CONCILIACION JUDICIAL - Presupuestos para su aprobación
De conformidad con el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, pueden conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas de derecho público a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y de contenido económico, de que conozca o pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo. El juez, para aprobar el acuerdo, debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1. Respecto a la representación de las partes y la capacidad de sus representantes para conciliar. 2. La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes. 3. Que no se hubiere configurado el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. 4. Que el acuerdo conciliatorio cuente con las pruebas necesarias, no sea violatorio de la ley o no resulte lesivo para el patrimonio público (artículo 65 A de la Ley 23 de 1991 y artículo 73 de la Ley 446 de 1998).
ACUERDO CONCILIATORIO - El sólo acuerdo de voluntades no resulta suficiente para que la conciliación sea aprobada en materia Contencioso Administrativa
La Sala no desconoce que el análisis efectuado por ISA se encuentra bien detallado, juicioso y bien estructurado, sin embargo, como lo ha dicho la Sala en otras oportunidades, el sólo acuerdo de voluntades de las partes o el reconocimiento libre y espontáneo que alguna de ellas manifieste en torno de las razones de hecho y de derecho que contra ella se presenten, si bien es necesario no resulta suficiente para que la conciliación sea aprobada en materia Contencioso Administrativa, puesto exige el legislador que, al estar de por medio los intereses y el patrimonio público, el acuerdo conciliatorio deba estar soportado de tal forma que en el momento en el cual se aborde su estudio, al juez no le quepan dudas acerca de la procedencia, la legalidad y el beneficio –respecto del patrimonio público– del mencionado acuerdo conciliatorio. Así las cosas, cualquier afirmación –por más estructurada y detallada que este sea– por medio de la cual se reconozca un derecho como parte del objeto del acuerdo conciliatorio y que genere la afectación del patrimonio público, debe estar debidamente acreditada mediante el material probatorio idóneo que produzca en el juez la convicción de que hay lugar a tal reconocimiento. Luego de analizar el material probatorio obrante en el proceso, para la Sala no hay claridad respecto de la acreditación de los fundamentos que condujeron a ISA a reconocer las mayores cantidades de obra, comoquiera que, por lo menos, frente a la afirmación de que el contratista había elaborado su oferta con fundamento en las cantidades estimadas inicialmente por ISA, brillan por su ausencia en el acervo probatorio los documentos que, según lo manifestaron las partes, existen y con los cuales podría demostrarse sí efectivamente es cierta la aludida afirmación.
NOTA DE RELATORIA: Sobre conciliación judicial, Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 21 de octubre de 2009, exp. 37.243.
ACCION CONTRACTUAL - Término de caducidad
De conformidad con el artículo 136 del C.C.A., el término de caducidad de las acciones contractuales es de 2 años, el cual comienza a contar, de manera general, a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento a la acción. De igual forma, la norma en estudio regula, de manera especial, el cómputo del término de caducidad de acuerdo con el tipo de contrato previsto en la misma disposición jurídica. Así, el inicio del término de caducidad –el cual siempre será de dos años– dependerá de si el contrato es de aquellos de ejecución sucesiva, si requieren o no de liquidación o si lo que se pretende es la declaratoria de nulidad del contrato.
ENTIDADES ESTATALES QUE PRESTAN SERVICIOS PUBLICOS - Régimen de contratación
ISA es una empresa de servicios públicos de naturaleza mixta, con participación mayoritaria de la Nación, constituida como sociedad anónima, de carácter comercial, del orden nacional y vinculada al Ministerio de Minas y Energía, sometida al régimen jurídico dispuesto en la Ley 142 de 1994, tal como consta en el certificado de existencia y representación, el cual obra a folio 339 del cuaderno 1°. Los artículos 31 y 32 de la Ley 142 disponen que el régimen de contratación de las entidades estatales que prestan servicios públicos es el del derecho privado y que tales contratos no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –salvo norma en contrario–, preceptos normativos entre los cuales se encuentra el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, según el cual los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. Así las cosas, aún cuando el contrato objeto del acuerdo conciliatorio alcanzado por las partes es un contrato de tracto sucesivo, lo cierto es que no es de aquellos que por mandato de la ley deban liquidarse de manera imperativa, no sólo porque el mencionado negocio jurídico no lo prevé, sino porque al tratarse de un acuerdo celebrado por una empresa de servicios públicos, las normas del Estatuto de Contratación Estatal que regulan el tema de la liquidación no le son aplicables. Por consiguiente, para efectos de determinar el momento en el cual debe comenzar a contarse el término de caducidad, resulta aplicable lo dispuesto en la letra b del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., según el cual, en los contratos que no requieran liquidación el término de caducidad deberá contarse a más tardar dentro de los 2 años siguientes a la terminación del contrato.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá, D.C., marzo tres (3) de dos mil diez (2010)
Radicación número: 05001-23-31-000-2009-00558-01(37644)
Actor: UNION TEMPORAL AREVA SADEVEN
Demandado: INTERCONEXION ELECTRICA S.A. E.S.P. ISA
Referencia: CONCILIACION PREJUDICIAL
Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la empresa Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. (en adelante ISA) y por las empresas Areva T&D S.A. y Sadeven S.A., integrantes de la unión temporal Areva – Sadeven, contra el auto proferido el 17 de junio de 2009, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia improbó la conciliación extrajudicial celebrada el 10 de marzo de 2009.
I. A N T E C E D E N T E S
1. En escrito presentado el 15 de enero de 2009, las empresas Areva T&D S.A. y Sadeven S.A., integrantes de la Unión Temporal Areva-Sadeven, obrando a través de apoderado judicial, solicitaron a la Procuraduría No. 32 Judicial Administrativa convocar a ISA a conciliación judicial (Fls 1-15 c ppal). Para el efecto hizo la siguiente solicitud:
“Con base en los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en este escrito, en forma respetuosa solicita a INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. –ISA- reconocer y pagar a favor de mis mandantes los siguientes conceptos: mayor permanencia en obra, stand by de equipos, aceleración, ineficiencias y mayores cantidades de obra ejecutadas, conforme lo indicado en el acápite V denominado CUANTIFICACIÓN DE LOS CONCEPTOS RECLAMADOS.”
El monto total de los conceptos reclamados fue de $17.429'670.627,oo, los cuales alegó que se habían ocasionado como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo de ISA y con ocasión de las mayores cantidades de obra realizadas por la unión temporal convocante, durante la ejecución del contrato ISA 4500030420 celebrado el 30 de diciembre de 2004.
2. Las empresas convocantes fundamentaron la solicitud de conciliación en los siguientes hechos:
2.1. La Unión Temporal Areva-Sadeven, conformada por las compañías Areva T&D S.A. y Sadeven S.A., presentó a ISA una oferta técnica y económica estructurada con fundamento en las reglas del proceso de selección adelantado por la misma ISA para la construcción y montaje de líneas, dentro del proyecto UPME 02. Tal oferta resultó seleccionada como la más favorable.
2.2. Posteriormente se perfeccionó el contrato ISA 4500030420 entre las partes antes mencionadas, cuyo objeto consistía en: “El diseño de las cimentaciones, suministro de puestas a tierra, construcción, montaje, pruebas y entrega en condiciones aptas para puesta en servicio de las líneas Curumaní-Copey y Copey-Bolívar a 500 kV, Copey – Valledupar a 220 kV, línea de doble circuito a 220 kV Bolívar – Conexión Sabanalarga – Cartagena y línea de doble circuito a 220 kV Bolívar – Conexión Sabanalarga – Ternera y el tramo de línea Puerto Parra – Puerto Wilches a 500 kV, que hacen parte del Proyecto UPME 02 de 2003”.
2.3. Con ocasión del contrato antes mencionado, se generaron dos obligaciones especiales a cargo de ISA: i) la constitución y entrega de permisos y servidumbres y ii) la entrega de estructuras completas para el montaje de las torres de transmisión, obligaciones –cuenta la solicitud de conciliación- indispensables para que la Unión Temporal pudiera cumplir con el cronograma de trabajo conocido y aprobado por ISA, el cual consistía principalmente en lo siguiente:
“- Esquema de trabajo lineal y secuencial de las siguientes actividades: excavación, cimentación, montaje de estructuras y tendido de líneas, lo que implica un trabajo ordenado y sin interrupciones.
- Ejecución de los trabajos de construcción sin saltos.
- Necesidad de contar al inicio de los trabajos con la totalidad de las servidumbres y estructuras, de suerte que el tren de construcción o la secuencia lineal de construcción, no se viera afectada por falta de disponibilidad de alguno de estos aspectos.”.
2.4. Según advirtió la parte convocante, ISA incumplió las obligaciones a su cargo, situación que impidió a la Unión Temporal realizar la estrategia secuencial de los trabajos que había sido proyectada, lo cual ocasionó la ejecución desordenada de las actividades de excavación, obras civiles, montaje, tendido y los consecuentes sobrecostos manifestados en la mayor permanencia en la obra, ineficiencias y “los stand by”, los cuales deben ser reconocidos por la empresa convocada.
