CUENTAS COBRO – Naturaleza jurídica. Son actos administrativos. Rotura de vías / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede contra las cuentas de cobro. Interposición cuando no se da oportunidad de presentar recursos. Caducidad de la acción
La Sala reitera que las cuentas de cobro objeto son actos administrativos, ya que contienen una manifestación de la voluntad de la Administración capaz de producir efectos jurídicos. En ellas, la entidad territorial estableció la obligación a cargo de la actora de pagar los derechos por “rotura de vías” y liquidó la suma correspondiente según las tarifas que señala el Decreto 2298 de 2001. Ahora bien, como las cuentas de cobro tienen el carácter de actos administrativos, al momento de la notificación, el Municipio debió indicar los recursos que legalmente procedían contra éstas, las autoridades ante quienes debían interponerse, y los plazos respectivos, pero no lo hizo. la Sala concluye que en este caso particular, el municipio de Medellín no brindó a la actora la posibilidad de interponer los recursos procedentes contra las cuentas de cobro. En efecto, la entidad no indicó los recursos que la sociedad podía utilizar para debatir el cobro efectuado y no se pronunció sobre los interpuestos con el argumento de que las cuentas de cobro no son actos definitivos. Dicho de otra forma, fue por causas imputables a la Administración que no se tramitó la impugnación. En este orden de ideas, se configuró la situación descrita en el inciso 3° del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”, lo que indica que las cuentas de cobro y los oficios en los que la Administración no resolvió los recursos interpuestos son los actos demandables en el sub-lite. A su vez, esto significa que el término de caducidad de la acción iniciaba en la fecha en que se notificaron los oficios 200400033143, 200400034847, 200400048955, 200400040643, 200400040648 y 200400055828, es decir, los días 7 y 15 de junio, 7 de julio, 5 de agosto y 10 de septiembre de 2004, respectivamente.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 135 INCISO 3
ACTO ADMINISTRATIVO – Nulidad / SENTENCIA DE NULIDAD – Efectos inmediatos a situaciones jurídicas no consolidadas. Ejecutoriedad. Cosa juzgada
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 20 de junio de 2011, exp. 2007-00150, declaró la nulidad de los artículos 3 y 4 del Decreto Municipal 2298 de 2001. En dicha providencia, el Tribunal concluyó que el Alcalde de Medellín carecía de competencia para imponer una “contribución o cobro” por concepto de derechos de afectación de las vías públicas porque no había fundamento legal. De acuerdo con la constancia allegada por el Secretario del Tribunal, el fallo quedó ejecutoriado el 21 de julio de 2011. De conformidad con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, esta sentencia ejecutoriada tiene efectos de cosa juzgada erga omnes. Ahora bien, para la fecha de ejecutoria de la sentencia del Tribunal que anuló los artículos 3 y 4 del Decreto Municipal 2298 de 2001, la Sala conocía del proceso en segunda instancia y había suspendido el trámite por prejudicialidad, precisamente porque la decisión que debía adoptar dependía de lo que resolviera el Tribunal Administrativo de Antioquia en el exp. 2007-00150. En reiteradas oportunidades, la Sala ha dicho que la nulidad de los actos generales decretada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, que son aquellas que se debatían o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el fallo. Dado que la norma que sustentaba el cobro de los derechos por “rotura de vías” fue anulada y que, en este caso, no existe situación jurídica consolidada porque no se ha proferido sentencia definitiva, los efectos inmediatos de la sentencia de nulidad implican que las cuentas de cobro demandadas carecen de fundamento legal, motivo por el cual deben ser anuladas (artículo 35 del Código Contencioso Administrativo).
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTATIVO – ARTICULO 35
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Bogotá D.C, veintinueve (29) de noviembre de dos mil doce (2012)
Radicación número: 05001-23-31-000-2004-06831-01(17748)
Actor: EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P.
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 5 de marzo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La parte resolutiva del fallo apelado dispuso:
“PRIMERO.- POR ILEGAL E INCONSTITUCIONAL se INAPLICA el DECRETO 2298 DEL 20 DE NOVIEMBRE DE 2001 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ARTÍCULO QUINTO DEL DECRETO 705 DE 1994 Y SE ESTABLECEN OTRAS DISPOSICIONES”.
