ALCALDE - Función de policía / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN DE POLICÍA – Naturaleza / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN DE POLICÍA – Control judicial / ACTO JURISDICCIONAL EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN DE POLICÍA – Lo es el que ordena la recuperación de un bien de uso público / ACTO JURISDICCIONAL EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN DE POLICÍA – No es objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo / FALTA DE JURISDICCIÓN – Por no ser el acto demandado susceptible de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo
[N]o cabe duda para la Sala que el demandante acudió a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para dirimir un conflicto que por disposición legal no es pasible de discutir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que las decisiones que se enjuician fueron adoptadas en un proceso jurisdiccional de policía, pues de la lectura de los actos se concluye que la discusión ante la administración, buscaba que el representante legal del Municipio de Belmira, entrara a resolver sobre lo que se conoce en el Código Civil como una servidumbre, teniendo en cuenta que los vecinos de la finca denominada "Los Patos" la utilizaban para llegar al páramo "El Morro" y, a raíz de ello y del análisis probatorio, la Alcaldía determinó la recuperación del sendero como un bien de uso público, dentro de un trámite administrativo en el que evidentemente tuvo participación el actor y en el que gozó de la oportunidad de defender sus derechos y aportar las pruebas que considerara pertinentes para ello. Por lo anterior, teniendo en cuenta el evidente carácter jurisdiccional que acompaña al proceso policivo de la administración del Municipio de Belmira – Antioquia, se concluye que las resoluciones que le ponen fin, gozan de la misma condición, ya que se trata de una actuación de la autoridad de policía en que no cumple funciones administrativas sino jurisdiccionales y sus actos por lo mismo conservan igual naturaleza. Así, en el asunto objeto de análisis se planteó un litigio contra actos proferidos al interior de otra controversia dirimida bajo las prescripciones del régimen de policía, pues de acuerdo con las pruebas allegadas, lo que se discutía era la oposición a la servidumbre de paso por parte del demandante sobre la finca "Los Patos", de la que adujo tener interés como poseedor o propietario, por lo que conforme a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 82 del C.C.A. [...], forzoso es concluir que la Sección Quinta, del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, carece de jurisdicción para conocer del asunto sometido a su consideración y por ello habrá de declararse, de oficio, la falta de jurisdicción y en consecuencia, inhibirse para pronunciarse sobre el asunto puesto en su conocimiento.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 7 CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 879
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá D.C., cinco (5) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 05001-23-31-000-2003-02704-01
Actor: LUIS JOSÉ VIEIRA JARAMILLO
Demandado: MUNICIPIO DE BELMIRA (ANTIOQUIA)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Sentencia de segunda instancia
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de julio de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró de oficio la falta de legitimación en la causa por activa y negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. La demanda
El 28 de julio de 2003[1], el señor Luis José Vieira Jaramillo, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra: i) la Resolución No. 1363 del 27 de diciembre de 2002, "por medio de la cual se ordena la recuperación de un bien de uso público" y ii) la Resolución No. 0101 del 4 de febrero de 2003, "por la cual se decide un recurso de reposición", que confirmó la anterior; ambas, expedidas por el representante legal del Municipio de Belmira (Antioquia).
1.1. Pretensiones
La parte demandante solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
"1º. Declarar la nulidad total de la Resolución No. 1363 del 27 de diciembre de 2002 "Por medio de la cual se ordena la recuperación de un bien de uso público", conformado además, como acto administrativo complejo, por la Resolución No. 0101 del 4 de febrero de 2003, "Por la cual se decide un recurso de reposición", ambas expedidas por el representante legal del Municipio de Belmira (Antioquia).
2º. En consecuencia de la anterior declaración, ordenar el restablecimiento del derecho al demandante condenando al Municipio de Belmira (Antioquia), al pago de los siguientes perjuicios:
2.1.- El valor de los cánones de arrendamiento mensual que dejará de percibir el doctor Luis José Vieira Jaramillo en razón de la terminación del contrato de arrendamiento de la finca por parte de los arrendatarios, que a la fecha de presentación de la presente acción asciende a la suma de SIETE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS M.L. ($7.500.000).
2.2.- La suma del dinero equivalente al decrecimiento del hato ganadero que asciende a TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS ($300.000) (sic).
2.3.- La suma de dinero equivalente a la devaluación de la finca Los Patos por la división en la mejor parte de la finca, que equivale a MIL MILLONES DE PESOS ($1.000.000.000).
2.4.- El valor de los gastos y expensas del proceso.
2.5.- Como empobrecimiento, el valor de los gastos del abogado, necesario para adelantar la acción instaurada.
3º. Decretar la indexación de todas las cantidades dinerarias debidas al demandante desde su causación hasta su pago efectivo, según certificación expedida por el DANE, que será actualizada al momento de la liquidación de la sentencia.
4º. Ordenar el cumplimiento de la sentencia y el pago de intereses de mora en los términos establecidos por el Código Contencioso Administrativo y la Ley 446 de 1998.
5º. Condenar en costas al Municipio de Belmira (Antioquia)"[2].
1.2. Hechos
Como sustento de sus pretensiones, la parte actora presentó los siguientes aspectos fácticos, que la Sala sintetiza:
Señaló que mediante sentencia del 20 de octubre de 1939, el Juzgado Civil del Circuito de Sopetrán (Antioquia), adjudicó a los señores Marco Aurelio Vieira Villa y Carmen Emilia Villa de Vieira, en común y proindiviso la finca denominada "Los Patos"[3], ubicada en la vereda "El Páramo de San Andrés" del Municipio de Belmira Antioquia, dentro del proceso sucesorio de Germán Vieira.