2.5. De otra parte, se relató que en el proceso de selección previo a la adjudicación y celebración del contrato correspondiente, ISA había elaborado y entregado a los proponentes el denominado “Anexo C1” el cual contenía las cantidades de obra a ejecutar, las cuales eran inmodificables por parte de los proponentes.
2.6. Para la determinación del precio de la oferta y el valor del contrato, la Unión Temporal tuvo en cuenta las cantidades de obra definidas unilateralmente por ISA, tal como se exigía en el “documento de solicitud de cotización”, a partir del cual se elaboró el ofrecimiento. De manera que, finalmente, el valor de la oferta tuvo en consideración únicamente las cantidades de obra definidas por ISA.
2.7. No obstante, durante la ejecución del contrato surgió la necesidad de ejecutar mayor cantidad de obra, lo cual indicó que el estimativo de estas cantidades realizado por ISA resultaba insuficiente.
2.8. La Unión temporal –aduce- que no sólo instaló la torres que cuantificó en su oferta con fundamento en el estimativo de ISA, sino todas las demás torres que durante la ejecución del contrato fue necesario instalar, la cuales no habían sido inicialmente contempladas, lo cual generó, como consecuencia, la ejecución de una obra de mayor entidad a la acordada, cuyo reconocimiento y pago solicitó fuera asumida por ISA, en la medida en que los riesgos de una mayor cantidad de obra estaban en cabeza de la entidad estatal, la cual había fijado las mencionadas cantidades.
3. En escrito presentado el 9 de marzo de 2009, la parte convocante adicionó algunos hechos y modificó la cuantificación de las mayores cantidades de obra. Los supuestos fácticos agregados fueron los siguientes:
“- El anexo C1 del Documento de Solicitud de Cotización expedido por ISA, que obra en el expediente de la conciliación del asunto, fue el parámetro utilizado por la Unión Temporal AREVA-SADEVEN para determinar el valor de las cantidades de obra por ejecutar, en razón del carácter vinculante que ISA le otorgó a ese anexo al indicar que debían cotizarse los precios unitarios para cada una de las “cantidades definidas por ISA” (estipulación extractada del Documento de Solicitud de Cotización que obra en el expediente del asunto).
- La Unión Temporal AREVA-SADEVEN construyó y entregó a ISA un número de torres superior al estimado por esa entidad, por cuanto ese estimativo resultó insuficiente, como lo constató la interventoría durante la ejecución del contrato.
- La construcción de un número de torres mayor a la estimada por ISA y cuantificada por la UT AREVA-SADEVEN en la oferta, generó mayores costos por los siguientes conceptos: montaje de un número de torres mayor a la estimada por ISA, mayor cantidad de cimentaciones, mayor cantidad de amarres, mayor cantidad de torres de suspensión, mayor cantidad de obras complementarias y mayor cantidad de personal en razón al incremento de torres de retención en el tendido de línea.
- ISA recibió un número de torres superior al estimado inicialmente. Las torres recibidas por ISA constan en las actas de obra suscritas por los delegados de las partes contratantes y en el informe final presentado por la Unión Temporal AREVA-SADEVEN a ISA, documentos que se anexan”.
El monto total de la solicitud de la conciliación fue estimado entonces, en $18.474'736.679,oo.
3. La audiencia de conciliación fue celebrada el 10 de marzo de 2009, allí se acordó por las partes (fl. 336-337 c 1):
“…………..
“3) DECISION DEL COMITE DE CONCILIACION: Acto seguido se le concede el uso de la palabra al Representante Legal Judicial de la CONVOCADA, con el fin de que se sirva indicar la decisión tomada por el Comité de Conciliación de la Entidad que representa en relación con la solicitud incoada. Quien manifestó: ISA ha efectuado un análisis concienzudo de los conceptos contenidos en la solicitud de conciliación y ha encontrado que solamente en relación con las mayores cantidades de obra, resulta procedente presentar una oferta de conciliación y, en consecuencia, según recomendación del Comité de Conciliación de ISA de fecha 5 de marzo de 2009 se presenta a consideración de la convocante como propuesta de conciliación total un único pago por concepto de mayor cantidad de obra civil reclamada, por la suma de $6.149.847.333 cantidad que incluye el impuesto sobre las ventas IVA ($6.100.738.606, mayores cantidades de obra civil y $39.108.727 por concepto de IVA). Los demás conceptos incluidos por la parte convocante no son aceptados por parte de ISA. (…) Acompaño el Acta de reunión del comité de conciliación de ISA del 5 de marzo de 2009 e informe interno de la empresa en donde se efectuó el análisis de la solicitud de conciliación con base en el cual se emitió la recomendación de conciliación por parte del comité de ISA. 4) ACEPTACION. En este estado de la diligencia se concede el uso de la palabra a los representantes legales de la parte CONVOCANTE quienes expresaron: “en relación con la propuesta de la entidad convocada manifestamos nuestra aceptación en cuanto al valor y forma de pago de la suma de dinero indicada ($6.149.847.333), por lo que se llega a un ACUERDO TOTAL. (…). 5) CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO: El Despacho considera que el anterior acuerdo i) siendo claro en relación con el concepto conciliado, cuantía y fecha para el pago; ii) se encuentra debidamente sustentado en pruebas documentales que obran en el expediente; iii) la eventual acción que se hubiere podido llegar a presentar no se encuentra caducada; iv) en criterio de esta Agencia del Ministerio Público con el acuerdo contenido en la presente acta no se vulnera el patrimonio público y v) en criterio de esta Agencia del Ministerio Público con el acuerdo contenido en la presente acta se respeta el ordenamiento jurídico.”.
4. El proveído apelado.
Mediante providencia de fecha 17 de junio de 2009, el Tribunal Administrativo de Antioquia improbó la conciliación extrajudicial celebrada por las partes (fls. 371-380 c ppal).
El Tribunal consideró que el acuerdo conciliatorio no reunía los presupuestos legales para su aprobación, puesto que no se encontraba debidamente respaldado en las pruebas aportadas por las partes.
En efecto, sostuvo el Tribunal que de los documentos allegados se desprendía que las partes habrían celebrado por lo menos dos cláusulas adicionales al contrato inicial, las cuales no fueron aportadas al proceso, omisión que impidió conocer el verdadero alcance del contrato celebrado entre las partes.
En cuanto al reconocimiento y pago de las mayores cantidades de obra, punto sobre el cual versó el acuerdo conciliatorio, se indicó que tal acuerdo no se encontraba debidamente sustentado desde el punto de vista probatorio, puesto que con las pruebas aportadas no se podía tener certeza acerca de cuáles fueron las mayores cantidades de obra que no se habrían pagado por parte de ISA, situación que al decir del Tribunal resultaba inexplicable toda vez que las partes en el contrato determinaron que el valor del mismo sería indeterminado, pero determinable, en el sentido de que el valor real sería el resultante de la multiplicación de los kilómetros y cantidades realmente construidos por el precio unitario establecido, con lo cual permitiría concluirse que era la ejecución real del contrato la que iba a determinar el valor del contrato y si ello era así: “cómo es que durante la ejecución del contrato se ejecutaron mayores cantidades de obra que el contratista no cobró, o por lo menos no lo hizo en forma oportuna, y cómo, igualmente fue ello posible sin que por parte del Interventor se hubiera registrado en sus documentos de trabajo la realización de esas obras ejecutadas y no cobradas o ejecutadas y no pagadas”.
Señaló que si bien se tenía certeza de que el contrato contó con una interventoría, lo cierto es que ni la convocante ni la convocada habían dicho nada acerca del papel desempeñado por dicha interventoría y que ni siquiera se pudo identificar la empresa o firma que se había encargado de tal labor.
En relación con este aspecto sostuvo que si bien la parte convocante adujo que tanto la interventoría como ISA tenían pleno conocimiento de las cantidades de obra que fueron finalmente ejecutadas, lo cierto era que a pesar de que las partes estaban de acuerdo con la existencia y ocurrencia de esas mayores cantidades de obra ejecutadas por el contratista, para lo cual se fundamentaron en el historial y archivos que cada una dijo tener, con los cuales se acreditaría, precisamente, tal mayor obra ejecutada, para el Tribunal a quo la mencionada información era la que, de manera imprescindible, debieron aportar las partes, lo cual no ocurrió.
Por lo anterior, al carecer el acuerdo conciliatorio de las pruebas idóneas y suficientes que lo sustentaran, el Tribunal improbó tal conciliación, con el argumento adicional de que impartir aprobación a un acuerdo carente de respaldo jurídico sería lesivo para el patrimonio público, el cual constituye otro presupuesto legal para la aprobación de las conciliaciones tanto judiciales como extrajudiciales.
5. La impugnación.
Inconforme con la anterior decisión, las partes interpusieron recurso de apelación con el propósito de obtener su revocatoria y, por consiguiente, conseguir la aprobación del acuerdo conciliatorio (fls. 79 a 84 c ppal).
5.1. Argumentos expuestos por la parte convocante.
Explicó que, contrario a lo expuesto por el Tribunal, en el expediente obra la prueba suficiente que sustenta la conciliación celebrada.
