destaca que la obra habría sido previamente rechazada en una consulta popular y que diversos estudios técnicos concluían que no resolvería los problemas de movilidad, además de generar impactos negativos sobre el medio ambiente, la salud y la calidad de vida de los residentes.

Finalmente, el escrito defendió que los antejardines de la Urbanización Portofino P.H. constituyen espacio público protegido constitucionalmente y cuentan con garantías de permanencia derivadas de los principios de seguridad jurídica, certeza y confianza legítima. Al respecto:

Tanto es cierto lo anterior, que a los BIENES DEL ESPACIO PÚBLICO, se extendieron las GARANTÍAS y PROTECCIONES de la INALIENABILIDAD, INEMBARGABILIDAD e IMPRESCRIPTIBILIDAD, que establece el artículo 63 de la Constitución, de tal modo que los ANTEJARDINES, aún como BIENES PRIVADOS DEL ESPACIO PÚBLICO, devienen INALIENABLES, como en efecto así ocurre, de tal modo que mientras exista MATERIAL Y JURÍDICAMENTE, como en el caso la URBANIZACIÓN  PORTOFINO,  como  PROPIEDAD  HORIZONTAL,  sus

ANTEJARDINES serán INALIENABLES, por expreso mandato de los artículos 82 y 63 de la Constitución, de tal modo que mucho menos puede el Estado a través de sus autoridades públicas, pretender disminuir, limitar, destruir, cambiar, ocupar, etc., los mismos, careciendo de facultades para ello al tenor de las mismas normas constitucionales.

4. Contestación de la demanda

- Empresa de Desarrollo Urbano -EDU-

En la contestación de la demanda, la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín (EDU), sostuvo que la mayoría de los hechos planteados por la parte actora eran falsos o constituían simples interpretaciones subjetivas de la normativa aplicable. La entidad afirmó que la expropiación administrativa adelantada respecto de los terrenos de la Urbanización Portofino P.H. se fundamentó en motivos de utilidad pública e interés social expresamente previstos en la Constitución y en la Ley 388 de 1997, particularmente para la ejecución del proyecto vial denominado «Paso a desnivel Transversal Inferior con Loma de Los Balsos».

La demandada argumentó que la declaratoria de urgencia y la utilización del mecanismo de expropiación administrativa fueron plenamente legales. Señaló que el proyecto estaba incorporado en instrumentos de planeación, acuerdos municipales y actos administrativos expedidos con anterioridad, tales como la Resolución 120 de 2010 y las resoluciones que desarrollaron el proyecto vial. Asimismo, sostuvo que la Constitución autoriza excepcionalmente la expropiación por vía administrativa cuando concurren razones de utilidad pública o interés social definidas por el legislador, sin que ello implique vulneración del derecho de propiedad.

La entidad también rechazó las afirmaciones relacionadas con la naturaleza jurídica de las áreas afectadas. Explicó que, aunque desde el punto de vista civil se trataba de bienes privados, desde la perspectiva urbanística correspondían a zonas comunes no esenciales susceptibles de desafectación y enajenación. Por ello, consideró válida su incorporación al proyecto de infraestructura vial, enfatizando que la destinación de dichos espacios estaba vinculada a intereses colectivos que prevalecen sobre el interés estrictamente particular cuando concurren motivos de utilidad pública.

Como defensa principal, la EDU propuso la excepción de presunción de legalidad de los actos administrativos, afirmando que las resoluciones que declararon la urgencia iniciaron la adquisición de los predios y ordenaron la expropiación se encontraban en firme, no habían sido suspendidas ni anuladas judicialmente y, por tanto, producían todos sus efectos jurídicos. Igualmente formuló las excepciones de inexistencia del perjuicio y de inexistencia de la obligación de indemnizar, al considerar que la parte demandante no había demostrado ni cuantificado adecuadamente los daños cuya reparación reclamaba.

Finalmente, la demandada reiteró que todo el procedimiento de adquisición y expropiación se adelantó con observancia del debido proceso, la publicidad, la transparencia y el derecho de contradicción. Con fundamento en ello, solicitó negar las pretensiones de la demanda, mantener la validez de los actos administrativos cuestionados y reconocer que las actuaciones adelantadas por el Municipio de Medellín y la EDU se ajustaron plenamente al ordenamiento jurídico y a los fines de utilidad pública que justificaron la expropiación.

- Municipio de Medellín

El Municipio de Medellín, por conducto de su apoderada, sostuvo que la expropiación administrativa cuestionada se ajustó plenamente a la ley y negó que los actos administrativos estuvieran desprovistos de motivación. Explicó que la Resolución GG-145 de 2012 indicó expresamente que los inmuebles expropiados serían destinados a la ejecución del proyecto de utilidad pública denominado “Paso a desnivel de la Transversal Inferior con Loma de Los Balsos”, iniciativa que, según la entidad, generaría importantes beneficios para la movilidad de la ciudad.

La demandada afirmó que la declaratoria de urgencia también estaba debidamente sustentada. Señaló que la Ley 388 de 1997 prevé varios criterios para adoptar dicha medida y que basta la configuración de uno de ellos para justificar la expropiación por vía administrativa. Indicó que el proyecto era prioritario para solucionar problemas de movilidad, que se encontraba incorporado en los instrumentos de planeación municipal y que su ejecución había sido prevista y ratificada en los distintos planes de desarrollo del municipio.

Asimismo, sostuvo que el proyecto vial era compatible con el Plan de Ordenamiento Territorial y con el sistema vial metropolitano. Para respaldar esta afirmación, explicó que la ampliación de la Loma de Los Balsos y el paso a desnivel hacían parte de la planeación vial de largo plazo del municipio y del Área Metropolitana, y que el diseño finalmente adoptado obedeció a estudios técnicos y a las facultades otorgadas al Departamento Administrativo de Planeación para ajustar los proyectos conforme a las necesidades de movilidad.

La entidad también rechazó los argumentos de la parte actora relacionados con la naturaleza del terreno afectado y con la supuesta vulneración del espacio público. Al respecto, manifestó que varias afirmaciones de la demanda correspondían a apreciaciones subjetivas o interpretaciones erróneas de la normativa. Además, recordó que en una acción popular previamente decidida se había concluido que el área objeto de expropiación no tenía acreditado el carácter de bien de uso público y que, una vez culminado el procedimiento expropiatorio, estaría destinada precisamente al uso colectivo derivado de la obra vial.

Finalmente, la demandada reiteró que la expropiación perseguía la ejecución de una obra de gran importancia para superar los conflictos de tránsito del sector y mejorar la conectividad vial de la ciudad. Con fundamento en ello, mantuvo íntegramente los argumentos expuestos en la contestación inicial de la demanda, solicitó practicar las pruebas propuestas y pidió al despacho judicial desestimar las pretensiones formuladas por la Urbanización Portofino P.H.

- El Fondo de Valorización del Municipio de Medellín

En la contestación de la reforma de la demanda, el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín (FONVALMED) sostuvo que el acto administrativo de expropiación sí contenía una motivación suficiente y ajustada a derecho. Indicó que la Resolución GG-145 de 2012 expuso de manera expresa los fundamentos normativos y las razones de utilidad pública e interés social que justificaban la intervención sobre los inmuebles afectados, por lo que rechazó las afirmaciones de la parte actora acerca de una supuesta falta de motivación.

La entidad demandada explicó que los bienes expropiados fueron destinados a la ejecución del proyecto vial denominado «Paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de Los Balsos», obra declarada de utilidad pública. Señaló que la expropiación encontraba respaldo en el principio según el cual el interés general prevalece sobre el interés particular cuando se persiguen fines colectivos legalmente definidos por el legislador.