SEGUNDO.- SE DECLARA LA NULIDAD DE LAS CUENTAS DE COBRO Nos. 777196, 773358, 766834, 766737, 772558, 772557, 766717, 766729, 766732, 769412, 772556, 766710, 777749, 777432, 777244, 766831, 777202, 777465, 739241, 735380, 735375, 735382, 735384, 735363, 735340, 735376, 735377, 735378, 735589, 735592, 735343, 734567, 735616, 735618, 735620, 734572, 739240, 739221, 735347, 735613, 745568, 745539, 744589, 745578, 745581, 745572, 745478, 745477, 745476, 745392, 745275, 745273, 744597, 745455, 745626, 744450, 744428, 744451, 745627, 745293, 745292, 745290, 745611, 745612, 745374, 745453, 745315, 745314, 745305, 745302, 745296, 744592, 744594, 744503, 744502, 745483, 745488, 745494, 745481, 745617, 745496, 745500, 745400, 745278, 745514, 745607, 745620, 745398, 745463, 745466, 745465, 743049, 743050, 745271, 744575, 745556, 745560, 745564, 745548, 745590, 745791, 744447, 744579, 744507, 744504, 744500, 744431, 736646, 745276, 745542, 745523, 743055, 743058, 745591, 745594, 745585, 745589, 745615, 743066, 745462, 745458, 745297, 745622, 759143, 759690, 759998, 754148, 759129, 759034, 759030, 760681, 760445, 760118, 760005, 760001, 759762, 759761, 759760, 759756, 759709, 759692, 759691, 759679, 759148, 759141, 759042, 759015, 759013, 757715, 757712, 757709, 754163, 754162, 760686, 760683, 760671, 759038, 815789, 803938, 803924, 815788, 816830, 816833, 803933, 795489, 825213, 825121, proferidas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín en contra de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P.
TERCERO.- SE DECLARA LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en las comunicaciones números 20040003343, 200400034847, 20040040643, 200400048955, 200400055828 y 200400040648 con las siguientes fechas: junio 1 de 2004, junio 7 de 2004, junio 30 de 2004, julio 28 de 2004, agosto 22 de 204 (sic), junio 30 de 2004 respectivamente, mediante las cuales la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, se pronuncia sobre el recurso de reconsideración interpuesto por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P.
CUARTO.- SE DECLARA que las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. no están obligadas a pagar al Municipio de Medellín las sumas consignadas en las cuentas de cobro que por este fallo se anulan.
QUINTO.- A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín deberá devolver debidamente indexadas las sumas que en virtud de la aplicación de los actos acusados se vea obligada a pagarle al Municipio de Medellín”.
ANTECEDENTES
El Municipio de Medellín solicitó a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. el pago de los valores causados por concepto de “rotura de vías” mediante las cuentas de cobro que se relacionan a continuación:
| FACTURA NO. | FECHA | FOLIO | FACTURA NO. | FECHA | FOLIO |
| 734567 | 30 de marzo de 2004 | 121 | 745556 | 5 de mayo de 2004 | 59 |
| 734572 | 30 de marzo de 2004 | 125 | 745560 | 5 de mayo de 2004 | 60 |
| 735340 | 31 de marzo de 2004 | 114 | 745564 | 5 de mayo de 2004 | 61 |
| 735343 | 31 de marzo de 2004 | 120 | 745568 | 5 de mayo de 2004 | 3 |
| 735347 | 31 de marzo de 2004 | 128 | 745572 | 5 de mayo de 2004 | 8 |
| 735363 | 31 de marzo de 2004 | 113 | 745578 | 5 de mayo de 2004 | 6 |
| 735375 | 31 de marzo de 2004 | 110 | 745581 | 5 de mayo de 2004 | 7 |
| 735376 | 3 de marzo de 2004 | 115 | 745585 | 5 de mayo de 2004 | 79 |
| 735377 | 1 de marzo de 2004 | 116 | 745589 | 5 de mayo de 2004 | 80 |
| 735378 | 5 de marzo de 2004 | 117 | 745591 | 5 de mayo de 2004 | 77 |
| 735380 | 1 de marzo de 2004 | 109 | 745594 | 5 de mayo de 2004 | 78 |
| 735382 | 8 de marzo de 2004 | 111 | 745607 | 5 de mayo de 2004 | 49 |