Indicó que los estudios, análisis, cálculos y conclusiones adelantados por la Empresa Estatal convocada, con la intervención de funcionarios de la unidad responsable del Proyecto y de la interventoría que fue ejercida por la misma ISA daban cuenta de que, sin lugar a dudas, la ejecución real y efectiva de cantidades de obra fueron significativamente superiores a las previstas y determinadas por la propia entidad, las cuales fueron los elementos únicos de juicio con los que contó el contratista para presupuestar las actividades materia de ejecución contractual.
Las mayores cantidades de obra constan en documentos auténticos aportados por la misma entidad convocada en los cuales se establece en detalle los antecedentes de la actuación contractual –incluido el Documento de Solicitud de Cotización mediante el cual ISA fijó las cantidades de obra que debían ejecutarse durante el desarrollo del proyecto-, las características y términos del contrato de obra y de sus modificaciones, el resultado de las comparaciones entre las cantidades de obra estimadas por ISA y las realmente construidas y recibidas a satisfacción por la Empresa Estatal, la cuantificación de las diferencias sustanciales entre unas y otras a los precios del contrato y los fundamentos jurídicos, técnicos y económicos del concepto conciliado.
En este sentido, para la parte convocante resulta inexplicable que el Tribunal no hubiere encontrado acreditadas las mayores cantidades de obra efectivamente construidas y entregadas por el contratista y que ISA reconoció de manera expresa y fehaciente en el documento aportado en la audiencia de conciliación.
Afirmó que no se podía deducir, como lo hizo el Tribunal, que el sistema de precios pactado por kilómetro de línea efectivamente construido y montado sin lugar a ajustes, resultara necesariamente compensado por las obras finalmente ejecutadas, cuando precisamente fue ese precio por kilómetro el que fue fijado necesariamente a partir de un número determinado de torres y de unas específicas cimentaciones, que a la postre no correspondieron con las que el contratista tuvo que ejecutar.
Afirmó que no era cierto que el contratista no hubiere reclamado a ISA el reconocimiento y pago de las mayores cantidades de obra realmente ejecutadas, ni que ello no hubiere tenido lugar durante la ejecución del proyecto, tal como se consignó en el numeral 6° de los hechos de la solicitud de conciliación y como constaba también en el estudio elaborado por ISA.
No entiende cómo el Tribunal había insinuado acerca de la inexistencia de una interventoria del contrato, cuando en el expediente obran las 52 actas de avance, entrega y consolidación de las obras y trabajos que contienen la medición de los mismos y en donde se registraron las diferencias entre las cantidades de obra estimada y las realmente entregadas, de las cuales partió la propia empresa para realizar las comparaciones y obtener las conclusiones que obran en el documento antes aludido.
En suma, para el recurrente el auto apelado desconoció los artículos 174 y 179 del C. de P. C., por cuanto no se valoró ni apreció conforme a derecho el elemento probatorio fundamental aportado a la actuación por la empresa convocada, en el cual, de manera precisa, da cuenta de que se construyeron y entregaron una cantidad sustancial de obras adicionales no previstas inicialmente, así como consta que dichas obras se valoraron según los precios pactados en el negocio jurídico, deducida la utilidad. Así se estimó en el salvamento de voto efectuado por uno de los Magistrados de la respectiva Sala.
Finalmente advirtió que el mismo Tribunal Administrativo de Antioquia había impartido aprobación a un acuerdo conciliatorio entre la misma ISA y otra Unión Temporal, en el cual convinieron, precisamente, el pago de mayores cantidades de obra en la ejecución de otros tramos de líneas del mismo proyecto UPME 02 de 2003, en desarrollo del contrato ISA No. 4500030556, acuerdo que se celebró con fundamento en el estudio elaborado para el caso por ISA, aprobado posteriormente por su Comité de Conciliación, tal como ocurrió en el presente caso.
5.2. Argumentos expuestos por la parte convocada.
Adujó que para la ejecución de los proyectos UPME 01 y 02 de 2003, ISA invitó a varias firmas para que presentaran sus ofertas para el suministro de materiales, la construcción y el montaje de líneas y de subestaciones.
Luego de que varios procesos de selección fueron declarados inconvenientes económicamente para ISA, esta empresa solicitó a los participantes que estructuraran su oferta de conformidad con las cantidades de obra unitarias estimadas que se necesitaban para cada línea, con el fin de que los interesados cotizaran el valor individual de cada actividad. Esta modalidad de proceso de contratación tampoco fue exitosa.
Por lo anterior, ISA optó por negociar directamente con el mejor proponente, el cual fue la Unión Temporal Areva-Sadeven, quien había participado en los procesos de selección realizados y a quien para la negociación se le solicitó que modificara la forma de cotizar, para que fuera de valor indeterminado pero determinable, ya no por actividades sino por kilómetros de línea.
Afirmó que según lo expuesto por el contratista, éste había estructurado el precio por kilómetro teniendo en cuenta la cantidad de obra que se le había indicado en los procesos de contratación iniciales y así lo presentó en una nueva oferta.
En estos términos se suscribió el contrato 4500030420 cuyo valor inicial era indeterminado pero determinable de conformidad con la suma resultante de los kilómetros y cantidades realmente construidos por el precio unitario, de acuerdo con lo indicado en el Anexo 1 del contrato, precio que no estaría sometido a tipo alguno de reajuste. Que en el contrato se había indicado que cualquier variación en el precio final real unitario por kilómetro de línea en exceso del monto estipulado en el contrato debería ser cubierto por el contratista a su riesgo, sin posibilidad de obtener de ISA compensación o ajuste alguno por estos conceptos.
Advirtió que el contratista, antes del vencimiento del plazo contractual, había presentado ante ISA una reclamación por extracostos, ocasionados, al parecer, por supuestos incumplimientos contractuales de ISA, además de la presencia de eventos no imputables a la Unión Temporal. Dichas reclamaciones fueron negadas por ISA, puesto que, en cuanto a las mayores cantidades de obra, debido a la modalidad contractual del precio por kilómetro de construcción de línea, no había lugar a reconocimiento de estas mayores cantidades. Además comentó que se le había informado al contratista que con fundamento en su experiencia ha debido incluir en sus precios un margen de variación de las cantidades estimadas acorde con la naturaleza de los trabajos y los sitios específicos donde se desarrollarían.
No obstante lo anterior y con posterioridad a que el contratista presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, procedió a realizar un análisis detenido y exhaustivo de dicha solicitud para concluir que respecto de la reclamación para el reconocimiento de los perjuicios causados por un supuesto incumplimiento de ISA, éstos no tenían fundamento alguno; por su parte, encontró que sí le asistía razón al contratista en relación con la construcción de una obra diferente a la contratada, la cual mereció un análisis completo con el fin de determinar la realidad de dicha afirmación y la magnitud de la diferencia en caso de que la hubiere, además de si dicha circunstancia le habría ocasionado extracostos en la ejecución contractual.
Luego de realizado el análisis respectivo, encontró que en efecto existían diferencias en relación con las cantidades de obra estimadas y las que efectivamente ejecutó el contratista, cuestión que llevó a concluir que la cantidad de obra que se estimó inicialmente con la solicitud de oferta fue la base para estructurar el precio por kilómetro, situación que, como era apenas obvio, implicaba que la mayor cantidad de obra ejecutada implicara un costo mayor por kilómetro, el cual, como se encontraba por fuera del margen de variación que debió haber incluido y previsto el contratista, constituía una diferencia que se podía catalogar como extraordinaria, imprevista, ajena a las partes, surgida con posterioridad a la celebración del contrato y que generaba graves inconvenientes al contratista.
Para calcular el precio de esas mayores cantidades de obra, indicó que se habían utilizado los valores cotizados en los precios iniciales (precios unitarios) sin incluir la utilidad.
En cuanto a las razones de inconformidad contra el auto objeto de la impugnación, aseguró que en la decisión proferida no se tuvo en cuenta la prueba documental aportada por ISA.
Respecto de la afirmación del Tribunal a quo en el sentido de que no encontraba explicación de que existieran cantidades de obra que no se hubieren cobrado por el contratista o pagado por ISA, teniendo en cuenta que según la cláusula 4ª del contrato el valor del mismo sería el resultante de los kilómetros y cantidades realmente construidos por el precio unitario, expuso que esta afirmación desconocía el acuerdo alcanzado por las partes, pues como podía observarse en el documento aportado por ISA, el reclamo del actor no se sustentaba en una mayor cantidad de obra, sino en la variación de las cantidades de obra por kilómetro, debido a las diferencias en los diseños entregados por el contratante y que, según el contratista, constituyeron el sustento para estructurar sus precios por kilómetro.
Por lo anterior, si lo que se pretende demostrar es la existencia de la ejecución de mayores cantidades de obra, se aportaron los documentos que acreditan de manera suficiente la existencia de tales cantidades, razón por la cual resultaba inocuo el aporte, por ejemplo, de la totalidad de las cláusulas adicionales o de la correspondencia cruzada de las partes.