Asimismo, afirmó que la declaratoria de urgencia se ajustó a los criterios previstos en la Ley 388 de 1997 y que no era necesario acreditar simultáneamente todas las condiciones mencionadas por los demandantes. Añadió que el Municipio de Medellín, mediante las disposiciones contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial y diversos acuerdos municipales, había facultado a la administración para acudir al mecanismo de expropiación administrativa con el propósito de desarrollar proyectos de infraestructura y espacio público de interés general.

La demandada también sostuvo que el proyecto vial hacía parte de la planeación urbana y de los planes de desarrollo adoptados por la administración municipal. En ese sentido, indicó que la obra había sido incorporada dentro del denominado Plan Vial de El Poblado y que continuó siendo priorizada por las administraciones sucesivas, razón por la cual su ejecución conservaba plena vigencia jurídica y presupuestal. Igualmente, rechazó varias afirmaciones de la demanda por considerarlas apreciaciones subjetivas de los actores o interpretaciones erróneas de la normativa aplicable.

Finalmente, el apoderado de FONVALMED manifestó que las franjas de terreno adquiridas correspondían a bienes comunes no esenciales de la copropiedad y negó que existieran las irregularidades alegadas por la parte demandante. Con fundamento en ello, reiteró integralmente las razones de defensa expuestas en la contestación inicial de la demanda y solicitó desestimar las pretensiones formuladas en su contra.

II. LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 30 de mayo de 2014⁵, profirió fallo de primera instancia en el cual resolvió lo siguiente:

PRIMERO. NEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA promovida por la

Urbanización Portofino en ejercicio del medio de control especial de nulidad y restablecimiento del derecho - expropiación por vía administrativa - contra Empresa de Desarrollo Urbano, el Municipio de Medellín y el Fondo de Valorización del municipio de Medellín.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la Urbanización Portofino P.H., conforme a los artículos 188 del CPACA en armonía con el artículo 392 del C.P.C. Liquídense por Secretaria. Por concepto de agencias en derecho, se fija el equivalente a 9 salarios mínimos mensuales vigentes a favor de la parte demandada, así: 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de proferirse la sentencia para cada una de las entidades demandadas.

TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

5 SAMAI, Índice 43, documento «EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOCONSEJODEEST». FL. 1

Para resolver la controversia, el tribunal analizó diversos aspectos. En primer lugar, se refirió a la protección constitucional del derecho de propiedad, en ese acápite hizo énfasis en que, si bien el derecho de propiedad está amparado en nuestro ordenamiento, este no es absoluto y tiene limitaciones y debe ejercerse de acuerdo con su función social y ecológica.

Posteriormente, el tribunal analizó la expropiación como potestad del Estado y señaló que la expropiación es una institución de derecho público mediante la cual el Estado, por motivos de utilidad pública o interés social definidos por la ley, priva a un particular de la propiedad de un bien, siguiendo un procedimiento previo y con el pago de una indemnización. La Constitución Política prevé tanto la expropiación judicial como la administrativa, las cuales exigen la existencia de una causa legal de utilidad pública o interés social, la expedición de una decisión judicial o administrativa respetuosa del debido proceso y el agotamiento previo de una etapa de negociación directa. Además, la transferencia forzosa del dominio debe estar precedida por el pago de una indemnización justa al propietario afectado. Posteriormente, el tribunal profundizó en el análisis de la expropiación administrativa.

Ya respecto del caso concreto, el tribunal abordó cada uno de los cargos planteados por la accionante de la siguiente manera:

Sobre la afirmación del demandante de que la obra que justificó la expropiación no se contempló en un programa de obras públicas ni en el presupuesto del municipio para el año 2008. El tribunal señaló que el artículo 60 de la Ley 388 de 1997 exige que los procesos de adquisición y expropiación de inmuebles sean coherentes con los objetivos, usos del suelo, programas y proyectos previstos en los planes de ordenamiento territorial y en los planes de desarrollo. No obstante, la norma no impone como requisito la previa presentación de un programa de obras públicas que detalle el destino de los bienes objeto de expropiación. Basta con que existan instrumentos de planificación que evidencien que el proyecto fue concebido e incorporado por la administración y que la decisión expropiatoria guarde correspondencia con dichos instrumentos.

El tribunal encontró que la obra sí estaba contemplada en múltiples instrumentos del orden local, tales como: la Resolución núm. 120 de 2010, la Resolución núm. 0824 del 13 de mayo de 2010, el Acuerdo núm. 046 de 2006 y el Acuerdo núm. 16 de 2008.

De lo anterior, el tribunal concluyó que los cargos relacionados con la finalización del período del alcalde Alonso Salazar, la supuesta inexistencia de las condiciones de urgencia, la alegada pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución núm. 120 de 2010 y la falta de motivación del acto expropiatorio no tenían vocación de prosperidad.

Lo anterior, porque la prueba documental demostró que el proyecto vial hacía parte de una política pública de largo plazo incorporada en el POT y en los planes de desarrollo de Medellín, los cuales garantizaron la continuidad de las obras de infraestructura vial a través de distintas administraciones. Asimismo, se acreditó que la ampliación de la red vial era una prioridad para el municipio, existían estudios técnicos que justificaban la urgencia de la adquisición de los predios y los fundamentos jurídicos y fácticos de la Resolución núm. 120 de 2010 permanecían vigentes al momento de la expropiación. Por ello, el juez de primera instancia consideró que el acto demandado estaba debidamente

motivado y que la utilización de la expropiación administrativa se encontraba respaldada por razones de utilidad pública e interés social. En ese sentido señaló:

De esta forma, para la Sala ha quedado acreditado en el proceso la prioridad con que el municipio de Medellín ha asumido los proyectos de infraestructura vial que mejoren la circulación vehicular, así lo ha plasmado en su plan de ordenamiento territorial y en los planes de desarrollo, incluso en el plan actual, 2012-2015, los programas para el mejoramiento de infraestructura vial y sistemas de transporte son denominados, programas o proyectos bandera.

Respecto de lo señalado por el demandante sobre que la obra del paso a desnivel Transversal Inferior con Loma los Balsos había sido negada por una consulta popular en el año 1990. El tribunal consideró que la parte actora no cumplió con la carga de probar que el proyecto vial para el cual fueron expropiadas las franjas de terreno hubiera sido rechazado por la comunidad mediante una consulta popular realizada en 1990. En consecuencia, al no acreditarse ese supuesto fáctico, no era posible derivar de él la nulidad del acto administrativo de expropiación, por lo que el cargo no estaba llamado a prosperar.

Finalmente, señaló que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, es distinta la naturaleza de los bienes de uso común de las propiedades horizontales y la de los bienes de uso público, en ese sentido indicó que: las tres franjas de terreno expropiadas sí podían ser objeto de la potestad expropiatoria del Estado, pues, aunque hacían parte de las zonas comunes de la Urbanización Portofino P.H., mantenían la condición de bienes privados y no podían equipararse a bienes de uso público.

En consecuencia, no gozaban de una protección que impidiera su expropiación. Además, carecería de sentido acudir a la expropiación por motivos de utilidad pública o interés social respecto de bienes que ya estuvieran destinados al uso público. Por el contrario, este mecanismo recae sobre bienes privados para destinarlos a proyectos que satisfacen necesidades colectivas y materializan la prevalencia del interés general sobre el particular.

III.- DEL RECURSO DE APELACIÓN

La parte actora interpuso recurso de apelación en los siguientes términos:

Cuestionó la decisión adoptada por el a quo al considerar que efectuó un análisis insuficiente del marco constitucional y legal que gobierna las obras públicas, la expropiación administrativa y la declaratoria de urgencia, y que, por tal razón, concluyó erradamente que los actos administrativos demandados se ajustaban al ordenamiento jurídico. En ese contexto, la sustentación del recurso de apelación se estructura, esencialmente, sobre dos ejes argumentativos principales.