| 735384 | 8 de marzo de 2004 | 112 | 745611 | 5 de mayo de 2004 | 25 |
| 735589 | 26 de marzo de 2004 | 118 | 745612 | 5 de mayo de 2004 | 26 |
| 735592 | 30 de marzo de 2004 | 119 | 745615 | 5 de mayo de 2004 | 81 |
| 735613 | 30 de marzo de 2004 | 129 | 745617 | 5 de mayo de 2004 | 43 |
| 735616 | 16 de marzo de 2004 | 122 | 745620 | 5 de mayo de 2004 | 50 |
| 735618 | 16 de abril de 2004 | 123 | 745622 | 5 de mayo de 2004 | 86 |
| 735620 | 16 de abril de 2004 | 124 | 745626 | 5 de mayo de 2004 | 17 |
| 736646 | 11 de marzo de 2004 | 71 | 745627 | 5 de mayo de 2004 | 21 |
| 739221 | 20 de abril de 2004 | 127 | 745791 | 6 de mayo de 2004 | 64 |
| 739240 | 20 de abril de 2004 | 126 | 754148 | 7 de mayo de 2004 | 133 |
| 739241 | 20 de abril de 2004 | 108 | 754162 | 7 de mayo de 2004 | 159 |
| 743049 | 29 de abril de 2004 | 55 | 754163 | 7 de mayo de 2004 | 158 |
| 743050 | 29 de abril de 2004 | 56 | 757709 | 12 de mayo de 2004 | 157 |
| 743055 | 29 de abril de 2004 | 75 | 757712 | 12 de mayo de 2004 | 156 |
| 743058 | 26 de abril de 2004 | 76 | 757715 | 12 de mayo de 2004 | 155 |
| 743066 | 29 de abril de 2004 | 82 | 759013 | 13 de mayo de 2004 | 154 |
| 744428 | 3 de mayo de 2004 | 19 | 759015 | 13 de mayo de 2004 | 153 |
| 744431 | 3 de mayo de 2004 | 70 | 759030 | 13 de mayo de 2004 | 136 |
| 744447 | 3 de mayo de 2004 | 65 | 759034 | 13 de mayo de 2004 | 135 |
| 744450 | 3 de mayo de 2004 | 18 | 759038 | 13 de mayo de 2004 | 163 |
| 744451 | 3 de mayo de 2004 | 20 | 759042 | 13 de mayo de 2004 | 152 |
| 744500 | 3 de mayo de 2004 | 69 | 759129 | 13 de mayo de 2004 | 134 |
| 744502 | 3 de mayo de 2004 | 37 | 759141 | 13 de mayo de 2004 | 151 |
| 744503 | 3 de mayo de 2004 | 36 | 759143 | 13 de mayo de 2004 | 130 |
| 744504 | 3 de mayo de 2004 | 68 | 759148 | 13 de mayo de 2004 | 150 |
| 744507 | 3 de mayo de 2004 | 67 | 759679 | 13 de mayo de 2004 | 149 |
| 744575 | 4 de mayo de 2004 | 58 | 759690 | 13 de mayo de 2004 | 131 |
| 744579 | 4 de mayo de 2004 | 66 | 759691 | 13 de mayo de 2004 | 148 |
| 744589 | 4 de mayo de 2004 | 5 | 759692 | 13 de mayo de 2004 | 147 |
| 744592 | 4 de mayo de 2004 | 34 | 759709 | 13 de mayo de 2004 | 146 |
| 744594 | 4 de mayo de 2004 | 35 | 759756 | 13 de mayo de 2004 | 145 |
| 744597 | 4 de mayo de 2004 | 15 | 759760 | 13 de mayo de 2004 | 144 |
| 745271 | 4 de mayo de 2004 | 57 | 759761 | 13 de mayo de 2004 | 143 |
| 745273 | 4 de mayo de 2004 | 14 | 759762 | 13 de mayo de 2004 | 142 |
| 745275 | 4 de mayo de 2004 | 13 | 759998 | 14 de mayo de 2004 | 132 |
| 745276 | 4 de mayo de 2004 | 72 | 760001 | 14 de mayo de 2004 | 141 |
| 745278 | 4 de mayo de 2004 | 47 | 760005 | 14 de mayo de 2004 | 140 |
| 745290 | 4 de mayo de 2004 | 24 | 760118 | 14 de mayo de 2004 | 139 |
| 745292 | 4 de mayo de 2004 | 23 | 760445 | 17 de mayo de 2004 | 138 |
| 745293 | 4 de mayo de 2004 | 22 | 760671 | 18 de mayo de 2004 | 162 |
| 745296 | 4 de mayo de 2004 | 33 | 760681 | 18 de mayo de 2004 | 137 |
| 745297 | 4 de mayo de 2004 | 85 | 760683 | 18 de mayo de 2004 | 161 |
| 745302 | 4 de mayo de 2004 | 32 | 760686 | 18 de mayo de 2004 | 160 |
| 745305 | 4 de mayo de 2004 | 31 | 766710 | 1 de junio de 2004 | 99 |
| 745314 | 4 de mayo de 2004 | 30 | 766717 | 1 de junio de 2004 | 94 |
| 745315 | 4 de mayo de 2004 | 29 | 766729 | 1 de junio de 2004 | 95 |
| 745374 | 4 de mayo de 2004 | 27 | 766732 | 1 de junio de 2004 | 96 |
| 745392 | 4 de mayo de 2004 | 12 | 766737 | 1 de junio de 2004 | 91 |
| 745398 | 4 de mayo de 2004 | 51 | 766831 | 1 de junio de 2004 | 103 |
| 745400 | 4 de mayo de 2004 | 46 | 766834 | 1 de junio de 2004 | 89 |
| 745453 | 5 de mayo de 2004 | 28 | 769412 | 3 de junio de 2004 | 97 |