Aseguró que ISA en todo momento ha sido una empresa respetuosa con sus contratistas y siempre ha procurado que en los procesos de contratación prevalezca la equivalencia en las prestaciones contractuales, lo cual se reflejó en el análisis serio de la reclamación presentada, en desarrollo del cual se desconocieron aquellos aspectos que no encontraban soporte y se admitieron sólo aquellos que efectivamente encontraban sustento probatorio y que le causaban al contratista un perjuicio que no estaba obligado a soportar.
Así las cosas, concluyó que la improbación del acuerdo conciliatorio implicaba obligar a las partes a recurrir a un proceso contencioso administrativo, lo cual supondría el desgaste innecesario de la Administración de Justicia, razón por la cual resultaba previsible que se pudiera proferir una condena en contra de ISA, agravando su perjuicio con el cobro de intereses, lo cual sería lesivo para el patrimonio público.
5.3. Ampliación de la sustentación del recurso por parte de ISA.
En escrito presentado el 13 de noviembre de 2009, la parte convocada agregó que el documento aportado por ISA como sustento de la conciliación, estaba debidamente soportado, puesto que, para su elaboración, se tuvieron en cuenta los siguientes: i) los documentos de referencia que presentó la empresa en el proceso de selección, con lo cual se pudieron establecer las cantidades de obras estimadas, a partir de las cuales la parte convocante estructuró el precio de su oferta y, ii) el informe final elaborado por el contratista y revisado por el interventor del proyecto, el cual da cuenta de las cantidades de obra que en realidad fueron ejecutadas.
De ahí, afirmó el recurrente, que hubiera resultado inocuo el aporte de todos los documentos y actuaciones que hacen parte del contrato celebrado, puesto que la conciliación solo versa sobre el reconocimiento y el pago de unas mayores cantidades de obra por kilómetro construido.
Finalmente, concluyó que lo que se pretendía era reconocerle al contratista el perjuicio que demostró haber sufrido como consecuencia de una mayor cantidad de obra por kilómetro, situación que se presentó por razones ajenas a su actuación, puesto que se debió a la variación de los diseños por parte de ISA, los cuales fueron el sustento que tuvo el contratista para estructurar el valor por kilómetro y que posteriormente fueron variados por la misma empresa convocada.
II. C O N S I D E R A C I O N E S :
El Consejo de Estado conoce de la presente controversia toda vez que se trata de una conciliación por medio de la cual las partes pretender solucionar las diferencias surgidas con ocasión de la ejecución del contrato No. 4500030420 el cual fue celebrado por una entidad estata -artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y artículo 82 del C.C.A.-.
Asimismo, esta Corporación es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, comoquiera que la cuantía del mismo supera el monto de 500 SMLM' que exige la ley para la procedencia de la impugnación –numeral 5 del artículo 132, artículo 129 del C.C.A. y artículo 24 de la Ley 640 de 2001–, además de que la providencia objeto del recurso es apelable según lo dispuesto en el artículo 65A de la Ley 23 de 1991.
De conformidad con el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, pueden conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas de derecho público a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y de contenido económico, de que conozca o pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
El juez, para aprobar el acuerdo, debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos:
1. Respecto a la representación de las partes y la capacidad de sus representantes para conciliar.
En relación con este requisito, se tiene que tanto las sociedades Areva T&D S.A. y Sadeven S.A., como ISA acudieron a la audiencia de conciliación por conducto de sus apoderados debidamente constituidos, los cuales estaban debidamente facultados para conciliar.
2. La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes.
A juicio de la Sala en el presente caso, se satisface este presupuesto toda vez que se trata de un conflicto de carácter particular y de contenido económico. Ciertamente, la conciliación está encaminada a conseguir que ISA efectúe el pago del valor de $6.149'847.333, por concepto de las mayores cantidades de obra ejecutadas por el contratista en desarrollo del contrato No. 4500030420.
A lo anterior se añade que la conciliación materia de estudio involucra la disposición y afectación de derechos e intereses subjetivos, de contenido crediticio o personal, con una proyección patrimonial o económica, los cuales resultan renunciables (arts. 15, 1495, 1602 del C.C.).
3. Que no se hubiere configurado el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción.
Según los hechos y peticiones de la solicitud de la conciliación, sumado al objeto del acuerdo conciliatorio, se encuentra que el presente caso versa sobre un asunto contractual, razón por la cual, en caso de que se pretendiera inicial un proceso judicial, habría que incoar la acción de controversias contractuales.
De conformidad con el artículo 136 del C.C.A., el término de caducidad de las acciones contractuales es de 2 años, el cual comienza a contar, de manera general, a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento a la acción.
De igual forma, la norma en estudio regula, de manera especial, el cómputo del término de caducidad de acuerdo con el tipo de contrato previsto en la misma disposición jurídica. Así, el inicio del término de caducidad –el cual siempre será de dos años– dependerá de si el contrato es de aquellos de ejecución sucesiva, si requieren o no de liquidación o si lo que se pretende es la declaratoria de nulidad del contrato.
En el presente caso se trata de un contrato celebrado entre la Empresa de Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. –ISA S.A. E.S.P.– y la Unión Temporal Areva-Saveden el 30 de diciembre de 2004.
ISA es una empresa de servicios públicos de naturaleza mixta, con participación mayoritaria de la Nacióhttp://www.isa.com.co, constituida como sociedad anónima, de carácter comercial, del orden nacional y vinculada al Ministerio de Minas y Energía, sometida al régimen jurídico dispuesto en la Ley 142 de 1994, tal como consta en el certificado de existencia y representación, el cual obra a folio 339 del cuaderno 1°.
Los artículos 31 y 32 de la Ley 142 disponen que el régimen de contratación de las entidades estatales que prestan servicios públicos es el del derecho privado y que tales contratos no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –salvo norma en contrario–, preceptos normativos entre los cuales se encuentra el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, según el cual los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación.
Así las cosas, aún cuando el contrato objeto del acuerdo conciliatorio alcanzado por las partes es un contrato de tracto sucesivo, lo cierto es que no es de aquellos que por mandato de la ley deban liquidarse de manera imperativa, no sólo porque el mencionado negocio jurídico no lo prevé, sino porque al tratarse de un acuerdo celebrado por una empresa de servicios públicos, las normas del Estatuto de Contratación Estatal que regulan el tema de la liquidación no le son aplicables.
Por consiguiente, para efectos de determinar el momento en el cual debe comenzar a contarse el término de caducidad, resulta aplicable lo dispuesto en la letra b del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., según el cual, en los contratos que no requieran liquidación el término de caducidad deberá contarse a más tardar dentro de los 2 años siguientes a la terminación del contrato.
Según la cláusula séptima del contrato, el plazo pactado sería de 570 días calendario, el cual vencía el 14 de enero de 2007, sin embargo, mediante la cláusula adicional 1 suscrita por las partes 15 de noviembre de 2006, se amplió el plazo hasta el 15 de marzo de 2007.
De manera que, en cuanto la solicitud de conciliación se presentó el 15 de enero de 2009, se encuentra que no se ha configurado el fenómeno jurídico-procesal de la caducidad.
4. Que el acuerdo conciliatorio cuente con las pruebas necesarias, no sea violatorio de la ley o no resulte lesivo para el patrimonio público (artículo 65 A de la Ley 23 de 1991 y artículo 73 de la Ley 446 de 1998).
Respecto de este requisito, esta Sección del Consejo de Estado, de manera general y reiterada, ha sostenido que si bien la conciliación propende por la descongestión de la Administración de Justicia y por la composición del conflicto a través de una solución directa acordada por las partes, no lo es menos que todo acuerdo conciliatorio debe ser examinado por el juez, quien para aprobarlo debe establecer que ese arreglo económico se ajuste a la ley y no resulte lesivo para el patrimonio públic
.
En tales condiciones, el solo acuerdo de voluntades entre las partes involucradas en el conflicto no basta para que dicha conciliación surta efectos jurídicos, dado que la aprobación del acuerdo conciliatorio depende de la fortaleza probatoria que lo sustenta, dado que el juez, además de llegar a la convicción de su fundamentación jurídica, debe verificar que no resulte lesivo para el patrimonio público, pues según los dictados del artículo 65 A de la Ley 23 de 1991 -adicionado por el 73 de la Ley 446 de 1998-, el acuerdo conciliatorio debe estar fundado en las pruebas necesarias, esto es contar con el debido sustento probatorio.
En cuanto a las pruebas, éstas deben ser de tal entidad que lleven al juez al convencimiento y la certeza de que lo acordado por las partes cuenta con pleno sustento fáctico y jurídico, de manera que cualquier duda, confusión o contradicción que se presente al realizar el debido estudio de legalidad, debe considerarse como razón suficiente para improbar la conciliación realizada.
Así lo ha dicho de manera reiterada esta Corporación:
“En éste mismo sentido, ha manifestado la Sala, que la conciliación en materia contenciosa administrativa y su posterior aprobación, deben estar respaldadas con elementos probatorios idóneos y suficientes respecto del derecho objeto de controversia, por estar en juego el patrimonio estatal y el interés público, de manera que, con el acervo probatorio allegado, el juez de conocimiento no tenga duda alguna acerca de la existencia de la posible condena en contra de la administración y que por lo tanto la aprobación del acuerdo conciliatorio resultará provechoso para los intereses de las partes en conflicto.”