Por un lado, argumentó que la sentencia incurrió en error al considerar ajustada a derecho la declaratoria de urgencia que sirvió de fundamento para adelantar la expropiación administrativa de los inmuebles requeridos para la ejecución del proyecto vial denominado «Paso a desnivel transversal inferior con Loma de los Balsos».

En criterio del apelante, la obra en cuestión no podía considerarse válidamente incorporada a un programa o plan de obras públicas del Municipio de Medellín, pues nunca fue objeto de adopción mediante el correspondiente acuerdo municipal.

Según lo afirmó el recurrente, la Constitución Política distingue claramente entre los planes de desarrollo económico y social y los planes o programas de obras públicas, asignando al alcalde la iniciativa para presentar ambos proyectos, pero reservando al concejo municipal la competencia para adoptar cada uno de ellos mediante acuerdos independientes. Por ello, considera jurídicamente inadmisible que un listado de obras incluido dentro del Plan de Desarrollo sustituya o absorba el acuerdo específico de obras públicas exigido por el ordenamiento.

Sostiene igualmente que la sentencia confundió instrumentos de planificación distintos al asumir que la inclusión de la obra en diversos documentos, tales como el Plan de Ordenamiento Territorial, planes de desarrollo o instrumentos metropolitanos de movilidad, resultaba suficiente para tener por cumplida la exigencia constitucional y legal de adopción de un programa de obras públicas. Según el recurrente, dichos instrumentos pueden servir como antecedentes técnicos o de planificación, pero no reemplazan el acto jurídico formal mediante el cual el concejo municipal aprueba las obras públicas que autorizan intervenciones sobre la propiedad privada.

En desarrollo de esta censura, el demandante enfatiza que el proyecto tuvo origen en propuestas contempladas desde años atrás dentro de la planificación metropolitana, e incluso recuerda que determinadas iniciativas viales de la zona fueron objeto de controversias ciudadanas. Con fundamento en ello, afirma que la administración municipal no podía acudir a referencias contenidas en instrumentos metropolitanos o en estudios técnicos para suplir la inexistencia de un acuerdo municipal específico de obras públicas.

A partir de esa premisa, concluye que tampoco se configuraban las condiciones que permitían declarar la urgencia para los efectos expropiatorios previstos en la Ley 388 de 1997. En su entender, la ausencia de un programa de obras públicas válidamente adoptado impedía predicar la prioridad institucional requerida para acudir a la expropiación administrativa, razón por la cual los actos acusados carecían de soporte jurídico suficiente y la sentencia debía haber declarado su nulidad.

Por otro lado, el demandante también señaló que la interpretación realizada por el tribunal acerca de la naturaleza jurídica de los bienes afectados y del alcance de las potestades estatales de expropiación fue equivocada.

El apelante parte de resaltar la especial protección constitucional del derecho de propiedad y afirma que toda actuación encaminada a privar a un particular de sus bienes exige una observancia rigurosa de las garantías propias del debido proceso administrativo. En ese sentido, sostiene que la decisión de expropiar no podía justificarse únicamente en estudios técnicos, diagnósticos de movilidad o consideraciones generales sobre conveniencia urbanística, sino que requería una motivación específica y suficiente acerca de las razones de utilidad pública o interés social que justificaban la afectación concreta de los inmuebles involucrados.

El actor argumenta que, conforme a los artículos 58, 63 y 82 de la Constitución, el espacio público está integrado tanto por bienes de uso público como por bienes privados del espacio público, categoría dentro de la cual ubica los antejardines. Sostiene que estos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables mientras exista material y

jurídicamente la propiedad horizontal a la que pertenecen, por lo que ni sus propietarios ni las autoridades pueden modificar su destinación, transformarlos o eliminarlos.

Con base en esa premisa, afirma que la pretensión del Municipio de Medellín de expropiar áreas correspondientes a los antejardines de la Urbanización Portofino P.H. para destinarlas a la ampliación de vías vulnera el deber constitucional de protección e integridad del espacio público. Señala además que, de haber sido necesaria la reserva de terrenos para futuras obras viales, estas áreas debieron ser cedidas por los urbanizadores al momento de obtener las licencias de construcción, en cumplimiento de las obligaciones urbanísticas previstas en la Ley 388 de 1997, por lo que la expropiación posterior desconoce los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

Finalmente, sostiene que los antejardines cumplen las funciones social y ecológica de la propiedad y constituyen una manifestación del interés general y un derecho colectivo protegido por la Constitución y la Ley 472 de 1998. Por ello, considera contrario al ordenamiento jurídico admitir que puedan ser desafectados, enajenados, expropiados o convertidos en bienes de uso público, ya que su única destinación legítima es la conservación como elementos permanentes del espacio público.

IV.- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

Mediante providencia del 31 de agosto de 2016⁶ y 17 de septiembre de 2018⁷ se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado para alegar de conclusión, respectivamente.

Alegatos de conclusión en segunda instancia.

4.2.1. El Fondo de Valorización del Municipio de Medellín -FONVALMED-

En su escrito señaló que reiteraba lo sostenido en la contestación de la demanda.

4.2.2. Empresa de Desarrollo Urbano

Sostuvo que no se acreditó la ilegalidad de los actos administrativos que dispusieron la expropiación por vía administrativa ni la alegada falsa motivación. Indicó que el proyecto vial que justificó la adquisición de los predios estaba respaldado por diversos instrumentos de planificación urbana vigentes, entre ellos el Plan de Desarrollo de Medellín 2008-2011, acogido posteriormente por el Plan de Desarrollo 2012-2015, así como por el POT ajustado mediante el Acuerdo 046 de 2006, que facultó al Departamento Administrativo de Planeación para declarar las condiciones de urgencia requeridas para acudir a la expropiación administrativa. En ese sentido, afirmó que los fundamentos jurídicos de la Resolución núm. 120 de 2010 permanecían vigentes y que no se configuró pérdida de fuerza ejecutoria.

Asimismo, señaló que los terrenos expropiados correspondían a zonas comunes no esenciales de la Urbanización Portofino y que el demandante confundía los bienes de uso público con bienes privados que hacen parte del espacio público. Por ello, sostuvo

6 SAMAI, Índice 43, documento «EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOCONSEJODEEST». FL. 144

7 SAMAI, Índice 43, documento «EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOCONSEJODEEST». FL. 177

que dichas áreas podían ser expropiadas legítimamente en atención al interés general, conforme al artículo 58 de la Constitución. Agregó que el proyecto del paso a desnivel de la Transversal Inferior con Loma de los Balsos respondía a una necesidad histórica de mejoramiento de la movilidad, identificada en distintos estudios, planes viales y actos administrativos, los cuales evidenciaban la utilidad pública, el interés social y la urgencia de la obra.

Los demás sujetos procesales no presentaron alegatos de conclusión en segunda instancia.

El Ministerio Público no rindió concepto en el presente proceso.

V.- CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con el artículo 150 del CPACA⁸ y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia.

Exposición y planteamiento del caso

La Sala encuentra que la Dirección del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín expidió la Resolución núm. 120 de 2010, «Por medio de la cual se declara situación de urgencia para la adquisición de inmuebles con destino a la construcción de paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de Los Balsos».

De manera posterior, la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU) profirió la Resolución núm. GG-961 del 9 de noviembre de 2011, «Por la cual se inician las diligencias tendientes a la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra». En esta resolución se formuló una oferta por tres franjas de terreno con áreas de 24,71 metros cuadrados, 9,97 metros cuadrados y 40,39 metros cuadrados, las cuales sumaban un área total de 75,07 metros cuadrados. Dichas franjas hacían parte de los bienes cuyas matrículas inmobiliarias correspondían a los predios identificados con los números 001-934866, 001-899335 y 001-899336, sometidos al régimen de propiedad horizontal y de propiedad de la Urbanización Portofino P.H. La oferta realizada ascendió a la suma de setenta y cinco millones de pesos colombianos.