Indicó que "En razón de la muerte de la señora Carmen Emilia Villa de Vieira, la venta que de la posesión hiciere el señor Marco A. Vieira Villa al doctor Luis José Vieira Jaramillo y su hermano Rodrigo Vieira Jaramillo y la renuncia de este último por asumir la explotación de la finca, [su] poderdante asumió desde hace más de quince años de manera personal e independiente a los demás herederos y propietarios, con sus propios recursos, la explotación económica de la finca 'Los Patos'..."
Manifestó que el demandante es conocido en el municipio de Belmira como el propietario de la finca "Los Patos" en razón a los actos de señor y dueño, lo que además se infiere del hecho de que la actuación administrativa se hubiera adelantado en su contra.
Afirmó que el demandante explotaba la finca en asuntos de ganadería de leche, por lo que adquirió ganado y tuvo que adecuar los terrenos para poder desarrollar las labores de la finca agropecuaria.
Relató que el demandante fue secuestrado por parte de la guerrilla, por lo que no pudo seguir desarrollando las labores de ganadería sobre la finca de manera personal, por lo que "se vio obligado" a arrendar la totalidad de la finca al señor Daniel Pérez, mediante contrato en el que se estableció que las crías del ganado serían del arrendador y la producción de leche, del arrendatario.
El arrendatario, con autorización del arrendador y para mejorar la producción de las labores desarrolladas en la finca, teniendo en cuenta que es mejor movilizar el ganado lo menos posible, cerró un camino peatonal que atravesaba la totalidad de la finca y que había sido utilizado por algunos vecinos del sector, con autorización de los dueños, para llegar al Páramo del Morro, sin que ese fuera la única vía de llegada.
Manifestó que con ocasión del cerramiento del camino, algunos ciudadanos instauraron acción de restitución de bien de uso público, ante la administración Municipal de Belmira, sin que fuera de propiedad o uso público y sin que la alcaldía del municipio tuviera competencia para tal fin.
Indicó que el Alcalde del Municipio de Belmira, con escrito de 4 de diciembre de 2002, manifestó que por ser de competencia de ese despacho, avocaba el conocimiento, actuación que culminó con la expedición de la Resolución No. 1363 de 27 de diciembre de 2002, por medio de la cual, entre otras cosas, se ordenó al demandante "deshacer las obras realizadas en la finca LOS PATOS, las cuales impiden el paso al denominado páramo SANTA INÉS o MORRO, volviendo las cosas al estado anterior de la obstrucción del sendero en un término no superior a 30 días".
Señaló que presentó recurso de reposición contra la decisión anterior, en el que le manifestó "la incompetencia del Alcalde para tomar tal decisión y la calidad de bien privado de la finca Los Patos y los caminos existentes dentro de la finca, pues es de anotar que como se observa en los diferentes títulos de adquisición de la finca Los Patos, no se ha establecido servidumbre alguna y, tampoco se observa limitación o camino que conduzca hacia el páramo del Morro", que se resolvió mediante Resolución no. 0101 de 4 de febrero de 2003, confirmando la anterior.
Indicó que el 8 de julio de 2003, se le notificó al demandante, a través de su abogado, que las obras que impedían el paso de los peatones serían destruidas y restablecido el camino.
Finalmente, señaló que con la decisión del Municipio, se le han ocasionado los siguientes perjuicios al demandante:
Reducción del hato ganadero, que se estima en 200 cabezas de ganado, con valor aproximado de trescientos millones de pesos.
La devaluación del precio de la finca al ser dividida por donde están sus mejores tierras, lo que se estima en mil millones de pesos.
Los cánones de arrendamiento que son de dos millones quinientos mil pesos.
1.3. Fundamentos jurídicos de la demanda
La parte actora sustentó la demanda, como sigue:
Violación de la Constitución Política de Colombia (artículos 2, 4, 5, 12, 13, 15, 28, 29, 58, 86, 88, 89, 90, 121, 123 y 230[4])
Los que consideró desconocidas por el municipio, al abrogarse a su favor, unas tierras que no le pertenecen y que son de propiedad privada del demandante, además, con desconocimiento del debido proceso del actor.
Consideró que la actuación del municipio demandado se define como la "huida del derecho", y que ahora será el juez contencioso, quien imponga los correctivos desde el derecho, ahora en favor de los derechos del demandante, pues aduce que es así como se construye "el estado de las libertades", en clave de la limitación de la arbitrariedad, como fue en el caso el ejercicio de un poder ilegítimo de la administración.
Incompetencia
Consideró que el municipio no tiene la competencia para expedir los actos acusados y que, para los fines pretendidos; por lo que para discutir que un bien privado pudiere ser público, como lo pretendió el municipio, se debió acudir a otra figura, como puede ser la consagrada en la Ley 472 de 1998 e instaurar una acción popular ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Violación del Código Civil
Manifestó que en este Código se fijaron las bases para el derecho de propiedad de muebles e inmuebles, tanto de propiedad privada, como del Estado, o los bienes de la Unión, los cuales se pueden adquirir en virtud del artículo 673 por la ocupación, accesión, tradición, sucesión por causa de muerte y prescripción.