4.1. Con el fin de determinar si en el presente caso se cumple con este presupuesto, la Sala analizará el material probatorio allegado al expediente, el cual se encuentra integrado, en lo que se relaciona con el objeto de la conciliación, principalmente, por los siguientes documentos:
i) Como anexos a la solicitud de conciliación, se aportaron los siguientes documentos a los cuales la parte convocante denominó (fls. 183 a 212 c 1°):
Resumen valoración de mayores cantidades de obra imposibles de prever de todos los tramos.
Cuadro comparativo de mayores cantidades de obra Tramo Copey-Valledupar.
Cuadros indicativos del proceso mediante el cual se determinaron las cantidades de obra para la oferta y las finalmente construidas, para el Tramo Copey-Valledupar.
Cuadro comparativo de mayores cantidades de obra Tramo Curumaní-Copey.
Cuadros indicativos del proceso mediante el cual se determinaron las cantidades de obra para la oferta y las finalmente construidas, para el Tramo Curumaní-Copey.
Cuadro comparativo de mayores cantidades de obra Tramo Copey-San Antonio.
Cuadros indicativos de cómo se determinaron las cantidades de obra para la oferta y las finalmente construidas, para el Tramo Copey-San Antonio.
Cuadro comparativo de mayores cantidades de obra Tramo San Antonio-Bolívar.
Cuadros indicativos del proceso como se determinaron las cantidades de obra para la oferta y las finalmente construidas, para el Tramo San Antonio-Bolívar.
ii) Original del “Documento de solicitud de Cotización”, de fecha abril de 2004, por medio del cual la empresa ISA invitó a presentar cotización para la construcción, montaje, pruebas y entrega en condiciones aptas para la puesta en servicio y entrega de las líneas: Curumaní-Copey y Copey-Bolívar a 500 kV, Copey – Valledupar a 220 kV, línea de doble circuito a 220 kV Bolívar – Conexión Sabanalarga – Cartagena y línea de doble circuito a 220 kV Bolívar – Conexión Sabanalarga – Ternera y el tramo de línea Puerto Parra – Puerto Wilches a 500 kV, que hacen parte del Proyecto UPME 02 de 2003 (anexo 1).
- Copia auténtica del contrato ISA 4500030420 celebrado el 30 de diciembre de 2004, cuyo objeto fue “el diseño de las cimentaciones, suministro de puestas a tierra, construcción, montaje, pruebas y entrega en condiciones aptas para puesta en servicio de las líneas Curumaní-Copey y Copey-Bolívar a 500 kV, Copey – Valledupar a 220 kV, línea de doble circuito a 220 kV Bolívar – Conexión Sabanalarga – Cartagena y línea de doble circuito a 220 kV Bolívar – Conexión Sabanalarga – Ternera y el tramo de línea Puerto Parra – Puerto Wilches a 500 kV, que hacen parte del Proyecto UPME 02 de 200”. Del contrato hace parte y también fue aportado, el Anexo 1 en el cual constan las cantidades, precios unitarios y totales del acuerdo alcanzado. Según este documento por cada tramo de línea objeto del contrato se estimó la cantidad de kilómetros que se necesitaban para la construcción y el montaje de cada una de dichas líneas, además del precio unitario que se iba a pagar por cada kilómetro construido. De igual forma, se indicó la cantidad de metros cúbicos estimados como necesarios para las cimentaciones en pilotes y en pedestales de conformidad, también, con cada tramo de línea objeto del acuerdo, a la vez que se consignó el valor unitario de cada metro cúbico.
También se aportó el formulario B.4 –flujo de caja– el cual también hace parte del contrato donde se registró el cronograma de pagos parciales, de conformidad con el avance de la obra.
- Copia auténtica de la Cláusula Adicional 1 al contrato de obra ISA 4500030420 a través de la cual se sustituyó el Anexo 1, se eliminó el formulario B.4, se sustituyó el literal a) de la cláusula quinta del contrato y se modificó el plazo contractual, entre otras medidas (fls. 237-238 c 1).
- En el escrito de adición y modificación de la solicitud de conciliación se aportaron los siguientes documentos
Cuadros explicativos de las mayores cantidades de obra efectuadas por el contratista y de los costos incurridos para la realización de dicha obra (fls. 252-261 c 1).
Copia auténtica de las actas de obra expedidas durante la ejecución del contrato (fls. 265-335 c 1).
- En la audiencia de conciliación la parte convocada aportó el documento denominado “Análisis solicitud de reconocimiento de extracostos UT AREVA – SADEVEN” de fecha marzo de 2009.
4.2. El caso concreto.
La conciliación lograda por las partes tuvo por objeto el reconocimiento y pago, por parte de ISA, de las mayores cantidades de obra ejecutadas por el contratista Unión Temporal Areva-Sadeven, en desarrollo del contrato No. 4500030420, por un valor de $6.149'847.333,oo.
Cuenta el convocante, en lo que hace referencia a las mayores cantidades de obra, que con ocasión del proceso de selección adelantado por ISA con miras a adjudicar el contrato de obra, el cual tenía por objeto el diseño, construcción y puesta en funcionamiento de unas líneas de energía, la Unión Temporal Areva-Sadeven presentó oferta de conformidad con los parámetros que la misma empresa estatal había establecido en el “Documento de Solicitud de Cotización”, en el cual se discriminaron por unidad las cantidades de obra estimadas, de tal forma que los oferentes debían presentar su propuesta fijando el precio unitario por cada unidad de cantidad definida.
Que luego de presentada la oferta, ISA consideró que la oferta del convocante era la más favorable, pero que aún así no se celebraría el contrato hasta tanto el oferente modificara la forma en la cual se había cotizado, pasando del método de valor unitario por unidad de actividad a realizar, al de valor unitario por kilómetro de línea construido. Para estos efectos, el oferente –luego contratista– debía determinar cuántas cantidades de obra necesitaba por kilómetro, con fin de fijar el valor unitario correspondiente.
En este sentido, según lo aduce el convocante, para determinar las cantidades de obra que se requerían por kilómetro, tuvo en cuenta las cantidades que para estos efectos habían sido unilateralmente definidas por ISA, las cuales eran inmodificables.
Se indicó que durante la ejecución del contrato surgió la necesidad de ejecutar mayor obra, con lo cual se evidenció que el estimativo de obra realizado por ISA fue insuficiente y, por tanto, que había lugar al reconocimiento y pago de tales cantidades adicionales, lo cual se logró a través del acuerdo conciliatorio alcanzado por las partes.
Como se expuso, para la aprobación de un acuerdo conciliatorio, sea en sede judicial o prejudicial, se requiere, además de otros presupuestos, la existencia de las pruebas necesarias, idóneas y suficientes con las cuales se acredite o se fundamente el acuerdo y los reconocimientos que en él se consiguen a cargo de la(s) correspondiente(s) entidad(es) estatales.
De manera que la Sala procederá a realizar el análisis del material probatorio obrante en el proceso, estudio que se efectuará con miras a determinar dos aspectos: i) si se encuentra acreditada la existencia de mayores cantidades de obra a las estimadas, además, si existen bases suficientes para calcular el valor de esas mayores cantidades –en caso de que se hubieren producido– y si este valor resulta, o no, lesivo para el patrimonio público y ii) si existe obligación por parte de la ISA de reconocer esas mayores cantidades de obra.
1. La existencia de mayores cantidades de obra y la determinación de su valor.
Con el fin de determinar si existieron mayores cantidades de obra, debe encontrarse acreditado cuáles fueron las cantidades estimadas y pactadas inicialmente, cuáles fueron las finalmente ejecutadas y si existe diferencia alguna final en relación con estos valores.
La parte convocanda adujo que había estructurado su oferta final –aquella que definió el valor de la misma no por actividades sino por kilómetro construido– con base en las cantidades estimadas inicialmente por ISA, la cuales se encuentran en el “Documento de Solicitud de Cotización” de abril de 2004, el cual fue aportado al proceso. En dicho documento, en efecto, se encuentran estimadas las cantidades unitarias de obra que según ISA se necesitarían para la ejecución del objeto del contrato.
Así, por ejemplo, para la construcción y montaje de la línea Curumaní – Copey a 500 KV, longitud 116.29 km, se estimaron las cantidades de obra por cada una de las actividades a realizar; algunas de ellas son:
“5.1 Cimentaciones
| Item | Descripción | Unidad | Cantidad |
| 1201 | Despeje de Zona | Global | 1 |
| Cimentaciones para cada tipo de estructura Parrillas livianas | |||
| 2302 | Cimentaciones para Torres Tipo A | Estructura | 20 |
| 2303 | Cimentaciones para Torres Tipo AA | Estructura | 0 |
| 2304 | Cimentaciones para Torres Tipo B | Estructura | 1 |
| 2305 | Cimentaciones para Torres Tipo C | Estructura | 1 |
| 2306 | Cimentaciones para Torres Tipo D Especiales | Estructura | 1 |
| 3006 | Cimentaciones para Torres Tipo A Especiales | Estructura | 0 |
| 3007 | Cimentaciones para Torres Tipo AA Especiales | Estructura | 0 |
| 3008 | Cimentaciones para Torres Tipo B Especiales | Estructura | 0 |
| 3009 | Cimentaciones para Torres Tipo C Especiales | Estructura | 0 |
| 3010 | Cimentaciones para Torres Tipo D Especiales | Estructura | 0 |
(…)”
Comoquiera que el “Documento de Solicitud de Cotización” fue el que ISA envió al proponente con el fin de que presentara su oferta, se concluye que se encuentra probado cuáles fueron las cantidades de obra que inicialmente fueron estimadas por ISA, respecto de las cuales –se reitera–, al parecer, según lo dice la parte convocante, fueron las que se tuvieron en cuenta para estructurar cada una de sus propuestas.