Al no haberse logrado un acuerdo para la enajenación voluntaria, la misma Empresa de Desarrollo Urbano (EDU) expidió la Resolución núm. GG-145 del 29 de marzo de 2012, por medio de la cual ordenó la expropiación administrativa de las franjas de terreno a las que

8 ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO

DE RADICACIÓN. <Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> <Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. [Destaca la Sala].

se refería la Resolución núm. GG-961 del 9 de noviembre de 2011 y reconoció un precio indemnizatorio de setenta y cinco millones de pesos colombianos.

El 19 de septiembre de 2012, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, la Urbanización Portofino P.H. demandó las Resoluciones núm. 120 del 17 de marzo de 2010, núm. GG-961 del 9 de noviembre de 2011 y núm. GG-145 del 29 de marzo de 2012.

En la demanda se sostuvo que no había lugar a decretar la situación de urgencia para adelantar la obra pública denominada «Paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de Los Balsos», pues dicha obra carecía de sustento legal, por cuanto no fue adoptada mediante un plan o programa de obras públicas aprobado por el Concejo de Medellín a través de un acuerdo municipal independiente del Plan de Desarrollo.

Asimismo, el demandante señaló que a los bienes que conforman el espacio público se les extienden las garantías propias de los bienes de uso público y que, por tanto, también les son predicables las características de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. En consecuencia, sostuvo que los antejardines de la Urbanización Portofino P.H. constituían espacio público protegido constitucionalmente.

El Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la demanda en dos oportunidades. En la segunda ocasión señaló que la demanda presentaba una indebida acumulación de pretensiones, ya que solicitaba la nulidad de las Resoluciones núm. GG-145 de 2012 y GG-961 de 2011, actos administrativos de carácter particular expedidos dentro de un proceso de expropiación por vía administrativa, cuya legalidad debía controvertirse mediante el procedimiento especial previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

Asimismo, se pretendía la nulidad de la Resolución núm. 120 de 2010, expedida por el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín, la cual constituía un acto administrativo de carácter general y debía demandarse a través del medio de control de nulidad regulado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Sostuvo que, dado que ambos tipos de actos estaban sujetos a procedimientos distintos, no era procedente acumular en una misma demanda las pretensiones de nulidad contra actos particulares derivados del proceso expropiatorio y la nulidad de un acto de carácter general. En consecuencia, correspondía a la parte demandante adecuar las pretensiones de la demanda.

Conforme a lo anterior, la Urbanización Portofino P.H. modificó sus pretensiones y solicitó únicamente la nulidad de la Resolución núm. GG-145 del 29 de marzo de 2012. Con dicha adecuación, el tribunal admitió la demanda y surtió el proceso de primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instancia el 30 de mayo de 2014, mediante la cual negó todas las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.

La parte demandante interpuso recurso de apelación y formuló los siguientes reparos frente al análisis efectuado en la sentencia de primera instancia: i) señaló que el a quo se equivocó al considerar que se configuraban los supuestos legales y constitucionales para decretar la urgencia que habilitaba a la administración para adelantar los procesos de expropiación administrativa; en especial, sostuvo que el tribunal confundió instrumentos de planificación distintos al asumir que la inclusión de la obra en diversos documentos,

tales como el Plan de Ordenamiento Territorial, los planes de desarrollo o los instrumentos metropolitanos de movilidad, resultaba suficiente para justificar dicha declaratoria; y ii) sostuvo que el tribunal erró al estudiar la naturaleza jurídica de los bienes afectados y el alcance de las potestades estatales de expropiación sobre estos.

A partir de los cargos formulados en el recurso de apelación por la parte actora, corresponde a la Sala determinar si le asiste razón a la demandante en cuanto a las deficiencias que, en su criterio, presenta la sentencia de primera instancia, en especial en lo concerniente al análisis efectuado sobre si se configuraban las condiciones que permitían declarar la urgencia para los efectos expropiatorios previstos en la Ley 388 de 1997. No obstante, en ese acápite la Sala realizará de manera previa un análisis de la congruencia entre las pretensiones de la demanda, la carga argumentativa asumida por la parte demandante y los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación, así como de la naturaleza jurídica de los bienes afectados por la actuación administrativa.

Acto demandado

Se tiene que en el sub judice es cuestionado únicamente el siguiente acto administrativo:

-  Resolución núm. GG-145 del 29 de marzo de 2012. Mediante este acto administrativo, la gerente general de la Empresa de Desarrollo Urbano decretó la expropiación administrativa de tres franjas de terreno con áreas de 24,71 metros cuadrados, 9,97 metros cuadrados y 40,39 metros cuadrados, las cuales sumaban un área total de 75,07 metros cuadrados. Dichas franjas hacían parte de los bienes cuyas matrículas inmobiliarias correspondían a los predios identificados con los números 001-934866, 001-899335 y 001-899336, sometidos al régimen de propiedad horizontal y de propiedad de la Urbanización Portofino P.H. La entidad había formulado una oferta de compra por valor de setenta y cinco millones de pesos colombianos. A través de dicho acto administrativo, se ordenó la expropiación de las mencionadas franjas y se fijó una indemnización por valor de setenta y cinco millones de pesos colombianos.

RESOLUCIÓN GG-145

(29 DE MARZO DE 2012)

«Por la cual se decreta una expropiación por vía administrativa de tres franjas de terreno»

LA GERENTE GENERAL DE LA EMPRESA DE DESARROLLO URBANO-EDU

En uso de sus facultades legales de conformidad con el Decreto N° 0395 del 02 de marzo de 2011"Por el cual se Delega facultades en materia de adquisición de predios a la Empresa de Desarrollo Urbano y se dictan otras disposiciones.", y en especial las otorgadas por la Ley 9ª de 1989 y los artículos 58, 63, 64 y 65 y siguientes de la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo Municipal N° 46 de 2006 "Por e! cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellin".

CONSIDERANDO

[…]

Que el Concejo Municipal de la Ciudad de Medellin mediante el Acuerdo Municipal N° 46 de 2006 "Por el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellin" en su artículo 485 facultó al Departamento Administrativo de Planeación Municipal para declarar las condiciones de urgencia, de que trata el artículo 64 de la Ley 388 de 1997, con el fin de utilizar el mecanismo de la expropiación por vía administrativa. 8. Que el Departamento Administrativo de Planeación Municipal en uso de sus atribuciones legales, en especial las conferidas en los artículos 58, 63, 64 ? 65 de la Ley 388 de 1997, de conformidad con la competencia asignada en el Acuerdo 46 de 2006, expidió la Resolución 120 del 17 de marzo de 2010 "Por medio de la cual se declara situación de urgencia para adquisición de inmuebles con destino a la construcción de paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de Los Balsos".

Que dentro de esta Administración se propone la estructuración y puesta en operación del Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburrá, así como la construcción de la infraestructura vial que genere nuevas conexiones, mejorando la accesibilidad a nuevos servicios, sectores y lugares, prerrequisitos, tanto para la habitabilidad del territorio municipal, como para la competitividad y el desarrollo, dado que una ciudad moderna y en crecimiento demanda una movilidad y servicio de transporte ágil, confortable y seguro, garantizando así, calidad de vida, ambiente sano para lodos los ciudadanos. Por lo tanto, una mejor movilidad es determinante en la competitividad de la ciudad.

Que desde la funcionalidad, y según el Acuerdo Municipal 46 de 2006, calle 12 sur, Loma de los Balsos, por su jerarquía se clasifica como vía arteria menor con proyecto de ampliación, cuya función es distribuir y canalizar tránsito vehicular hacia o desde el sistema arterial colector hasta diferentes sectores urbanos, en forma directa o con intervención complementaria de vías de servicio. Con la solución a desnivel en este cruce se mejora capacidad de esta intersección, dado que con la doble calzada de Los Balsos puede movilizar mayor cantidad de vehículos con poca interrupción, debido a que no habrá cruce semaforizado, porque el flujo de la Transversal Inferior se hará a través del deprimido, sólo se tendrá el semáforo para el atravesamiento del peatón. se la 11. Que mediante el Acuerdo número 47 de 2007, el Concejo de Medellín aprobó el presupuesto general del Municipio de Medellín para la vigencia fiscal de 2008, donde se incluyó este proyecto vial. Que mediante Resolución Municipal N° 0725 del 29 de julio de 2009, se decretaron las obras susceptibles de financiarse total o parcialmente con la contribución de valorización, la cual fuera modificada por Resolución N° 0824 del 13 de mayo de 2010, incluyéndose para tal fin, en artículo 1 de las citadas resoluciones el "Paso a desnivel Transversal Inferior con Loma los Balsos".

Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 66 de la Ley 388 de 1997, se expidió la Resolución N° GG-961 del 09 de noviembre de 2011 "Por la cual se inician las diligencias tendientes a la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra", sobre tres franjas de terreno con un área discriminada para cada una de ellas de 24.71 mts², 9.97 mts2 y 40.39 mts², las cuales suman un área total de 75.07 mts² segregadas de un bien inmueble de mayor extensión, ubicado en la Carrera 32 N° 6 Sur- 295. de esta ciudad, propiedad de la URBANIZACIÓN PORTOFINO P.H.

[…]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: OBJETO: Ordenar a expropiación por Vía Administrativa de tres franjas de terreno con un área discriminada para cada una de 24.71 mts, 9.97

mts²y 40.35 mtsts², Las cuales suman un área Lote de 75.07 mts segregadas de un bien inmueble de mayor extensión, ubicado en la Carrera 32 N 8 Sur - 295 de esta ciudad, propiedad de la URBANIZACIÓN PORTOFINO P.H. - ALIANZA FIDUCIARIA

S.A. FIDEICOMISO ADM EL CIGARRAL- con identificación tributaria NIT 900051123-

3. representada legalmente por el señor CESAR ADOLFO CORDOBA GARCIA identificado con cedula de ciudadanía N 3.302.354 la señora MARTHA LIGIA ARANGO DE CORCOBA identificada con cédula de ciudadanía N° 32 079.507, quien haga sus veces, de conformidad con el certificado ce Existencia y Representación Legal expedido por la Subsecretaria del Orden Civil de Secretaría de Gobierno Municipal, cuya descripción, áreas y linderos de los predios de mayor extensión y de las franjas de terreno a adquirir son: […]

[…]

Parágrafo 1: El predio en el que se encuentra ubicado la URBANIZACIÓN PORTOFINO P.H. ALIANZA FIDUCIARIA S.A. FIDEICOMISO ADM EL CIGARRAL-,

se compone de tres edificios, denominados etapa 1, etapa 2 y etapa 3, además se compone de un lote de terreno destinado a zona común de dicha urbanización; los cuales tienen Matriculas Inmobiliarias independientes e identificados con los números 001-934866, 001-899335 y 001-899336 respectivamente; pero la Subsecretaría de Catastro del Municipio de Medellín los considera como una sola unidad predial identificada con el COBAMA 14150010002, toda vez que el mismo fue sometido al Régimen de Propiedad Horizontal.

ARTÍCULO SEGUNDO: TRADICION: Las Copropietarios y la persona denominada URBANIZACION PORTCFINO P.4. - ALIANZA FDUCIARIA titularidad S.A.

FIDEICOMISO ADM EL CIGARRAL-, adquirieron la titularidad del Derecho de Dominio en virtud de la Ley, las zonas comunes a someterse a copropiedad al Reglamento de Propiedad Horizontal, según la escritura púbica N° 1.153 del 29 de julio de 2005, otorgada en la Notaria Tercera del Círculo Notarial de Envigado, reglamento de la escritura pública N° 215 de 22 de marzo de 2006, escritura otorgada en la Notaría Tercera del círculo de Envigado y por la escritura pública N° 1 685 del día 30 de septiembre de 2006.

[…]

ARTÍCULO TERCERO: INDEMNIZACIÓN: El valor total de la indemnización que se reconoce por la presente Resolución, es conforme al avalúo comercial del día 27 de julio de 2011, con radicación N° 8002011 ER 5318 del día 23 de mayo de 2011, el cual fue ratificado mediante auto N° 002 del 12 de octubre de 2011, realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC -, el cual fue notificado de manera personal el día 20 de octubre de 2011, a la Coordinación General de la Unidad de Reasentamiento Integral de la -EDU-, por la suma de SETENTA Y CINCO MILLONES SETENTA MIL PESOS M/L ($ 75.070.000), discriminados de la siguiente manera: […]

ARTÍCULO CUARTO: DESTINACIÓN. Las tres franjas de terreno con un área discriminada para cada una de 24.71 mts², 5.57 mts² y 4C.39 mts², les cuales suman área total de 75.07 mts segregadas con un inmueble de mayor extensión, ubicado en la Carrera 32 N 5 Sur - 255 de esta ciudad, propiedad de LA URBANIZACIÓN PORTOFINO P.H. -ALIANZA FIDUCIARIA S.A. ADM EL CIGARRAL- serán

destinadas para la ejecución del proyecto de utilidad pública denominado “construcción de paso de la transversal inferior con la Loma de Los Balsos” según lo establecido por la Resolución núm. 120 del 17 de marzo de 2020.

[…]

ARTÍCULO DECIMO. ORDEN DE NOTIFICACIÓN Y RECURSOS. La presente

Resolución será notificada al representante legal y administrador (a) de la URBANIZACIÓN PORTOFINO P.H. - ALIANZA FIDUCIARIA S.A. FIDEICOMISO

ADM EL CIGARRAL-, de conformidad con lo previsto en el artículo 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo. Contra la presente resolución procede el recurso de reposición que deberá ser interpuesto ante la Gerente General de la Empresa de Desarrollo Urbano - EDU-, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación personal o la desfijación del edicto, según el caso.

Análisis de la Sala

Del reparo relacionado con el análisis efectuado sobre la configuración de las condiciones que permitían declarar la urgencia para adelantar la obra denominada «Paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de Los Balsos» y de la ineptitud de la demanda por incongruencia entre su fundamentación y las pretensiones

En este cargo, el apelante sostiene, en síntesis, que la obra denominada «construcción de paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de Los Balsos» no podía justificar la declaratoria de urgencia que habilitó la expropiación administrativa, por cuanto no se encontraba contemplada en un plan o programa de obras públicas. Al respecto, afirma que, para el momento en que se declaró la urgencia para adelantar dicha obra, no existía ningún acuerdo de obras públicas expedido por el Concejo de Medellín. Asimismo, sostiene que el a quo erró al concluir que se cumplían los presupuestos legales para decretar la urgencia que daba lugar a la expropiación administrativa, pues considera que no bastaba con que el proyecto estuviera incluido en el Plan de Desarrollo del Municipio de Medellín para el período 2008-2011.

En consecuencia, sería del caso determinar si, para la fecha en que el Municipio de Medellín declaró la utilidad pública e invocó las condiciones de urgencia para adelantar las expropiaciones requeridas para la ejecución de la obra denominada «construcción de paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de Los Balsos», se encontraban acreditados los presupuestos previstos en los artículos 63 y 64 de la Ley 388 de 1997, relativos, respectivamente, a los motivos de utilidad pública y a las condiciones de urgencia que habilitan la expropiación por vía administrativa, en lugar de la judicial.

No obstante, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo sobre este cargo, toda vez que, al revisar el acto demandado, advierte que no fue mediante este que se declaró la situación de urgencia para la ejecución de la obra que requirió la expropiación parcial de los inmuebles de propiedad de la demandante. En efecto, fue la Resolución núm. 120 del 17 de marzo de 2010 la que declaró la «situación de urgencia para la adquisición de inmuebles con destino a la construcción de paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de Los Balsos». Sin embargo, dicho acto administrativo no hace parte del objeto de controversia en este proceso, pues, al subsanar la demanda, la parte actora circunscribió sus pretensiones de nulidad a la Resolución núm. GG-145 del 29 de marzo de 2012.

En este punto, la Sala destaca que el acto administrativo mediante el cual se declara la utilidad pública y la situación de urgencia que habilitan la expropiación administrativa sí es susceptible de control judicial. No obstante, tal como lo advirtió el a quo en el auto inadmisorio de la demanda, dicho control no se ejerce mediante la acción especial prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, sino a través de los medios de control

ordinarios establecidos en el CPACA. En ese sentido se ha pronunciado de manera reiterada la jurisprudencia de esta Corporación:

Resulta necesario puntualizar que el acto mediante el cual el ente territorial declara la urgencia para la adquisición de inmuebles en el marco de un proceso de expropiación es un acto mixto, en tanto produce efectos generales representados por los motivos de interés general que se invocan para calificar un predio como de utilidad pública, pero también provocan efectos particulares en la medida en que crean una situación jurídica en relación con el derecho de propiedad que ostenta el particular sobre el predio objeto de esa decisión.

[…]

También se ha indicado que el carácter mixto de este tipo de actos permite que sean impugnables por medio de las acciones de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo de lo que se pretenda en cada caso. Así, si lo que se busca es la desaparición de aquella parte que afecta de manera directa y específica el inmueble de propiedad del demandante o la indemnización de perjuicios la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho; en tanto que si lo perseguido es la desaparición de los efectos jurídicos del acto sin ninguna referencia a un interés subjetivo entonces la procedente es la acción de simple nulidad.

[…]

El control judicial entonces depende de la situación jurídica en la que se encuentre el actor respecto del acto censurado, de la pretensión formulada y de los cargos esbozados para controvertir la legalidad de la decisión, toda vez que se requiere que en uno y otro caso se precisen de manera directa y detallada⁹. [Destaca la Sala].

Así las cosas, el a quo acertó al negar la acumulación de pretensiones, pues la acción especial contemplada en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 se encuentra sometida a un procedimiento con términos y reglas procesales distintas de las previstas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por esa razón, su acumulación desconocería el requisito previsto en el artículo 165 del CPACA, según el cual las pretensiones acumuladas deben tramitarse por el mismo procedimiento. En ese sentido:

Ahora bien, teniendo claridad sobre las acciones y medios de control a los que son susceptibles cada uno de los actos administrativos demandados, la Sala observa que la demanda adolece de una indebida acumulación de pretensiones, toda vez que el proceso contemplado en el artículo 138 del CPACA tiene un trámite procedimental distinto al previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

Así las cosas, no se cumple con el numeral cuarto del artículo 165 del CPACA, conforme al cual la acumulación de pretensiones exige que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. En ese sentido, la norma señala: «en la demanda se podrán acumular las pretensiones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho […] siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: […] 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento».

Lo anterior, porque, como ya se mencionó, las normas procesales contempladas en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 son distintas de aquellas que atañen al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 14 de abril de 2016, Radicación núm.: 05001233100020030010301. MP: Guillermo Vargas Ayala.

Teniendo en cuenta que, en virtud del auto del 10 de mayo de 2016, el asunto bajo estudio se tramita mediante la acción especial contemplada en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, la Sala se abstendrá de estudiar la pretensión tendiente a declarar la nulidad del Acuerdo núm. 020 del 31 de agosto de 2013 y de la Resolución núm. 118 del 2 de septiembre de 2014; en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones y se abstendrá de estudiar los cargos que se encuentran relacionados con tales actos¹⁰

Ahora bien, al adecuar la demanda, la parte actora pudo dirigir sus pretensiones contra la Resolución núm. 120 del 17 de marzo de 2010, lo que habría resultado congruente con el cargo encaminado a cuestionar la configuración de los presupuestos legales para declarar la urgencia que permitió adelantar la expropiación por vía administrativa. Sin embargo, optó por excluir de sus pretensiones la referida resolución y limitar el juicio de legalidad a la Resolución núm. GG-145 del 29 de marzo de 2012. En consecuencia, la legalidad de la Resolución núm. 120 de 2010 no constituye materia de debate en este proceso.

En efecto, la Resolución núm. GG-145 del 29 de marzo de 2012 tuvo por objeto decretar la expropiación parcial de los inmuebles de propiedad de la demandante, mas no declarar la situación de urgencia para la adquisición de inmuebles con destino a la construcción del paso a desnivel de la Transversal Inferior con la Loma de Los Balsos, determinación que ya había sido adoptada mediante un acto administrativo distinto.

Por consiguiente, acceder al estudio propuesto por la demandante implicaría someter a control judicial la legalidad de un acto administrativo respecto del cual no se formuló pretensión de nulidad. Ello desconocería el principio de congruencia que rige las decisiones judiciales y la naturaleza rogada de esta jurisdicción. Además, supondría enervar la presunción de legalidad que ampara a la Resolución núm. 120 de 2010 sin que esta hubiera sido incorporada válidamente al litigio.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que el cargo carece de aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo, toda vez que hacerlo implicaría resolver una cuestión ajena al objeto del proceso.

5.4.2 Del reparo respecto de la naturaleza jurídica de los bienes afectados y el alcance de las potestades estatales de expropiación sobre estos

La sentencia impugnada sobre la naturaleza jurídica de los bienes expropiados sostuvo lo siguiente:

De conformidad con el certificado de existencia y representación de la parte actora, se trata de una propiedad horizontal Urbanización Portofino es una persona jurídica sin ánimo de lucro.

La Corte Constitucional se pronunció en un asunto en el cual se partía de idéntica afirmación como sucede en el presente caso, y en tal oportunidad distinguió de forma diáfana junto al sustento jurídico, la naturaleza de los bienes comunes no esenciales de las propiedades horizontales en relación con los bienes de uso público: […]

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2026, Radicación núm.: 05001233300020150242901. MP: Carlos Fernando Mantilla.

Los considerandos de la sentencia enunciada responden claramente al problema jurídico planteado en el sub lite, que consiste en sostener que las tres fajas de terreno objeto de expropiación no podían ser afectadas por gozar de características especiales lo cual normativamente no es cierto, constituyen bienes privados y la potestad expropiatoria de Estado puede afectarlos, sin que puedan confundirse con los bienes de uso público adicional a ello no es coherente entender que el Estado va a hacer uso del instrumento de la expropiación para afectar bienes por motivos de utilidad pública e interés social si estos ya se encuentran cumpliendo tales fines, por el contrario, se afectan bienes privados cuyo uso y goce le está permitido a un limitado número de sujetos, para que estos sean destinados a proyectos que concreten el principio conforme al cual prima el interés general.

La parte demandante manifestó su desacuerdo con el análisis efectuado por el a quo y en síntesis sostuvo que los antejardines de la Urbanización Portofino P.H., zona que fue expropiada mediante la Resolución núm. 145 del 29 de marzo de 2012, eran bienes privados que hacían parte del espacio público y, por ende, gozaban de las características de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad previstas en los artículos 58, 63 y 82 de la Constitución, razón por la cual ni sus propietarios ni las autoridades pueden modificar su destinación, transformarlos o eliminarlos.

A continuación, la Sala estudia el reparo del demandante, sin embargo, se pone de presente desde este momento que el mismo no tiene vocación de prosperidad, pues el demandante realiza un análisis que parte de una premisa equivocada, al confundir las garantías que ostentan los bienes destinados al espacio público con la imposibilidad de su expropiación.

Sea lo primero señalar que el objeto de la expropiación sea administrativa o judicial, es la transferencia coactiva de la propiedad de un particular al Estado cuando median motivos de utilidad pública o interés social. Así lo ha señalado la jurisprudencia:

Esta Corte ha establecido que la expropiación puede ser definida como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa¹¹ [Destaca la Sala].

El fin de la expropiación es que un bien cuyo dominio está en cabeza de una persona de derecho privado pase a la titularidad de una persona de derecho público. Es decir, que se convierta en un bien público.

Los bienes públicos lo son porque su propietario no es un particular, sino una persona de derecho público. El artículo 674 del Código Civil los define de la siguiente manera:

Artículo 674. Bienes públicos y de uso publico

Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República.

Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.

11 Corte Constitucional, Sentencia C-1074 del 4 de diciembre de 2002, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.

Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.

Entonces, la característica principal de los bienes públicos es que pertenecen a la Nación. Hoy, esa referencia a la Nación se entiende hecha a toda entidad de derecho público. Dentro de los bienes públicos existe una división en virtud del uso que se les da, la cual tiene importantes consecuencias jurídicas. Si el uso está destinado a todas las personas, se trata de bienes públicos de uso público. Por el contrario, si el uso está restringido y no es generalizado, se conocen como bienes fiscales. Al respecto:

De allí que los bienes de uso público se caractericen por: i) Pertenecer a una entidad de derecho público; ii.) Destinarse al uso común de los habitantes y, en consecuencia,

iii.) Estar por fuera del comercio. Como se nota, la característica preponderante de estos bienes proviene de la naturaleza misma de su destino o afectación, por cuanto resulta apenas natural que no puedan ejecutarse actos que afecten el uso común, precisamente, por motivos de interés general y de orden público y es tal la condición que determina que sean inalienables e imprescriptibles. (…) Por su parte, los bienes fiscales son aquellos respecto de los cuales el Estado detenta el derecho de dominio como si se tratase de un bien de propiedad particular; son bienes que están dentro del comercio y que son destinados, generalmente, al funcionamiento del ente público al cual pertenecen o a la prestación de un servicio. Cabe decir que cuando sobre esa materia se hace referencia a la noción de Estado se alude a los bienes que poseen tanto la Nación, como los departamentos, los municipios, los distritos y las entidades descentralizadas de aquellos. [Destaca la Sala]¹².

Si bien esta summa divisio contemplada en el Código Civil ha sido ampliamente debatida por la doctrina y, en la actualidad, se relativiza que todos los bienes de propiedad del Estado puedan encontrarse en una u otra categoría, ello ocurre, por ejemplo, con los baldíos, los cuales han sido ubicados en una subcategoría especial denominada bienes fiscales adjudicables¹³. Lo cierto es que en nuestra legislación dicha división persiste¹⁴.

Respecto del caso bajo estudio, se tiene que los bienes expropiados mediante el acto administrativo demandado, esto es, las tres franjas de terreno que se encontraban en los predios identificados con las matrículas inmobiliarias núm. 001-934866, núm. 001-899335 y núm. 001-899336, al ser de propiedad de la Urbanización Portofino P.H., persona jurídica de derecho privado, no podían ser considerados bienes públicos, pues la titular del derecho de dominio no era una persona jurídica de derecho público sino privado.

Visto que los inmuebles expropiados de que trata el presente asunto, por la naturaleza jurídica de su propietario, eran bienes privados, en principio podían ser objeto de

12 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 6 de marzo de 2013 dentro del rad: 13001-23-31-000-2001-00051-01, CP Enrique Gil Botero.

13 Corte Constitucional, Sentencia C-595 del 7 de diciembre de 1995, MP. Carlos Gaviria Diaz.

14 La Sala pone de presente que en la Jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte constitucional ha hecho carrera la teoría de la afectación, la cual señala que la afectación se refiere al acto por el cual un bien se incorpora o se destina al uso público, a partir de esa afectación el bien estará sometido a determinado marco jurídico. Al respecto: Corte Constitucional, Sentencia T-150 del 4 de abril de 1995, MP: Alejandro Martínez Caballero y Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 9 de abril de 2025 dentro del rad: 25001-2336-000-2012-00670-01, CP William Barrera Muñoz.

expropiación. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que el objeto de la expropiación son los derechos en cabeza de los particulares:

La expropiación por vía administrativa no es otra cosa que la potestad que tiene la Administración de “privar” del derecho a la propiedad a los particulares, dirigida a desarrollar proyectos encaminados a la utilidad pública y al interés social, de acuerdo con un procedimiento específico y previo pago de una indemnización, en la medida que la persona natural o jurídica privada sacrifica sus derechos patrimoniales para satisfacer fines estatales.

La expropiación comprende tres elementos característicos: 1. sujetos: El expropiante es el sujeto activo, es decir quien tiene la potestad expropiatoria; el beneficiario, es quien representa la razón de ser de la expropiación, el creador del motivo, de la necesidad de satisfacer un interés público y/o utilidad pública y el expropiado, titular de los derechos reales sobre los bienes requeridos por el Estado. 2. Objeto. Los derechos de índole patrimonial que sacrifican los particulares a favor de la Administración, sin incluir los derechos personales o personalísimos, para satisfacer la causa expropiandi, de allí la necesidad de establecer los derechos patrimoniales del sujeto expropiado sobre el objeto delimitado y, 3. La causa expropiandi o justificación presentada por el Estado para utilizar la figura de la expropiación.¹⁵ [Destaca la Sala].

Ahora bien, el demandante sostiene que los bienes expropiados, pese a ser de naturaleza privada, correspondían a los antejardines de la copropiedad y, por tanto, hacían parte del espacio público, razón por la cual no podían ser objeto de expropiación.

En relación con la naturaleza jurídica de los antejardines, la Sala encuentra que, aun cuando estos puedan ser de propiedad privada, ello no excluye que formen parte del espacio público desde el punto de vista urbanístico. En efecto, la normativa aplicable reconoce que determinados elementos de propiedad privada pueden encontrarse destinados al espacio público y sometidos a las limitaciones que de ello se derivan.

Así, respecto de la destinación de los antejardines como componentes del espacio público, resulta pertinente acudir a lo dispuesto en el Decreto 1504 de 1998:

Artículo 5º.- El espacio público está conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y complementarios:

I. Elementos constitutivos

[…]

Elementos constitutivos artificiales o construidos:

[…]

Son también elementos constitutivos del espacio público las áreas y elementos arquitectónicos espaciales y naturales de propiedad privada que, por su localización y condiciones ambientales y paisajísticas, sean incorporadas como tales en los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollen, tales como cubiertas, fachadas, paramentos, pórticos, antejardines, cerramientos;

De igual forma se considera parte integral del perfil vial, y por ende del espacio público, los antejardines de propiedad privada. [Destaca la Sala].

No obstante, aunque los antejardines sí forman parte del espacio público, la Sala no encuentra que, por esa sola circunstancia, estos no puedan ser objeto de expropiación ni

¹⁵ Corte Constitucional, Sentencia C-764 del 6 de noviembre de 2013, MP. Jorge Iván Palacio Palacio.

que se les trasladen las garantías de los bienes de uso público consagradas en el artículo 63 constitucional. Ello obedece, fundamentalmente, a que el hecho de que un bien integre el espacio público no modifica su naturaleza jurídica ni implica, por sí mismo, que deje de ser de propiedad privada para convertirse en un bien de naturaleza pública. La titularidad del bien no se altera; lo que sucede es que este queda destinado, según el artículo 2.º del Decreto 1504 de 1998, «a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes».