| 745455 | 5 de mayo de 2004 | 16 | 772556 | 7 de junio de 2004 | 98 |
| 745458 | 5 de mayo de 2004 | 84 | 772557 | 7 de junio de 2004 | 93 |
| 745462 | 5 de mayo de 2004 | 83 | 772558 | 7 de junio de 2004 | 92 |
| 745463 | 5 de mayo de 2004 | 52 | 773358 | 8 de junio de 2004 | 88 |
| 745465 | 5 de mayo de 2004 | 54 | 777196 | 15 de junio de 2004 | 87 |
| 745466 | 5 de mayo de 2004 | 53 | 777202 | 15 de junio de 2004 | 104 |
| 745476 | 5 de mayo de 2004 | 11 | 777244 | 15 de junio de 2004 | 102 |
| 745477 | 5 de mayo de 2004 | 10 | 777432 | 15 de junio de 2004 | 101 |
| 745478 | 5 de mayo de 2004 | 9 | 777465 | 15 de junio de 2004 | 105 |
| 745481 | 5 de mayo de 2004 | 41 | 777749 | 16 de junio de 2004 | 100 |
| 745483 | 5 de mayo de 2004 | 38 | 795489 | 25 de junio de 2004 | 171 |
| 745488 | 5 de mayo de 2004 | 39 | 803924 | 28 de junio de 2004 | 166 |
| 745494 | 5 de mayo de 2004 | 40 | 803933 | 28 de junio de 2004 | 170 |
| 745496 | 5 de mayo de 2004 | 44 | 803938 | 28 de junio de 2004 | 165 |
| 745500 | 5 de mayo de 2004 | 45 | 815788 | 2 de julio de 2004 | 167 |
| 745514 | 5 de mayo de 2004 | 48 | 815789 | 2 de julio de 2004 | 164 |
| 745523 | 5 de mayo de 2004 | 74 | 816830 | 6 de julio de 2004 | 168 |
| 745539 | 5 de mayo de 2004 | 4 | 816833 | 6 de julio de 2004 | 169 |
| 745542 | 5 de mayo de 2004 | 73 | 825121 | 15 de julio de 2004 | 107 |
| 745548 | 5 de mayo de 2004 | 62 | 825213 | 15 de julio de 2004 | 106 |
La actora interpuso recurso de reconsideración contra las cuentas de cobro descritas, en las siguientes fechas:
| FECHA | CUENTAS DE COBRO RECURRIDAS |
| 31 de mayo de 2004 (fls. 194 a 198) | 734567, 734572, 735340, 735343, 735347, 735363, 735375, 735376, 735377, 735378, 735380, 735382, 735384, 735589, 735592, 735613, 735616, 735618, 735620, 739221, 739240, 739241. |
| 4 de junio de 2004 (fls. 172 a 177) | 736646, 743049, 743050, 743055, 743058, 743066, 744428, 744431, 744447, 744450, 744451, 744500, 744502, 744503, 744504, 744507, 744575, 744579, 744589, 744592, 744594, 744597, 745271, 745273, 745275, 745276, 745278, 745290, 745292, 745293, 745296, 745297, 745302, 745305, 745314, 745315, 745374, 745392, 745398, 745400, 745453, 745455, 745458, 745462, 745463, 745465, 745466, 745476, 745477, 745478, 745481, 745483, 745488, 745494, 745496, 745500, 745514, 745523, 745539, 745542, 745548, 745556, 745560, 745564, 745568, 745572, 745578, 745581, 745585, 745589, 745591, 745594, 745607, 745611, 745612, 745615, 745617, 745620, 745622, 745626, 745627, 745791. |
| 28 de junio de 2004 (fls. 187 a 191) | 754148, 754162, 754163, 757709, 757712, 757715, 759013, 759015, 759030, 759034, 759038, 759042, 759129, 759141, 759143, 759148, 759679, 759690, 759691, 759692, 759709, 759756, 759760, 759761, 759762, 759998, 760001, 760005, 760118, 760445, 760671, 760681, 760683, 760686, 766710, 766717, 766729, 766732, 766737, 766831, 766834, 769412, 772556, 772557, 772558, 773358, 777196, 777202, 777244, 777432, 777465, 777749. |
| 27 de julio de 2004 (fls. 180 a 184) | 795489, 803924, 803933, 803938, 815788, 815789, 816830, 816833 |
| 19 de agosto de 2004 (fls. 200 a 204) | 825121, 825213. |
En los oficios que se relacionan a continuación, la Administración resolvió no pronunciarse sobre los recursos interpuestos, debido a que, en su criterio, las cuentas de cobro no son actos administrativos, pues, no determinan el gravamen a cargo del contribuyente, sino que informan al beneficiario del servicio sobre las obligaciones que debe cancelar:
| OFICIO NO. | FECHA DE NOTIFICACIÓN | RECHAZA EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN INTERPUESTO CONTRA LAS FACTURAS NO. |