En relación con las cantidades finalmente ejecutadas, obran en el expediente 3 medios probatorios tendientes a demostrar la existencia de estas cantidades: i) los cuadros comparativos –cantidades estimadas-ejecutadas respecto de cada tramo construido– aportados por el convocante con su solicitud de conciliación; ii) el “Análisis Solicitud de Reconocimiento de Extracostos UT Areva-Sadeven”, aportado por la parte convocada en la audiencia de conciliación en donde se relacionan las cantidades estimadas y las ejecutadas finalmente y iii) copia auténtica de las actas de obra expedidas durante la ejecución del contrato.
La discusión acerca del mérito probatorio del documento que consigna el análisis efectuado por ISA respecto de la solicitud de conciliación, constituye el fundamento central tanto la decisión del Tribunal, como los recursos de apelación de cada una de las partes. En efecto, mientras que para el Tribunal el análisis entregado por ISA carece de sustento probatorio, para la parte convocante, los estudios, análisis, cálculos y conclusiones que contiene el citado documento fueron adelantados y reconocidos por la misma empresa estatal convocada, con la intervención de funcionario de la unidad responsable del proyecto y de la interventoría que fue ejercida por la misma ISA, situación que otorga plena certeza en relación con la ejecución real y efectiva de cantidades de obra y trabajos “significativamente” superiores a los previstos y determinados por la propia entidad.
Por su parte, la parte convocada adujo que el documento aportado en la audiencia de conciliación constituía plena prueba y, por ende, debió valorarse, en la medida en que estuvo soportado en los documentos de referencia que presentó ISA y en el informe final de las torres construidas, elaborado por el Contratista y revisado por el interventor del proceso.
Procede entonces la Sala a analizar el mérito probatorio del citado documento, en relación con el reconocimiento de las mayores cantidades de obra allí contenidas.
El informe fue elaborado por los siguientes miembros de la Gerencia de Proyectos de Infraestructura de ISA: el Director de Proyecto Vías, el Analista de la Dirección Ejecución Proyectos, el Especialista de la Dirección Jurídica y el Gerente de Proyectos de Infraestructura y consta de una parte inicial en la cual se consignan los antecedentes que dieron lugar a la conciliación, esto es desde el proceso de selección del contratista, la celebración del contrato y la posterior ejecución del mismo. De igual forma, contiene un resumen de la solicitud de conciliación presentada por la parte convocante, el análisis técnico y jurídico de tal petición, las conclusiones y recomendaciones dirigidas al Comité de Conciliación, en las cuales, precisamente, se recomienda la conciliación pero únicamente respecto del reconocimiento y pago de las mayores cantidades de obra ejecutadas por el contratista.
La segunda parte del informe contiene el análisis técnico detallado de las razones por las cuales se recomendó conciliar respecto de las mayores cantidades de obra, el cual consta de unos cuadros explicativos que indican las cantidades iniciales de referencia, la cantidades finales y la “Tabla de Torres”, las diferencias en las cantidades de obra, el cálculo del “Factor de Deflexión”, los precios unitarios de referencia, la valoración de las mayores cantidades de obra y el valor total contractual.
Para determinar cuáles fueron efectivamente las mayores cantidades de obra ejecutadas, según el informe en estudio, se tomó en cuenta el documento que contiene “La Tabla de torres final para la línea a 500 kV Curumaní – Copey, Copey – San Antonio, San Antonio Bolívar y las conexiones a 220 kV Copey – Valledupar, Sabanalarga – Cartagena y Sabanalarga – Ternera”, el cual, según se adujo en el análisis, fue “elaborado por el contratista al finalizar los trabajos y revisado por el interventor del proyecto”, sin embargo dicho informe final no fue aportado al proceso.
La Sala no desconoce que el análisis efectuado por ISA se encuentra bien detallado, juicioso y bien estructurado, sin embargo, como lo ha dicho la Sala en otras oportunidade
, el sólo acuerdo de voluntades de las partes o el reconocimiento libre y espontáneo que alguna de ellas manifieste en torno de las razones de hecho y de derecho que contra ella se presenten, si bien es necesario no resulta suficiente para que la conciliación sea aprobada en materia Contencioso Administrativa, puesto exige el legislador que, al estar de por medio los intereses y el patrimonio público, el acuerdo conciliatorio deba estar soportado de tal forma que en el momento en el cual se aborde su estudio, al juez no le quepan dudas acerca de la procedencia, la legalidad y el beneficio –respecto del patrimonio público– del mencionado acuerdo conciliatorio.
Así las cosas, cualquier afirmación –por más estructurada y detallada que este sea– por medio de la cual se reconozca un derecho como parte del objeto del acuerdo conciliatorio y que genere la afectación del patrimonio público, debe estar debidamente acreditada mediante el material probatorio idóneo que produzca en el juez la convicción de que hay lugar a tal reconocimiento.
En el presente caso, se reitera, obra en el expediente un informe en el cual la entidad convocada analizó de manera detallada las pretensiones y los fundamentos objeto de la solicitud de conciliación y en el cual se concluyó que existían razones para acceder parcialmente a dichas peticiones –en lo que se refiere a las mayores cantidades de obra-, no obstante, necesario es decirlo, el documento en mención no se encuentra soportado, en la medida en que aún cuando se dice, respecto de las cantidades realmente ejecutadas, que tales valores fueron tomados del informe final de la ejecución del proyecto realizado por el contratista y revisado por el interventor del contrato, lo cierto es que el aludido informe no fue aportado al proceso, razón por la cual, tal deficiencia probatoria genera la duda -al no poderse confrontar las cantidades registradas en el análisis aportado en la audiencia de conciliación, con aquellas contenidas en el mencionado informe final del proyecto- acerca de cuáles habrían sido las cantidades de obra que en realidad se ejecutaron y si existió diferencia alguna respecto de aquellas inicialmente estimadas.
Además, bueno es decirlo, para la Sala resultaba de gran importancia el aporte del mencionado informe final, no sólo para poder realizar la confrontación de datos antes aludida, sino que, en la medida en que dicho informe, al parecer, habría sido revisado y firmado por el interventor del contrato, otorgaría, sin duda, seguridad y certeza respecto de las cantidades finales allí contenidas, dada su labor consistente precisamente en la verificación y control sobre la ejecución del contrato.
A lo anterior se impone agregar que al efectuar la comparación entre las cantidades reales ejecutadas contenidas en los cuadros aportados por la parte convocante, con aquellas registradas en el análisis objeto de estudio, se encuentra que no coinciden totalmente, lo cual, por obvias razones, genera en la Sala dudas insalvables que impiden tener la certeza acerca de las cantidades de obra realmente ejecutadas.