En consecuencia, los bienes expropiados mediante la Resolución GG-145 de 2012, antes de la expedición de dicho acto administrativo y de la inscripción de la transferencia del dominio en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria, continuaban siendo de propiedad de la persona jurídica Urbanización Portofino P.H. y, por ende, como bienes privados podían ser objeto de expropiación. Cuestión distinta es que, en principio, mantuvieran su destinación en favor del espacio público.

En ese sentido, tales bienes podían ser objeto de expropiación si la entidad administrativa competente, en este caso la Empresa de Desarrollo Urbano del Municipio de Medellín, consideraba necesaria su adquisición para la satisfacción de una finalidad de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la Ley 388 de 1997, tal como sucedió en el presente caso.

Aceptar la postura del recurrente, según la cual los bienes privados afectados al espacio público no pueden ser expropiados, conduciría a concluir que ningún bien de propiedad privada que forme parte del espacio público podría ser objeto de expropiación. Bajo esa lógica, elementos tales como las bahías de estacionamiento, las fachadas, los antejardines o las áreas de cerramiento de propiedad privada quedarían excluidos de cualquier proceso de adquisición forzosa por parte del Estado, aun cuando resultaran indispensables para la ejecución de obras públicas.

Tal interpretación resultaría incompatible con la finalidad misma de la expropiación y la función social de la propiedad, en la medida en que impediría la realización de múltiples proyectos de infraestructura y desarrollo urbano. En efecto, por ejemplo, en los casos de ampliación de vías públicas, son precisamente esos elementos los que, por encontrarse ubicados en las franjas colindantes con las vías existentes, suelen requerirse para la ejecución de las obras correspondientes, ya sea para la construcción o ampliación de andenes, ciclorrutas, corredores de transporte masivo o vías destinadas al tránsito vehicular.

Ahora bien, contrario a lo que sostiene el demandante, el espacio público no se vio afectado negativamente por la expedición del acto de expropiación de las franjas de terreno que eran de propiedad de la propiedad horizontal. En efecto, la circunstancia de que dichos bienes hubieran sido incorporados al patrimonio de una entidad pública mediante el mecanismo de la expropiación no implicó la pérdida de su destinación al uso colectivo ni la alteración de las condiciones que permitían su integración al espacio público.

16

Por el contrario, la medida adoptada tuvo como efecto la transferencia de la titularidad del derecho de dominio sobre tales bienes, sin que ello comportara, por sí mismo, una afectación negativa del espacio público o de los intereses colectivos asociados a su protección.

Respecto de la noción de espacio público, del deber estatal de garantizar su preservación y de su protección como derecho e interés colectivo, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:

A partir de la Constitución de 1991 el concepto de espacio público adquiere, pues, protección constitucional. Varios artículos de la Carta Política aluden específicamente a esta materia, no sólo para señalar que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 63 C.P.) sino al especificar los referidos deberes de protección y conservación que se predican del Estado respecto del espacio público en los términos del artículo 82 Superior:

"Artículo 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”

Este artículo guarda relación con otras disposiciones constitucionales conexas que definen la naturaleza de los bienes de uso público (artículo 63 C.P.), la propiedad de la Nación sobre los mismos (artículo 102 C.P.) y la posibilidad de imponer a la propiedad inmueble contribuciones por concepto de valorización (artículo 317 C.P.).

De este modo, la posibilidad de gozar del espacio público se eleva al rango de derecho colectivo específicamente consagrado en la Constitución, la cual exige al Estado velar por su protección y conservación impidiendo, entre otras cosas, (i.) la apropiación por parte de los particulares de un ámbito de acción que le pertenece a todos, (ii.) decisiones que restrinjan su destinación al uso común o excluyan a algunas personas del acceso a dicho espacio (iii.) la creación de privilegios a favor de los particulares en desmedro del interés general¹⁷

En ese sentido, es deber del Estado preservar el espacio público y cumplir los deberes expuestos en la jurisprudencia transcrita. En el presente caso, la Sala encuentra que la expropiación de los antejardines de la urbanización se realizó con la finalidad de ejecutar una obra orientada al mejoramiento de la movilidad en la ciudad de Medellín. En efecto, según se desprende del propio acto administrativo demandado, la medida se adoptó por las siguientes razones:

Que, desde la funcionalidad, y según el Acuerdo Municipal 46 de 2006, calle 12 sur, Loma de los Balsos, por su jerarquía se clasifica como vía arteria menor con proyecto de ampliación, cuya función es distribuir y canalizar tránsito vehicular hacia o desde el sistema arterial colector hasta diferentes sectores urbanos, en forma directa o con intervención complementaria de vías de servicio. Con la solución a desnivel en este cruce se mejora capacidad de esta intersección, dado que con la doble calzada de Los Balsos puede movilizar mayor cantidad de vehículos con poca interrupción, debido a que no habrá cruce semaforizado, porque el flujo de la Transversal Inferior se hará a través del deprimido, sólo se tendrá el semáforo para el atravesamiento del peatón. […]

¹⁷ Corte Constitucional, Sentencia C-265 del 16 de abril de 2002, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.

Que de conformidad con el literal e), del artículo 58 de la ley 388 de 1997, se considera motivo de utilidad pública o interés social, la ejecución de proyecto de infraestructura vial. Asimismo, el numeral 4º del artículo 65 de la precitada ley, define como criterios para la declaratoria de urgencia, la prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad.

En ese sentido, el fin de la expropiación decretada mediante la Resolución núm. 145 de 2012 era la construcción de un paso a desnivel en la intersección de la Transversal Inferior con la Loma de Los Balsos. Es decir, la destinación de los terrenos al espacio público se mantuvo, pues, lejos de sustraerse de dicho ámbito, continuaron con el cumplimiento de una finalidad colectiva asociada a la movilidad y al desarrollo de infraestructura urbana.

Conviene recordar que el artículo 5 del Decreto 1504 de 1998 establece que forman parte del espacio público elementos tales como los «puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardinales, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamientos para bicicletas, estacionamientos para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas y carriles». En consecuencia, la ejecución de una obra pública destinada a mejorar la infraestructura vial no resulta incompatible con la preservación del espacio público, sino que constituye una de las manifestaciones de su adecuada gestión y aprovechamiento en beneficio de la comunidad.

Así las cosas, la destinación de las franjas de terreno al espacio público se mantuvo. Lo que cambió fue su titularidad, pues pasaron de estar en cabeza de un particular, en este caso la Urbanización Portofino P.H., a ser de propiedad de una entidad de derecho público. Lo anterior ocurrió a cambio de la correspondiente indemnización, determinada en la Resolución núm. 145 de 2012, cuyo monto no constituye objeto de controversia en el presente proceso.

En consecuencia, se tiene que la expropiación cuestionada no produjo una afectación negativa del espacio público. Por el contrario, la transferencia del dominio se realizó con el propósito de ejecutar una obra de interés general, preservando la destinación pública de los terrenos expropiados. De esta manera, se observa el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso final del artículo 58 de la Constitución Política y en la Ley 388 de 1997.

En virtud de lo expuesto, la Sala no encuentra que este cargo tenga vocación de prosperidad. En ese orden, se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

5.5. Condena en costas

La Sala no condenará en costas en la presente instancia comoquiera que las mismas no aparecen causadas ni probadas, lo anterior de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 306 de la mencionada ley.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 17 de septiembre de 2026.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejero de Estado Consejera de Estado

CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.