Consideró que sobre el camino en cuestión no es predicable la propiedad estatal, con meros testimonios de personas que transitan el lugar, pues no es un modo de adquirir, el simple uso de particulares, ni la mera intención de la administración, máxime, cuando el artículo 674 de la misma normativa establece que "Los puentes y caminos construidos a expensas de personas particulares, en tierras que les pertenecen, no son bienes de la unión, aunque los dueños permitan su uso y goce a todos los habitantes de un territorio. Lo mismo se extiende a cualesquiera otras construcciones hechas a expensas de particulares y en sus tierras, aun cuando su uso sea público, por permiso del mismo dueño".
Violación al debido proceso y al derecho de audiencia
Indicó que además de vulnerarse normas constitucionales, se violentaron en que, a pesar de que el demandante informó su dirección para notificaciones, se hizo caso omiso de ello y se siguió el irregular proceso sin su participación.
2. Actuaciones Procesales
2.1 Admisión de la demanda
Mediante auto del 15 de septiembre de 2003[5], el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda, dispuso su notificación al Delegado del Ministerio Público y al representante leal de la entidad demandada o a quien haga sus veces, para lo cual se comisionó al Juzgado Promiscuo Municipal de Belmira Antioquia.
2.2 Contestación de la demanda
El Municipio contestó, a través de apoderado judicial, con escrito de 14 de julio de 2014, en el que se opuso a las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos que sintetiza la Sala:
Inexistencia del daño:
Señaló que el actor no es el titular del derecho de dominio de la finca.
Afirmó que no existe relación de causalidad entre los actos y la supuesta cesación del contrato de arrendamiento y afirmó que la terminación del contrato de arrendamiento no implica una improductividad de la finca.
Ineptitud de la demanda:
En el concepto de violación no se indican con claridad las normas que se consideran transgredidas con los actos acusados.
Agregó que la Corte Constitucional viene desestimando las demandas que no contienen la debida precisión del concepto de violación.
Legalidad de los actos acusados:
Indicó que no es verdad que el municipio no tuVieira competencia para expedir los actos acusados, pues no hay una sola competencia, sino multiplicidad para ello y coexisten la acción administrativa y la de demandar ante la Jurisdicción, y la competencia que radica en los alcaldes está amparada en normas que existen desde 1937 y que se mantienen vigente como lo es el Decreto 640 del referido año, sobre restitución de bienes de uso público, al igual que la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
El demandante no es propietario
Manifestó que el actor no demostró ser el propietario del inmueble y además en los hechos 1 y 2 de la demanda confesó no serlo.
Así mismo, se advierte del certificado aportado donde se observa que ninguno de los que presuntamente trasladaron el derecho de dominio, eran dueños, por lo que ha habido una falsa tradición.
La acción utilizada es inadecuada y la adecuada ya caducó
Señaló que mucho antes, Corantioquia había construido un puente en esa parte del terreno, como parte integrante del referido camino, lo que evidencia que una entidad pública había ocupado el bien presuntamente del demandante, por lo que si pretendía recuperar el derecho que dice tener sobre la zona, debió haber presentado una acción de reparación directa contra Corantioquia y no haberlo hecho refleja que el demandante entendía que se trataba de un camino de uso público.
Se respetó el derecho de audiencia
El demandante fue citado al trámite administrativo para declarar y no se hizo presente, pero en todo caso, se le vinculó a la actuación, tanto así, que presentó escrito a manera de alegato de análisis de las pruebas, se le envió citación para notificación personal y, al no poder entregarse, se le notificó por edicto y el actor presentó recurso de reposición, el cual le fue resuelto de forma oportuna.
2.3. Providencias relevantes dictadas con posterioridad a la admisión de la demanda
Por medio de auto del 3 de mayo de 2012[7], se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de 10 días y se informó que el Agente del Ministerio Público podía solicitar traslado especial antes del vencimiento del término para alegar; vencidos los cuales, las partes guardaron silencio.
2.4. La sentencia impugnada
Mediante sentencia del 26 de julio de 2013[8], el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada de oficio la falta de legitimación en la causa por activa y negó las pretensiones de la demanda.
Para arribar a dicha decisión, señaló lo que se resume a continuación:
Indicó que uno de los presupuestos que deben cumplir las demandas es que las partes estén legitimadas en la causa, conforme al cual, "para que la sentencia sea favorable al demandante, éste debe demostrar plenamente la existencia del derecho a su favor en la calidad de exigible y la de los hechos o actos jurídicos que le sirven de causa; y a la inversa, para que al demandado la sentencia le sea favorable, debe proponer excepciones de fondo y probarlas, o que el juez declare excepciones de oficio por encontrar justificados dentro del proceso los hechos y omisiones que la constituyen".
En cuanto al caso concreto, indicó que el demandante debía acreditar la calidad de dueño o poseedor de la faja de terreno de la finca "Los Patos", respecto de la cual se ordenó su recuperación por ser de uso público, lo que indicó, constituye un requisito necesario para proferir sentencia de mérito.