Para ilustrar la anterior afirmación, la Sala se permite, a manera de ejemplo, hacer un cuadro comparativo respecto de las cantidades reales de obra finalmente realizadas contenidas en cada uno de los documentos antes mencionados:
Tratándose de la construcción y montaje de la línea Copey – Valledupar a 220 kV, en relación con la actividad de cimentación, se encontró lo siguiente:
| Item | Descripción | CR-UT | CR-ISA |
| Cimentaciones para cada tipo de estructura Parrillas livianas | |||
| 2302 | Cimentaciones para Torres Tipo A | ||
| 2303 | Cimentaciones para Torres Tipo AA | 44 | 47 |
| 2304 | Cimentaciones para Torres Tipo B | 7 | 7 |
| 2305 | Cimentaciones para Torres Tipo C | 5 | 5 |
| 2306 | Cimentaciones para Torres Tipo D | 12 | 12 |
| Parrillas Pesadas | |||
| 2307 | Cimentaciones para Torres Tipo A | ||
| 2308 | Cimentaciones para Torres Tipo AA | ||
| 2309 | Cimentaciones para Torres Tipo B | ||
| 2310 | Cimentaciones para Torres Tipo C | 1 | 1 |
| 2311 | Cimentaciones para Torres Tipo D | ||
| Subtotal | 69 | 72 | |
| Zapatas para suelos secos de 0.5 kg/cm2 | |||
| 2312 | Cimentaciones para Torres Tipo A | ||
| 2313 | Cimentaciones para Torres Tipo AA | 9 | 18 |
| 2314 | Cimentaciones para Torres Tipo B | 1 | 1 |
| 2315 | Cimentaciones para Torres Tipo C | ||
| 2316 | Cimentaciones para Torres Tipo D | ||
| Zapatas para suelos secos de 1.0 kg/cm2 | |||
| 2317 | Cimentaciones para Torres Tipo A | ||
| 2318 | Cimentaciones para Torres Tipo AA | 2 | |
| 2319 | Cimentaciones para Torres Tipo B | 1 | |
| 2320 | Cimentaciones para Torres Tipo C | ||
| 2321 | Cimentaciones para Torres Tipo D | ||
| Zapatas para suelos secos de 1.5 kg/cm2 | |||
| 2322 | Cimentaciones para Torres Tipo A | ||
| 2323 | Cimentaciones para Torres Tipo AA | 1 | 1 |
| 2324 | Cimentaciones para Torres Tipo B | ||
| 2325 | Cimentaciones para Torres Tipo C | ||
| 2326 | Cimentaciones para Torres Tipo D | ||
| Zapatas para suelos secos de 2.0 kg/cm2 | |||
| 2327 | Cimentaciones para Torres Tipo A | ||
| 2328 | Cimentaciones para Torres Tipo AA | 96 | 108 |
| 2329 | Cimentaciones para Torres Tipo B | 8 | 10 |
| 2330 | Cimentaciones para Torres Tipo C | 1 | |
| 2331 | Cimentaciones para Torres Tipo D | 5 | 6 |
| Cimentaciones para cada tipo de estructura | |||
| Zapatas para suelos húmedos de 0.5 kg/cm2 | |||
| 2332 | Cimentaciones para Torres Tipo A | ||
| 2333 | Cimentaciones para Torres Tipo AA | 6 | |
| 2334 | Cimentaciones para Torres Tipo B | ||
| 2335 | Cimentaciones para Torres Tipo C | ||
| 2336 | Cimentaciones para Torres Tipo D | ||
| Zapatas para suelos húmedos de 1.0 kg/cm2 | |||
| 2337 | Cimentaciones para Torres Tipo A | ||
| 2338 | Cimentaciones para Torres Tipo AA | 1 | |
| 2338 | Cimentaciones para Torres Tipo B | 1 | |
| 2340 | Cimentaciones para Torres Tipo C | ||
| 2341 | Cimentaciones para Torres Tipo D | ||
| Zapatas para suelos húmedos de 1.5 kg/cm2 | |||
| 2342 | Cimentaciones para Torres Tipo A | ||
| 2343 | Cimentaciones para Torres Tipo AA | ||
| 2344 | Cimentaciones para Torres Tipo B | ||
| 3064A | Cimentaciones para Torres Tipo C | ||
| 2346 | Cimentaciones para Torres Tipo D | ||
| Zapatas para suelos húmedos de 2.0 kg/cm2 | |||
| 2342A | Cimentaciones para Torres Tipo A | ||
| 2348 | Cimentaciones para Torres Tipo AA | 15 | |
| 2349 | Cimentaciones para Torres Tipo B | 2 | |
| 2350 | Cimentaciones para Torres Tipo C | 1 | |
| 2351 | Cimentaciones para Torres Tipo D | ||
| Subtotal | 146 | 148 | |
| Total | 215 | 220 | |
Convenciones:
CF-UT: Cantidades de obra finales ejecutadas contenidas en los cuadros que la parte convocante aportó con la solicitud de conciliación (fl. 185-186 c 1°).
CF-ISA: Cantidades de obra finales ejecutadas contenidas en los cuadros que corresponden al Análisis Solicitud de Reconocimiento de Extracostos UT Areva-Sadeven (fl. 104-105 Anexo 2).
Como se observa, si bien en estricto sentido las diferencias en cuanto a la cantidad final de obra ejecutada no difieren de forma sustancial, lo cierto es que analizados en su totalidad los documentos en mención, se encuentra una situación similar, es decir una falta de coincidencia entre las cantidades que la Unión Temporal dice haber ejecutado, las cuales se consignaron en los anexos que acompañó con la solicitud de conciliación y aquellas cantidades contenidas en el análisis elaborado por ISA, situación que, por obvias razones, generan en la Sala dudas e incertidumbre acerca de las reales y efectivas cantidades que finalmente se habrían ejecutado.
Llama la atención de la Sala en este punto, el hecho de que a pesar de que en el informe elaborado y entregado por ISA se expresó que había tenido como soporte otro “informe final” elaborado por la misma Unión Temporal y revisado por el interventor, las cantidades de obra finales no coincidan con aquellas contenidas en los registros aportados por esa Unión Temporal, puesto que, al fin y al cabo esa misma Unión Temporal (valga la redundancia) es la que debía saber con exactitud cuáles fueron los resultados finales de su obra.
Por consiguiente, comoquiera que el informe allegado por ISA no se acompañó con los soportes respecto de los cuales, al parecer se fundamentó, lo cual impide tener certeza acerca de la existencia de mayores cantidades de obra realmente ejecutadas y que, aún cuando pudiera concluirse lo contrario, esto es que hubiese seguridad de que en realidad se ejecutaron mayores cantidades de las estimadas, lo cierto es que tampoco se tiene certeza acerca de la cantidad exacta a la cual ascendieron esas mayores cantidades, para la Sala resulta improcedente impartir aprobación al acuerdo conciliatorio, en la medida en que una inexactitud en relación con esos valores podría generar, para la entidad estatal, un pago superior al valor que en realidad le podría corresponder, lo cual sería lesivo para el patrimonio público.
En relación con las actas parciales de obra expedidas durante la ejecución del contrato, las cuales constan en el expediente, se encuentra que muchas de éstas presentan un alto contenido técnico que escapa al conocimiento del juez y que, por consiguiente, impiden en este momento tener certeza acerca del mérito probatorio que dichos documentos dicen tener.
Las anteriores consideraciones, sin duda alguna, resultan suficientes para confirmar el auto apelado, dado que no se demostró el daño supuestamente ocasionado. Con todo, con el fin de otorgar mayor claridad a la decisión que se va a proferir, la Sala considera conveniente exponer razones adicionales que impiden aprobar el acuerdo conciliatorio alcanzado por las partes.
2. El valor de las mayores cantidades de obra.
Aún cuando estuvieren acreditadas la existencia y la cuantificación exacta de las mayores cantidades de obra finalmente ejecutadas por la Unión Temporal convocante, lo cierto es que tampoco existe en el expediente prueba suficiente e idónea que permita acreditar que el valor al cual ascenderían esas mayores cantidades de obra fuere el correcto y aún más si este cálculo resulta o no lesivo para el patrimonio público.
En efecto, para el cálculo del valor de las mayores cantidades de obra que ISA encontró acreditadas, se procedió de la siguiente manera:
“3. PRECIOS UNITARIOS DE REFERENCIA.
Para poder estimar el sobrecosto en el que pudo haber incurrido el Contratista por ejecutar mayores cantidades a las previstas y que le sirvieron de base para la estimación de su precio de oferta, es necesario recurrir a los precios unitarios consignados por el Contratista en su oferta del 5 de mayo de 2003, ajustándose para que fueran correspondientes al precio por kilómetro finalmente negociado e incluido en el respectivo contrato, factor que hemos denominado factor de deflexión. Lo anterior debido a que en el contrato finalmente firmado solo se tenía el precio por kilómetro de construcción de línea y los precios para las funciones especiales.
En el apéndice 4- Cálculo del factor de deflexión- se muestra el cálculo de dicho factor.
Así mismo se hace una aproximación adicional para el tramo a 500 kV Puerto Parra – Puerto Wilches.
Como se explicó anteriormente no existieron para este tramo, cantidades ni precios unitarios en la oferta de mayo de 2004 presentada por el Contratista, por lo que utilizamos los precios unitarios promedio de los tramos a 500 kV Curumaní – Copey, Copey – San Antonio y San Antonio Bolívar.
En el Apéndice 5- Precios unitarios de referencia- se muestran los precios unitarios considerados para cada tramo, ya afectados por el factor de deflexión y corregido por efectos de la utilidad, tal como se definió en el Análisis Jurídico.” (Se resalta)
Son dos las razones por las cuales la Sala considera que no se encontraría probado el valor de las mayores cantidades de obra: i) al igual que ocurrió respecto a la acreditación de las mayores cantidades efectivamente ejecutadas, en el informe se mencionó que para fijar el mencionado valor recurría a los precios unitarios que habían sido fijados por el contratista en su oferta de mayo de 200, sin embargo, en el expediente no se aportó la mencionada oferta, situación que impide a la Sala tener la certeza acerca de si en efecto los valores que tuvo en cuenta para fijar la suma a la cual equivaldrían las mayores cantidades de obra corresponden a las que efectivamente fueron ofrecidas en principio por el contratista; ii) aún cuando se hubiere aportado la oferta inicial del contratista, sin duda, el cálculo efectuado por ISA involucra diversos aspectos técnicos, financieros y económicos, cuyo análisis debe efectuarse a la luz de un considerable acervo probatorio a través del cual se expliquen de manera clara las fórmulas y métodos que determinen por qué el valor final arrojado y, por ende, el monto del acuerdo como tal, obedece a aquel que zanjará por completo las controversias suscitadas entre las partes y, lo que es más importante, que el mismo no comporta un detrimento para el patrimonio estatal.