| 200400033143 del 1° de junio de 2004 (fls. 199 y 200) | 7 de junio de 2004 | 734567, 734572, 735340, 735343, 735347, 735363, 735375, 735376, 735377, 735378, 735380, 735382, 735384, 735589, 735592, 735613, 735616, 735618, 735620, 739221, 739240, 739241 |
| 200400034847 del 7 de junio de 2004 (fls. 178 y 179) | 15 de junio de 2004 | 736646, 743049, 743050, 743055, 743058, 743066, 744428, 744431, 744447, 744450, 744451, 744500, 744502, 744503, 744504, 744507, 744575, 744579, 744589, 744592, 744594, 744597, 745271, 745273, 745275, 745276, 745278, 745290, 745292, 745293, 745296, 745297, 745302, 745305, 745314, 745315, 745374, 745392, 745398, 745400, 745453, 745455, 745458, 745462, 745463, 745465, 745466, 745476, 745477, 745478, 745481, 745483, 745488, 745494, 745496, 745500, 745514, 745523, 745539, 745542, 745548, 745556, 745560, 745564, 745568, 745572, 745578, 745581, 745585, 745589, 745591, 745594, 745607, 745611, 745612, 745615, 745617, 745620, 745622, 745626, 745627, 745791 |
| 200400040643 del 30 de junio de 2004 (fls. 192 y 193) | 7 de julio de 2004 | 754148, 754162, 754163, 757709, 757712, 757715, 759013, 759015, 759030, 759034, 759038, 759042, 759129, 759141, 759143, 759148, 759679, 759690, 759691, 759692, 759709, 759756, 759760, 759761, 759762, 759998, 760001, 760005, 760118, 760445, 760671, 760681, 760683, 760686, 766710, 766717, 766729, 766732, 766737, 766831, 766834, 769412, 772556, 772557, 772558, 773358, 777196, 777202, 777244, 777432, 777465, 777749 |
| 200400040648 del 30 de junio de 2004 (fls. 212 y 213) | 7 de julio de 2004 | 754148, 754162, 754163, 757709, 757712, 757715, 759013, 759015, 759030, 759034, 759038, 759042, 759129, 759141, 759143, 759148, 759679, 759690, 759691, 759692, 759709, 759756, 759760, 759761, 759762, 759998, 760001, 760005, 760118, 760445, 760671, 760681, 760683, 760686, 766710, 766717, 766729, 766732, 766737, 766831, 766834, 769412, 772556, 772557, 772558, 773358, 777196, 777202, 777244, 777432, 777465, 777749 |
| 200400048955 del 28 de junio de 2004 (fls. 185 y 186) | 5 de agosto de 2004 | 795489, 803924, 803933, 803938, 815788, 815789, 816830, 816833 |
| 200400055828 del 22 de agosto de 2004 (fls. 205 y 206) | 10 de septiembre de 2004 | 825121, 825213 |
DEMANDA
En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. solicitó la inaplicación del Decreto 2298 de 2001 por ilegal e inconstitucional y que, en consecuencia, se anularan las cuentas de cobro y los oficios que rechazaron los recursos de reconsideración, proferidos por la Alcaldía de Medellín.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que no está obligada a pagar suma alguna por “rotura de vías”.
Invocó como normas violadas las siguientes:
Artículos 150, numeral 12; 287; 288; 300; 313, numeral 4°; y, 338 de la Constitución Política.
Artículo 186 de la Ley 142 de 1994.
En el concepto de la violación expuesto en la demanda, la actora argumentó:
Mediante el Decreto 2298 de 2001, el Alcalde de Medellín dispuso que en adelante se cobrarían los derechos por concepto de trabajos de instalación, extensión o reparación de redes de servicio público o privado, sin indicar las normas que fundamentaron su decisión y sin tener competencia para ordenar el cobro de esos derechos.
De acuerdo con el artículo 338 de la Constitución Política, las autoridades administrativas pueden determinar las tarifas de las tasas y contribuciones que se cobren como contraprestación a los servicios prestados, pero es necesario que el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de reparto, estén regulados en la ley, las ordenanzas o los acuerdos. En el municipio de Medellín, el sistema y el método no habían sido establecidos, de modo que el Alcalde no podía fijar las tarifas para la rotura de vías.
Por otra parte, los actos demandados desconocen el artículo 186 de la Ley 142 de 1994, en razón a que la norma eliminó la facultad que se había concedido a los municipios para gravar el uso del subsuelo y las excavaciones en las vías públicas.
Según la Ley 388 de 1997, las autoridades locales tienen la dirección y control en materia urbanística; por ello, pueden conceder licencias y permisos para el ejercicio de ciertos derechos particulares. La creación de tributos es una función legislativa, no administrativa, de modo que el Alcalde de Medellín no podía ejercerla.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Por auto del 10 de febrero de 2005, el Tribunal negó la suspensión provisional de los actos demandados, solicitada por la actor. Esta providencia no fue impugnada.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Municipio solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda con los argumentos que se resumen a continuación:
El derecho por afectación de vías de uso público no es un impuesto, debido a que no busca recaudar recursos para satisfacer las necesidades de la comunidad.
El artículo 20 del Decreto 1504 de 1998, que se refiere al manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial, sirvió de fundamento para la expedición del Decreto 2298 de 2001. Así, el demandado no impuso un tributo, simplemente creó a su favor un derecho que ya había sido autorizado por el Gobierno Nacional.
Las cuentas de cobro no son actos de determinación del impuesto, sino documentos en los que se informa al sujeto pasivo, que es responsable de la obligación fiscal. Por ello, no es necesario que cumplan los requisitos de los actos administrativos, como son la motivación, la indicación de los recursos procedentes, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos en que deben radicarse. Además, las cuentas de cobro se consideran actos de trámite, no controvertibles en sede administrativa o judicial.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones:
Las cuentas de cobro son actos administrativos en los que se determina el impuesto a cargo de la demandante. Como se expidieron sin un acto previo de liquidación, se violó el debido proceso de la actora. Al respecto, el demandado adujo que la determinación del impuesto se realizó en actos administrativos distintos, pero no los aportó.
Adicionalmente, reiteró la sentencia del 9 de febrero de 2009 proferida por ese mismo Tribunal, en la que concluyó que el Decreto 2298 de 2001 debía inaplicarse por ilegal e inconstitucional, toda vez que se basó en el artículo 20 del Decreto Nacional 1504 de 1998, que fue modificado por el Decreto Nacional 796 de 1999, en el sentido de suprimir la autorización para el cobro de tarifas por la ocupación o utilización de las vías de uso público, tal como entendió la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 14 de noviembre de 2006, exp. 15165.
RECURSO DE APELACIÓN
El demandado apeló con los argumentos que a continuación se sintetizan:
En ejercicio de las facultades concedidas por el artículo 82 de la Constitución Política, la Ley 388 de 1997 y el Decreto Nacional 1504 de 1998, el Alcalde de Medellín expidió el Decreto 2298 de 2001, con el fin de evitar el perjuicio común generado por la rotura de las vías que se efectúa por la instalación, extensión o reparación de redes.
Si bien el Decreto 2298 de 2001 dispuso el pago de derechos por afectación, no creó un tributo, ni nuevos sujetos pasivos, solo buscaba compensar las nivelaciones y repavimentaciones que el Municipio realiza para alinear la vía.
Por último, las cuentas de cobro son actos de trámite, no demandables, con los que se impulsa la actuación hasta la decisión definitiva.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La demandante y el demandado reiteraron los argumentos planteados en la demanda y en la contestación, respectivamente.
El Ministerio Público estimó que el fallo de primera instancia debe confirmarse, por los siguientes motivos:
Las cuentas de cobro son actos administrativos que contienen la decisión definitiva del municipio de Medellín de imponer a la demandante la obligación de pagar los derechos por “rotura de vías”. No son actos de trámite, pues no constituyen el paso intermedio para llegar a la decisión final. Además, el demandado no demostró que existieran otros actos que liquiden esos derechos.
El Decreto 2298 de 2001 resulta inaplicable, en la medida en que el Decreto 796 de 1999 modificó el Decreto 1504 de 1998 para excluir de su contenido la parte que permitía el cobro de tarifas. De igual modo, el impuesto por el uso del subsuelo y excavaciones en las vías públicas que establecía el artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 fue derogado por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994. Así, el Municipio no contaba con la autorización legal para reclamar el pago de derechos por “rotura de vías”.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala decide si son nulas las cuentas de cobro por las cuales el MUNICIPIO DE MEDELLÍN exigió a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. el pago de derechos por “rotura de vías” generados durante el año 2004 y de los oficios en los que el demandado resolvió no pronunciarse sobre los recursos de reconsideración interpuestos por la sociedad.
En el presente caso, por auto de Sala Unitaria del 22 de febrero de 2010 esta Sección decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad. En aquella oportunidad se advirtió que la actora solicitó la nulidad parcial del Decreto 2298 de 20 de noviembre de 2001 expedido por el Alcalde de Medellín, mediante acción de simple nulidad radicada bajo el No. 2007-00150 y que, de llegar a prosperar las pretensiones en ese proceso, los actos demandados en el sub-lite perderían el fundamento jurídic.
El 8 de julio de 2011, la demandante manifestó que en sentencia del 20 de junio de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia había declarado la nulidad parcial del Decreto 2298 de 20 de noviembre de 2001 y aportó copia de dicha providenci.
Por haberse cumplido la condición que generó la suspensión, mediante auto del 6 de febrero de 2012 se dispuso la reanudación del proceso y que el expediente entrara en turno para fall.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala precisa:
Naturaleza jurídica de las cuentas de cobro y caducidad de la acción
La demandada alega que las cuentas de cobro son actos de trámite expedidos para informar a la sociedad sobre la obligación a su cargo y, por tanto, no podían controvertirse en sede administrativa o judicial.
Contrario a lo que estima el demandado, la Sala reitera que las cuentas de cobro objeto son actos administrativos, ya que contienen una manifestación de la voluntad de la Administración capaz de producir efectos jurídico. En ellas, la entidad territorial estableció la obligación a cargo de la actora de pagar los derechos por “rotura de vías” y liquidó la suma correspondiente según las tarifas que señala el Decreto 2298 de 2001.
Ahora bien, como las cuentas de cobro tienen el carácter de actos administrativos, al momento de la notificación, el Municipio debió indicar los recursos que legalmente procedían contra éstas, las autoridades ante quienes debían interponerse, y los plazos respectivo, pero no lo hizo.
Este hecho, sumado a la falta de certeza sobre las normas que fundamentaban el cobro, llevó a que la actora asumiera que “los derechos por rotura de vías” eran de naturaleza tributaria y a que interpusiera contra éstas recurso de reconsideración. Con todo, el demandado se limitó a manifestar que como las cuentas de cobro eran simples documentos informativos, no se pronunciaría sobre los recursos.
De lo anterior, la Sala concluye que en este caso particular, el municipio de Medellín no brindó a la actora la posibilidad de interponer los recursos procedentes contra las cuentas de cobro. En efecto, la entidad no indicó los recursos que la sociedad podía utilizar para debatir el cobro efectuado y no se pronunció sobre los interpuestos con el argumento de que las cuentas de cobro no son actos definitivos. Dicho de otra forma, fue por causas imputables a la Administración que no se tramitó la impugnación.
En este orden de ideas, se configuró la situación descrita en el inciso 3° del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”, lo que indica que las cuentas de cobro y los oficios en los que la Administración no resolvió los recursos interpuestos son los actos demandables en el sub-lite. A su vez, esto significa que el término de caducidad de la acción iniciaba en la fecha en que se notificaron los oficios 200400033143, 200400034847, 200400048955, 200400040643, 200400040648 y 200400055828, es decir, los días 7 y 15 de junio, 7 de julio, 5 de agosto y 10 de septiembre de 2004, respectivamente.
Toda vez que la demanda se radicó el 27 de septiembre de 200, es evidente que la acción se presentó dentro del plazo previsto en el numeral 2° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativ. Por consiguiente, la Sala entrará a analizar los cargos formulados en la demanda y en el recurso de apelación.
Legalidad del cobro del derecho de rotura de vías
Con las cuentas de cobro objeto de debate, el municipio de Medellín solicitó a la actora el pago de los derechos por “roturas de vías” generados entre marzo y julio de 2004.
En la contestación de la demanda, la entidad reconoció que el cobro de los derechos por “roturas de vías” se fundamentó en el Decreto Municipal 2298 de 2001, que establecía lo siguiente:
“Artículo 1º. Por motivos de trabajos de instalación, extensión o reparación de redes de servicio público o privado, la entidad responsable de dichos trabajos deberá solicitar un permiso de rotura a la Administración Municipal de acuerdo con el procedimiento que sea fijado por la Secretaría de Obras Públicas y toda rotura deberá ser reconstruida en iguales o mejores condiciones a las existentes por cuenta del responsable de los trabajos.
Artículo 2º. Modifíquese el Artículo 5 del Decreto 705 de 1994 el cual quedará así:
Cuando por motivos de trabajos de instalación, extensión o reparación de servicios públicos, se afecte la estructura de una vía vehicular o peatonal total o parcialmente en un 20% o más de área de calzada, se reconstruirá íntegramente la estructura del pavimento por cuenta de la entidad responsable de dichos trabajos.
Artículo 3º. Las afectaciones parciales de la calzada, y del espacio público en general inferiores al 20% de su área pavimentada total pagarán en forma proporcional un derecho por afectación equivalente de acuerdo con la tabla para restitución total, “Determinación de tarifa de cobro por afectaciones de vía menor al 20% de área total”.
Se considera como precio comercial a fecha octubre 7 de 2001 un precio de mezcla asfáltica de pavimentación incluyendo limpieza, barrido, riego de liga, suministro, ampliación y compactación de la meza asfáltica.
Valor = 205.000 $/M3, que convertido en términos de salario mínimo mensuales vigente, equivale a $250.000 /286.000 = 0.9 SMMLV.
Se considera que una vía afectada en un porcentaje mayo al 20% se deberá repavimentar con un espesor de 1 ½, es decir 0.0381 metros de espesor.
El valor de repavimentación en 1 ½” de un metro cuadrado es de $250.000 $M3 x 0.381 metros = 9.525 $M equivalen a 1 SMDL (un salario mínimo diario legal vigente.
Determinación de la tabla de cobros de acuerdo al porcentaje de afectación.
Salario mínimo mensual = $286.000
Salario mínimo diarios = $9.533
(…)
PARÁGRAFO 1 DE LA TABLA 1.
Para obtener el valor del pago de un área de un área de vía se multiplica esa área por el valor de pago en SMDLV por el valor de 1 SMDLV.
PARÁGRAFO 2 DE LA TABLA 1.
Estos valores se actualizaran de acuerdo con el incremento del salario mínimo legal en el momento en que se fije por el Gobierno Nacional.
La tabla es un instructivo de cómo se liquidan los pagos equivalentes de acuerdo a un factor de ponderación por porcentajes de pavimento afectado. Aquellos factores que se encuentran intermedios en los rangos señalados se liquidarán de forma exacta de acuerdo al cálculo que dio origen a esta.
ARTÍCULO 4º. Los pagos parciales de la restitución de pavimentos, en el caso de que su rotura por una obra sea inferior al 20% se recaudaran en un fondo específico para la pavimentación, por medio del cual se garantizará el pago posterior del total de las reparaciones una vez ajustado o superado este porcentaje.
En el caso de las restituciones, para roturas inferiores al 20%, el interesado deberá realizar el mismo la reparación de los pavimentos que ha afectado y deberá pagar el valor correspondiente proporcional del 100% del valor de la restitución total que corresponde por el área afectada.”
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 20 de junio de 2011, exp. 2007-00150, declaró la nulidad de los artículos 3 y 4 del Decreto Municipal 2298 de 2001. En dicha providencia, el Tribunal concluyó que el Alcalde de Medellín carecía de competencia para imponer una “contribución o cobro” por concepto de derechos de afectación de las vías públicas porque no había fundamento legal.
De acuerdo con la constancia allegada por el Secretario del Tribunal, el fallo quedó ejecutoriado el 21 de julio de 201.
De conformidad con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, esta sentencia ejecutoriada tiene efectos de cosa juzgada erga omne.
Ahora bien, para la fecha de ejecutoria de la sentencia del Tribunal que anuló los artículos 3 y 4 del Decreto Municipal 2298 de 2001, la Sala conocía del proceso en segunda instancia y había suspendido el trámite por prejudicialidad, precisamente porque la decisión que debía adoptar dependía de lo que resolviera el Tribunal Administrativo de Antioquia en el exp. 2007-00150.
En reiteradas oportunidades, la Sala ha dicho que la nulidad de los actos generales decretada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, que son aquellas que se debatían o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el fall.
Dado que la norma que sustentaba el cobro de los derechos por “rotura de vías” fue anulada y que, en este caso, no existe situación jurídica consolidada porque no se ha proferido sentencia definitiva, los efectos inmediatos de la sentencia de nulidad implican que las cuentas de cobro demandadas carecen de fundamento legal, motivo por el cual deben ser anuladas (artículo 35 del Código Contencioso Administrativo).
En conclusión, como consecuencia de la nulidad parcial del Decreto 2298 de 2001, se revocará el numeral primero de la sentencia impugnada en cuanto inaplicó por inconstitucional e ilegal dicha norma. En su lugar, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia del 20 de junio de 2011, exp. 2007-00150, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En lo demás, se confirmará la providencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
1. REVÓCASE el numeral primero de la sentencia apelada.
2. ESTÉSE A LO RESUELTO en sentencia del 20 de junio de 2011, exp. 2007-00150, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la cual se declaró la nulidad de los artículos 3 y 4 del Decreto Municipal 2298 de 2001.
3. CONFÍRMASE los numerales segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Presidente de la Sección
WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
Ausente con permiso