Manifestó que aunque se evidencia la participación del demandante en las actuaciones desarrolladas en vía gubernativa ello no implica que esté legitimado materialmente en la causa por activa, por lo que se hacía necesario establecer si el señor Vieira Jaramillo es dueño o poseedor del mencionado terreno, para lo cual afirmó que debía constar en el expediente prueba idónea del respectivo título aparejado de la constancia de haberse materializado el correspondiente modo, como lo sería la Escritura Pública de compraventa del bien inmueble y certificado de su inscripción en la Respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Manifestó que en la demanda se aduce que el actor ostenta la calidad de dueño sobre la finca denominada "Los Patos", ubicada en la Vereda "el Páramo de San Andrés" del Municipio de Belmira – Antioquia, con matrícula inmobiliaria No. 029-0001145 y No. Catastral 200010000480000000.
Indicó que a folios 165 y 166 obra el folio de matrícula inmobiliaria sin que en ninguna de sus anotaciones aparezca el nombre del demandante, como participante de algún negocio de compraventa de la finca; además, conforme al certificado No. 80 1010 del 14 de septiembre de 1989 de la Registraduría de Instrumentos Públicos de Sopetrán, el aludido bien, desde el registro de 1 de septiembre de 1937, presenta una falsa tradición y no obra en el expediente algún documento que permita tener como propietario al demandante, por lo que procedió a verificar si tiene la calidad de poseedor.
Afirmó que a folios 97 y 98 obra copia auténtica de la Escritura Pública 1666 del 30 de abril de 1991 de la Notaría 18 de Medellín, que da cuenta de la venta de posesión que hizo el señor Marco A. Vieira Villa a los citados señores Vieira Jaramillo "de la posesión material, quieta, pacífica y pública que ha ejercido ininterrumpidamente por un lapso superior a los 20 años sobre una finca denominada los Patos", sin que la misma hubiera sido inscrita en la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos; y agregó que "Debe tenerse en cuenta, que ni la presente Escritura Pública, ni la falta de pruebas de la correlativa inscripción, reviste mayor importancia para efectos de acreditar la posesión del señor Vieira Jaramillo sobre el bien en cuestión, ya que como preceptúa el artículo 762 del Código Civil, ésta es: "la tenencia de una cosa determinada con el ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él".
Se indicó que, conforme a la jurisprudencia debían determinarse dos elementos, el corpus y el animus; y afirmó que de acuerdo con lo dicho por la Corte Suprema de Justicia, la única y verdadera posesión, es la material.
Manifestó el Tribunal que respecto del animus del demandante, es decir, su voluntad de considerarse dueño de la finca, de acuerdo con los hechos de la demanda no hay duda que él mismo arguye tal calidad y, en razón de ello afirmó ejercer el uso, goce y disposición sobre el predio; no obstante, respecto del corpus, no quedó acreditado en el proceso, en específico, respecto de la faja de terreno de la cual la Administración Municipal ordenó su recuperación, por considerarla de uso público, faja de terreno que en el acto demandado se identificó así:
"(...) el camino entre los sitios los Patos y el MORRO como sendero ecológico debido a las características de la zona, el cual hace parte del camino denominado el INDIO el cual conducía al puente de occidente sobre el río caudal con Santa Rosa de Osos, pasando por la población de Sopetrán, el Corregimiento de Horizontes y los parajes del Cerro el INDIO y el MORRO para salir al corregimiento de Labores, jurisdicción de Belmira y luego a la zona del altiplano norte".
Señaló que para los fines propuestos se contó con pruebas testimoniales, de las que se advierte que los testigos coinciden en afirmar que conocen al demandante a quien califican algunos como arrendador y otros como propietario de la finca Los Patos, pero encontró deficiencias e inconsistencias en las declaraciones, a saber:
- Resaltó que en ninguno de los testimonios se hizo referencia al hecho cuarto de la demanda, sobre que la finca hubiera sido explotada por el actor y la adquisición de ganado para tal fin y las adecuaciones del predio para la ganadería.
- Argumentó que al indagarse sobre el camino construido, considerado como de uso público en los actos demandados, no hay unanimidad en datos como quiénes fueron sus constructores, si mineros o anteriores dueños, a pesar de que la mayoría de los testigos se criaron en la finca "Los Patos"
- No se desprende de sus declaraciones que el demandante hubiera ejecutado actuaciones tendientes a defender tal faja de terreno de las acciones de la Administración, de la comunidad y de la misma Corantioquia, quien según se afirmó, realizó un puente sin permiso.
- Indicó que aunque en la demanda se afirma que por ser secuestrado el actor, tuvo que apartarse de la finca y arrendarla en su totalidad, por un lapso desconocido que al menos podría establecerse a partir del contrato de arrendamiento pero no existe tal prueba y ningún testigo hizo referencia a ello, a pesar de asegurar que conocen al actor desde la infancia; de hecho, el señor Daniel, arrendatario de la finca aseguró que el demandante es arrendador desde hace más de 25 años y dueño por un tiempo que no sabe si doce o quince años y el hijo del arrendatario afirmó que por 25 años.
- Mientras que el señor Daniel afirmó que al 2007 solo pagaban 800 mil pesos de canon, de la copia simple del contrato se advierte que para el 2 de marzo de 2000 el valor del arrendamiento era de 1'200.000 durante los dos primeros años y para el tercero, de 2'500.000 que se incrementaría según el IPC.
Lo anterior lo consideró de importancia para reflejar la falta de congruencia en los medios de prueba aportados, en especial, lo que se relaciona con el testimonio del mismo arrendatario y agregó que dichas deficiencias, en el caso concreto, no pueden suplirse con otros medios de convicción obrantes en el plenario, en tanto las diligencias surtidas en vía gubernativa, como son las declaraciones allí recepcionadas se restringieron a la presunta naturaleza pública del camino y las acciones de los arrendatarios de la finca, se enfocaron en entorpecer el paso de la comunidad por el sendero.
Además, en el acto administrativo demandando se dio la orden de deshacer las obras a los señores Daniel Pérez Arias y Mario Pérez, señalados como arrendatarios de la finca y no al demandante en ninguna calidad y en el proceso en estudio, se declaró desistida la prueba pericial porque la parte actora no hizo el pago de los gastos provisionales fijados; tampoco se pidió una inspección ocular de la finca ni existe en el plenario al menos un plano de la misma.
Concluyó el a quo que la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le asigna el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Así entonces declaró la falta de legitimación en la causa por activa por no obrar en el plenario, medio de convicción que le permitiera establecer que es el demandante el llamado a debatir el interés jurídico aducido en el proceso, precisamente por no demostrar la calidad de dueño o poseedor de la finca "Los Patos", en específico, del sendero cuya recuperación se ordenó por la Administración del Municipio de Belmira, por considerarse de uso público.
En consecuencia de lo anterior, denegó las pretensiones de la demanda.
2.7. Recursos de apelación
Por medio de escrito de 28 de agosto de 2013[9] el demandante presentó recurso de apelación, a través de apoderado judicial en el que se opuso a la afirmación del Tribunal Administrativo de Antioquia, conforme al cual el actor no estaba legitimado por activa al considerar que no demostró la calidad de propietario, ni poseedor del bien.
Indicó que el a quo desconoció que los actos administrativos enjuiciados fueron notificados al señor Vieira Jaramillo y que éste fue tenido en cuenta como parte o sujeto en el trámite administrativo que culminó con el acto administrativo complejo que se demandó en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Señaló que está demostrado que el actor presentó recurso de reposición en contra de la Resolución No. 1363 del 27 de diciembre de 2002, que fue resuelto por la Resolución No. 0101 del 4 de febrero de 2003, notificada al señor Vieira Jaramillo, demandante en el proceso de la referencia.
Así al haberse tenido como parte en el trámite administrativo, estaba legitimado para demandar en sede judicial la legalidad de tal trámite.
Manifestó que contrario a lo dicho por el Tribunal, "todos los testigos son contestes al advertir que conocen al señor Vieira Jaramillo, como propietario del bien inmueble donde está ubicada la franja del camino objeto del acto administrativo demandado y manifiestan, palabras más o menos, que su posesión inició con la posesión de su padre, que es manifiesta la explotación del terreno y que por haber padecido secuestro en ese terreno, tuvo que arrendar el inmueble al señor Daniel Pérez".
Indicó que son plenos actos posesorios que entregan total legitimidad al señor Luis José Vieira Jaramillo como dueño del predio o como poseedor legítimo del mismo, sin que deba existir un término o algunas condiciones más allá del animus y el corpus, los cuales quedaron demostrados con la prueba testimonial y documental.
Por lo anterior, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y, en consecuencia, se dicte sentencia de fondo, en la que se acceda a las pretensiones de la demanda.
2.8. Trámite en segunda instancia
Luego de haber sido concedida la apelación por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 3 de septiembre de 2013[10], la misma fue admitida a través de auto del 28 de enero de 2014, proferido por el Consejero Ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado[11], en el que además se ordenó su notificación al Procurador Delegado para la conciliación Administrativa ante el Consejo de Estado.
Posteriormente, el Consejero sustanciador, mediante providencia del 25 de junio de 2014[12] corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad en la que las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
De conformidad con el artículo 129 del C.C.A. y con el numeral 1° del Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los Despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2° del citado acuerdo, el Despacho del Doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia.
2. Cuestión Previa
Antes de abordar el caso concreto, es preciso señalar que, mediante memorial radicado el 29 de agosto de 2016, obra poder otorgado por el Municipio de Belmira (Antioquia), a la doctora Leydi Yamile Barrientos Escobar, a quien se le reconocerá personería para actuar como apoderada judicial de la entidad, en los términos del poder que obra a folio 24 del cuaderno de apelación del expediente.
3. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la providencia del 1º de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "A".
La Sala precisa que limitará el análisis a lo decidido en la sentencia de primera instancia y a los argumentos expuestos en el escrito de apelación, en virtud de lo dispuesto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, de conformidad con el cual "La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.".
Así las cosas, corresponderá a la Sala determinar si i) el actor se encuentra legitimado en la causa para demandar los actos enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, de ser así, ii) verificar si éstos están viciados de nulidad por proferirse con violación de normas Constitucionales y del Código Civil, sin competencia y con desconocimiento del derecho de audiencia y vulneración al debido proceso del actor.
4. Actos demandados
Se trata de i) la Resolución No. 1363 del 27 de diciembre de 2002, "por medio de la cual se ordena la recuperación de un bien de uso público" y ii) la Resolución No. 0101 del 4 de febrero de 2003, "por la cual se decide un recurso de reposición", que confirmó la anterior; ambas, expedidas por el representante legal del Municipio de Belmira (Antioquia).
Previo a determinar si se debe analizar el fondo del asunto de acuerdo a los argumentos de la apelación, corresponde definir la naturaleza de los actos demandados.
4.1. Marco Teórico de los juicios de policía:
Teniendo en cuenta que se trata de actos policivos expedidos por la Administración del Municipio de Belmira, corresponde a la Sala determinar si son, o no, actos enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues de no serlo, habría que declararse la falta de jurisdicción y no podría pronunciarse la Sala sobre el asunto sometido a consideración.
Lo anterior, teniendo en cuenta que los actos demandados fueron expedidos por el Alcalde Municipal de Belmira - Antioquia, "en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el Decreto 640 de 1937[13] y el Decreto 1355 de 1970[14]...", de donde se infiere que actuó en ejercicio de función de policía, pues implicó la atribución y el ejercicio de competencias concretas asignadas:
"La función de policía implica la atribución y el ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario y mediante el ejercicio del poder de policía a las autoridades administrativas de policía; en últimas, esta es la gestión administrativa en la que se concreta el poder de policía y debe ser ejercida dentro de los marcos generales impuestos por la ley en el orden nacional. Su ejercicio compete exclusivamente al Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y los alcaldes quienes ejercen la función de policía, dentro del marco constitucional, legal y reglamentario"[15] (la subraya es de la Sala).
Así el alcalde del Municipio de Belmira, en ejercicio de función de policía expidió la Resolución No. 1363 de 2007, a partir del escrito de queja presentado por el señor Jader Alfonso Zapata, en el que se le dio a conocer la obstrucción de una vía pública rural, por lo que inició la correspondiente actuación administrativa, vinculó a los administradores del inmueble y, finalmente, ordenó la recuperación de un bien de uso público, al encontrar que el sendero cumplía las características de "bien de uso público", de conformidad con lo establecido en la Ley 9 de 1989[16].
Atendiendo lo anterior, la Sala deberá entonces revisar si esa función de policía que cumplió la autoridad demandada, es de orden administrativo o de carácter jurisdiccional ya que, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 del CCA, respecto del objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ésta no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía, para lo cual se traen los siguientes apartes de decisiones de la Corporación en que se ha analizado el asunto, partiendo del reciente pronunciamiento proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el que se dijo:
"En relación con la naturaleza jurídica de tales actos, en sentencia de 20 de septiembre de 2002, reiterada con posterioridad, la Sección Primera del Consejo de Estado estableció que los actos de cierre de establecimientos por parte de las autoridades de policía, en cumplimiento de la aludida función, no comportan ejercicio de función jurisdiccional ni constituyen ejercicio de una potestad sancionatoria.
Al respecto, pese a que no es del objeto de la presente controversia, debe precisarse que en la citada providencia, al resolver la excepción de falta de jurisdicción planteada en dicho proceso, se indicó lo siguiente:
«... Debe la Sala comenzar por resolver la excepción de falta de jurisdicción. Para sustentarla, la parte demandada sostiene que la orden de cierre del establecimiento... constituye la decisión de un juicio de policía y, por tanto, no es justiciable en sede contencioso-administrativa, según lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 82 del CCA., que reza:
'La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.'
En materia de policía, la regla general es la naturaleza administrativa de las decisiones. Solamente cuando las autoridades diriman una controversia entre dos partes en conflicto, previo un trámite especialmente regulado por la ley, se estará en presencia de una decisión proferida en juicio de policía, la cual se sustrae al conocimiento de esta jurisdicción. Al respecto, ha dicho el Consejo de Estado:
'Lo hasta aquí afirmado es a todas luces concordante con los principios tutelares que guían nuestro Estado de Derecho, dentro de los cuales brilla aquél que afirma la separación de los poderes públicos, y que incluye a la policía en la Rama Ejecutiva, llamada por tanto a proferir normalmente actos administrativos, y en muy contadas excepciones, a proferir sentencias judiciales'...
"3o. Así las cosas, observa la Sala que en el caso de autos no se trata de juicios policivos, pues no hay conflicto entre dos partes que sea dirimido por la autoridad policiva, (...).
4o. Estando claro que en el presente evento no se trata de un juicio policivo, procede ahora a definir a quien compete el conocimiento de los conflictos que por dichas actuaciones se originen entre un particular y el Estado. Estima la Sala que dicha competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues ésta se halla instituida entre otras cosas, para 'juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas (artículo 12 del Decreto 2304 de 1989, que subroga el artículo 82 del CCA.).'
En el caso sub-iudice, la orden de cierre definitivo no fue dictada por las autoridades distritales en ejercicio de funciones jurisdiccional, sino netamente administrativas, pues entre las autoridades y el administrado existía una relación directa e inmediata, en la cual podían aquellas ejercer sus poderes para garantizar que los usos del suelo se conformaran a las normas urbanísticas, que son de orden público. En consecuencia, los actos acusados son verdaderos actos administrativos, justiciables mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho...»
De manera que, si bien los actos aquí demandados fueron expedidos por autoridades de policía, estos no comportan una función jurisdiccional ni se profieren en virtud de la potestad sancionatoria de las mismas, puesto que no se emitieron en virtud de un juicio de policía, en la medida de que dirimieron una controversia entre dos partes en conflicto".(la subraya es de la Sala).
En el mismo sentido se pronunció la Sección Tercera de esta Corporación, que en sentencia de 29 de julio de 2013, señaló:
"Sobre este punto, la Sala considera necesario distinguir los actos que ponen fin a actuaciones administrativas correspondientes a procedimientos de policía, esto es, las que obedecen al ejercicio de las facultades de control, vigilancia y sanción de las autoridades sobre las actividades de los particulares, las cuales constituyen el ejercicio de una potestad administrativa, conocida como policía administrativa, de aquellas decisiones señaladas en el inciso tercero del artículo 82 del C.C.A, resultantes de juicios policivos, especialmente regulados por la ley y en donde la autoridad policiva actúa como juez frente a determinados conflictos jurídicos causados por conductas de los particulares en su relaciones cotidianas o de vecindad, que la doctrina y la jurisprudencia han tendido a tratar como actos jurisdiccionales. Mediante esas decisiones, las autoridades de policía (inspecciones, alcaldes o gobernadores, según el caso) dirimen contiendas entre particulares sobre asuntos de incidencias jurídicas menores, especialmente señalados y regulados por la ley"[17].
En el anterior pronunciamiento, se continuó aludiendo a reiteradas decisiones en las que se especificó que los juicios policivos tienen indudablemente la naturaleza de judiciales, y que es por ello que, los juicios civiles de policía, entre otros, no son objeto de control ante esta Jurisdicción, como lo señaló expresamente el artículo 82 del Decreto 01 de 1984.
Se transcribe la mencionada norma:
"ARTÍCULO 82. (Texto modificado por la Ley 446 de 1998):
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas, y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.
Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.
Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional" (La subraya es de la Sala).
Así entonces, no hay duda para esta Sala que las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley, no son susceptibles de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin desconocerse, claro está, que unos son los actos administrativos de las autoridades de policía y otros los judiciales.
Para diferenciarlos, se tiene que:
"(...) los actos administrativos de las autoridades de policía son los tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social, los cuales por su naturaleza están sujetos al control judicial de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Respecto al segundo tipo de actos, los judiciales de las autoridades de policía, señaló que se diferencian totalmente de los anteriores, por cuanto se expiden en función judicial y para dirimir un conflicto (...)"[18].
De allí mismo, se concluye que los actos de policía de naturaleza administrativa, son aquellos tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social y, los de naturaleza jurisdiccional son los que resuelven controversias entre las partes.
Por otro lado se tiene que, de conformidad con reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional[19], cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y, por ende, las providencias que dicten en su ejercicio, son actos jurisdiccionales, por lo que visto lo que antecede, no serían susceptibles de ser enjuiciadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo:
"Está consagrado en la legislación y así lo ha admitido la doctrina y la jurisprudencia de que cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales, excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no actos administrativos. En razón de lo anterior y dada la naturaleza material de actos jurisdiccionales que tienen las referidas providencias, cuando se alegue la tutela del debido proceso, por estimarse violado con motivo de la actuación de las autoridades de policía en el trámite de los procesos policivos, para que aquella prospere es necesario que se configure una vía de hecho, en los términos que ha precisado la jurisprudencia de la Corte, pues en esta clase de procesos las autoridades de policía, para el ejercicio de sus competencias, están amparadas por la autonomía e independencia que la Constitución reconoce a los jueces. Es decir, que como titulares eventuales de la función jurisdiccional, en la situación específica que se les somete a su consideración, gozan de un margen razonable de libertad para la apreciación de los hechos y la aplicación del derecho. No es posible, en consecuencia, pretender que a través de la tutela el juez constitucional se convierta en una instancia revisora obligada de las decisiones de las autoridades de policía, porque ello implicaría sustituir la competencia de dichos funcionarios y desconocer la autonomía e independencia que les son propias. Por consiguiente, sólo cuando se configure una vía de hecho en la actuación policiva puede el juez de tutela invalidar la respectiva providencia y ordenar el restablecimiento del debido proceso." (la negrilla es de la Sala).[20]
5. Caso concreto:
A partir del anterior marco jurídico, la Sala procede a analizar si los actos acusados expedidos por la autoridad de policía, corresponden o no a las atribuciones jurisdiccionales.
Para la Sala, de los documentos obrantes en el expediente, resulta claro que el trámite adelantado por la Alcaldía del Municipio de Belmira - Antioquia, que concluyó con la expedición de los actos demandados, consistió en darle solución al conflicto planteado por el señor Jader Alfonso Zapata[21], lo que razonablemente se enmarca dentro de lo establecido en el inciso tercero del artículo 82 del Decreto 01 de 1984, así:
Se observa que la alcaldía en el mencionado conflicto, lo que dirimió es lo que se conoce en el Código Civil como una servidumbre, teniendo en cuenta que de conformidad con lo establecido en su artículo 879, servidumbre es "un gravamen impuesto sobre un predio, en utilidad de otro predio de distinto dueño", además, la denominada servidumbre "de paso", no es otra cosa que el derecho a pasar por un terreno ajeno, partiendo de que si bien el ordenamiento jurídico otorga protección a la propiedad privada, es posible establecer límites a la misma, a través de por ejemplo, las servidumbres, que pueden imponerse en razón de la función social de la propiedad, de la afectación a derechos fundamentales de particulares, o de necesidad pública[22].
En el caso objeto de análisis, se tiene que la actuación del representante legal del Municipio de Belmira, concluyó con una orden en la que determinó que se rehabilitara el camino que pasa por el interior de la finca "Los Patos", el cual había sido cerrado para uso privado por quienes adujeron ser los arrendatarios del inmueble; es decir, que el objeto de la controversia versó sobre permitir el tránsito de personas por una finca de la que no son propietarias ni poseedoras y en determinar a los arrendatarios del inmueble no entorpecer aquella franja de terreno por donde se había establecido el paso, fijándose su restablecimiento en la forma como se encontraba debido a las obras realzadas para su cerramiento, dejando al dueño o a los arrendatarios del predio sirviente despojados de dicho espacio para la habilitación del camino, dicho en otras palabras, se resolvió sobre un conflicto propuesto respecto de una servidumbre de paso.
De lo anterior, se concluye, que la actuación de la administración que culminó con la Resolución No. 1363 de 27 de diciembre de 2002, confirmada por la 0101 de 4 de febrero de 2003, por la que se ordenó "la recuperación de un bien de uso público", solo puede calificarse de la definida función jurisdiccional de la autoridad de policía, al haberse dirimido en ellas un conflicto entre el señor Jader Alfonso Zapata y los propietarios, poseedores o arrendatarios de la finca "Los Patos", respecto de una servidumbre de paso.
Así las cosas, no cabe duda para la Sala que el demandante acudió a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para dirimir un conflicto que por disposición legal no es pasible de discutir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que las decisiones que se enjuician fueron adoptadas en un proceso jurisdiccional de policía, pues de la lectura de los actos se concluye que la discusión ante la administración, buscaba que el representante legal del Municipio de Belmira, entrara a resolver sobre lo que se conoce en el Código Civil como una servidumbre, teniendo en cuenta que los vecinos de la finca denominada "Los Patos" la utilizaban para llegar al páramo "El Morro" y, a raíz de ello y del análisis probatorio, la Alcaldía determinó la recuperación del sendero como un bien de uso público, dentro de un trámite administrativo en el que evidentemente tuvo participación el actor y en el que gozó de la oportunidad de defender sus derechos y aportar las pruebas que considerara pertinentes para ello.
Por lo anterior, teniendo en cuenta el evidente carácter jurisdiccional que acompaña al proceso policivo de la administración del Municipio de Belmira – Antioquia, se concluye que las resoluciones que le ponen fin, gozan de la misma condición, ya que se trata de una actuación de la autoridad de policía en que no cumple funciones administrativas sino jurisdiccionales y sus actos por lo mismo conservan igual naturaleza.
Así, en el asunto objeto de análisis se planteó un litigio contra actos proferidos al interior de otra controversia dirimida bajo las prescripciones del régimen de policía, pues de acuerdo con las pruebas allegadas, lo que se discutía era la oposición a la servidumbre de paso por parte del demandante sobre la finca "Los Patos", de la que adujo tener interés como poseedor o propietario, por lo que conforme a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 82 del C.C.A. que prescribe: "La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados especialmente por la ley", forzoso es concluir que la Sección Quinta, del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, carece de jurisdicción para conocer del asunto sometido a su consideración y por ello habrá de declararse, de oficio, la falta de jurisdicción y en consecuencia, inhibirse para pronunciarse sobre el asunto puesto en su conocimiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 26 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar, se DECLARA, de oficio, la excepción de falta de jurisdicción y se INHIBE la Sala para resolver la controversia planteada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- RECONOCER personería jurídica a la Dra. Leydi Yamile Barrientos Escobar, para actuar en este proceso en representación del Municipio de Belmira (Antioquia), en los términos del poder otorgado por la entidad, visible a folio 24 del cuaderno No. 2 del expediente.
TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Presidente
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Consejera
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Consejero
ALBERTO YEPES BARREIRO
Consejero
[1] Folios 1 a 22 del cuaderno N° 1.
[2] Folio 8 del cuaderno No. 1.
[3] Con Matrícula Inmobiliaria No. 029-0001145 y No. Catastral 200010000480000000.
[4] No se discriminan con claridad las normas sino que el actor menciona artículos en el texto de su argumentación sin señalar con claridad cómo se desconoció cada uno.
[5] Folio 88 del cuaderno No. 1.
[6] Frente a esta decisión el actor presentó recurso de reposición por no haber pronunciamiento sobre su solicitud de suspensión provisional, la cual presentó en escrito aparte de 28 de agosto de 2003, lo cual se resolvió mediante providencia de 31 de octubre del mismo año, en la que se decidió reponer el auto de 15 de septiembre y no decretar la suspensión pretendida.
[7] Folio 454 del cuaderno N° 1.
[8] Folios 547 a 559 del cuaderno No. 1.
[9] Folios 561 a 564 del cuaderno No.1.
[10] Folio 565 del cuaderno No. 1.
[11] Folio 4 del cuaderno No. 2.
[12] Folio 7 del cuaderno No. 3.
[13] Por el cual se reglamenta el artículo 208 de la Ley 4ª de 1913 (sobre régimen político y municipal), sobre restitución de bienes de uso público.
[14] Por el cual se dictan normas sobre Policía.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-366 de 1996. M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez.
[16] "Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones".
[17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección "B", sentencia del 29 de julio de 2013, C.P. Danilo Rojas Betancourth, Rad. 2000-01481-01(27088), en el que señala retomar argumentos de la Sección Quinta del Consejo de Estado, con apoyo en la Sección Primera y acoge lo expuesto en la siguiente decisión: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 1º de noviembre de 2007, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón, Rad. 2006-00905-01(ACU).
[19] Sentencias T-048 de 1995, T-149 de 1998, T-115 de 2004, T-1023 de 2005.
[20] Sentencia T-149 de 1998, reiterada en la T-1023 de 2005.
[22] Ver sentencia T-342 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