En efecto, al examinar la fórmula tenida en cuenta por ISA, para la Sala no existen bases suficientes para determinar si los valores unitarios propuestos inicialmente por el contratista debieron tenerse en cuenta, al igual que desconoce la pertinencia en la utilización de un “factor de deflexión” y mucho menos tiene la certeza e incluso el conocimiento para concluir que la forma y los parámetros que su estudiaron para definir ese factor, hubieren los que debieron utilizarse.
Así las cosas, dado que el estudio compromete puntos especialísimos y complejos, sin duda alguna, se requieren que todos ellos se encuentren respaldados en pruebas suficientes que releven al juez de elaborar procedimientos técnicos y financieros que escapan a la esfera de sus conocimientos, pues, de lo contrario, se incurriría muy seguramente en imprecisiones y equívocos que, de manera alguna, pueden pasar inadvertidos.
Por consiguiente, la ausencia del soporte probatorio suficiente por medio del cual se demuestre el valor al cual ascenderían las mayores cantidades de obra que se hubieren presentado en desarrollo del contrato, constituye una razón adicional para confirmar el auto impugnado.
3. La obligación de ISA de reconocer y pagar las mayores cantidades de obra.
En el hipotético caso en que se hubiere demostrado la existencia, cuantificación y valor de las mayores cantidades de obra que efectivamente se ejecutaron, aún así a la Sala le asisten profundas dudas en relación con la obligación de la entidad contratante de reconocer esos valores, incertidumbre que también se suscita o tiene su origen en el deficiente material probatorio allegado al expediente.
El contratista indicó que para estructurar el valor de su oferta tuvo en cuenta las cantidades de obra estimadas inicialmente por ISA en el documento de Solicitud de Cotización, por ello, comoquiera que durante la ejecución del contrato se vio la necesidad de realizar mayores cantidades de obra a las estimadas, ISA estaba en la obligación de reconocerle esas cantidades.
Por su parte, la posición de ISA inicialmente, cuando el contratista le formuló una reclamación formal para el reconocimiento de esas mayores cantidades, fue la de negarse a reconocerlas, al considerar que debido a la modalidad contractual de precio por kilómetro de construcción de línea, el contratista, con base en su experiencia, debió incluir en sus precios un margen de valoración de las cantidades estimadas acorde con la naturaleza de los trabajos y los sitios específicos donde estos se desarrollarían.
Posteriormente, con ocasión de la solicitud de conciliación presentada por la parte convocante, ISA procedió a realizar un nuevo estudió en el cual, primero, dio por sentado que el contratista sí había tomado como referencia para la estructuración de su oferta las cantidades iniciales y, segundo, que lo realmente ejecutado se produjo por circunstancias ajenas a las partes y que había excedido lo normalmente previsto para este tipo de proyectos, situación que condujo a la aplicación de la teoría de la imprevisión como sustento jurídico para el reconocimiento y pago de las mayores cantidades de obra.
Luego de analizar el material probatorio obrante en el proceso, para la Sala no hay claridad respecto de la acreditación de los fundamentos que condujeron a ISA a reconocer las mayores cantidades de obra, comoquiera que, por lo menos, frente a la afirmación de que el contratista había elaborado su oferta con fundamento en las cantidades estimadas inicialmente por ISA, brillan por su ausencia en el acervo probatorio los documentos que, según lo manifestaron las partes, existen y con los cuales podría demostrarse sí efectivamente es cierta la aludida afirmación.
Según lo manifestado por ISA, durante el proceso de selección iniciado con el fin de adjudicar un contrato para la construcción y puesta en funcionamiento de unos tramos de línea, invitó a varios oferentes con el fin de que presentaran sus propuestas, para lo cual se indicó que el precio final de la misma sería el resultado del valor unitario de cada actividad a realizar –fijado por el proponente– por las cantidades de obra, respecto de cada actividad -fijadas por ISA-.
Luego ISA, una vez recibida la propuesta del contratista, le solicitó que modificara su oferta en el sentido de cambiar el valor de la cotización, ya no por valor unitario por actividad sino por valor unitario por kilómetro construido, lo cual aceptó el futuro contratista y por ello, al parecer, habría presentado una nueva oferta, la cual fue la seleccionada por la entidad pública, para que, luego de entrar en un proceso de negociación directo, se procediera a celebrar el contrato correspondiente.
No obstante, no fue aportado al expediente el documento o comunicación mediante la cual ISA habría solicitado al proponente la modificación de su forma de cotizar el valor por kilómetro construido, con el fin de determinar cuáles fueron las condiciones o parámetros para esa modificación y, lo más importante, si para esa reforma el oferente debía, o no, tener en cuenta las cantidades de obra inicialmente estimadas, o si, simplemente, permitió que el contratista de manera libre fijara cuántas cantidades de obra necesitaría por cada kilómetro a construir; por su parte, tampoco se aportó el documento por medio del cual el contratista modificó su oferta inicial, con el cual podría acreditarse cuáles fueron los fundamentos que tuvo en cuenta para fijar el nuevo valor de la cotización; además, tampoco fueron aportadas las actas de negociación para cada tramo de línea, realizadas entre las partes, previa la celebración del contrato, con lo cual, eventualmente, podría otorgar claridad frente a estos aspectos. Cabe agregar, frente a los documentos en mención, que éstos hacen parte íntegra del contrato No. ISA 4500030420, de conformidad con la cláusula 3° del aludido negocio jurídico y, por tanto, debieron aportarse a la conciliación.
La ausencia de estos documentos -lo cual impide tener por demostrado que efectivamente, como lo manifestó el contratista y como lo aceptó ISA, para determinar el valor unitario por kilómetro construido se tuvieron en cuenta las cantidades de obra inicialmente estimadas por la entidad contratante-, resulta de gran importancia para efectos de determinar quién tenía, en últimas, la obligación de estimar las cantidades de obra y, por ende, quién debía asumir los riesgos en variación de dichas cantidades, situación que, sin duda, podría repercutir en el objeto del presente acuerdo conciliatorio.
De igual forma, llamar la atención de la Sala los efectos y el alcance de la cláusula vigésima tercera del contrato No. ISA 4500030420, en la cual se consignó un procedimiento especial para todos aquellos casos en los cuales se llegara a necesitar la realización de trabajos adicionales y el modo respecto del cual se debía determinar el valor de esos trabajos, procedimientos que, al parecer, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, no fueron cumplidos por las partes. De manera que la Sala desconoce, primero, si en efecto hubo la necesidad de ejecutar mayores cantidades de obra y si éstas fueron, o no, aprobadas por IS o si, simplemente, la ejecución de esas mayores obras se debió a una mera liberalidad del contratista.
Asimismo, tampoco hay certidumbre en la Sala respecto de si, como lo dijo la parte convocada, esas mayores cantidades de obra que, al parecer se habrían presentado, fueron de tal entidad que permitirían dar aplicación a la teoría de la imprevisión, toda vez que no está suficientemente acreditado si el margen de variación en la cantidades de obra finalmente ejecutadas, en relación con aquellas inicialmente estimadas, excedió en magnitud e importancia lo razonablemente previsible tratándose de un proyecto de las características y especificaciones técnicas objeto del contrato en estudio, para lo cual se requieren, sin duda, de estudios científicos, técnicos, financieros y económicos, con los cuales se pueda determinar, con claridad y certeza, en qué circunstancias la ejecución de mayores cantidades de obra resulta imprevisible.
Finalmente, se advierte que tampoco se encuentra probado en el presente caso que la circunstancia imprevista –en el evento de que en efecto se hubiere presentado–, de conformidad con lo que al respecto ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, hubiere afectado de manera grave, anormal y extraordinaria la economía del contrato, toda vez que frente a este aspecto el contratista no aportó soporte alguno, tales como los medios probatorios pertinentes que pudieren acreditar el porcentaje de utilidad, administración e imprevistos esperada por el contratista y cuál fue finalmente la alteración al equilibrio económico del contrato por la ejecución de las mayores cantidades de obra; además, la entidad contratante, según el análisis efectuado al respecto, únicamente procedió a reconocer el valor las mayores cantidades de obra ejecutadas, descontando el porcentaje de utilidad estimado por el contratista –porcentaje, se reitera, que tampoco se encuentra acreditado– pero sin que se hubiere reseñado estudio alguno acerca del verdadero impacto que tales obras hubieren ocasionado en la ecuación contractual de la Unión Temporal.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, existen profundas dudas en la Sala en relación con la existencia y cuantificación de las mayores cantidades de obras finalmente ejecutadas, aducidas por las partes, así como tampoco existe certidumbre en torno a determinar, aún cuando estuvieren acreditadas esas mayores cantidades, si existe a cargo de ISA la obligación de reconocer y pagar el valor de tales mayor en cantidades de obra, situación que impide aprobar el acuerdo conciliatorio alcanzado por las partes.
Así las cosas, se confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 17 de junio de 2009.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
R E S U E L V E :
PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado, esto es el proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 17 de junio de 2009.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE y CUMPLASE
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidenta de la sección
MAURICIO FAJARDO GOMEZ Enrique gil botero
MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR
